Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Treinta y Uno (31) de Julio de Dos Mil Veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra la sentencia del Catorce (14) de Junio de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró probada la excepción de caducidad propuesta por la demandada y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Demanda. 1.1.1 Pretensiones. La señora Luz Amparo Zapata Agudelo, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitando: La nulidad del Oficio No. S-2018 - 005589 de 05 de octubre de 2018, expedido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, por medio del cual se negó a la demandante la reliquidación de la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la entidad demandada a reliquidar y pagar a favor de la actora, en su calidad de procuradora judicial II, la bonificación por compensación, incluyendo para ella lo devengado por los congresistas por concepto de cesantías en el cálculo de la remuneración de los magistrados de Altas Cortes; lo anterior, durante el periodo en que ejerció el citado cargo.
Asimismo, pidió que se efectuaran los aportes pensionales sobre las diferencias que resulten a su favor una vez efectuada la anterior reliquidación; que lo adeudado sea pagado indexado; que se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA y, se condene en costas a la parte pasiva. 1.1.2 Hechos Se indica que, la señora Luz Amparo Zapata Agudelo se desempeñó como Procuradora Judicial II desde el 2 de julio de 2013 al 31 de diciembre de 2016.
Expone que, la Ley 4 de 1992 en su artículo 15 creó a favor de un grupo de funcionarios, entre ellos, los magistrados de Alta Corte, la prima especial de servicios con el fin que su ingreso salarial fuera igualado a la totalidad de lo percibido por los congresistas. En desarrollo de dicha ley el Gobierno nacional profirió el Decreto 10 de 1993, el cual dispuso que la prima especial de servicios debía corresponder a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella; asimismo, precisó que dichos ingresos laborales totales anuales percibidos por los miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de navidad.
En virtud de la norma en cita, considera que, las cesantías percibidas por los miembros del Congreso son ingresos laborales anuales permanentes, dado que, se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado. Sostiene que, en virtud de lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, el ejecutivo profirió también el Decreto 610 de 1998, disposición que creó la bonificación por compensación a favor de, entre otros, los magistrados de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial; a su vez, el artículo 280 de la Constitución Política estableció que los agentes del Ministerio Publico tendrían las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo; por tanto, la citada bonificación se le cancela a los procuradores judiciales II.
Posteriormente, fue expedido el Decreto 1102 del 24 de mayo de 2012, norma que dispuso que a partir del 27 de enero de 2012 dicha bonificación por compensación equivaldría a un valor que sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales igualara el ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte.
Que a favor de la demandante, durante el tiempo en que ejerció como procuradora judicial II, le fue pagada su salario teniendo en cuenta el 80% de lo percibido por los magistrados de Alta Corte; sin embargo, en la remuneración de aquellos no está incluido las cesantías que devengan los congresistas. Expone que, conforme lo dispuesto por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de mayo de 2016, dentro del expediente No. 0845- 15, los beneficiaries del Decreto 610 de 1998, tienen derecho a que se reliquide la bonificación por compensación, teniendo en cuenta, para efectos de su cálculo, el total de los ingresos laborales devengados por los magistrados de Alta Corte, para quienes debe liquidarse su remuneración incluyendo las cesantías percibidas por los Congresistas.
Ante la citada omisión de las cesantías de los congresistas en el cálculo de lo devengado por magistrado de Alta Corte, la señora Zapata Agudelo presentó reclamación administrativa ante la Procuraduría General de la Nación pidiendo el reajuste salarial, la cual fue negada a través del acto acusado. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante invocó como normas infringidas las siguientes: Artículos 2 y 53 de la Constitución Nacional.
Artículo 15 de la Ley 4a de 1992, desarrollado por los decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012. La entidad demandada en el acto acusado afirma que, durante el periodo de vinculación de la demandante le pagó asignación básica, gastos de representación, prima especial, así como, la bonificación por compensación con fundamento en el Decreto 1102 de 2012 y las certificaciones expedidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante las cuales se ha informado año a año la relación de ingresos de los magistrados de Alta Corte, razón por la cual no hay lugar a reconocimiento alguno por conceptos distintos a los enunciados.
Tal aseveración trasgrede el artículo 2 constitucional toda vez que omite garantizar el pago justo de su trabajadora, aquí demandante, a quien se le debió cancelar la bonificación por compensación, calculada en debida forma, esto es, incluyendo en el salario de los magistrados de Alta Corte las cesantías devengadas por los congresistas. El omitir en el cálculo de la bonificación el citado emolumento conlleva al incumplimiento de lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, dado que desmejoró su salario e impidió que aquel fuera efectivamente el 80% de lo devengado por los magistrados de Alta Corte y a su vez por los congresistas. 1.2.
