Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Demandante: Alcides José Contreras Sierra Demandadas: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional Tema: Naturaleza jurídica de las actas emitidas por la Junta y el Tribunal Médico Laborales de Revisión Militar y de Policía. Marco normativo aplicable a la disminución de la capacidad psicofísica y laboral del personal de la fuerza pública.
Pensión de invalidez. Índices lesionales. Valor probatorio de los dictámenes emitidos por las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez. REVOCA PARCIALMENTE LA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se negaron las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Alcides José Contreras Sierra instauró demanda en contra de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Hoja de Servicios Nro. 4-92538419 del 23 de diciembre de 2010, mediante la cual se certificó los extremos temporales de vinculación a la entidad;
Acta Nro. 137 del 28 de mayo de 2014, por medio de la cual la Junta Médico Laboral Militar le determinó una pérdida de capacidad laboral correspondiente al 31.42%; Acta Nro. TML15-1-848 del 1° de julio de 2016, mediante la cual el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía modificó la anterior acta y determinó que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral correspondía al 31.05%;
Resolución Nro. 1379 del 27 de septiembre de 2016, por medio de la cual se le reconoció una indemnización por Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 disminución de la capacidad laboral; y acto administrativo ficto o presunto negativo, consolidado el 7 de octubre de 2017, respecto de las peticiones reliquidatorias, pensionales por invalidez y otras presentadas ante el Ministerio de Defensa Nacional el 7 de julio de 2017.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare la nulidad de los porcentajes de aumento anual en la asignación básica y partidas salariales realizados en el grado de cabo segundo o cabo primero, durante el periodo del 20 de septiembre de 2007 al 19 de septiembre de 2010, mediante la metodología de la oscilación, por haber causado una pérdida de poder adquisitivo constante del 3.44%, respecto a la inflación causada con el IPC desde 1999.
Que se declare la nulidad sobre los porcentajes de aumento anual en la asignación básica y partidas salariales realizadas mediante la metodología de la oscilación, al grado de cabo primero durante el periodo del 16 de diciembre de 2010 a la fecha, con los decretos que el Gobierno nacional continúe expidiendo en cada vigencia para fijar la asignación salarial básica en cada grado a los miembros de la Fuerza Pública, por haber causado una pérdida de poder adquisitivo constante del 3,44%, respecto a la inflación causada con el IPC desde 1999 y mantener el rezago de pérdida de poder adquisitivo constante a la fecha.
Que se declare la inconstitucionalidad o nulidad del artículo 158 y parágrafo del Decreto 1211 de 1990 y de los apartes «se liquidarán según corresponda en cada caso, sobre las siguientes partidas», así como del parágrafo del artículo 13 del Decreto 4433 del año 2004, por limitar el número de factores salariales y disminuir el porcentaje de estos para liquidar prestaciones.
Que se inaplique el aparte «sin pasar de 3 años» del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, por limitar el número de años causado en la pensión de invalidez, sin tener en cuenta que el reconocimiento de la pretensión pensional supera los 3 años, pero que tal aspecto se origina como resultado de los exámenes de retiro iniciados desde el 2010 por la entidad demandada, y no como mera liberalidad o por retardo del demandante.
Que se condene a la demandada a pagar el valor de $3.656.600, causados como diferencia favorable con la actualización salarial del 3.44% de poder adquisitivo constante en la asignación básica en los grados de cabo segundo y cabo primero a los que fue ascendido, desde el 20 de septiembre de 2007 y del 20 de septiembre de 2010 hasta el 15 de diciembre de 2010, sin aplicar prescripción, reconociendo tales valores indexados al momento de su pago efectivo.
Que se condene a pagar el valor de $24.721.684, por concepto de cesantías por tiempo de servicio a partir del 16 de diciembre del 2010 o el valor más favorable que resulte probado. Que se condene a la accionada a reconocer y pagar por concepto de mesada pensional por invalidez, el valor de $1.272.847 o el que resulte más favorable o probado, a partir del 16 de diciembre de 2010, actualizándola a partir de dicha fecha con el aumento establecido por el Gobierno nacional para el grado de cabo primero. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que se reconozca y pague el valor de $161.882.461, derivado de la indemnización que arroja la liquidación de los índices de lesión indemnizables.
Que se condene a la demandada a rehacer una nueva hoja de servicios, incluyendo el tiempo de servicio militar obligatorio, el tiempo como infante de marina voluntario, el tiempo como suboficial, los 3 meses de alta y los 5 días adicionales favorables por año de servicio en la liquidación, e incluya todos los factores salariales devengados en sus máximos porcentajes durante el último año en actividad o servicio, actualizados con el 3,44% del IPC rezagado.
Que se reconozca y pague el valor de $14.702.845, a título de sanción moratoria, por los 139 días de mora en que incurrió la entidad en el pago tardío de la indemnización por pérdida de la capacidad laboral. Que se condene a la demandada a reconocer y pagar los intereses de ley al 6% anual sobre el capital de $21.465.942, como valor liquidado en la Resolución Nro. 1379 del 27 de septiembre de 2016.
