Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-00067-01 Demandante: FUNDACIÓN PARA EL ESTADO DE DERECHO Demandado: NACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Tema: Acción de cumplimiento.

Transferencias de recursos a las instituciones de educación superior públicas. Confirma decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 18 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda La Fundación para el Estado de Derecho, a través de su representante legal1, promovió demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento establecida en el artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado a través de la Ley 393 de 1997, en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional. En sentir de la parte accionante, la autoridad demandada no está acatando el mandato establecido en el artículo 2.5.3.3.5.16 del Decreto 2271 de 2023, por lo que formuló las siguientes pretensiones: 1 Conforme el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, figura el señor Andrés Caro Borrero como representante legal de la Fundación para el Estado de Derecho.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ordenar al Ministerio de Educación Nacional el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2.5.3.3.5.16 del Decreto 2271 de 2023, mediante la transferencia directa y oportuna a cada institución de educación superior pública de los aportes necesarios para atender el pago del valor de la matrícula ordinaria neta de los beneficiarios de la política de gratuidad.2 1.2.

Hechos La solicitud de cumplimiento se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: Explicó que el artículo 27 de la Ley 2155 de 20213, por medio de la cual se expide la ley de inversión social y se dictan otras disposiciones, estableció como política del Estado brindar a jóvenes de menores recursos la posibilidad de garantizar la gratuidad en la matrícula para adelantar estudios de educación superior.

Asimismo, refirió que el artículo 4 de la Ley 2307 de 20234, por la cual se establece la gratuidad en los programas de pregrado en las instituciones de educación superior públicas del país y se dictan otras disposiciones, dispuso como se haría 2 Transcripción original del texto con posibles errores. 3 Con el objeto de mejorar el acceso a la educación superior en el nivel pregrado, adáptese como política de Estado la gratuidad para los estudiantes de menores recursos.

Para ello, el Gobierno nacional destinará anualmente recursos para atender las necesidades de los jóvenes de las familias más vulnerables socio-económicamente de los estratos 1, 2 y 3, mediante el pago del valor de la matrícula de los estudiantes de pregrado de las instituciones de educación superior públicas. A partir de 2023, estos recursos deberán destinarse a los jóvenes de las familias más vulnerables de acuerdo con la clasificación del SISBENIV o la herramienta de focalización que haga sus veces.

Estos recursos se dispondrán a través de Generación E, otros programas de acceso y permanencia a la educación superior pública y el fondo solidario para la educación, creado mediante el Decreto Legislativo 662 del 14 de mayo de 2020 el cual permanecerá vigente y podrá recibir aportes de recursos públicos de funcionamiento o inversión de cualquier orden con destino a estos programas.

El CETEX y las entidades públicas del orden nacional que hayan constituido fondos y/o alianzas con éste para el desarrollo de programas de acceso y permanencia en la educación superior podrán otorgar estímulos y adoptar planes de alivio, de conformidad con las normas que regulen la materia. Lo anterior podrá ser implementado por las entidades públicas del orden territorial en el marco de su autonomía. Así mismo, el plan de alivios del ICETEX excluirá el mecanismo de capitalización de intereses u otros sistemas especiales para la cancelación de intereses causados, estableciendo uno mediante el cual los intereses sean cobrados de manera independiente al capital a la finalización del período de estudios.

PARÁGRAFO. El Gobierno nacional reglamentará la implementación del presente artículo. 4 Financiación. Los recursos de financiación de la presente ley estarán a cargo del Presupuesto General de la Nación.

PARÁGRAFO 1. En ningún caso lo aquí dispuesto podrá afectar los presupuestos anuales, ni las transferencias que por ley Se realizan a las IES y su financiación será exclusivamente proveniente de recursos adicionales dispuestos por el Gobierno Nacional para dar cumplimiento a esta Ley.