Contestación de la demanda. La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda aduciendo que, en su calidad de nominadora, no tiene facultad para modificar el régimen salarial de sus funcionarios, siendo el competente para ello el Gobierno nacional. Reitera la negativa dada a la demandante en el acto acusado, aduciendo que, al pagar su salario la entidad se sujetó a las disposiciones legales, es así como le pagó asignación básica, gastos de representación, prima especial de servicios y la bonificación por compensación de que trata el Decreto 1102 de 2012; lo anterior, teniendo en cuenta las certificaciones expedidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante las cuales informa lo devengado de forma anual por los magistrados de Alta Corte, con base en ella, los ingresos de la señora Zapata Agudelo, durante la vinculación con la entidad, correspondieron al 80% de todo lo devengado por tales magistrados.
Adicionalmente, sostiene que, los derechos laborales reclamados por la actora se encuentran prescritos dado que la reclamación administrativa se presentó el 10 de septiembre de 2018 y la demandante se desvinculó de la entidad el 9 de septiembre de 2015 (sic). Finalmente, propuso como excepción la que denominó: «innominada». Sentencia de primera instancia. La Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle, mediante sentencia dictada el catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024) negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas, así: « PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de caducidad propuesta por el extremo demandado, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: En consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, sin que se haya interpuesto el recurso de apelación, ORDENESE la devolución de los gastos si fueron consignados por el extremo demandante y ARCHIVESE el expediente, previas las anotaciones de rigor». La Sala Transitoria argumentó que, se acreditó que la demandante ejerció como procuradora 18 judicial II agraria en Florencia, Caquetá, entre el 2 de julio de 2013 al 31 de diciembre de 2016; ante ello, dado la desvinculación de la entidad, las prestaciones salariales y prestacionales reclamadas, que antes eran periódicas dejaron de serlo desde el día en que finalizó la relación laboral, razón por la cual debe seguirse la regla general de caducidad de los cuatro (4) meses para radicar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, consignada en el artículo 164 numeral 2 literal d) del C.P.A.C.A. En ese orden de ideas, precisa que, el acto acusado, esto es, el Oficio No. S-2018 - 005589 de 05 de octubre de 2018 no concedió recurso de apelación y la parte interesada no presentó recurso de reposición, el cual es potestativo; aquel oficio fue notificado el 19 de octubre de 2018, por tanto, a partir del día siguiente empezaron a contarse los términos de caducidad, venciendo estos el 20 de febrero de 2019; no obstante, aquel plazo fue interrumpido con la solicitud de conciliación prejudicial presentada el 5 de febrero de 2019, cuando le faltaban 16 días para el vencimiento; la citada conciliación no se realizó dentro de los tres meses por ausencia del titular del despacho, ante lo cual el término se reanudó el 5 de mayo de 2019, de conformidad con lo previsto en el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009 compilado por el Decreto 1069 de 2015.
Así las cosas, los 16 días restantes transcurrieron entre el 06 y 21 de mayo de 2019; sin embargo, se interpuso la demanda el 11 de junio del mismo año, concluyéndose que, para ese momento ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control. 1.4. Recurso de apelación. El apoderado de la demandante pidió revocar la decisión tomada por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle; como fundamento de ello sostuvo que, la bonificación por compensación aquí reclamada constituye una prestación periódica; ante ello, la demanda se puede presentar en cualquier tiempo conforme lo previsto en el literal c) del artículo 164 del CPACA, aspecto que no fue tenido en cuenta por el A-quo, falencia que conllevó a tomar la decisión errada que aquí se recurre. 1.5.
Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021. Con auto del 16 de diciembre de 2014, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, se prescindió de la etapa de alegaciones. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
La Sala se pronunciará de los argumentos expuestos por el apelante. Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si, a pesar de la finalización del vínculo laboral que unió a la señora Luz Amparo Zapata Agudelo con la entidad demandada, la bonificación por compensación aquí reclamada constituye una prestación periódica y, en consecuencia, podía ser incoada la demanda en cualquier tiempo.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1. Marco normativo 2.3. Hechos probados; 2.4. Caso concreto y 2.5. Condena en costas. 2.2.1 Marco normativo – Caducidad y prestación periódica La caducidad es un fenómeno jurídico que implica la pérdida de la facultad para iniciar una acción o un medio de control, en estos eventos ante la jurisdicción administrativa, debido a no haberla ejercido dentro de un plazo perentorio establecido por la ley, hoy regulados en el numeral 2 del artículo 164 del CPACA; esto es, aquella – caducidad- opera como una sanción legal para quienes no actúan oportunamente.