Que se condene a la accionada a liquidar y pagar las diferencias salariales, prestacionales, indemnizatorias y pensionales más favorables que arroje el peritaje especializado sobre cada una de las pretensiones solicitadas. Que se condene a la demandada a suministrarle la prestación de los servicios médicos asistenciales y de sus beneficiarios, así como los servicios médico- quirúrgicos y farmacéuticos que requiera conforme a su delicada situación de salud.
Que se condene a la accionada a reconocer y pagar los perjuicios materiales consolidados y futuros y 100 SMMLV a título de perjuicios morales.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que ingresó a la Armada Nacional como infante de marina bachiller entre el 2000 y el 2001, hasta el 11 de marzo de 2011 cuando terminó su carrera militar por retiro. Que desde el 20 de septiembre de 2004 y durante la relación laboral como suboficial con la Armada Nacional, presentó una pérdida del 1.65% de poder adquisitivo constante en los aumentos salariales realizados en cada uno de sus grados militares por la metodología de la oscilación, lo cual afectó sus derechos salariales y prestacionales hasta el momento de su retiro.
Que, al ser retirado del servicio, se estructuró su Hoja de Servicios Nro. 4-92538419 del 23 de diciembre de 2010, la cual no incluyó ni liquidó todos los tiempos de servicio efectivo, ni todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios para efectos de liquidación de las diferentes prestaciones sociales; y los factores salariales que incluyó traían una pérdida de poder adquisitivo del 1.65%.
Que, dentro del proceso de retiro, la entidad inició el proceso de exámenes médicos y conceptos de especialistas, cuyos resultados evidenciaron patologías que le Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 originaron pérdida de capacidad laboral, lo que motivó la conformación de la Junta Médica Laboral el 28 de mayo de 2014.
Que la anterior decisión fue objeto de recurso, por lo que el 30 de noviembre de 2015 fue expedida el Acta Nro. TML15-1-848 del 1° de julio de 2016, que le asignó al demandante un 31.05% de pérdida de capacidad laboral. Que en las citadas actas no se calificaron otras patologías adquiridas durante la relación laboral y que causaron una pérdida de capacidad laboral mayor a la calificada, afectando sus derechos prestacionales.
Que mediante Resolución Nro. 1379 del 27 de septiembre de 2016, se le liquidó la indemnización por pérdida de capacidad laboral reconocida en el acta del Tribunal Médico Laboral, desconociendo dentro de la actuación administrativa los términos de ley y la metodología para liquidar el derecho indemnizatorio. Que el 24 de enero de 2017 inició proceso de calificación ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, quien le determinó una pérdida de capacidad laboral correspondiente al 53.56%, en desarrollo de operaciones militares.
Que la entidad demandada, solo hasta el 3 de marzo de 2017, consignó el valor de $21.465.942 que liquidó y reconoció en la Resolución Nro. 1379 del 27 de septiembre de 2016, como indemnización por la pérdida de capacidad laboral dictaminada en el acta del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y Policía, desconociendo dentro de la actuación administrativa los términos de ley para su pago efectivo.
Que el 7 de julio de 2017 presentó ante el Ministerio de Defensa Nacional un memorial, en el cual planteó peticiones reliquidatorias de la hoja de servicios, del salario con el 1.65% del IPC, de las prestaciones, de la indemnización y del reconocimiento pensional con fundamento en el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá. Que el 7 de octubre de 2017 se vencieron los términos legales de 3 meses con los que contaba la entidad para responder de fondo a las peticiones planteadas el 7 de julio.
Que como no se notificó respuesta, se consolidó el silencio administrativo negativo a partir de tal fecha. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se indicaron como normas violadas el preámbulo y los artículos 13, 25, 48, 53, 83, 150 y 217 de la Constitución Política; las Leyes 4ª de 1992, 100 de 1993, 772 de 2002, 923 de 2004, 1145 de 2007, 1346 de 2009, 1471 de 2011 y 1618 de 2013; los Decretos 1211 de 1990, 1295 de 1994, 1796 de 2000, 4433 de 2004 y 1157 de 2014; y las Sentencias C-710 de 1999, C-815 de 1999 y C-1433 de 2000.
En el concepto de violación indicó que los actos demandados violaron las normas que califican la pérdida de capacidad laboral a los miembros de las fuerzas armadas, las que reconocen la indemnización por pérdida de capacidad laboral, las que regulan liquidación de la hoja de servicios y la obligación de incluir todos los Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 factores salariales devengados en actividad y las referidas a la obligatoriedad de pagar la sanción moratoria y los intereses de capital.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA El actor presentó, originalmente, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Acta Nro. 137 del 28 de mayo de 2014 y el Acta Nro. TML15-1- 848 del 1° de julio de 2016 proferidas por la Junta Médico Laboral Militar y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, respectivamente, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien, por auto del 13 de marzo de 2017, la remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Nariño el que, en providencia del 27 de noviembre de 2017, la inadmitió para que expresara, con claridad, lo pretendido.
Una vez subsanada, en auto del 19 de enero de 2018 se rechazó. El demandante apeló la providencia, siendo resuelta por el Consejo de Estado en auto del 9 de diciembre de 2019, en la que se decidió revocar la decisión, para que se continuara el estudio de admisibilidad. Por auto del 9 de marzo de 2020, el Tribunal Administrativo de Nariño admitió la demanda.