PARÁGRAFO 2. Se autoriza a los municipios, distritos y gobernaciones la potestad de transferir recursos o cofinanciar la política pública de gratuidad en la matrícula, según lo disponga cada ente territorial. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la financiación de este programa gratuito con cargo al presupuesto general de la Nación. Indicó que el Decreto 2271 de 2023, por medio del cual se modifica la Sección 5 del Capítulo 3, Título 3, Parte 5, Libro 2, del Decreto 1075 de 2015 Único Reglamentario del Sector Educación, para reglamentar la Ley 2307 de 2023 y el artículo 123 de la Ley 2294 de 2023, estableció en su artículo 2.5.3.3.5.16 una obligación traducida en la realización de las transferencias correspondientes a las instituciones de educación superior a efectos de cubrir los costos de matrícula de aquellos estudiantes beneficiarios de la política.

Refirió que la Junta Administradora de la Política de Gratuidad en la Educación expidió el Reglamento Operativo de la Política de Gratuidad en la Matrícula de los Programas de Pregrado de las Instituciones de Educación Superior Públicas el 17 de enero de 2024, el cual en su artículo 16 estableció el procedimiento que debe surtirse para llevar a cabo el giro de los recursos.

Conforme lo anterior, el 28 de noviembre de 2024, la accionante radicó ante la accionada solicitud de cumplimiento de la obligación legal de transferir los recursos públicos correspondientes a cada una de las instituciones de educación superior. A su turno, el Ministerio de Educación Nacional atendió la solicitud indicando que se encontraba en proceso la realización de los desembolsos correspondientes.

Lo anterior, en sentir del actor, desconoce el mandato objeto de la acción constitucional. 1.3. Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Admisión de la demanda e intervenciones Por auto del 22 de enero de 2025, el magistrado ponente de la primera instancia admitió la acción constitucional y ordenó la notificación del Ministerio de Educación Nacional.

La anterior decisión se notificó mediante correo electrónico remitido el 24 siguiente a la dirección: notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co. El Ministerio de Educación Nacional, de forma extemporánea5, presentó escrito de contestación en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la 5 Dado que el auto admisorio fue notificado el 24 de enero de 2025, la oportunidad procesal para ejercer el derecho de defensa y contradicción venció el 31 siguiente.

Lo anterior, atendiendo lo establecido en el artículo 17 de la Ley 393 de 1997 y el artículo 8 de la Ley 2213 de 2022. El a quo, consciente de la anterior situación, decidió analizar lo aportado por la cartera ministerial bajo la siguiente consideración: «Aunque en el asunto el Ministerio de Educación Nacional contestó la demanda de forma extemporánea, lo cual, en principio impediría valorar el contenido de las pruebas por él aportadas, atendiendo a la importancia que reviste la educación superior como derecho fundamental de carácter progresivo inherente al ser humano, así como también del medio de control Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda.

Para lo cual, como punto de partida alegó que la acción constitucional deviene en improcedente, pues el objeto busca la realización de unas erogaciones económicas. Por otro lado, enfatizó que no existe el incumplimiento esbozado por la parte accionante, en la medida que para el año 2024 se realizó el 100% de las transferencias a las instituciones de educación superior, con base en el flujo de caja y las actas de cierre consolidadas.