El citado fenómeno jurídico busca garantizar la seguridad jurídica y evitar que las situaciones jurídicas permanezcan indefinidamente sin resolución judicial. Ahora, en cuanto a las prestaciones periódicas, en materia laboral, conforme más adelante se precisará, corresponden a emolumentos cuyo pago se hace de forma regular y se reconoce durante la vigencia del vínculo laboral; una vez cesada la relación laboral dejan de ser periódicas, salvo las mesadas pensionales las cuales mantienen su carácter periódico indefinidamente.
Con fundamento en los derroteros trazados por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, se procede a decidir el presente caso. Hechos probados. De las pruebas allegadas al plenario, se tiene por acreditado que: La señora Luz Amparo Zapata Agudelo se vinculó a la entidad demandada desde el 2 de julio de 2013, hasta que fue retirada del servicio por medio del Decreto 5948 del 15 de diciembre de 2016, a partir del 1 de enero de 2017; durante dicho lapso de tiempo se desempeñó como procuradora 18 judicial II agraria de Florencia y devengó de forma mensual además del sueldo, gastos de representación, prima especial salarial y bonificación por compensación. La demandante presentó el día 10 de septiembre de 2018 solicitud tendiente a que se reliquidara la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 y la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998 durante el tiempo que prestó sus servicios a la llamada a juicio y, en consecuencia, se pagara a su favor la diferencia que arrojara dicha reliquidación. Esta petición fue resuelta de forma negativa a través del Oficio No. S-2018 - 005589 de 05 de octubre de 2018, suscrito por la secretaria general de la Procuraduría General de la Nación, el cual fue notificado de forma personal el día 19 de octubre de 2018, mismo que solo concedió el recurso de reposición. Obran también en el plenario certificados de los salarios y prestaciones devengados por la actora; así como, por los senadores de la república desde el año 1998 a 2017, los representantes a la cámara desde el año 1991 a 2017, los magistrados de Alta Corte desde el año 1998 a 2017.
Caso concreto El apoderado de la señora Luz Amparo Zapata Agudelo presentó recurso de apelación, contra la sentencia expedida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle el catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024), a través de la cual se declaró probada la excepción de caducidad y, en consecuencia, se negaron las pretensiones de la demanda, aduciendo que lo reclamado es una prestación periódica.
Sobre el particular, es preciso indicar que, una prestación periódica es un pago recurrente y habitual que recibe un trabajador derivado de una relación laboral o con ocasión de ella, dicha regularidad puede ser mensual, trimestral, entre otros periodos; estos pagos pueden ser de prestaciones salariales como de prestaciones sociales, y tendrán tal característica – ser periódicos- mientras el vínculo laboral esté vigente.
Cuando la relación laboral termina estas prestaciones dejan de ser periódicas ya que deben ser reconocidas en un acto definitivo de liquidación y pago (por ejemplo, la liquidación final de prestaciones sociales). En ese momento entonces, pierden el carácter de periódicas, salvo el caso de las pensiones o sustituciones pensionales, que pueden ser reclamadas en cualquier tiempo debido a su naturaleza vitalicia. Ahora bien, en cuanto al fenómeno de la caducidad debe precisarse que, aquella es una sanción legal que extingue el derecho a ejercer una acción judicial cuando el titular del derecho no actúa dentro del plazo legal determinado para ello.
Este término temporal está fijado por la ley y su propósito es evitar que las situaciones jurídicas queden indefinidamente en litigio, garantizando la estabilidad y certeza en las relaciones jurídicas; entonces, la caducidad protege el interés general limitando el tiempo para demandar o reclamar y se fundamenta en el principio de preclusión (no se puede ejercer el derecho después de que el plazo termina).
Esta Sala, en reciente pronunciamiento, sobre el tema de la caducidad como medio de extinguir la acción precisó “En este sentido, la ley impone a los interesados la carga de actuar diligentemente en la defensa de sus derechos, exigiéndoles el ejercicio del derecho de acción dentro del término previsto. Además, la caducidad se considera una institución procesal de orden público, lo que significa que no puede ser modificada, desconocida o alterada por acuerdo entre las partes, asegurando así su carácter imperativo en la regulación del acceso a la justicia”.