El Ministerio de Defensa Nacional contestó oponiéndose a las pretensiones, tras indicar que al demandante se le reconoció la asignación de retiro en diciembre de 2010, por lo que no podía solicitar el reajuste de esta, dado que el porcentaje señalado se otorgó a los suboficiales que se encontraban activos en el servicio y, de manera gradual, al grado que ostentaban dentro de las filas de la milicia. Que el accionante no puede pretender que se retrotraigan los efectos del pronunciamiento judicial desde 1997 a 2004, hasta lo ocurrido en 2010, porque para ese entonces se desempeñaba como cabo primero de las fuerzas militares, cobijado por el principio de oscilación. Que la escala gradual porcentual de la fuerza pública la fija, anualmente, el presidente de la República para determinar las asignaciones básicas de este personal en servicio activo y para cada vigencia fiscal, lo cual significa que no rige para el personal retirado.
Que la entidad dio cumplimiento a lo ordenado en el Decreto 1796 de 2000, en lo relativo al reconocimiento y pago de indemnización por disminución de capacidad laboral, para lo cual dictó la Resolución Nro. 1379 del 27 de septiembre de 2016. Que se oponía a que se tuviera en consideración la valoración realizada al actor por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, toda vez que existen dos valoraciones que fueron efectuadas por parte de la entidad en la cual el demandante prestó sus servicios; máxime si se tiene presente que la calificación hecha por el sistema militar mide, únicamente, el criterio de deficiencia, más no el de discapacidad y minusvalía que se evalúa en el contexto de la Ley 100 de 1993.
El 23 de abril de 2021, el apoderado de la parte demandante formuló medida cautelar, la cual fue resuelta de manera negativa en providencia del 10 de junio de 2021. El anterior auto se apeló, siendo confirmada la decisión por el Consejo de Estado, en providencia del 22 de septiembre de 2022. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El 6 de diciembre de 2021 se celebró audiencia inicial, en la que se fijó el litigio y se decretaron las pruebas.
Una vez se corrió traslado para alegar de conclusión, se dictó sentencia, la que fue apelada en el plazo oportuno por la parte demandante. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022), negó las pretensiones tras indicar que no estaban llamadas a prosperar, comoquiera que el demandante no cumplió con la carga de la prueba que le correspondía para demostrar los supuestos de hecho de los que pretendía derivar las consecuencias jurídicas de su solicitud.
Que el demandante no demostró que el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía hubiera dejado de valorar adecuadamente las lesiones que supuestamente padecía o que hubiera adquirido durante el servicio y que, por lo tanto, el porcentaje de disminución de la capacidad laboral debía ser superior al allí indicado. Y, en consecuencia, tampoco desvirtuó la legalidad de los actos administrativos demandados.
Que tampoco acreditó que las actas de calificación de discapacidad médica militar estuvieren erradas o que hubieran pretermitido el estudio de otras patologías adquiridas durante el servicio, pues para esto aportó el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá con el fin de establecer una discrepancia, cuyo valor ascendente a 53.56% debería tenerse en cuenta a su favor, con las consecuencias que a su juicio habrían de verse reflejadas en todos los aspectos laborales y pensionales también requeridos.
Que ese tipo de dictámenes proferidos en sede judicial, tendientes a desvirtuar los realizados en sede administrativa, pueden objetarse por la entidad demandada, lo cual no ocurrió en el presente caso, pues a pesar que se solicitó que se tuviera como prueba el peritaje que emitió la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, este fue acogido como prueba documental, lo que significa que la contraparte no pudo objetarlo teniendo en cuenta las ritualidades establecidas en la ley, por lo que la sola afirmación que se consignó en la demanda no resulta suficiente para tener por acreditadas las presuntas irregularidades plasmadas en el acta del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. Que no era procedente el reconocimiento de los derechos laborales y pensionales solicitados por la parte actora, comoquiera que la génesis de las supuestas irregularidades plasmadas en la Hoja de Servicios Nro. 4-92538419 del 23 de diciembre de 2010 y en la Resolución Nro. 1379 del 27 de septiembre de 2016, era precisamente la calificación del porcentaje obtenido en las actas de la Junta y el Tribunal Médico Militar, las cuales no pudieron ser desvirtuadas en vía judicial.
Finalmente, condenó en costas a la parte demandante1. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación parcial en el que manifestó 1 Véase el archivo 63, en la carpeta «5_520012333000201700638032EXPEDIENTEDIGI20221202102738», disponible a índice 2 de SAMAI. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 que no apelaría lo que tenía que ver con la reclamación del aumento salarial del IPC en actividad, sino que el recurso tendría que ver con las demás pretensiones negadas, es decir: la pensión de invalidez y los derechos derivados de ella como las mesadas retroactivas indexadas, los derechos a la prestación de los servicios de salud, la reliquidación de la indemnización por pérdida de capacidad laboral con fundamento en los índices de lesión del peritaje médico laboral, el derecho a ser nombrado como héroe de la patria por haber obtenido las lesiones en desarrollo de operaciones militares y ser superiores al 25% de pérdida de capacidad laboral.