En ese sentido, resaltó que el 20% que debe ser entregado, se encuentra sujeto a que cada establecimiento educativo «[…] concilie, valide y firme el acta de cierre, de conformidad con la reglamentación indicada en el hecho anterior, situación que para cada IES tiene su propia dinámica y no todas han validado 2024-1 y 2024-2]. 1.4. Sentencia de primera instancia El a quo, luego de agotadas las etapas procesales para este tipo de asuntos, dictó sentencia el 18 de febrero de 2025 en la que negó las pretensiones con base en las siguientes consideraciones: En ese orden, teniendo en cuenta que para que prosperen las pretensiones de cumplimiento el deber contenido en la norma con fuerza material de Ley o acto administrativo debe ser actualmente exigible, no es posible a través del medio de control ejercido exigir el pago de recursos presupuestados no ejecutados durante la respectiva vigencia fiscal, así como tampoco de aquellos correspondientes a vigencias futuras, pues ello vulneraría el principio de anualidad presupuestal […] Ahora bien, aunque respecto de los recursos no transferidos por el Ministerio de Educación Nacional a las IESP en los períodos académicos 2024-1 y 2024-2, el demandante presentó la solicitud de cumplimiento durante la respectiva vigencia fiscal, de las pruebas que obran en el expediente no se logra evidenciar que dicho ente ministerial hubiera incurrido en incumplimiento del mandato contenido en el ya tantas veces mencionado artículo 2.5.3.3.5.16 del Decreto 2271 de 2023. […] De lo expuesto, se entiende que el Ministerio de Educación Nacional debe realizar la transferencia a cada IESP del 80% de los recursos para el pago del valor de la matrícula de los beneficiarios de la política de gratuidad en la educación “durante el primer mes del período académico”, para lo cual: i) debe informar a cada IESP el tope máximo de recursos para el siguiente período; ii) los representantes legales de cada IESP deben expedir una certificación en la que indiquen la información señalada en el numeral 1.° del artículo 16 de dicho reglamento; iii) la Subdirección de Apoyo a la Gestión de la IESP debe validar la certificación de cada IESP y emitir el concepto ejercido como mecanismo constitucional a través del cual se procura garantizar la eficacia material de la ley y los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas, esta Sala de Decisión procederá a valorar el contenido de los elementos materiales probatorios aportados por el accionado.» Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co técnico; iv) la junta administradora de la Política de Gratuidad en la Matrícula debe aprobar la transferencia de los valores.

De otro lado, a efectos de que el Ministerio de Educación Nacional realice el desembolso del 20% restante, se requiere que. i) la Junta Administradora de la Política de Gratuidad en la Matrícula apruebe la transferencia de ese monto restante; ii) el Ministerio de Educación Nacional valide la información reportada por la IESP en el SNIES; iii) el Ministerio de Educación Nacional y cada IESP deben llegar a una conciliación en cuanto a los beneficiarios y los valores proyectados y ejecutados para el respectivo período académico; y iv) concluida esa conciliación el Ministerio y cada IESP deben firmar un acta de cierre del período académico, en la cual se relacionen los estudiantes beneficiados con el programa y el monto de recursos entregados, la cual debe quedar en firme en el mismo período académico.

La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes el 7 de marzo de 2025 a través de correo electrónico. 1.5. Impugnación del accionante Como punto de partida, explicó que los recursos que son entregados al Ministerio de Educación Nacional se encuentran comprometidos, por lo que no resulta válido argüir que la falta de transferencia de los dineros a las instituciones de educación superior conlleve que hayan caducado en los términos establecidos en el artículo 14 del Estatuto Orgánico del Presupuesto6.

Es decir, en otros términos, los dineros que se encuentran en cabeza de la cartera ministerial accionada, se encuentran afectos al cumplimiento para el que fueron destinados, sin que sea posible plantear que el vencimiento de la vigencia fiscal imposibilite su cumplimiento. Al respecto, precisó lo siguiente: En ese sentido, aquellas partidas que en efecto hayan sido comprometidas, pero que no hayan sido ejecutadas, deben respetarse e incluirse en el presupuesto de gastos de la siguiente vigencia, bien sea como una cuenta por pagar, o cualquier otra figura que le permita a la entidad garantizar el compromiso legal, reglamentario o contractual que hubiere adquirido con cargo al presupuesto de la vigencia anterior. […] En el caso concreto, los recursos de la política de gratuidad, al estar destinados a retribuir a las IES públicas por el cubrimiento inicial que estas hacen del porcentaje de la matrícula del estudiante beneficiario del programa de gratuidad, se causan y comprometen en la vigencia en la que efectivamente se materializa el subsidio, mismo periodo en el que fueron presupuestados por el Ministerio de Educación y asignados a las IES públicas.

Es distinto que el giro no se realice en la misma vigencia, por razones procedimentales o de otra índole, que en todo caso no enervan por sí solas la obligación. 6 Anualidad. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (L. 38/89, art. 10) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otro lado, expuso que el fallo estableció un requisito extralegal para la prosperidad de la acción de cumplimiento, dado que supeditó el estudio del caso al periodo fiscal vigente para el momento de la presentación de la demanda.

Es decir, en otros términos, el mecanismo constitucional no tendría cabida para vigencias pasadas y, en consecuencia, no sería posible perseguir las transferencias para los periodos 2023-1, 2023-2, 2024-1, 2024-2 y 2025-1. A continuación, reiteró que el Ministerio de Educación Nacional se encuentra en situación de incumplimiento, pues el artículo 16 del Reglamento Operativo de la Política de Gratuidad en la Matrícula de los Programas de Pregrado de las Instituciones de Educación Superior Públicas establece el procedimiento para el giro de los recursos, el cual, en criterio de la accionante, se compone de dos momentos a saber: i. Un primer momento, en el cual el Ministerio debe transferir el 80% de los recursos asignados a cada IES pública durante el primer mes del periodo académico.

La norma no incluye ninguna disposición que permita el fraccionamiento del pago en diferentes desembolsos a lo largo del semestre. ii. Un segundo momento, en el cual el Ministerio debe transferir el monto restante de los recursos requeridos para el respectivo periodo académico, es decir, el 20% del valor total. En este caso, previo a la realización de la transferencia, el Ministerio y la IES deben firmar un acta de cierre del periodo académico, la cual debe quedar en firme durante el mismo periodo, de manera que no se retrase la asignación y giro de recursos del siguiente periodo académico.

Resaltó que, contrario a lo expuesto a la accionada, las instituciones de educación superior han cumplido los compromisos correspondientes, de los cuales pende la transferencia de los recursos. En torno a este punto, sostuvo la parte actora lo siguiente: i. El 80% inicial no está siendo transferido dentro del plazo establecido en el Reglamento Operativo, esto es, “durante el primer mes del periodo académico”.

Así quedó demostrado para las vigencias de 2024 y 2025-1. ii. El 80% inicial no está siendo transferido en un solo desembolso, como señala el Reglamento Operativo, sino en múltiples desembolsos en largos periodos definidos de manera unilateral por parte del Ministerio, lo cual, tal y como lo han reconocido las universidades, ha “(…) impactado la planeación financiera institucional y la ejecución presupuestal de los recursos destinados a garantizar la gratuidad de los estudiantes beneficiados.” iii.

Si bien el 20% restante requiere del cumplimiento de ciertos requisitos particulares para su transferencia, las respuestas dadas por las IES públicas permiten evidenciar que los recursos no han sido transferidos pese que ya se cumplió con tales requisitos procedimentales. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, con su escrito de impugnación la Fundación para el Estado de Derecho aportó como medios de prueba las respuestas dadas por diversas instituciones de educación superior, frente al presunto incumplimiento enrostrado a la cartera de educación. II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de primera instancia del 18 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se cumplió con la constitución en renuencia de la autoridad demandada frente a la disposición invocada como incumplida? • ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento? En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento: • ¿El Ministerio de Educación Nacional incumplió el mandato establecido en el artículo 2.5.3.3.5.16 del Decreto 2271 de 2023, caso en el cual debe ordenarse que realice la transferencia de los recursos económicos a favor de las instituciones de educación superior? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión A efectos de resolver tales, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y iii) el caso concreto. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.1.

Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido».

En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos». Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional [el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo] (subrayado por fuera del texto).

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)7 b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º). c. El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º).

Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.

De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento Al respecto, esta Sección ha señalado que: 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [8] (Negrillas fuera de texto).

Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la accionada, antes de instaurar la demanda. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»9, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»10. 8 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] 9 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 10 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con la demanda se aportó copia del comunicado remitido el 28 de noviembre de 2024 y con destino, entre otros, al Ministerio de Educación Nacional, en el que se formuló la siguiente solicitud: Como consecuencia de lo anterior, se solicita al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA (DAPRE), al MINISTERIO DEL DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL realizar la transferencia directa a cada institución de educación superior pública de los aportes programados para atender el pago del valor de la matrícula ordinaria neta en cada período académico de los beneficiarios de la política de gratuidad en la matrícula, en los términos del artículo 2.5.3.3.5.16 del Decreto 2271 de 2023. […] Asimismo, se tiene que el Ministerio de Educación Nacional, mediante comunicado del 2 de diciembre de 2024, atendió el anterior requerimiento en el que informó que los desembolsos pendientes se realizarían en diciembre de 2024.

