CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS Coadyuvante de la demandante: COTTY MORALES CAAMAÑO Demandados: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA Y OTROS Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el departamento de Risaralda y por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda en contra de la sentencia de 17 de mayo de 2023, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.
I. Antecedentes I.1. La demanda 1. La Personería Municipal de Dosquebradas demandó a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, al departamento de Risaralda y al municipio de Dosquebradas, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 19981 y 1437 de 20112, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales a), g), h) y l) del artículo 4.º de la Ley 4723. 2.
En su libelo petitorio, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 “[…] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.
Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias […] g) La seguridad y salubridad públicas […] h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública […].l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […]”. 2 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas “[…] PRIMERA: Se amparen los derechos colectivos contenidos en los literales a, g, h y l del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 de los habitantes de las veredas la Argentina, Alto del Nudo y Arenillo del municipio de Dosquebradas.
SEGUNDA: Que se ordene al MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS a través de la SECRETARÍA DE OBRAS E INFRAESTRUCTURA, CARDER, adelantar obras de mitigación de control de erosión, como son canales de disipación, trinchos y revegetalización. TERCERA: Que se ordene a la SECRETARIA DE INFRAESTRUCTURA DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA, realizar mantenimiento de la vía, tanto con obreros como con la disposición de material granulado para el transito normal de la vía […]”4. 3.
Como fundamento de la demanda, el accionante informó que la vía que atraviesa las veredas la Argentina, Alto del Nudo y Arenillo del municipio de Dosquebradas, se encuentra deteriorada y presenta un proceso de deslizamiento de banca lateral. 4. Afirmó que el taponamiento de los desagües de aguas lluvias, causado por algunos habitantes del sector, originó la problemática.
Por ello, la comunidad afectada solicitó a la Secretaría de Infraestructura del departamento y a la autoridad local adoptar medidas correctivas. 5. Indicó que el 3 de abril de 2019 la Secretaría de Infraestructura del departamento se comprometió a “[…] apoyar con el retiro del deslizamiento e intervención en la vía […]”. Y en la misma fecha, la Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Gestión Ambiental del municipio adquirió el compromiso de “[…] socializar la problemática con la comunidad de la Vereda la Argentina […]” y realizar “[…] jornadas de reforestación en los predios establecidos en el tramo de la vía de la vereda la Argentina […]”. 6.
Informó que esas entidades, a través del oficio de 27 de noviembre de 2020 y del concepto técnico de 29 de julio de 2019, explicaron cuáles fueron las acciones de diagnóstico y gestión encaminadas a corregir la problemática. Sin embargo, consideró que “[…] a la fecha no se ha adelantado acción alguna para evitar una desgracia de los habitantes de las veredas la Argentina, Alto del Nudo, Arenillo del Municipio de Dosquebradas […]”.
I.2. Actuación procesal en primera instancia 7. El magistrado del Tribunal Administrativo de Risaralda a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 22 de enero de 20215, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a los accionados para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de pruebas.
Igualmente, notificó al agente del Ministerio Público, a la Defensoría del Pueblo y a la ANDJE. Por último, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. 4 Expediente digital de la referencia. Documento denominado “ED_DEMANDA4_6600123330(.pdf) NroActua 2”, folio 5. 5 Ibid, documento denominado “ED_9_660012333000202000(.pdf) NroActua 2”. 3 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas 8.
Posteriormente, por auto de 7 de julio de 20216, el a quo aceptó a la señora Cotty Morales Caamaño como coadyuvante de la parte actora. 9. Mediante auto de 27 de julio de 20217, se declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, al advertir que las partes no acordaron un pacto de cumplimiento, en tanto la Personería no asistió a la diligencia. I.3.
Contestaciones de la demanda I.3.1. El apoderado del departamento de Risaralda, mediante memorial de 4 de marzo de 20218, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que la comunidad que reside en la zona es responsable de la transgresión de los derechos colectivos. 10. Argumentó que “la comunidad” debió ser vinculada al proceso y, en todo caso, no podría alegar su propia culpa para obtener la protección deprecada, según lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia T-196 de 1995. 11.
Sostuvo que las autoridades municipales son las encargadas de salvaguardar los derechos mencionados, pues según el “[…] oficio SDAGA-310-282 del 5 de abril de 2019, suscrito por el secretario de Desarrollo Económico y de Gestión Ambiental del Municipio de Dosquebradas […]”, en la visita de 3 de abril de 2019 participaron el municipio de Dosquebradas, el DIGER, la Secretaría de Obras Públicas e infraestructura del municipio, el departamento y la CARDER. 12.
Aceptó que algunas transversales presentan taponamientos por diversas causas, pero esa ruta es transitable en óptimas condiciones. Aunado a ello, la Secretaría de Infraestructura departamental está atenta a la problemática descrita en la demanda, aun cuando la solución definitiva depende de la colaboración de otras autoridades y el autocuidado de la comunidad.
Agregó que las obras de limpieza de los drenajes y el regado de material de afirmado comenzó en el mes de enero de 2021. 13. Finalmente, solicitó declarar probadas las excepciones de: i) “[…] carencia actual de objeto por hecho superado […]”; ii) “[…] falta de legitimación material en la causa por pasiva […]”; iii) “[…] culpa exclusiva de la víctima […]”; y iv) “[…] aplicación de la regla nemo auditur propriam turpitudinem allegans […]”.
I.3.2. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), mediante escrito de 12 de marzo de 20219, manifestó que la demanda 6Expediente núm. 66001-23-33-000-2020-00576-00, documento denominado: “3_AUTOSENALANUEVAFECHAYHORAPA RAAUDIENCIA(.PDF) NroActua 7” 7 Ibid, documento denominado “30_030ACTAAUDIENCIAPACTO(.PDF) NroActua 11”. 8Ibid, documentos denominados “11_011CONTESTACIOND PTORISARALDA(.PDF) NroActua 11” y “16_016APORTAPRUEBASYACLARACONESTACION DEMANDA(.PDF) NroActua 11”. 9 Expediente digital núm. 66001233300020200057600, documento denominado “17_017CONTESTACIONCARDER(.PDF) NroActua 11”. 4 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas no identificó las conductas vulneradoras de los derechos colectivos atribuibles a la autoridad ambiental.