Que no es cierto, como lo sostuvo el fallador de primera instancia, que no se acreditó que las actas de calificación de discapacidad médica militar estuvieren erradas o que hubieran pretermitido el estudio de otras patologías adquiridas durante el servicio, porque el Tribunal no informó en qué se sustentó fáctica, jurídica y probatoriamente para arribar a tal conclusión, pues no desarrolló una hermenéutica que lo llevara a dicha afirmación pues, lo que se evidenció es que el juez omitió valorar y pronunciarse respecto de las pruebas documentales adicionales aportadas, así como los indicios que permitían probar los hechos y el concepto de nulidad planteados en la demanda.
Que lo anterior derivó en que se omitiera corroborar que las actas de calificación de discapacidad médica militar sí estaban erradas en la clasificación y calificación de las patologías, así como que pretermitieron el estudio de otras patologías adquiridas durante el servicio, pues no se estudió la historia clínica que profirió el Hospital Naval de Cartagena y que se aportó al proceso, la cual da cuenta de las siguientes patologías: hernia inguinal derecha que requirió cirugía (13 de diciembre de 2002); trauma cortante con vidrio en dorso de mano izquierda que supuso intervención quirúrgica (14 de agosto de 2004) y conmoción cerebral, cefalea severa, trauma acústico y laberintico, tinnitus auditivo, hipoacusia neurosensorial, esquirlas en cuerpo y tatuaje explosivo en zona malar, que derivaron en estrés postraumático, producto de la caída en un campo minado (14 de febrero de 2005).
Que si el Tribunal hubiera cotejado la historia clínica aportada, hubiera concluido que las autoridades médico-laborales se equivocaron al calificar las anteriores patologías como ocurridas en el servicio, pero no por causa o razón de este; es decir, que las calificó como una enfermedad de origen común, lo cual es una violación al debido proceso.
Que la demandada sí conocía el dictamen pericial que emitió la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, pues el 24 de enero de 2017 radicó ante la entidad los resultados, de lo cual se dio cuenta en los anexos aportados con la demanda. Que la accionada nunca aportó prueba para contrastar la pericial, ni tampoco solicitó una nueva prueba pericial de contrarreferencia, en desarrollo del proceso, para contrastarla con la recaudada y emitida por la Junta Regional de Invalidez.
Que la demandada solo se dispuso a las resultas del proceso, de tal suerte que no es cierto que no pudo objetarlo teniendo en cuenta las ritualidades establecidas en la ley, porque tal inacción fue el resultado de su pasividad probatoria. Que, por ello, debe tenerse por válido el peritaje médico legal como prueba autónoma y con prelación favorable para revocar el fallo de instancia, así como la historia clínica que da cuenta de las patologías adquiridas en el servicio y en desarrollo de operaciones Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 militares, por cuanto respaldó su dicho con el material probatorio allegado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso.
Que la sentencia de primera instancia vulneró diferentes instrumentos internacionales, como la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, entre otras
2. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 5 de diciembre de 2022 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriado, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara para fallo. Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no presentó concepto.
Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES De conformidad con el recurso de apelación interpuesto, los problemas jurídicos que deberá resolver la Sala consisten en determinar: i) si las actas de la Junta y del Tribunal Médico Laborales de Revisión Militar y de Policía están viciadas de nulidad por no haberse expedido conforme con la situación física y psicológica del demandante, lo que daría lugar al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por pérdida de capacidad laboral.
Sin embargo, previa resolución de ese interrogante se determinará si tales decisiones son susceptibles de control judicial. ii) Si el accionante tiene derecho a la reliquidación de la indemnización por pérdida de la capacidad laboral, teniendo en cuenta el porcentaje de pérdida de capacidad laboral que dictaminó la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá. No obstante, previa resolución de este punto se estudiará si operó o no la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a esta pretensión. iii) Si el demandante tiene derecho a la prestación de los servicios de salud, así como a ser nombrado héroe de la patria por haber obtenido las lesiones en desarrollo de operaciones militares y ser superiores al 25% de pérdida de capacidad laboral.
Primero problema jurídico: Naturaleza jurídica de las actas emitidas por la Junta y el Tribunal Médico Laborales de Revisión Militar y de Policía En este asunto, dos de los actos demandados son las actas de calificación de la pérdida de capacidad laboral del actor, motivo por el cual la Sala deberá determinar si tales decisiones constituyen actos administrativos enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o si, por el contrario, son actos de trámite que no ponen fin a una actuación administrativa. 2 Véase el archivo 66, en la carpeta «5_520012333000201700638032EXPEDIENTEDIGI20221202102738», disponible a índice 2 de SAMAI.
Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Las actas cuya nulidad se pretende «[…] no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular, sólo determinan el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, determinando para el efecto las lesiones y enfermedades valoradas por los especialistas al momento de la revisión y los conceptos que obran en la historia clínica, lo que permite deducir, en principio, que se trata de actos de trámite o preparatorios al acto definitivo que reconoce las prestaciones que se generan como consecuencia de la pérdida de la capacidad laboral»3.
Sin embargo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado, con el fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, que las referidas valoraciones científicas tienen la connotación propia de un acto administrativo definitivo, siempre y cuando, imposibiliten la continuidad de la actuación administrativa a través de la cual se persigue el reconocimiento de una pensión de invalidez.