El término de caducidad fue regulado por el legislador, en cuanto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el artículo 164 del CPACA consagra los términos que regulan la citada figura, así: “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…) En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
(…). Aclarado lo anterior, la Sala pasa a pronunciarse sobre el recurso incoado; debiéndose inicialmente precisar que, contrario a lo expuesto por el recurrente, la bonificación por compensación aquí reclamada no constituye una prestación periódica; lo anterior, dado que, el vínculo laboral que unió a la demandante con la Procuraduría General de la Nación ya cesó. Debe recordarse que la señora Luz Amparo Zapata Agudelo se vinculó a la entidad demandada desde el 2 de julio de 2013, hasta que fue retirada del servicio por medio del Decreto 5948 del 15 de diciembre de 2016, a partir del 1 de enero de 2017; ante ello, se itera que, cuando finaliza el vínculo laboral, las prestaciones que antes se consideraban periódicas (como el salario mensual) pasan a ser prestaciones definitivas.
En ese orden de ideas, una vez retirada del servicio, el reclamo sobre cualquier acreencia laboral que se hubiera causado durante la relación está sujeta al término de caducidad establecido en el numeral 2 literal d) del artículo 164 del CPACA, esto es, la demanda debe ser presentada dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del acto administrativo que resolvió la reclamación administrativa, so pena de que se configure la caducidad de la acción. Según lo acreditado, el acto acusado contenido en el Oficio No. S-2018 - 005589 de 05 de octubre de 2018, fue notificado de forma personal el día 19 de octubre de 2018, aquél solo concedió el recurso de reposición, mismo que no hay evidencia de que haya sido formulado, quedando en consecuencia en firme dicho pronunciamiento de la administración. Entonces, a partir del día siguiente de la notificación del referido oficio, esto es, desde el 20 de octubre de 2018, inclusive, empezó a correr el término de los cuatro meses, el cual, en principio, finalizaría el 20 de febrero de 2019; sin embargo, dada la presentación de la solicitud de conciliación, aquél fue suspendido, tal como lo dispone el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009.
Según la constancia expedida el 3 de mayo de 2019 por la sustanciadora de la Procuraduría 25 judicial II Administrativa de Florencia – Caquetá allegada al plenario, la solicitud de conciliación se presentó el 5 de febrero de 2019, esto es, cuando le faltaban dieciséis (16) días para que expirara el término de la caducidad. En el referido documento se indica que, ante la ausencia de titular de ese despacho no fue posible llevar a cabo la audiencia de conciliación prejudicial.
En virtud de lo anterior, conforme lo dispuesto en el ya citado artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, la suspensión operó por tres meses, dado que, no se llevó a cabo la referida audiencia, esto es, el término de la caducidad se reinició a partir del 6 de mayo de 2019, inclusive, comoquiera que los citados tres meses vencieron el 5 de mayo de 2019.
En ese orden de ideas, los dieciséis (16) días restantes para que el fenómeno jurídico de la caducidad operara en este caso finalizaron el 21 de mayo de 2019; tal como lo precisó el A-quo. La demanda fue instaurada por la Luz Amparo Zapata Agudelo, a través de apoderado judicial, el día 11 de junio de 2019, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad; ante lo cual, se considera que la decisión adoptada por la Sala Transitoria se ajusta a derecho.
Aquí debe insistirse en que, como las pretensiones de la demanda versan sobre el reconocimiento y pago del reajuste de la bonificación por compensación que devengó durante su relación laboral con la entidad demandada, cuando ejerció el cargo de procuradora judicial II, emolumento que, ante la finalización del vínculo laboral, ya no tiene la naturaleza de prestación periódica, por las razones que se han venido esgrimiendo; para la instauración de la demanda debía observase el término de caducidad consagrado en el literal d), numeral 2º del artículo 164 del CPACA.
El no haber incoada la demanda de forma oportuna genera unas consecuencias a la demandante, en este caso, la declaratoria de la caducidad de la acción y la negativa de las pretensiones que de ello se deriva, como acertadamente lo hizo la Sala Transitoria. Por los argumentos expuestos, la Sala confirmará la sentencia recurrida. Condena en costas.
Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 14 de junio de 2024, proferida por el Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda al haberse configurado la caducidad del medio de control, conforme a lo expuesto en el presente proveído.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.