Conforme lo anterior, en criterio de la Sala se encuentra satisfecho el presupuesto de que trata el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, por lo que resulta procedente acometer al estudio de la acción. 2.3.3. Caso concreto La Sala anticipa que revocará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como punto de partida, la Sala debe traer a colación las disposiciones sobre las cuales recae la pretensión de la demandante, las cuales son susceptibles del mecanismo constitucional, actualmente se encuentran vigentes, no han sido derogadas o removidas del ordenamiento jurídico mediante providencia judicial debidamente ejecutoriada.

En ese sentido, se itera, la actora busca que se ordene a la demandada el cumplimiento del artículo 2.5.3.3.5.16 del Decreto 2271 de 2023, el cual dispone lo siguiente: DECRETO 2271 DE 2023 (diciembre 29) por medio del cual se modifica la Sección 5 del Capítulo 3, Título 3, Parte 5, Libro 2, del Decreto 1075 de 2015 Único Reglamentario del Sector Educación, para reglamentar la Ley 2307 de 2023 y el artículo 123 de la Ley 2294 de 2023. […] Artículo 2.5.3.3.5.16.

Transferencias de recursos a las instituciones de educación superior públicas. El Ministerio de Educación Nacional transferirá directamente a cada institución de educación superior pública los aportes programados para atender el pago del valor de la matrícula ordinaria neta en cada periodo académico de los beneficiarios de la Política de Gratuidad en la matrícula, conforme al procedimiento que la Junta Administradora establezca en el reglamento operativo.

Parágrafo. De manera transitoria, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” (Icetex) transferirá a las instituciones de educación superior públicas los recursos correspondientes a los beneficiarios del Programa Generación E componente de Equidad de acuerdo con su reglamento operativo y hasta que se adelante la liquidación del respectivo convenio.

Para lograr el fin perseguido, prontamente se advierte que no es posible acudir a otro mecanismo judicial de defensa, así como tampoco se hace evidente que la discusión planteada por la accionante involucre garantías constitucionales susceptibles de ser ventiladas a través de la acción de tutela. Como último aspecto, se debe determinar si la norma conlleva un gasto que no se encuentra presupuestado, dado que dicha circunstancia conllevaría la improcedencia de la solicitud de cumplimiento.

Al respecto, se debe tener en cuenta que el Decreto 312 del 6 de marzo de 2024; Por el cual se modifica el Decreto 2295 de 2023 "Por el cual se líquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2024, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos", y se derogan los Decretos 103 y 163 de 2024; estableció una apropiación presupuestal en la suma de $ 2.857.660.507.392 pesos.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, se tiene que dicha partida se encuentra única y exclusivamente destinada para la IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE GRATUIDAD Y ESTRATEGIAS PARA LA FINANCIACIÓN DEL ACCESO, LA PERMANENCIA Y LA GRADUACIÓN DE LOS ESTUDIANTES EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR NACIONAL.

Igual situación se predica para la vigencia fiscal 2025, conforme se colige del Decreto 1621 del 30 de diciembre de 2024, Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2025 se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos; estableció una apropiación presupuestal de $ 3.000.543.532.763 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del mismo modo, se estableció que dicha partida presupuestal se encontraba afecta a la IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE GRATUIDAD Y ESTRATEGIAS PARA LA FINANCIACIÓN DEL ACCESO, LA PERMANENCIA Y LA GRADUACIÓN DE LOS ESTUDIANTES EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR NACIONAL.

Lo anterior quiere decir que el Ministerio de Educación Nacional cuenta con los recursos para atender las transferencias de recursos a las instituciones de educación superior públicas. 2.3.3.1. Sobre la existencia de un mandato La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.