Así se indicó: «[…] Los actos expedidos por la Junta Médica Laboral y recurridos ante el Tribunal Médico Laboral, en cuanto determinan una incapacidad inferior a la requerida para tener derecho a la pensión de invalidez, son actos definitivos en la medida en que impiden seguir adelante con la actuación. […] En las anteriores condiciones, no es posible exigir al interesado que a pesar de no alcanzar el porcentaje mínimo de incapacidad para tener derecho a la pensión de invalidez, acuda ante la entidad en procura de tal derecho, siendo en cambio procedente, ante la irrevocabilidad de tales actos, acudir en su demanda para que se estudie si estuvo bien fijado el índice lesional, y si además la pérdida de la capacidad es imputable al servicio, lo que conllevaría, en caso de ser favorable al actor, al reconocimiento de la prestación. En conclusión, si el acto del Tribunal Médico Laboral impide continuar con la actuación en la medida en que no permite al afectado solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, no se le puede dar el calificativo de simple acto de trámite y en tal caso, es susceptible de demanda ante esta jurisdicción»4.
Lo anterior permite concluir que en este caso específico las actas proferidas por el Tribunal Médico Laboral que determinan el porcentaje de disminución de la capacidad laboral sí son actos definitivos porque a partir de estos el demandante puede reubicarse laboralmente, siempre que incluyan tal recomendación, o lograr el reconocimiento de la indemnización o, en su defecto, de la pensión5.
Teniendo en cuenta que el recurso de apelación es el marco de juzgamiento que delimita la segunda instancia, procede la Sala al estudio del argumento planteado por la parte, tendiente a sostener que las actas no tuvieron en cuenta toda la historia clínica del demandante, lo que determinó índices lesionales erróneos e impidió que se reconociera la pretensión económica perseguida.
De ese modo, se pone de presente que, con la adopción de la Constitución Política de 1991, a la seguridad social se le ha atribuido una doble connotación, esto es, 3 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 8 de septiembre de 2016. Exp. 1835-11. C.P. César Palomino Cortés. 4 Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 16 de agosto de 2007.
Exp. 1836-05. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 5 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 20 de marzo de 2014. Exp. 08001-23-31- 000-2004-02106-01 (0319-2013). C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 como derecho irrenunciable que el Estado debe garantizar a todos los habitantes del territorio nacional y como servicio público que debe prestarse bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con plena observancia de los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad.
En lo que se refiere a la seguridad social de los miembros de la fuerza pública, si bien es cierto que la Ley 100 de 1993, en principio, no les resulta aplicable por expresa disposición legal ─artículo 279─, ello no implica que estos no cuenten con un régimen especial que propenda por la salvaguarda de su dignidad e integridad física y moral, con observancia de los mismos principios que informan el sistema general, pues ha sido amplio el desarrollo legal y reglamentario que ha experimentado este sistema para los miembros de la fuerza pública, en vigencia de la Constitución Política de 1991.
De este modo, el Congreso de la República profirió la Ley 578 de 2000, por medio de la cual otorgó al presidente de facultades extraordinarias para, entre otras cosas, expedir el reglamento de aptitud psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. En virtud de esas facultades, se profirió el Decreto 1796 de 2000 que estableció, como organismos médico-laborales, a la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía y al Tribunal Médico-Laboral, para lo cual se dispuso así: «ARTICULO 15.
JUNTA MÉDICO-LABORAL MILITAR O DE POLICÍA. Sus funciones son en primera instancia: 1 Valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones o afecciones diagnosticadas. 2 Clasificar el tipo de incapacidad sicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral cuando así lo amerite. 3 Determinar la disminución de la capacidad psicofísica. 4 Calificar la enfermedad según sea profesional o común. 5 Registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe Administrativo por Lesiones. 6 Fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a ello. 7 Las demás que le sean asignadas por Ley o reglamento. […]
ARTICULO 21. TRIBUNAL MÉDICO-LABORAL DE REVISIÓN MILITAR Y DE POLICÍA. El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones. Así mismo, conocerá en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del pensionado.
PARÁGRAFO 1. El Gobierno Nacional determinará la conformación, requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía.
PARÁGRAFO 2. Las normas correspondientes al funcionamiento del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía contenidas en el decreto 094 de Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 1989, continuarán vigentes hasta tanto se adopte la correspondiente normatividad por parte del Gobierno Nacional» (subrayas fuera de texto).
Atendiendo a la remisión que hace la norma en cita, el Decreto 94 de 1989, en su Título Noveno, reguló la clasificación de las lesiones o afecciones que originan incapacidad, para lo cual las agrupó en 10 categorías y determinó que la incapacidad sería medida, según su intensidad, en tres grados, a saber: mínimo ─cuando se tiene una incapacidad permanente parcial en su forma más leve o estado primario─; medio ─estado intermedio de gravedad por sus condiciones definitivas─; y máximo ─mayor incapacidad definitiva que puede dejar determinada lesión o afección─.
Igualmente, atendiendo al grado otorgado, a cada patología se le asigna un índice lesional definido por la norma en mención. Ahora, en lo referente al marco normativo aplicable a la pensión de invalidez, se tiene que la Ley 923 de 2004 previó los elementos mínimos que tendría que considerar el Gobierno nacional cuando reglamentara la materia, estableciendo lo siguiente: «ARTÍCULO 3o.
ELEMENTOS MÍNIMOS. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE exequibles> El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: […] 3.5.