Además, señaló que las funciones de la CARDER se limitan a brindar asesoría y acompañamiento técnico y ambiental a los entes territoriales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201210. En consecuencia, esa entidad no es responsable de adelantar obras civiles para mitigar los riesgos de desastres naturales, pues ello corresponde a las entidades territoriales. 14.
Mencionó que los alcaldes también son responsables de levantar el inventario de los asentamientos humanos que presenten riesgo de deslizamiento y reubicar a quienes habitan los sectores bajo amenaza, conforme a los artículos 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200111, 4.° de la Ley 1523 de 2012, 8.° de la Ley 388 de 18 de julio de 199712 y 65 de la Ley 99 de 22 de diciembre 199313. 15.
En consecuencia, formuló las excepciones de: i) “[…] falta de legitimación en la causa […]”, ii) “[…] falta de competencia de la CARDER para atender las acciones de mitigación de riesgos de desastres naturales por mandato de la ley 1523 de 2012 […]”; y iii) “[…] genérica […]”. I.3.3. La apoderada judicial del municipio de Dosquebradas, mediante escrito de 16 de marzo de 202114, mencionó que la Secretaría de Desarrollo Agropecuario adelantó jornadas de reforestación y obras de infraestructura en los miradores turísticos de la Serranía Alto del Nudo, durante las vigencias 2020 y 2021. 16.
Aclaró que las vías descritas en la demanda se encuentran identificadas con el código 180 del inventario del departamento de Risaralda, a quien le corresponde su mantenimiento y cuidado. Por ende, el municipio no es responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados, pues realizó las acciones preventivas exigibles. En consecuencia, formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y “[…] genérica […]”.
II. La sentencia de primera instancia 17. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia de 17 de mayo de 202315, amparó “[…] los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en relación (sic) tramo vial identificado bajo el código 180, denominada El Chaquiro – El Arenillo, con una longitud de 2.15 km […]”. 10 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 11 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” 12 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones.” 13 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” 14 Expediente digital núm. 66001233300020200057600, documentos denominados “18_018CONTESTACIONMPIO DOSQUEBRADAS(.PDF)NroActua11” y “16_016APORTAPRUEBASYACLARACONESTACION DEMANDA(.PDF) NroActua 11”. 15 Ibid, índice 34, documento denominado “Sentencia Primera Instancia”. 5 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas 18.
Para arribar a esa determinación, estudió el régimen jurídico de los citados derechos y, posteriormente, recopiló de forma sucinta los hechos acreditados en el plenario. Explicó que el taponamiento de los desagües pluviales de la vía que atraviesa las veredas La Argentina, Alto del Nudo y el Arenillo del municipio de Dosquebradas, ocasionó el deterioro del tramo vial. 19.
Acto seguido, advirtió que el municipio de Dosquebradas y el departamento de Risaralda en los años 2020 y 2021 realizaron acciones de mantenimiento y rehabilitación de “[…] la vía denominada El Chaquiro, El Arenillo – Limite Marsella identificada bajo el código 180 dentro del inventario vial del Departamento de Risaralda […]”. 20. En ese contexto, advirtió que “[…] la situación de riesgo o amenaza sobre las garantías colectivas deprecadas ha sido atendida por parte de las autoridades administrativas accionadas, lo que denota que estamos ante un escenario de inexistencia de vulneración a los Derechos colectivos, lo que en principio pudiese desembocar en una carencia actual de objeto […]”.
Aun así, consideró que la acción popular debía prosperar en su modalidad preventiva porque transcurrieron varios desde la intervención de 2021. 21. Adujo que la vía 180 denominada El Chaquiro – El Arenillo es una vía terciaría “[…] a cargo del Departamento”. Por la misma razón, el a quo declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Dosquebradas y por la CARDER, en relación con el mantenimiento de dicho tramo vial. 22.
Sin embargo, el a quo precisó que la autoridad ambiental debía adelantar acciones de mantenimiento de la cobertura vegetal natural de los taludes de la vía que atraviesa las veredas La Argentina, el Alto Del Nudo y Arenillo del municipio de Dosquebradas, desde una perspectiva preventiva en materia de gestión del riesgo. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Risaralda resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR probada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en favor del municipio de Dosquebradas y de la CARDER, respecto al mantenimiento del tramo vial identificado bajo el código 180, denominada El Chaquiro – El Arenillo, con una longitud de 2.15 km.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en relación (sic) tramo vial identificado bajo el código 180, denominada El Chaquiro – El Arenillo, con una longitud de 2.15 km.
TERCERO: ORDENAR al Departamento de Risaralda la intervención preventiva por una sola vez, dentro del año siguiente a la ejecutoria de la presente sentencia, del tramo vial identificado bajo el código 180, denominada El Chaquiro – El Arenillo, con una longitud de 2.15 km, para garantizar su transitabilidad y el destaponamiento de las trasversales que allí se ubiquen; lo 6 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas cual implica adelantar toda la etapa precontractual que involucre la realización de estudios, diseños, actuaciones presupuestales y procesos de selección de contratista para el mantenimiento y adecuación en condiciones óptimas de la vía y realizar la misma, en un término no mayor a doce (12) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, por los motivos expuestos en este proveído.
CUARTO: Dentro de la misma perspectiva preventiva, el Departamento de Risaralda DEBERÁ efectuar al menos dos jornadas de capacitación - sensibilización en las comunidades ubicadas (sic) el tramo vial identificado bajo el código 180, denominada El Chaquiro – El Arenillo, con una longitud de 2.15 km, con el objetivo de que conozcan la utilidad de las transversales y las consecuencias de sus taponamientos, dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria del presente fallo.
QUINTO: LA CARDER, DEBERÁ desde una perspectiva preventiva en lo relacionado con la gestión del riesgo, efectuar un estudio sobre la necesidad de intervención de revegetalización de los taludes de las vías que atraviesan las veredas La Argentina, el Alto Del Nudo y Arenillo del Municipio de Dosquebradas, también desde una perspectiva (sic), dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la presente sentencia y en caso de que el estudio determine que aquella intervención de revegetalización es necesaria, deberá realizarla dentro de los 6 meses subsiguientes; entendiendo aquella como la siembra directa de especies vegetales que amarren el suelo, para que se reactive el ciclo de mineralización de la materia orgánica en los taludes.
SEXTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por el Magistrado Ponente de la Sala de Decisión N° 3 del Tribunal Administrativo de Risaralda, por la Personería de Dosquebradas y por el departamento de Risaralda, específicamente por los secretarios de infraestructura y planeación y por el agente del Ministerio Público, quienes harán seguimiento a lo ordenado en la presente decisión y rendirán informes trimestrales sobre las acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia.
SÉPTIMO. Se niegan las demás pretensiones de la demanda.
OCTAVO. No se condena en costas por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
NOVENO. REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
DÉCIMO. En firme esta decisión, archívese el expediente. […]” (Negrillas fuera del texto) III. Fundamentos de los recursos de apelación III.1. El apoderado judicial del departamento de Risaralda, mediante correo electrónico de 30 de mayo de 202316, solicitó la revocatoria de la sentencia de 17 de mayo de ese mismo año para que, en su lugar, se declare la carencia actual de objeto por hecho superado.
Además, alegó que dicho ente territorial no vulneró los bienes jurídicos amparados por el a quo. 16 Ibid, Índice 40, documento denominado “053APELACIONDPTORISARALDA(.pdf) NroActua 40(.pdf) NroActua 40”. 7 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas 23. Aseguró que el tribunal debió declarar la configuración del instituto de carencia actual de objeto por hecho superado, porque las pruebas obrantes en el proceso evidenciaban que el tramo vial examinado fue intervenido “[…] con afirmado y con maquinaria de la Secretaría de Infraestructura departamental […]”, lo que demuestra que el ente territorial cumplió sus deberes de mantenimiento vial. 24.
Sostuvo que la amenaza de los derechos colectivos amparados, si existe en el caso concreto, es imputable a “la misma comunidad”, terceras personas que debieron ser vinculadas al proceso, tal como se solicitó en la contestación de la demanda. 25. Alegó que el concepto técnico de 29 de julio de 2019, expedido por la Secretaría de Infraestructura departamental, demuestra que los taponamientos viales son producidos por los habitantes del sector, por lo que las órdenes de capacitación y mantenimiento resultan inocuas ante la indisciplina de la población. 26.
Finalmente, denunció que los habitantes veredales no respetan la franja de retiro de esa vía, aun cuando constituye zona de reserva o de exclusión para carreteras, por lo que se prohíbe cualquier tipo de construcción. III.2. La apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, mediante escrito de 25 de mayo de 202317, solicitó la revocatoria del ordinal quinto del fallo de primera instancia que le ordena adelantar acciones de revegetalización. 27.
Estimó que el fallo impugnado carece de congruencia porque declara la falta de legitimación en la causa por pasiva de la CARDER para intervenir la vía objeto de estudio y, sin embargo, ordena a esa autoridad ambiental adelantar acciones de mitigación de riesgo y restauración de la cobertura vegetal de los taludes. 28. A su juicio, esas órdenes exceden su ámbito funcional porque el departamento de Risaralda es responsable de administrar y mantener el tramo vial identificado con el código 180.
Además, la Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Gestión Ambiental del departamento se comprometió a adelantar acciones de reforestación en la reunión de 3 de abril de 2019. 29. Argumentó que el INVIAS y las entidades territoriales deben administrar las vías nacionales y terciarias, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 9 de 11 de enero de 198918, 136 de 2 de junio de 199419, 388 de 1997, 715 de 2001 y 1523 de 2012. 30.
Indicó que las competencias de las corporaciones autónomas regionales son complementarias y subsidiarias en materia de gestión del riesgo. Por ende, la 17 Ibíd. Índice 39. Documento denominado: “52_052APELACIONCARDER(.pdf) Nr oActua 39 (.pdf) NroActua 39”. 18 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 19 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 8 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas autoridad ambiental solo debe prestar asesoría técnica al departamento de Risaralda. 31.
Mencionó que el artículo 5° del Decreto 1228 de 2008 determina cuáles son las fajas mínimas de retiro obligatorio de las carreteras del sistema vial, cuyo cuidado y conservación corresponde a los entes territoriales. IV. Trámite en segunda instancia 32. Mediante auto de 27 de junio de 202320, el Tribunal Administrativo de Risaralda concedió ante el Consejo de Estado los recursos de apelación interpuestos por el departamento de Risaralda y la CARDER. 33.
Esta autoridad judicial, a través de auto de 24 de julio de 202321, admitió los recursos de apelación y advirtió a los sujetos procesales que no había lugar a dar traslado para alegar de conclusión. También informó al Ministerio Público que se encontraba habilitado para emitir concepto en la presente causa hasta antes de que el proceso ingresara al despacho para emitir sentencia. Sin embargo, dicha entidad guardó silencio.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 34. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del CPACA y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 201922, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.
V.2. Planteamiento del problema jurídico 35. La Personería Municipal de Dosquebradas atribuyó a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, al departamento de Risaralda y al municipio de Dosquebradas, la transgresión de los derechos colectivos previstos en los literales a), g), h) y l) del artículo 4.º de la Ley 472, por cuenta del estado de la vía terciaria núm. 180 denominada El Chaquiro – El Arenillo. 36.
El conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia a la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, autoridad judicial que amparó los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y 20 Expediente digital núm. 66001233300020200057600, indice 43, documento denominado: “56_056AUTORESUELVECON CESIONRECURSOAPELACION(.pdf) NroActua 43”. 21 Ibid, índice 4, documento denominado: “AUTOQUEADMITERECURSODEAPELA CION(.pdf) NroActua 4”. 22 “Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado”. 9 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas defensa de los bienes de uso público y al acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad. 37.
El a quo consideró que era procedente el amparo en la modalidad preventiva de la acción popular, aun cuando el municipio y el departamento adelantaron acciones de mantenimiento de la vía en las vigencias 2020 y 2021. Además, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la CARDER y, sin embargo, le ordenó efectuar acciones de revegetalización de los taludes del respectivo tramo vial. 38.
El departamento de Risaralda y la CARDER, inconformes con la anterior decisión, interpusieron respectivamente recurso de apelación. En la alzada, el departamento afirmó que: i) se configuró el fenómeno de hecho superado; ii) la vulneración o amenaza de los derechos amparados es responsabilidad de los habitantes del sector que taponaron los desagües y ocupan la zona de reserva vial.
A su turno, la CARDER alegó que: i) la sentencia de primera instancia es incongruente; y ii) no es la autoridad responsable de restaurar la vegetación natural de la ladera de la vía cuestionada. V.2.1. De la carencia actual de objeto por hecho superado 39. El departamento de Risaralda en el primer planteamiento explicó que la Secretaría de Infraestructura realizó obras de mantenimiento del respectivo tramo vial en el año 2021.
Por ello, consideró que el fenómeno de hecho superado se configuró en el caso concreto. 40. Para resolver lo anterior, es pertinente recordar que el juez de la acción popular ejerce una función declarativa, en vez de resarcitoria, cuando la parte demandada demuestra en el transcurso del debate judicial que cumplió con la acción u omisión amenazante o vulneradora del derecho colectivo invocado. 41.
El objetivo de la acción popular es obtener una sentencia que ordene la salvaguarda de los derechos colectivos, así como el resarcimiento de los daños causados. Sin embargo, para ello el demandante debe probar tanto la existencia del derecho colectivo, como la conducta transgresora persistente atribuible a la autoridad pública o al particular demandado. 42.
Así pues, se configura el instituto de carencia actual de objeto por hecho superado si las circunstancias que amenazan o vulneran los derechos colectivos invocados desaparecen al momento de proferir el fallo23. En tal escenario, la autoridad judicial tendrá que aplicar las reglas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de esta corporación en la sentencia de unificación de 4 de septiembre de 2018, a saber24: 23 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 1º de marzo de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López.
Radicación núm. 66001-23-31-000-2010-00356-02(AP). 24 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 12 de diciembre de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López. Radicación núm. 20001-23-33-000-2016-00114-02(AP); Radicación núm. 08001-23-33-000-2013-00118-01(AP). C.P. Roberto Augusto 10 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas “[…] la Sala unifica la jurisprudencia en relación con la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado, dentro de una acción popular, en los siguientes dos sentidos: i. Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos. ii.
El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos […]” 43. Para verificar lo anterior, la valoración de la prueba en este tipo de procesos, además de regirse por el principio de la sana crítica, atiende al principio de la distribución dinámica.
El juez puede asignar la carga de la prueba a la parte que se encuentre en mejores condiciones de acreditar los hechos relevantes para el caso. 44. El artículo 30 de la Ley 472 reconoce que “si por razones de orden económico o técnico, dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella” (Negrillas fuera del texto). 45.
Todo esto significa que el juez puede invertir o modificar la carga de la prueba, según las circunstancias del caso, siempre que garantice el derecho de defensa y el debido proceso de las partes. Esa distribución probatoria debe considerar la naturaleza del derecho colectivo, la posición de las partes, la disponibilidad de la prueba y el interés general.
Sin embargo, el ejercicio de dicha potestad tendrá que ser imparcial, pues a los sujetos procesales les asiste un deber de lealtad en materia probatoria25. 46. Por ello, el juez popular no puede acceder al amparo de los derechos colectivos cuando la parte que estaba en mejor posición de demostrar los hechos alegados acreditó que corrigió la conducta transgresora, sin que el accionante cuestionará tales resultados.
Serrato Valdés; Sentencia de 29 de agosto de 2013, radicación núm. 25000-23-24-000-2010-00616-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, entre otras. 25 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia de 31 de agosto de 2006, radicación núm. 68001-23-31-000-2000- 09610-01(15772). 11 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas 47.
En el caso concreto, se observa que, de conformidad con el artículo 1.° de la Resolución 0000598 de 14 de marzo de 2017, expedida por el Ministerio de Transporte26, la ruta del debate judicial es de nivel terciario y su administración atañe al departamento de Risaralda, en los siguientes términos: “[…]
ARTÍCULO 10. Determinar la categoría de las vías correspondientes al Departamento de Risaralda así: (…) […]” 48. Igualmente se demostró que el 25 de octubre de 2018, algunos habitantes de las veredas Alto del Nudo, La Argentina y el Arenillo del municipio de Dosquebradas presentaron una queja ante el Ministerio Público por el estado de la vía terciaria El Chaquiro – El Arenillo. 49.
En el marco de esa queja, la Dirección de Obras, Construcciones y Reparaciones del Sistema Vial e Infraestructura Social del departamento de Risaralda, mediante oficio número 6808 de 5 de abril de 2019, informó a la Procuraduría 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira, lo siguiente: “[…] De acuerdo a la reunión interinstitucional, realizada el día 3 de abril del presente año, en la vía El Chaquiro- El Arenillo, donde establecieron actividades a realizar por las diferentes entidades, me permito informarle que la Secretaría de Infraestructura del Departamento apoyará con el retiro del deslizamiento, se realizará intervención en la vía y suministro de afirmado, en la cuarta semana del mes de abril del presente año, en la vía N° 180 denominada El Chaquiro – El Arenillo, con una longitud de 2.15 km, la cual está a cargo del Departamento.
Además, le informo que la mencionada vía fue intervenida, con afirmado en el mes de diciembre del 2018 con maquinaria de la Secretaría de Infraestructura […]”. 50. Igualmente, obra el oficio SDGA – 310 – 282 de 5 de abril de 2019, en el que la Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Gestión Ambiental comunicó a la Procuraduría 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira que asumió los siguientes compromisos para atender la problemática del sub examine: “[…] Por medio de la presente me permito informarle que el día miércoles 03 de abril de 2019, se participó de la salida de campo con la Personería Municipal de Dosquebradas.
Dirección de Gestión de Riesgo DIGER, Secretaría de obras públicas e infraestructura del municipal y departamental y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, con el propósito de evaluar las afectaciones en el tramo de la vía de la vereda La Argentina del municipio de Dosquebradas, jornada en la cual cada una de las entidades adquirieron unos compromisos para dar solución a la problemática evidenciada.
Como Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Gestión Ambiental, adquirimos las siguientes actividades 26 "Por la cual se expide la' categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional correspondientes al Departamento de Risaralda". 12 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas 1.
Socialización de la problemática con la comunidad de la Vereda la Argentina 2. Jornadas de reforestación en los predios establecidos en el tramo de la via de la vereda La Argentina en los predios que lo autoricen. 3. Por medio de las visitas técnicas en la vereda, se hará sensibilización sobre el tema del uso del suelo. […]”. 51. Se verificó que, mediante oficio número SOPD-250-289 de 9 de abril de 2019, la Secretaría de Obras Públicas e Infraestructura del municipio de Dosquebradas solicitó al departamento el mantenimiento de la vía de la vereda “La Unión” y el “Higuerón”. 52.
Sobre el estado de la malla vial y las medidas correctivas exigibles, el concepto técnico de 29 de julio de 2019, elaborado por la Secretaría de Infraestructura departamental, describe estas acciones: “[…] En el formato adjunto del acta de visita con Procuraduría se indican las obras que están taponadas, las que se pueden destapar y las que no se pueden destapar por el riesgo de generar un mayor daño sobre el talud de descoles.
La vía como tal se encuentra en óptimas condiciones de transitabilidad, sin riesgo alguno para la comunidad. El principal problema que se presenta es porque la mayor parte de las obras transversales han sido taponadas por la comunidad lo que genera que las aguas lluvias y de escorrentía y de nacimientos de agua de las partes altas y que caen en la carretera corran libremente por esta y se dirijan todas hacia un carreteable que parte hacia el costado derecho de esta vía identificada con el código 180.
Dicho carreteable conduce a la escuela y hasta otras viviendas, las cuales se ven perjudicadas con estas aguas. Cabe indicar que desde la fecha de la visita hasta el día de hoy, la Secretaría de Infraestructura ha estado atenta a colaborar con el mantenimiento de la vía, tanto con obreros como con la disposición de material granular para el tránsito normal de la vía. Según lo manifestó el corregidor en reunión sostenida en la Personería de Dosquebradas, él no posee los mecanismos legales para obligar a los propietarios a destapar las obras. […]”27.
(Negrillas fuera del texto) 53. Posteriormente, el director técnico de Obras, Construcciones y Reparaciones del Sistema Vial e Infraestructura Social del departamento de Risaralda, en el concepto técnico de 20 de enero de 2021, informó las siguientes actividades: “[…] DESCRIPCIÓN: Se recibe acción popular instaurada por la Personería municipal de Dosquebradas – Risaralda, con el fin de dar solución a la problemática del estado de la vía en el sector conocido como el Arenillo en la serranía del alto del nudo del mismo municipio, donde solicitan un mantenimiento a la vía denominada El Chaquiro, El Arenillo – Limite Marsella identificada bajo el código 180 dentro del inventario vial del Departamento de Risaralda. 27 Documento denominado “2_002ANEXOSDEMANDA(.PDF) NroActua 11”, folios 44 y ss. 13 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas CONCLUSIONES / RECOMENDACIONES: Se evidencia que la vía requiere de un mantenimiento.
Se recomienda: Limpieza de drenajes y regado de material granular tipo afirmado con el fin de recuperar la capa de rodadura y mejorar las condiciones de transitabilidad sobre la vía. Dicho mantenimiento, se inició en el mes de enero del presente año, el día 21 y 22 se realizó limpieza de drenajes con maquinaria de la Secretaría de Infraestructura (Motoniveladora); para el caso del regado de material afirmado esta labor se encuentra dentro del cronograma de la secretaría, el cual se irá ejecutando de acuerdo a la disponibilidad de recursos, teniendo en cuenta que en este momento nos encontramos en proceso de contratación del personal idóneo para realizar estas labores […]” 28. 54.
Este informe presenta el siguiente registro fotográfico: 55. En el plenario obra además el documento titulado “[…] informe mantenimiento vial con afirmado de la Gobernación - vereda el Chaquiro - vereda la Esperanza Baja - Vereda La Argentina - Vereda Rivera Alta - Vereda Filo Bonito - Vereda La Cima - Vereda La Unión - Vereda Agua Azul - Boquerón […]” de enero de 2021.
El informe señala, respecto de la ruta denominada “veredea El Chaquiro”, que: “[…] Se realiza mantenimiento vial en la localización el Chaquiro, Vía 180 cuyo tramo vial consta de 1,4 Km de terreno escarpado el cual presenta deterioro debido al tránsito vehicular y aguas lluvias. Realizar mantenimiento de la vía con material “Afirmado” sobre los tramos viales deteriorados con maquinaria (Motoniveladora y Vibrocompactador) para aportarle al tránsito vehicular comodidad y seguridad.
(…) 3.1. Recorrido de Inspección Se realiza recorrido de inspección en todo el tramo vial donde se identifican puntos en los cuales se evidencia deterioro por socavamiento y falta de manejo de aguas lluvias. 28 Documento denominado “2_002ANEXOSDEMANDA(.PDF) NroActua 11”, folios 44 y ss. 14 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas 3.2.
Ejecución de lleno y compactación. Se hace lleno y compactación de afirmado con maquinaria (Motoniveladora, retroexcavadora y Vibrocompactador), en tramos deteriorados de la vía para evitar el socavamiento, realizando corte con la cuchilla para hacer cunetas en los extremos de la vía y garantizar el mantenimiento de esta, además aportarle seguridad y comodidad al tránsito vehicular.
Tramos intervenidos: Intercedimos terreno escarpado de 1.4 km con un ancho promedio de 3.7 m de los cuales 75 m de vía se intervinieron con 51 𝑚3 de material afirmado atendiendo los tramos más erosionados y socavados por el tránsito vehicular y las aguas lluvias. Aportando así una mejor capa de rodadura, seguridad y comodidad para los transeúntes que utilizan esta para sus fines comerciales y económicos. 3.3.
Mantenimiento obras de drenaje 15 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas Para garantizar un buen mantenimiento vial en la intervención ejecutada corete con cuchilla para hacer cunetas conductoras de aguas lluvias a obras de drenaje (50 m). 4. CONCLUSIONES Y RECOMENTACIONES • Se recomienda a la comunidad, evitar taponar las cunetas con escombros y basuras. • Realizar retiro de pequeños derrumbes sobre la calzada y cunetas para que las escorrentías de aguas lluvias puedan evacuarse sin dañar la vía. • No tapar las trasversales o saldad de aguas lluvias de la vía […]”29. 56.
En relación con la vereda La Argentina, el informe explica que el departamento realizó el mantenimiento de 2.04 Km de la Vía 180. Veamos: “[…] Realizar mantenimiento de la vía con material “Afirmado” sobre los tramos viales deteriorados con maquinaria (Retro excavadora y Vibrocompactador) para aportarle al tránsito vehicular comodidad y seguridad.
(…) a. Recorrido de Inspección Se realiza recorrido de inspección en todo el tramo vial donde se identifican puntos en los cuales se evidencia deterioro por socavamiento y falta de manejo de aguas lluvias. 29 Documento denominado “2_002ANEXOSDEMANDA(.PDF) NroActua 11”, folios 44 y ss. 16 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas b. Ejecución de lleno y compactación. Se hace lleno y compactación de afirmado con maquinaria (Motoniveladora, retroexcavadora y Vibrocompactador), en tramos deteriorados de la vía para evitar el socavamiento, realizando corte con la cuchilla para hacer cunetas en los extremos de la vía y garantizar el mantenimiento de esta, además aportarle seguridad y comodidad al tránsito vehicular.
Tramos intervenidos: Intercedimos terreno escarpado de 2.04 km con un ancho promedio de 3.7 m de los cuales 890 m de vía se intervinieron con 177 𝑚3 de material afirmado atendiendo los tramos más erosionados y socavados por el tránsito vehicular y las aguas lluvias. Aportando así una mejor capa de rodadura, seguridad y comodidad para los transeúntes que utilizan esta para sus fines comerciales y económicos, el restante de la vía fue intervenida raspando con la motoniveladora. 17 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas c. Mantenimiento obras de drenaje para garantizar un buen mantenimiento vial, se realizó habilitación de cunetas en concreto y con la cuchilla de la motoniveladora se conformaron otras para conducir las aguas lluvias a obras de drenaje (600 m). 4.
CONCLUSIONES Y RECOMENTACIONES • Se recomienda a la comunidad, evitar taponar las cunetas con escombros y basuras. • Realizar retiro de pequeños derrumbes sobre la calzada y cunetas para que las escorrentías de aguas lluvias puedan evacuarse sin dañar la vía. • No tapar las trasversales o salidas de aguas lluvias de la vía. […]” 57.
Además, en el informe de 9 de marzo de 2021, la dirección operativa de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Gestión Ambiental del municipio detalló las siguientes actividades de reforestación: “[…] El día 27 de septiembre de 2020 se realizó una jornada de reforestación en los miradores turísticos de la Serranía Alto del Nudo (…).
Previo a la actividad de siembra, se identificó el material vegetal que se acoplará a las condiciones climáticas y edáficas de la zona con el fin de asegurar su desarrollo y permanencia. Asimismo, se preparó el terreno, para que la jornada de reforestación se desarrollará en óptimas condiciones, para lo cual se realizaron las siguientes actividades: •Se limpió la zona de la vegetación existente, con el fin de reducir o eliminar la competencia que podría impedir el establecimiento adecuado de la plantación. 18 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas •Se labró el terreno para facilitar la plantación, su establecimiento y estimular el rápido desarrollo de las raíces. •Se eliminó de obstáculos físicos que detengan el crecimiento de los árboles, y dificultan las operaciones de deshierbe cuando se utiliza maquinaria.
Para el ahoyado se realizó un buen repique para aflojar el terreno, los hoyos tuvieron una profundidad de 30 cm. Una vez ejecutas estas actividades, se efectuó a desarrollar la jornada de reforestación, de modo que se sembraron 80 plántulas de guayacanes amarillos en los miradores turísticos de la Serrana Alto del Nudo a una distancia de siembra fue de seis (6) metros.
La actividad de siembra se realizó con las ciclistas, visitantes y la comunidad de este sector de igual forma se realizaron actividades de educación ambiental en articulación con el grupo Vivamos la Cuenca", por medio de obras artísticas enfocadas a la conservación y protección del recurso hídrico […]”30. 58. Como puede apreciarse, la vía núm. 180 “El Chaquiro – El Arenillo” es una ruta terciaria departamental de 2.15 km que comunica las veredas la Argentina, Alto del Nudo y Arenillo del municipio de Dosquebradas.
Esta vía en el año 2019 se encontraba en mal estado debido a deslizamientos de tierra, erosión y deterioro de la calzada. 59. Con el fin de mejorar las condiciones de movilidad y seguridad de los usuarios, el departamento diseñó y ejecutó un plan de intervención en la vigencia 2021 que incluyó: i) el retiro del material deslizado y limpieza de la calzada; ii) la rehabilitación de la estructura del tramo y aplicación de una capa de afirmado; iii) la construcción de obras de drenaje y protección de taludes; y iv) la demarcación horizontal y vertical de la vía. 60.
Por su parte, el municipio de Dosquebradas realizó el día 27 de septiembre de 2020 una jornada de reforestación con 80 plántulas de guayacanes amarillos que incluyó: i) la limpieza de la zona; ii) la adecuación de terreno para facilitar la plantación y el desarrollo de las raíces; y iii) la eliminación de obstáculos físicos que pudieran afectar el crecimiento de los árboles. 61.