No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”.

Al respecto, resulta importante recordar que esta Sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables. Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera11: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable.

Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento. Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»12. 11Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41- 000-2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 12 Ramelli Arteaga, A. 2000.

La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala anticipa que el artículo 2.5.3.3.5.16. del Decreto 2271 de 2023, contiene un mandato a cargo del Ministerio de Educación Nacional, traducido en la realización de las transferencias a favor de las instituciones de educación superior, respecto a los estudiantes que resultaron beneficiarios de la Política de Gratuidad.

No obstante, se debe tener en cuenta que dicha obligación no se encuentra consignada de una manera pura y simple, sino que la misma establece que tales pagos se supeditan al procedimiento que al respecto disponga la Junta Administradora de la Política de Gratuidad en la Educación, en el Reglamento Operativo de la Política de Gratuidad en la Matrícula de los Programas de Pregrado de las Instituciones de Educación Superior Públicas13.

Dicho documento establece en su artículo 16 el procedimiento que debe agotarse para que el Ministerio de Educación Nacional proceda a la realización de la transferencia de los recursos. La norma indica lo siguiente: Artículo 16. Giro de recursos. Para el giro de los recursos las IES públicas, se adelantará el siguiente procedimiento para cada periodo académico: El Ministerio de Educación Nacional informará a cada IES pública el tope máximo de recursos para el siguiente periodo, para lo cual se tendrá en cuenta el número de beneficiarios(as) antiguos que se encuentran habilitados para renovar el beneficio, el número de estudiantes nuevos (cupos adicionales) a cubrir y el incremento esperado en el valor de matrícula neta. 1.

Una vez sea informado a cada IES pública el valor total de recursos asignados para el siguiente periodo, el representante legal o su delegado allegará al Ministerio de Educación Nacional, por el medio que este disponga, una certificación que contendrá la siguiente información: a. La relación de programas ofertados o abiertos para el respectivo periodo académico. b. Las fechas del calendario académico para cada proceso (admisión,matrícula, inicio de clases, etc.). c. El compromiso explícito de cargar la información de los estudiantes en las plantillas del SNIES a más tardar un mes después del cierre del proceso de matrícula. d. El requerimiento del 80% del recurso para implementar la Política de Gratuidad en la Matrícula. e. Número y tipo de cuenta bancaria en la que recibirá el desembolso de los recursos.

Para el efecto deberá anexar el certificado expedido por la correspondiente entidad financiera. 2. Previa validación de la certificación y la generación del correspondiente Concepto Técnico desde la Subdirección de Apoyo a la Gestión de las IES, el Ministerio de Educación Nacional solicitará a la Junta Administradora de la Política de Gratuidad 13 Ver https://www.mineducacion.gov.co/1780/articles-419388_recurso_2.pdf Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la Matrícula la aprobación de giros.

Una vez los mismos sean aprobados por dichas instancias se tramitará el desembolso del 80% de los recursos asignados por esta fuente a cada IES pública durante el primer mes del periodo académico. 3. Cada IES pública recibirá un segundo desembolso correspondiente al monto restante de los recursos requeridos para el respectivo periodo académico, previa aprobación de la Junta Administradora de la Política de Gratuidad en la Matrícula y el cumplimiento de las siguientes actividades: a. La validación por parte del Ministerio de Educación Nacional de la información reportada en el SNIES por la IES pública, conforme a lo establecido en el presente Reglamento. b. La conciliación entre la IES pública y el MEN referente a los beneficiarios(as), valores proyectados y ejecutados para el respectivo periodo académico en el marco de la política de gratuidad en general.

Parágrafo 1. Concluida la conciliación de recursos se firmará un acta de cierre del periodo académico entre el Ministerio de Educación Nacional y las IES dejando en claro la relación de estudiantes beneficiarios(as) y el monto de recursos entregados por el Ministerio de Educación Nacional. Se espera que esta acta quede en firme durante el mismo periodo académico, de tal manera que la asignación y giro de recursos del siguiente periodo académico no se retrase.