El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los Organismos Médico- Laborales Militares y de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral.
En todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro. Podrá disponerse la reubicación laboral de los miembros de la Fuerza Pública a quienes se les determine de conformidad con el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades e invalideces, una disminución de la capacidad laboral que previo concepto de los organismos médico-laborales militares y de policía así la ameriten, sin perjuicio de la indemnización a que haya lugar. […]».
Como consecuencia de las disposiciones contenidas en la anterior ley, se expidió el Decreto 4433 de 2004 que, sobre el reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez, estableció: «Artículo 30. Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, al personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares, y de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional se les determine una disminución de la capacidad laboral igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 la incapacidad, a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan según lo previsto en el presente decreto: 30.1 El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%). 30.2 El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) e inferior al noventa y cinco por ciento (95%). 30.3 El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
Parágrafo 1°. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio, será el sueldo básico de un Cabo Tercero o su equivalente en la Policía Nacional. Parágrafo 2°. Las pensiones de invalidez del personal de Soldados Profesionales, previstas en el Decreto-ley 1793 de 2000 serán reconocidas por el Ministerio de Defensa Nacional con cargo al Tesoro Público.
Parágrafo 3°. A partir de la vigencia del presente decreto, cuando el pensionado por invalidez requiera del auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida, condición esta que será determinada por los organismos médico laborales militares y de policía del Ministerio de Defensa Nacional, el monto de la pensión se aumentará en un veinticinco por ciento (25%).
Para efectos de la sustitución de esta pensión, se descontará este porcentaje adicional». No obstante, en sentencia del 28 de febrero de 2013, dentro del proceso radicado 11001-03-25-000-2007-00061-00 (1238–2007), la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad de la expresión «igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%)» contenida en la anterior norma pues, con base en lo regulado en el numeral 3.5 del artículo 3° de la Ley 923 de 2004, se concluyó que el Gobierno nacional había excedido la competencia que le fue otorgada para regular la materia, al fijar un parámetro distinto del 50%.
Posteriormente, en fallo del 23 de octubre de 2014, en el proceso con radicado 11001-03-25-000-2007-00077-01 (1551-07), esta Sección precisó el alcance de aquella sentencia y declaró la nulidad de todo el articulado. Ante la ausencia de reglamentación en la materia que resultó de estos pronunciamientos, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1157 de 2014, que dispuso lo siguiente: «Artículo 2°.
Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Acta de Junta Médico-Laboral y/o Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, realizada por los organismos médico-laborales militares y de policía, se determine al Personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares y Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional, una disminución de la capacidad laboral igual o superior al cincuenta por ciento (50%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público, les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan, según lo previsto en los Decretos 4433 de 2004 y 1858 de 2012, así: 2.1.
El cincuenta por ciento (50%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al cincuenta por ciento (50%), e inferior al setenta y cinco por ciento (75%). 2.2. El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%), e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%). 2.3.
El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%), e inferior al noventa y cinco por ciento (95%). 2.4. El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
Parágrafo 1°. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio será el sueldo básico de un Cabo Tercero o su equivalente en la Armada Nacional, Fuerza Aérea y Policía Nacional. Parágrafo 2°. Las pensiones de invalidez del personal de Soldados Profesionales, previstas en el Decreto-ley 1793 de 2000, serán reconocidas por el Ministerio de Defensa Nacional con cargo al Tesoro Público.
Parágrafo 3°. A partir de la vigencia del presente decreto, cuando el pensionado por invalidez requiera el auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida, condición ésta que será determinada por los organismos médico-laborales militares y de policía del Ministerio de Defensa Nacional, el monto de la mesada pensional se aumentará en un veinticinco por ciento (25%).
Para efectos de la sustitución de esta pensión, se descontará este porcentaje adicional». De acuerdo con lo anterior, el precepto llamado a reglar el estudio del reconocimiento de la pensión de invalidez del demandante es el contenido en el artículo 2° del Decreto 1157 de 2014, que dispone que el derecho a la pensión de invalidez de los miembros de la Fuerza Pública surge cuando se presenta una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, en hechos ocurridos durante el servicio.
A fin de determinar la legalidad o ilegalidad de la determinación médica hecha por las autoridades médico-laborales, aspecto debatido por la parte demandante, la Subsección encuentra probados los siguientes hechos: En cuanto a la patología de hernia inguinal, la historia clínica que profirió el Hospital Naval de Cartagena da cuenta que el señor Alcides José Contreras Sierra fue intervenido quirúrgicamente por esa afección el 13 de diciembre de 2002, la cual se calificó en esa oportunidad como una enfermedad general.
Si bien es cierto que las autoridades médico-laborales no tuvieron en cuenta este antecedente en la valoración que hicieron, la Sala estima que ello se debió a que el Decreto 94 de 1989 ─marco normativo aplicable a la disminución de la capacidad psicofísica y Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 laboral del personal de la fuerza pública─ no contempló un índice lesional para dicha afección, motivo por el cual no podía exigírsele a la Junta o al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía que la analizaran.