En este contexto probatorio, mediante sentencia de 17 de mayo de 2023, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda reconoció que se materializó el instituto de hecho superado. Sin embargo, accedió al amparo de los derechos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y al acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, en la modalidad preventiva de la acción popular, por las siguientes razones: “[…] efectuado un análisis de las pretensiones formuladas por la actora popular, los fundamentos de hecho y de derecho que soportaban las mismas, y las pruebas que reposan en el proceso que comprende la presente acción popular, de manera especial el informe técnico de fecha 20 de enero de 2021 30 documentos denominados “18_018CONTESTACIONMPIODOSQUEBRADAS(.PDF)NroActua11” y “16_016APORTA PRUEBASYACLARACONESTACION DEMANDA(.PDF) NroActua 11”. 19 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas y el informe de mantenimiento vial con afirmado de gobernación realizado por la Secretaría de Obras Públicas e Infraestructura del municipio de Dosquebradas, generado el 01 de marzo de 2021, con última fecha de actualización miércoles 10 de febrero de 2021, se puede colegir que la situación de riesgo o amenaza sobre las garantías colectivas deprecadas, ha sido atendida por parte de las autoridades administrativas accionadas, lo que denota que estamos ante un escenario de inexistencia de vulneración a los Derechos colectivos, lo que en principio pudiese desembocar en una carencia actual de objeto.
Ello toda vez, que si lo pretendido por la Personería Municipal de Dosquebradas en representación de los intereses jurídicos de las comunidades de las veredas La Argentina, El Alto del Nudo y el Arenillo de dicha municipalidad, es el adelantamiento de las obras de mitigación de control de erosión, como son canales de disipación, al igual que la realización de mantenimiento de la vía, tanto con obreros como con la disposición de material granulado para el transito normal de la vía, se puede concluir, que la misma se encuentra satisfecha, según se desprende como se dijo previamente, tanto del informe técnico de fecha 20 de enero de 2021 que indica que si bien es cierto la vía requería de un mantenimiento aquel ya se había iniciado; como, con el informe de mantenimiento vial con afirmado de gobernación realizado por la Secretaría de Obras Públicas e Infraestructura del municipio de Dosquebradas generado el 01 de marzo de 2021, con última fecha de actualización miércoles 10 de febrero de 2021, que es coincidente al informar y reseñar las obras ejecutadas.
Sin embargo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado con claridad que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (ver art. 2.º de la L. 472) y uno de los principales elementos definitorios de su naturaleza jurídica se resume así: Es preventiva: Porque procede, incluso, cuando el derecho o interés colectivo no ha sido vulnerado si se concluye que está amenazado y que es necesario evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro.
Lo anterior, pese a que las acciones u omisiones sean remotas, ya que lo determinante es que sus efectos persistan frente a la amenaza o puesta en peligro. Luego entonces, si bien es cierto, las autoridades accionadas, específicamente el Departamento de Risaralda ha procedido a ejecutar las obras requeridas para mitigar el riesgo o la amenaza al bienestar, la integridad y la tranquilidad de los habitantes de las veredas La Argentina, Alto del Nudo y El Arenillo del municipio de Dosquebradas que fue alegada por la parte actora; no es menos cierto, que entre la radicación de la presente acción popular y su resolución han pasado años, de ahí que se imponga emitir órdenes para evitar un daño contingente a los Derechos e intereses colectivos reclamados. […] la vía en el sector conocido como el Arenillo en la serranía del alto del nudo del mismo municipio, donde solicitan un mantenimiento a la vía denominada El Chaquiro, El Arenillo – Límite Marsella identificada bajo el código 180, se encuentra dentro del inventario vial del Departamento de Risaralda y es sobre dicho tramo que se emitirán las órdenes; pues, mediante la Acción popular es posible ordenar una intervención puntual, determinando extremos temporales, de acuerdo con las circunstancias de modo, tiempo y lugar de cada caso concreto y de las pruebas que reposen en el dosier, se puede concluir que ello, es plausible en el presente dosier. […]” 20 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas 62.
De la lectura del anterior extracto, la Sala observa que el a quo desconoció el criterio jurisprudencial expuesto en la sentencia de unificación de 4 de septiembre de 2018, conforme al cual solo es posible impartir órdenes de amparo cuando se demuestra que la amenaza o transgresión de los derechos colectivos persiste a pesar de las acciones correctivas desarrolladas por los demandados durante el transcurso del debate judicial. 63.
El artículo 4° de la Ley 1523 de 2012 define los conceptos de amenaza y exposición, así: “[…] 3. Amenaza: Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales.
(…) 10. Exposición (elementos expuestos): Se refiere a la presencia de personas, medios de subsistencia, servicios ambientales y recursos económicos y sociales, bienes culturales e infraestructura que por su localización pueden ser afectados por la manifestación de una amenaza. […]” 64. Sin embargo, del estudio integral del acervo probatorio, no se observa ninguna prueba posterior a los informes de 2021 que sugiera que las acciones preventivas y correctivas adelantadas por el departamento y por el municipio fueron insuficientes para corregir los hechos descritos en la causa petendi.
Tampoco se demostró que las condiciones en las que quedó la vía representen un riesgo para la vida y la integridad de las personas que requieren movilizarse, comoquiera que no se detectaron fenómenos de “erosión” y “socavamiento” adicionales a los restaurados en el 2021. 65. El hecho consistente en que la acción popular proceda en la modalidad preventiva no significa que el juez pueda adoptar una decisión carente de respaldo probatorio.
Sin duda alguna, tanto la Corte Constitucional31 como el Consejo de Estado32 han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio. La posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.
Sin embargo, ello en ningún caso implica que la amenaza existente no se deba demostrar al momento de impartir la sentencia. 66. Además, la jurisprudencia de esta Sección también ha explicado que el amparo de los derechos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, y al acceso a la infraestructura pública vial o de transporte 31 Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 2 de septiembre de 2004, C.P. María Elena Giraldo Gómez, radicación núm. 2002-2693-01. 21 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas terrestre de seguridad exige la demostración de una amenaza o transgresión real a esas prerrogativas. 67. Precisamente, en la sentencia de 23 de noviembre de 202333, la Sección Primera del Consejo de Estado efectuó una recopilación jurisprudencial sobre los eventos en los que el juez popular cuenta con la obligación de impartir instrucciones de amparo respecto de la malla vial, sin desconocer con ello el principio de planeación aplicable a dicha materia. 68.
Dicho antecedente explica que, según lo dispuesto en el literal b) del artículo 2°, en el numeral 3° del artículo 3° y en los artículos 15, 29, 41, 42, 43, 44, 45 y 46 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199334, el Sistema Nacional de Transporte se fundamenta en el principio de planeación y, consecuentemente, el legislador adoptó una serie de herramientas de planeación financiera que orientan de forma ordenada los presupuestos de los programas y proyectos de inversión pública nacional y territorial sobre la malla vial. 69.
Por ello, “[…] la intervención del juez popular, en los casos relacionados con la malla vial, se justifica cuando las condiciones de las carreteras o de sus elementos integrantes y accesorios generan un riesgo de desastre o de accidentabilidad para la población en general; o cuando se evidencia un daño material a los intereses colectivos relacionado con el goce del espacio público, con la afectación injustificada de la movilidad o con el incumplimiento de los plazos contractuales de los proyectos que se encuentran en fase de construcción […]”. 70.
Adicionalmente, “[…] la condena en este tipo de casos se soporta en una transgresión o amenaza efectiva a los intereses o derechos colectivos que amerite la incursión en el ámbito discrecional de planeación de la administración, pues la manifiesta desproporcionalidad en la selección de prioridades, o las graves omisiones en materia de mitigación o corrección de los riesgos o daños existentes serían las causas que justificarían la intervención del juez popular […]” (negrillas fuera del texto). 71.
Sin embargo, en el proceso de la referencia, el actor popular incumplió la carga de demostrar las razones por las que el hecho dañino ameritaba la modificación del orden de prioridades previsto para realizar obras de mantenimiento adicionales a las realizadas en la vigencia 2021. 72. La Sala pone de presente que la Personería de Dosquebradas no refutó ni cuestionó la pertinencia o suficiencia de las acciones correctivas alegadas por el departamento de Risaralda y por el municipio de Dosquebradas en los informes de enero de 2021 y de 9 de marzo de 2021.
Tampoco solicitó al a quo que ejerciera sus facultades oficiosas a efectos de verificar si persistía algún riesgo. 33 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 23 de noviembre de 2023, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, radicación núm. 17001-23-33-000-2019-00188-01, demandante: Enrique Arbeláez Mutis. 34 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 22 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas 73.
Incluso en el escrito de alegatos de conclusión de primera instancia de 5 de julio de 2022, la parte actora exclusivamente citó el concepto técnico de 29 de julio de 2019 como prueba de la transgresión respectiva, a pesar de que tales hallazgos fueron subsanados por el ente departamental, de conformidad con el documento titulado “[…] informe mantenimiento vial con afirmado de la gobernación - vereda el Chaquiro - vereda la Esperanza Baja - Vereda La Argentina - Vereda Rivera Alta - Vereda Filo Bonito - Vereda La Cima - Vereda La Unión - Vereda Agua Azul- Boquerón […]” de enero de 2021. 74.
Cabe mencionar que el numeral 1.2 del Manual de Diseño Geométrico de Carreteras del 2008, adoptado como Norma Técnica mediante la Resolución número 0744 del 4 de marzo del 200935 y modificado a través de la Resolución 20213040041135 del 13 de septiembre de 202136, establece cuál es la clasificación de las carreteras según su funcionalidad y tipo de terreno. 75.
Respecto de las vías terciarias dicho manual señala que “[…] deben funcionar en afirmado […]” y “[…] en caso de pavimentarse deberán cumplir con las condiciones geométricas estipuladas para las vías Secundarias […]”. Esto significa que las acciones de mantenimiento con afirmado resultan idóneas para restablecer la movilidad en este tipo de rutas. 76.
En consecuencia, el accionante no demostró la persistencia de un riesgo de desastre, un riesgo de accidentabilidad para la población en general, o que exista un daño material a los intereses colectivos. De manera que la Sala revocará la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar la configuración de un hecho superado. Por lo anterior, resulta inane emitir un pronunciamiento respecto de los demás planteamientos de los apelantes debido a la carencia actual de objeto de la acción constitucional ejercida. 77.
Adicionalmente, como lo decidió esta Sección en casos similares, se instará al departamento de Risaralda, con miras a que realice acciones continuas de mantenimiento de la infraestructura vial del sector, en el marco de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias. También se instará a la comunidad para que acate las recomendaciones impartidas por el departamento de Risaralda y por el municipio de Dosquebradas en materia de autoconservación y preservación de la malla vial37. 78.
Finalmente, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27 en providencia del 6 de agosto de 201938, a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en 35 “Por la cual se actualiza el Manual de Diseño Geométrico para Carreteras”. 36 “Por el cual se adiciona un numeral al capítulo 7 del Manual de Diseño Geométrico de Carreteras, adoptado mediante Resolución No. 000744 del 04 de marzo de 2009 del Ministerio de Transporte”. 37 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de mayo de 2023, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 17001-23-33-000-2021-00195-01, demandantes: Efraín Cardona Castaño y otros. 38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP.
Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. 23 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas costas procesales en acciones populares, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, la sentencia proferida el 17 de mayo de 2023 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, para en su lugar, DECLARAR la configuración de un hecho superado respecto de la transgresión de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, y al acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre de seguridad atribuible al departamento de Risaralda.
SEGUNDO: INSTAR al departamento de Risaralda para que realice acciones continuas de mantenimiento de la infraestructura vial del sector, en el marco de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias.
TERCERO: INSTAR a los miembros de la comunidad para que acaten las recomendaciones impartidas por el departamento de Risaralda y por el municipio de Dosquebradas en materia de autoconservación y preservación de la malla vial.
CUARTO: SIN COSTAS en esta instancia.
QUINTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
SEXTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente 24 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00576-01 Demandante: Personeria Municipal de Dosquebradas NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.