Parágrafo 2. Si posterior a la firma del acta de cierre se presenta alguna novedad, esta deberá ser reportada por la IES pública al Ministerio de Educación Nacional mediante la plantilla de SNIES definida para tal fin, quien procederá a darle el trámite correspondiente. Parágrafo 3. Los incrementos en el valor de la matrícula de los programas de pregrado para cada vigencia corresponderán al índice al que acuda la IES para determinar dicho aumento, conforme a las disposiciones que internamente tuvieran aprobadas por decisiones formales de sus instancias competentes y que hubieran sido reportadas a la Subdirección de Inspección y Vigilancia del Ministerio de Educación Nacional, en los tiempos definidos para tal fin.

El incremento en el valor de la matrícula de cada IES pública se reconocerá por una única vez en cada vigencia fiscal. Parágrafo 4. Si, conforme con las disposiciones de cada una de las IES públicas, un estudiante beneficiario(a) de la Política de Gratuidad aplaza, reserva cupo o se retira en un lapso que implique la devolución total de su matrícula neta, ese valor será informado por la IES pública al Ministerio de Educación Nacional para que no sea girado a la Institución. En estos casos se considerará que el estudiante no ha hecho uso efectivo de uno de los periodos que cubre la Política de Gratuidad en la Matrícula.

Parágrafo 5. En el evento de que el o la estudiante haya pagado con recursos propios el valor de la matrícula neta antes de la asignación del beneficio por parte del Ministerio de Educación Nacional, el monto deberá ser reintegrado al beneficiario (a) en su totalidad por la IES de acuerdo con sus procedimientos internos. De la lectura de la citada disposición, emerge de manera clara e irrefutable que existen compromisos bilaterales y recíprocos entre el Ministerio de Educación Nacional y los establecimientos educativos, lo cual impone un juicio que trasciende más allá del acatamiento de un mandato.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, dado que ordenar el cumplimiento de la norma sin mayor consideración alguna, desconocería el procedimiento establecido para tal efecto, aunado que podrían presentarse circunstancias que eventualmente afecten la transferencia de los recursos, tales como, a manera de ejemplo, la aprobación por parte de la Junta Administradora de la Política de Gratuidad, la cual con base en el artículo 2.5.3.3.5.5. se conforma por varios actores distintos a la autoridad accionada.

Aunado lo anterior, no puede perderse de vista lo establecido en el parágrafo único de la norma invocada, en el que se estableció que el Icetex realizaría las transferencias de los recursos a favor de las instituciones de educación superior, frente a aquellos estudiantes que hacen parte del Programa Generación E, lo cual se erige un nuevo condicionamiento que refuerza la decisión que acá se adopta.

El juez de cumplimiento no tiene la función de verificar el acaecimiento de las condiciones establecidas en las circunstancias de modo, tiempo y lugar que haya establecido la ley o el acto administrativo, por lo que, para el presente caso, el artículo 2.5.3.3.5.16. del Decreto 2271 de 2023 no puede ser analizado de manera insular, sino que resulta forzoso su interpretación armónica con el citado artículo 16 del reglamento mencionado, disposición última que establece una serie de presupuestos que deben concurrir para realizar la transferencia de los recursos.

Ahora bien, la Sala comparte la reflexión realizada por el a quo en torno a que el Ministerio de Educación Nacional debe realizar los giros de los recursos a favor de las instituciones de educación superior, una vez se encuentran acreditadas a plenitud cada uno de los requisitos que se fijaron en el reglamento operativo, atendiendo la modalidad en la que tales pagos deben hacerse, esto es en dos pagos, siendo el primero por un equivalente al 80% de forma inicial y el restante 20% con la suscripción y conciliación del acta.

Es decir, la norma nunca estableció la posibilidad en cabeza de la accionada de realizar el giro de los recursos en la forma que estime conveniente, sino que debe atender para tal fin el procedimiento ya citado. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional Radicado: 25000-23-41-000-2025-00067-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Ausente con permiso Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.