Respecto al accidente que derivó en trauma cortante con vidrio en dorso de mano izquierda que supuso intervención quirúrgica, la Sala observa que los organismos médico-laborales sí valoraron dicho antecedente, al punto que tanto la Junta, como el Tribunal Médico, determinaron que se trató de una lesión causada en el servicio, por causa y razón de este, así como que el índice lesional que le correspondía, acorde con el Decreto 94 de 1989, era el siguiente: numeral 1-108, literal b, índice 3.
Es decir: lesiones o afecciones de la palma o del dorso de la mano según la deformidad ósea, la alteración de las partes blandas y la repercusión en la dinámica de la mano; grado medio; índice 3. En lo que tiene que ver con las patologías de conmoción cerebral, cefalea severa, trauma acústico y laberíntico, tinnitus auditivo, hipoacusia neurosensorial, esquirlas en cuerpo y tatuaje explosivo en zona malar y estrés postraumático, la Sala observa que el Tribunal Médico, con base en la documentación aportada por el demandante, evaluó la hipoacusia neurosensorial, asignándole el siguiente índice lesional: numeral 6-034, literal b, índice 4.
Es decir: sorderas parciales de 20 hasta 40 decibeles, bilateral, índice 4. Ahora, si bien las autoridades médico-laborales no evaluaron, propiamente, la patología de estrés postraumático que se diagnosticó en septiembre de 2015 ─esto es, cuando ya se había adelantado la sesión por parte de la Junta Médico Laboral─, sí evaluaron la enfermedad que hasta el momento habían establecido, es decir, trastorno de adaptación, el cual estaban tratando con terapia farmacológica.
En todo caso, de haberse evaluado en estricto sentido el trastorno de estrés postraumático, lo cierto es que los médicos adscritos a la Dirección de Sanidad Naval determinaron que el demandante tenía un pronóstico favorable y que su patología solo requería tratamiento con psicofarmacología, psicoterapia y terapia ocupacional. Visto lo anterior, se considera que no le asiste razón al demandante cuando sostuvo que tanto la entidad demandada, como el fallador de primera instancia, valoraron indebidamente sus antecedentes médicos consignados en la historia clínica, pues el análisis de los actos demandados permitió establecer que fueron expedidos conforme con la situación física y psicológica que acreditó el accionante al momento en que fue valorado por los organismos médico-laborales.
No pasa desapercibido para la Sala que, con la demanda, el señor Alcides José Contreras Sierra aportó un dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, el cual determinó que su pérdida de capacidad laboral equivalía al 53.56%, es decir, un porcentaje superior al establecido por los organismos médico-laborales6.
El Tribunal Administrativo de Nariño determinó que dicho dictamen se incorporó al proceso como prueba documental y no como prueba pericial, lo que supuso que la 6 Véase el archivo «ANEXOS 43 AL 109 […]», en la carpeta «5_520012333000201700638032EXPEDIENTEDIGI20221202102738», disponible a índice 2 de SAMAI. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 contraparte no pudiera objetarlo teniendo en cuenta las ritualidades establecidas en la ley, motivo por el cual no podía asignársele otra capacidad probatoria.
Para la Sala fue adecuada la conclusión a la que llegó el fallador de primera instancia, dado que el Consejo de Estado ha otorgado valor probatorio a los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez cuando se han decretado en el curso de los procesos presentados por miembros de la fuerza pública. En otras palabras: las autoridades judiciales pueden valorar dichos dictámenes, aun cuando el interesado pertenezca al régimen especial de las fuerzas armadas, siempre y cuando se decreten y practiquen como prueba pericial y se le haya garantizado el derecho de defensa a la contraparte.
Es que para que el dictamen o pericia, sea decretado y valorado como prueba debe cumplir todos y cada uno de los requisitos contenidos en ellas, entre otros, su práctica en legal forma y que se le dé a la parte contraria la posibilidad de contradecirlo, en aras de garantizar el derecho de defensa. Dicho trámite está regulado en el artículo 220 de la Ley 1437 de 2011.
Lo que se observa en este caso es que el accionante solicitó, en el escrito de la demanda, que se tuviera en cuenta al dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca como prueba documental, el cual fue decretado, de esa forma, en la audiencia inicial. En ese sentido, como el dictamen no fue decretado como prueba pericial dentro del proceso, no podía valorarse, como tal, en la decisión de primera instancia, sin que ello se tratara de una carga que debía asumir la entidad demandada, tal y como pretende hacerlo ver el apelante en el recurso.
Así las cosas, como no se desvirtuó la legalidad de las actas de la Junta y del Tribunal Médico Laborales, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por pérdida de capacidad laboral, dado que el porcentaje certificado al accionante fue inferior al 50% que establece la norma aplicable.
Segundo problema jurídico: de la reliquidación de la indemnización por pérdida de la capacidad laboral y de la caducidad El Decreto 1796 de 2000 estableció la indemnización por pérdida de la capacidad laboral para los miembros de la fuerza pública, alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las fuerzas militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, para lo cual contempló: «ARTICULO 37.
DERECHO A INDEMNIZACIÓN. El derecho al pago de indemnización para el personal de que trata el presente decreto, que hubiere sufrido una disminución de la capacidad laboral se valorará y definirá de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, y se liquidará teniendo en cuenta las circunstancias que a continuación se señalan: a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional».
Para el Consejo de Estado ha sido posición pacífica que la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica no es: «[…] una prestación de aquellas que se califican con el carácter de periódica puesto que se agota en un único pago, de manera que la acción que le pretenda se encuentra sujeta al término de caducidad de cuatro meses que fija el inciso segundo del artículo 138 del CPACA, distinto de lo que sucede respecto de la pretensión pensional en tanto es claro que el derecho a ella comporta una obligación de tracto sucesivo»7.
Así también se ha sostenido: «[…] si el interesado desea que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo estudie tanto la indemnización como la pensión de invalidez, previamente agotada la vía gubernativa ante la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, debe realizarlo dentro del término estipulado por la Ley, pues de lo contrario, solo se podrá estudiar aquel beneficio laboral que cumpla con los requisitos de prestación periódica»8.
Bajo esa lógica, la indemnización por pérdida de la capacidad laboral, como pretensión, posee características independientes y autónomas de las que tiene la pensión de invalidez, razón por la que se encuentra supeditada al cumplimiento de los presupuestos procesales de la acción, como el análisis de la caducidad. De acuerdo con el material probatorio allegado, la Sala encuentra que la Resolución Nro. 1379 del 27 de septiembre de 2016, por medio de la cual el jefe de desarrollo humano y familia de la Armada Nacional reconoció una indemnización por disminución de la capacidad laboral, se notificó el 29 de septiembre de ese año9.
El demandante radicó solicitud para agotar el requisito de procedibilidad el 8 de noviembre de 2016. Sin embargo, la constancia de no acuerdo emitida el 6 de febrero de 2017, da cuenta que no fue objeto de conciliación ninguna pretensión económica referida a los efectos de la resolución cuya nulidad se demanda, motivo por el cual nunca se suspendió el cómputo de la caducidad.
Por consiguiente, el accionante contaba con 4 meses contados a partir de la notificación de la Resolución Nro. 1379 del 27 de septiembre de 2016, conforme con lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA, para acudir a la jurisdicción, so pena de la ocurrencia del fenómeno de la caducidad. Como no presentó solicitud de conciliación frente a los efectos jurídicos de dicho acto administrativo y como tampoco la incluyó en la demanda inicial radicada el 7 7 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 11 de junio de 2020. Exp. 25001-23-42- 000-2012-02051-01 (0565-2017). C.P. William Hernández Gómez. 8 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de enero de 2014. Exp. 50001-23-31- 000-2005-10203-01 (1860-2013). C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 9 Véase el archivo «06PETICION […]», en la carpeta «5_520012333000201700638032EXPEDIENTEDIGI20221202102738», disponible a índice 2 de SAMAI.
Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 de febrero de 2017, debe tenerse por fecha de presentación de la misma el día 14 de diciembre de 2017, fecha en la cual presentó el escrito de subsanación de la demanda e incluyó como acto demandado la Resolución Nro. 1379 del 27 de septiembre de 2016, por lo que es claro que ya había precluido la oportunidad de ejercer su derecho a accionar o a reclamar en vía judicial la reliquidación de la indemnización por pérdida de la capacidad laboral.
Conforme con lo que antecede, la Sala declarará probada de oficio la excepción de caducidad, específicamente, respecto de esta pretensión. Tercer problema jurídico: otros puntos de la apelación El demandante indicó en el recurso de apelación que tenía derecho a la prestación de los servicios de salud, así como a ser nombrado héroe de la patria por haber obtenido las lesiones en desarrollo de operaciones militares y ser superiores al 25% de pérdida de capacidad laboral.
Sobre el primero de estos puntos, la Sala pone de presente que el Decreto 1795 de 2000 «por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional» dispone que la fuerza pública está obligada a prestar los servicios médicos asistenciales a los miembros de las fuerzas militares y de Policía, siempre y cuando estos se encuentren en servicio activo o, en su defecto, gocen de asignación de retiro o pensión. En este caso, tal y como lo afirmó la entidad accionada, el demandante goza de asignación de retiro desde el 2010, motivo por el cual se presume que la prestación de los servicios de salud sigue en cabeza de la Armada Nacional, máxime si se tiene en cuenta que el accionante no aportó pruebas que demostraran que se le está negando la continuidad de la prestación de este servicio, pues su esfuerzo probatorio se dirigió a probar asuntos relativos a la calificación de su pérdida de capacidad laboral.
Finalmente, sobre el último de los puntos apelados, se observa que el mismo no fue discutido en primera instancia, dado que no se presentó como pretensión de este medio de control, razón por la que, en virtud del principio de congruencia, al juez solo le está dado resolver dentro de los límites de lo que se ha planteado y por esa razón no se emitirá ninguna consideración adicional sobre este asunto.
De la condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202110 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. 10 ARTÍCULO 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00638-03 (6442-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR PARCIALMENTE el ordinal primero de la sentencia proferida el dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se negaron las pretensiones, para, en su lugar: Segundo. DECLARAR PROBADA, DE OFICIO, la excepción de caducidad respecto a la pretensión de nulidad de la Resolución Nro. 1379 del 27 de septiembre de 2016 y su consecuente restablecimiento del derecho.
Tercero. CONFIRMAR, en todo lo demás, la sentencia recurrida, en cuanto negó las demás pretensiones de la demanda. Cuarto. Sin condena en costas en esta instancia. Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente