CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-02917-001 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Municipio de Pacho - Cundinamarca Vinculados Jaime Germán Parra Peña, Departamento de Cundinamarca, Fiduciaria La Previsora S.A. y Consejo de Estado, Sección Primera Acción: Tutela Derechos: Debido proceso Tema: Mora judicial Decisión: Declara carencia actual de objeto por hecho superado e improcedente Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia en la acción de tutela incoada por Eduardo Eugenio Parra Cruz contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Municipio de Pacho - Cundinamarca, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por el tutelante frente a la vulneración alegada, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela. 1 Expediente digital disponible en Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 2 El accionante interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Por consiguiente, requirió: «3-Se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que en el término de 5 días se pronuncie de fondo sobre el memorial del 24 de marzo de 2022 y su solicitud de adición. 4-Se ordene al alcalde del Municipio de Pacho dar cumplimiento inmediato y efectivo a la sentencia, incluyendo reconstrucción de la vía colapsada, ejecución técnica completa y cronograma de obras». 1.3 Hechos.2 El señor Eduardo Eugenio Parra Cruz, promovió una acción popular que fue resuelta mediante sentencia del 16 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en el expediente con radicado 25000-23-24-000-2012-00861-00.
En dicha providencia, se ordenó al Municipio de Pacho - Cundinamarca la construcción y mantenimiento adecuado de la vía que comunica el sector de Puente Espejo – Escuela – Vereda El Hatillo, conforme a especificaciones técnicas previamente establecidas. Transcurridos más de nueve años desde la ejecutoria de la sentencia, y ante la falta de cumplimiento material por parte de la administración municipal, el accionante promovió en el año 2022 un incidente de desacato, con el propósito de que se hiciera efectivo lo ordenado en sede popular.
En el marco de dicho trámite, mediante memorial radicado el 24 de marzo de 2022, el señor Parra Cruz solicitó a la autoridad judicial accionada que se pronunciara expresamente sobre elementos concretos del cumplimiento de la orden judicial, tales como la instalación de placas huella, el afirmado completo, la implementación de un cronograma de obras, el mantenimiento periódico de la vía, la construcción de cunetas y tuberías, y el respeto por las cesiones viales, entre otros.
El 7 de julio de 2022, el Tribunal profirió auto sancionatorio por desacato dirigido al entonces alcalde municipal. Indica que, en dicha decisión se omitió pronunciarse sobre los aspectos técnicos y específicos cuya inclusión había sido requerida. Frente a ello, y dentro del término legal, el señor Parra Cruz radicó un memorial adicional, antes del 15 de julio de 2022, solicitando formalmente la adición, para que se incluyeran los puntos no 2 Visibles en el expediente digital en SAMAI, índice 2.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 3 considerados. A la fecha de presentación de esta acción de tutela, dicha solicitud no ha sido resuelta. Entre tanto, y pese a los múltiples requerimientos presentados, manifestó que aún no se han adoptado medidas eficaces por parte del Tribunal para garantizar el cumplimiento material de la sentencia, lo que ha configurado un escenario prolongado de inactividad judicial.
Esta omisión, se ha visto agravada por el hecho que, en el transcurso del año 2025, uno de los tramos de la vía objeto de protección colapsó, situación que había sido advertida desde 2022 y que compromete de manera grave la seguridad vial, el derecho a la movilidad y el ambiente sano de la comunidad afectada. Por otra parte, mediante auto del 8 de junio de 2023, el Consejo de Estado resolvió revocar la sanción por desacato impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en julio de 2022, argumentando que, el funcionario presuntamente responsable no había sido debidamente individualizado en el auto de apertura del incidente.
Esta decisión generó una nueva carga procesal para el accionado, quien —según alega el accionante— no inició un nuevo incidente de desacato ni realizó actuaciones adicionales para procurar el cumplimiento del fallo. A ello se suma que, desde enero de 2024 ejerce funciones un nuevo alcalde municipal, diferente al vinculado originalmente en el incidente de desacato, lo que, a juicio del señor Parra Cruz, ha contribuido a un ambiente de indefinición institucional y de impunidad frente al incumplimiento de una decisión judicial en firme desde el año 2014. 1.4 Argumentos de la tutela.
La parte actora indicó que, su inconformidad radica en la falta de ejecución real y efectiva de la sentencia dictada en la acción popular con radicado 25000-23-24-000-2012-00861- 00, sumado a la omisión de respuesta por parte del Tribunal frente a solicitudes formales debidamente radicadas, lo que configura, según el accionante, una vulneración sistemática y continuada de sus derechos fundamentales, particularmente los de acceso a la administración de justicia y debido proceso; afectación que hoy pone en riesgo a toda una comunidad ante el deterioro progresivo y crítico de la vía ordenada a construir y mantener.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 4 II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación a través de auto del 19 de mayo del 20253, admitió la presente acción de tutela.
En dicha decisión, ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Municipio de Pacho - Cundinamarca como accionados y se vinculó a Jaime Germán Parra Peña, al Departamento de Cundinamarca, a la Fiduciaria La Previsora S.A. y al Consejo de Estado, Sección Primera, como terceros con interés en el proceso. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El Departamento de Cundinamarca4 solicitó ser desvinculado del trámite procesal, debido a que, de los hechos y pretensiones de la acción no se identifica actuación u omisión por parte de la entidad, ello porque la encargada del cumplimiento de la orden dada al interior de la acción popular corresponde al municipio de Pacho. 2.1.2 El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera5 informó que, a la fecha, no posee el expediente judicial porque el mismo se encuentra en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a la espera que se surta la verificación del cumplimiento de la orden judicial, por lo que no es esa autoridad judicial la que se encuentra en mora judicial. 2.1.3 El Municipio de Pacho - Cundinamarca6 solicitó que «[…] se declare la carencia actual de objeto», porque según un informe técnico practicado el 24 de mayo de este año, se verificó que «[…] la vía que comunica al Municipio de Pacho con la Vereda el Hatillo permite el acceso Vehicular». 2.1.4 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”7 refirió que, las pretensiones del accionante tendientes a que el Tribunal se pronuncie de fondo sobre un memorial y una solicitud de adición ya se encuentran agotadas procesalmente; que, el trámite del incidente de desacato es preclusivo, y el Despacho ya tomó las decisiones correspondientes, ello porque, el Consejo de Estado al revocar la 3 Expediente digital en SAMAI, índice 4. 4 Expediente digital en SAMAI, índice 16. 5 Expediente digital en SAMAI, índice 17. 6 Expediente digital en SAMAI, índice 18. 7 Expediente digital en SAMAI, índice 20 Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 5 sanción impuesta al alcalde, por auto del 7 de julio de 2022, solo dejó sin efecto la sanción, pero mantuvo incólume el auto que dispuso la apertura del incidente de desacato, el cual sigue vigente.
Por ello, ha realizado múltiples audiencias, abriendo cuatro incidentes de desacato y evaluando periódicamente el cumplimiento de las órdenes impartidas por esa autoridad judicial, por lo que, ha logrado concluir que el acatamiento de la orden judicial ha sido parcial, excepto en el mantenimiento vial. El Tribunal manifestó que ha actuado dentro del marco de sus competencias y ha observado el principio de eficacia de las decisiones judiciales, por lo que, el incumplimiento de las órdenes del Consejo de Estado no puede imputarse al Tribunal. 2.1.5 La Fiduciaria La Previsora S.A.8 solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, al no evidenciar que en el proceso judicial del asunto se hayan vulnerado los derechos del actor o terceros. 2.2 Solicitudes de coadyuvancia9.
El señor Jaime German Parra Peña, solicitó ser tenido como coadyuvante en el proceso, apoyando la prosperidad de las pretensiones de Eduardo Eugenio Parra Cruz en uso de esta acción constitucional. Al respecto, se advierte que la coadyuvancia es una figura procesal por medio de la cual alguien acude a una controversia judicial, con el objeto de apoyar la prosperidad de las aspiraciones del demandante u oponerse a ellas (es decir, acompañar al demandado), y así salvaguardar sus propios intereses, de acuerdo con el inciso 2º10 del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 7111 del Código General del Proceso (CGP), aplicable 8 Expediente digital en SAMAI, índice 23 9 Expediente digital en SAMAI, índice 19. 10 «Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud». 11 «Quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia[ ]».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 6 a las acciones de tutela en virtud de los artículos 412 del Decreto 306 de 199213 y 2.2.3.1.1.314 del Decreto 1069 de 2015.15 Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia de unificación respecto a la figura de la coadyuvancia en los trámites de tutela, explicó: «60.
El coadyuvante interviene dentro del proceso a partir de las facultades que son permitidas. Esto en cuanto apoya con su actuación a una de las partes. En concreto, la Corte ha delimitado que “aquellos no reclaman un derecho propio para que sobre él haya decisión en el proceso, sino un interés personal en la suerte de la pretensión de una de las partes”.
Se trata de intervenir para afianzar y “sostener las razones de un derecho ajeno”. 61. La aplicación de esa figura procesal también se encuentra restringida a determinados momentos procesales. Lo anterior, “pues la esencia de la coadyuvancia es la intervención antes de la sentencia de única instancia o de segunda instancia, para prestar ayuda, mas no para hacer valer pretensiones propias”.
En ese sentido, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la coadyuvancia tiene las siguientes reglas[49]. Por una parte, la participación del coadyuvante debe estar acorde con las posiciones y pretensiones presentadas por el accionante o el accionado en el trámite de tutela. Es decir, el interviniente no puede formular pretensiones propias de amparo a sus derechos fundamentales.
Por otra parte, la coadyuvancia puede ser llevada a cabo hasta antes de que se expida la sentencia que finalice el proceso de tutela (hasta antes de la sentencia de única, de segunda instancia o de revisión ante la Corte Constitucional, según sea el caso)»16. Así las cosas, la Sala admitirá la coadyuvancia presentada, pero sólo en lo que, respecta a prestar apoyo a las pretensiones efectuadas por el actor, más no para hacer valer las propias.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 Problema jurídico. Le corresponde a esta Subsección determinar si la autoridad judicial demandada ha 12 «Para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código de Procedimiento Civil, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho decreto». 13 «Por el cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991». 14 «Para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código General del Proceso, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho Decreto». 15 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho». 16 Corte Constitucional, sentencia SU-134 del 2022.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 7 vulnerado el derecho fundamental al debido proceso del accionante, al haber incurrido en una presunta mora judicial en el trámite de la acción popular con radicado 25000-23- 24-000-2012-00861-00.
Adicionalmente, se analizará la procedibilidad de la segunda pretensión, y en caso de superarse este análisis, se deberá estudiar la vulneración al debido proceso del actor por parte del municipio de Pacho por no dar cumplimiento a la orden dada en su contra en el proceso con radicado 25000-23-24-000-2012-00861-00. 3.3 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable, cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho17. 3.4 La carencia de objeto por hecho superado. La acción de tutela se encuentra orientada a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de las personas, cuando ellos sean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública18; sin embargo, si la circunstancia que dio 17 Corte Constitucional, sentencia T-003 de 2022, M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 18 Artículo 86 de la Constitución Política Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 8 origen a la trasgresión desaparece, se configura el fenómeno que se conoce como hecho superado, el cual da como resultado una carencia de objeto para decidir de fondo el asunto.
Al respecto, la Corte Constitucional19 ha definido este fenómeno jurídico en los siguientes términos: «35. La carencia actual de objeto en los trámites de tutela. La carencia actual de objeto es un fenómeno jurídico que se presenta cuando la causa que motivaba la solicitud de amparo se extingue o “ha cesado”20 y, por lo tanto, el pronunciamiento del juez de tutela frente a las pretensiones de la acción de tutela se torna innecesario, dado que “no tendría efecto alguno” o “caería en el vacío”21.
Este fenómeno puede configurarse en tres hipótesis: (i) daño consumado, el cual tiene lugar cuando “se ha perfeccionado la afectación que con la tutela se pretendía evitar, de forma que (…) no es factible que el juez de tutela dé una orden para retrotraer la situación”22; (ii) hecho sobreviniente, el cual se presenta cuando acaece una situación que acarrea la “inocuidad de las pretensiones”23 y que no “tiene origen en una actuación de la parte accionada dentro del trámite de tutela”24; y (iii) hecho superado, que ocurre cuando la “pretensión contenida en la acción de tutela” se satisfizo por completo por un acto voluntario del responsable25.
La Corte Constitucional ha aclarado que el hecho superado se configura cuando la satisfacción del derecho parte de ‘una decisión voluntaria y jurídicamente consciente del demandado26, por razones ajenas a la intervención del juez constitucional27. El cumplimiento de los fallos de tutela de los jueces de instancia no configura la carencia actual de objeto en sede de revisión.» (Destaca la Sala) Conforme a lo anterior, resulta necesario analizar si la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados en el caso sub examine aún persisten o si, por el contrario, la pretensión planteada para procurar su defensa ha sido satisfecha, esto es, si se configuró el fenómeno jurídico de carencia actual de objeto por hecho superado. 3.5 Subsidiariedad de la acción de tutela.
El principio de subsidiaridad está consagrado en el inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, que establece: “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En este orden de ideas, al existir otros mecanismos 19 Corte Constitucional Sentencia T-70 de 24 de febrero de 2022 20 Corte Constitucional, sentencias T-033 de 1994, T-285 de 2019 y T-060 de 2019. 21 Corte Constitucional, sentencia T-533 de 2009. 22 Corte Constitucional, sentencia SU- 522 de 2019. 23 Corte Constitucional, sentencia T-308 de 2011. 24Corte Constitucional, sentencias T-149 de 2018 y SU-440 de 2021.
Ver también, Corte Constitucional, sentencia SU-522 de 2019. “El hecho sobreviniente ha sido reconocido tanto por la Sala Plena como por las distintas Salas de Revisión. Es una categoría que ha demostrado ser de gran utilidad para el concepto de carencia actual de objeto, pues por su amplitud cobija casos que no se enmarcan en los conceptos tradicionales de daño consumado y hecho superado.
El hecho sobreviniente remite a cualquier “otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío”. No se trata entonces de una categoría homogénea y completamente delimitada. A manera de ilustración, la jurisprudencia ha declarado un hecho sobreviniente cuando: (i) el actor mismo es quien asume la carga que no le correspondía para superar la situación vulneradora;
(ii) un tercero –distinto al accionante y a la entidad demandada- ha logrado que la pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental; (iii) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada; o (iv) el actor simplemente pierde interés en el objeto original de la Litis”. 25 Corte Constitucional, sentencias T-321 de 216 y T-154 de 2017 26 Corte Constitucional, sentencia T-344 de 2019.
En el mismo sentido se encuentra la sentencia T-104 de 2020. 27 Corte Constitucional, sentencia T-321 de 2016. En el mismo sentido se encuentran las sentencias T-154 de 2017, T-715 de 2017 y T-104 de 2020. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 9 de defensa judicial que resulten más eficaces para la protección reclamada, se debe recurrir a ellos antes de pretender el amparo por vía de tutela.
Con dicha regla el constituyente buscó que esta acción no desplace los mecanismos específicos de defensa previstos en la correspondiente regulación común.28 Por tanto, cuando una persona acude a la administración de justicia en aras de buscar la protección de sus derechos, no puede desconocer las acciones administrativas o judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico para el caso específico.29 Esto porque, la tutela no es un mecanismo alternativo que remplace los mecanismos ordinarios de defensa o que permita adoptar decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia.30 En consecuencia, ha manifestado la Corte Constitucional que: «(…) de perderse de vista el carácter subsidiario de la tutela, el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a la protección de los derechos fundamentales, sino que se convertiría en una instancia de decisión de conflictos legales.
Nótese cómo de desconocerse el carácter subsidiario de la acción de tutela se distorsionaría la índole que le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo».31 No obstante, aun si existe un mecanismo ordinario de protección de los derechos del afectado, la tutela procederá si en el caso concreto se acredita (i) que aquel no es idóneo o (ii) que al ser apto para conseguir la protección, en razón a, la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual, la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela.
El primer evento, se presenta cuando el medio judicial previsto para resolver la respectiva controversia no resulta idóneo ni eficaz, debido a que, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución pronta, por lo que la normativa admite que la acción de tutela proceda excepcionalmente.
El requisito de la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos sobre las consideraciones de índole formal.32 28 Ver sentencia T-680 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 29 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” 30 Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Pretelt Chaljub. 31 Cfr. Sentencia T-406 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño 32 Ver sentencias T-106 de 1993, MP. Antonio Barrera Carbonell y T-100 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 10 La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, considerando las características procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado.
Esto significa que, un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado.33 En relación con el segundo supuesto, la Corte Constitucional ha establecido que, cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, debido a que existe un medio judicial ordinario, es preciso demostrar que, la intervención del juez constitucional es necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Tal perjuicio irremediable se caracteriza: «(i) Por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad»34. 3.6 Solución al caso concreto. 3.6.1 Frente a la mora judicial El material probatorio traído al plenario35, en lo pertinente, da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente acción de tutela.
En tal virtud, se destacan las siguientes acciones: 3.6.2 Hechos probados. a. El 17 de julio del 201236, el señor Jaime German Parra Peña radicó la acción popular contra el Municipio de Pacho y el Departamento de Cundinamarca, cuyo estudio le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo el radicado 25000-23-24-000-2012-00861-0037. 33 Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández 34 Cfr. sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 35 Visible en el expediente judicial en SAMAI, índices 10, 11, 12 y 13. 36 Expediente judicial en SAMAI del proceso de radicado 25000-23-24-000-2012-00861-00, visible en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002324000201200861002500023 37 Visible en el índice 1 de Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 11 b. El 22 de agosto de 201338, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió el fallo de primera instancia en el cual, declaró probada la excepción de «Ausencia de objeto de la acción» del Departamento de Cundinamarca y la falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres; se protegió el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de bienes de uso público; se ordenó al Municipio de Pacho realizar un estudio técnico para el arreglo y mantenimiento de la vía a la Vereda El Hatillo en tres meses y ejecutar las obras en un año, velando por el buen estado de la vía; y se conformó un Comité de Verificación en el que se encuentra el actor., así: «PRIMERO.-DECLÁRASE probada la excepción propuesta por el Departamento de Cundinamarca, la cual denominó "Ausencia de objeto de la acción frente al Departamento de Cundinamarca" SEGUNDO.- DECLÁRASE PROBADA de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres.
TERCERO. - NIÉGASE la protección del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente. CUARTO.-PROTÉJASE el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y en consecuencia: ORDÉNASE al Municipio de Pacho, en cabeza del señor Alcalde, que en el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, realice un estudio técnico para el arreglo y mantenimiento de la vía que comunica el Municipio de Pacho con la Vereda el Hatillo, dependiendo de las necesidades y de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Después de realizado el estudio, el Municipio cuenta con un (1) año para su ejecución. De igual forma, el Municipio deberá velar porque la vía permanezca en buen estado.
QUINTO. - CONFÓRMASE el Comité de Verificación el cual estará integrado por los señores JAIME GERMÁN PARRA PEÑA Y LUIS EDUARDO PARRA PEÑA, el señor Alcalde del Municipio de Pacho y el Personero Municipal el cual será precedido por el Magistrado Ponente». c. El 16 de octubre del 2014, el Consejo de Estado, Sección Primera modificó el fallo de primera instancia, en cuanto a los plazos para el estudio técnico (6 meses) y la ejecución de obras (15 meses); se adicionó la orden al municipio de Pacho de adoptar un cronograma de actividades presupuestales, financieras, técnicas y administrativas, y de allegar copia al Comité de Verificación, y se instó al ICCU del Departamento de Cundinamarca a tramitar la solicitud de apoyo del municipio39. «1.- MODIFICANSE los plazos que en el numeral Cuarto de la sentencia apelada se señalaron para el cumplimiento de las órdenes impartidas, el cual quedará así: "ORDÉNASE al municipio de Pacho, en cabeza del señor Alcalde, que en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante los estudios técnicos para el arreglo y mantenimiento de la vía que comunica al municipio de Pacho con la Vereda el Hatillo. 38 Ibidem índice 29. 39 Expediente judicial en SAMAI de esta acción de tutela, índice 10.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 12 Después de realizado este estudio, el municipio cuenta con quince (15) meses, para la ejecución de las obras. De igual forma, el municipio deberá velar porque la vía permanezca en buen estado". 2.- ADICIÓNASE el numeral Cuarto de la sentencia apelada, con los siguientes sub-numerales: 4.1.
ORDÉNASE a las autoridades del municipio de Pacho adoptar un cronograma en el que se planeen y fijen tiempos a cada una las actividades de tipo presupuestal, financiero, técnico y administrativo por efectuarse, de modo que se asegure que éstas se adelanten con estricta sujeción a los plazos que en esta providencia se ampliaron. Deberá allegarse copia de dicho cronograma al Comité de Verificación y Cumplimiento de la Sentencia para que éste monitoree los respectivos avances de gestión. 4.2.
INSTASE al ICCU del Departamento de Cundinamarca para que tramite la solicitud de apoyo de tipo presupuestal, financiero, técnico y administrativo que le hizo el municipio de Pacho, para la construcción, conservación y mejoramiento de la vía de la vereda el "Hatillo". 3.- CONFIRMANSE los numerales 1º a 3º y 5º a 8º de la sentencia apelada». d. El 27 de noviembre del 2015, el Tribunal Administrativo accionado abrió un primer incidente de desacato, requirió información al Municipio de Pacho relacionada con el cumplimiento de la orden judicial40.
La alcaldía allegó documentos en diciembre de 2015 evidenciando avances, incluyendo un informe de visita con 89% de avance en los trabajos y rehabilitación de más de un kilómetro de vía, además de contratos de suministro de combustible, operarios y conductores. e. El 22 de julio del 2016, el Tribunal se abstuvo de sancionar al alcalde al considerar que estaba cumpliendo las órdenes y requirió un nuevo informe. f. El 7 de diciembre del 201641, el demandante solicitó la apertura de un nuevo incidente de desacato. g. El 17 de enero del 201742, el Tribunal Administrativo declaró cumplida la orden judicial y se abstuvo de sancionar al alcalde, conforme al informe rendido por la Alcaldía Municipal. h. El 12 de febrero del 201743, el Tribunal Administrativo corrió traslado de del recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto contra esa decisión, en el mismo se alegó que la alcaldía creía erróneamente haber cumplido con un 40 Expediente ordinario Ibidem índice 50. 41 Expediente ordinario Ibidem índice 57. 42 Expediente judicial en SAMAI de esta acción de tutela, índice 10. 43 Expediente ordinario Ibidem índice 61.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 13 mantenimiento superficial y que la vía no tenía paso para vehículos, además de que el convenio 606 de 2016 no cubría la vía objeto de la acción popular. i. El 18 de mayo del 201744, el accionado decidió negar el recurso de reposición y rechazar por improcedente el de apelación. j. Como consecuencia de una acción de tutela presentada por el señor Jaime Germán Parra Peña contra las anteriores decisiones, el Consejo de Estado, Sección Primera, profirió un fallo el 25 de enero del 201845, en el que dispuso amparar los derechos fundamentales del actor y ordenó «[…] al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A que dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, se pronuncie sobre la solicitud de apertura del incidente de desacato en la referida acción popular, teniendo en cuenta las consideraciones indicadas en este fallo». k. Como consecuencia de lo anterior, el 10 de abril del 201846 el Tribunal Administrativo abrió un nuevo incidente de desacato, y solicitó un nuevo informe sobre el cumplimiento de la orden judicial. l. El 18 de abril del 201847, la Alcaldía de Pacho – Cundinamarca, remitió un nuevo informe, donde puso de presente el cumplimiento de la orden y un CD con diversos documentos: contratos, cronogramas de maquinaria, diagnósticos, informes de planeación y registro fotográfico. m. El 25 de abril del 201848, el demandante presentó un nuevo informe en el que aportó fotografías que, según ellos, probaban que la vía estaba intransitable y sin mantenimiento desde 2015. n. El 9 de mayo del 201849, el Tribunal Administrativo sancionó al Alcalde de Pacho por no haber dado cumplimiento efectivo a la orden judicial. o. El 21 de junio del 201850, el Consejo de Estado, Sección Primera confirmó la sanción, pero modificó la multa impuesta disminuyendo su valor, por lo demás, 44 Expediente judicial en SAMAI de esta acción de tutela, índice 10. 45 Ibidem. 46 Expediente ordinario Ibidem índice 70. 47 Expediente ordinario Ibidem índice 75. 48 Ibidem índice 80 49 Ibidem índice 82. 50 Expediente judicial en SAMAI del proceso de radicado 25000-23-24-000-2012-00861-02, visible en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002324000201200861021100103.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 14 ordenó al alcalde dar cumplimiento inmediato a las sentencias proferidas el 22 de agosto de 2013 y el 16 de octubre de 2014 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Primera del Consejo de Estado. p. El 22 de agosto del 201851, el Tribunal Administrativo ordenó al alcalde rendir informe en diez días sobre el cumplimiento total de las sentencias judiciales ya descritas. q. El 30 de octubre del 201852, el Alcalde de Pacho presentó un nuevo informe sobre el cumplimiento de las órdenes judiciales. r. El 17 de febrero del 202253, el Tribunal Administrativo ordenó requerir a la Alcaldía Municipal para que informara nuevamente sobre el avance del cumplimiento a la orden judicial. s. El 24 de marzo del 202254, el señor Eduardo Parra solicitó que se adelantara un nuevo incidente de desacato en el que se sancionara al alcalde del municipio de Pacho por no haber dado cabal cumplimiento a las órdenes judiciales. t. El 13 de junio del 202255, el Tribunal Administrativo abrió un tercer incidente de desacato contra el municipio demandado y requirió al alcalde un informe detallado sobre el cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado. u. El 7 de julio del 202256, ante la falta de pronunciamiento del alcalde, se le sancionó con una multa por desacato y se le ordenó el cumplimiento total de la sentencia. v. El 8 de junio del 202357, el Consejo de Estado, Sección Primera, revocó la sanción impuesta en julio de 2022, porque cambio de alcalde. w. El 4 de octubre del 202358, el Tribunal Administrativo abrió un nuevo incidente de 51 Expediente ordinario Ibidem índice 88. 52 Expediente ordinario Ibidem índice 94. 53 Expediente ordinario Ibidem índice 106 54 Expediente judicial en SAMAI de esta acción de tutela, índice 10. 55 Expediente ordinario Ibidem índice 113 56 Expediente ordinario Ibidem índice 120 57 Expediente judicial en SAMAI del proceso de radicado 25000-23-24-000-2012-00861-03, visible en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002324000201200861031100103. 58 Expediente ordinario Ibidem índice 135 Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 15 desacato, requiriendo un informe detallado sobre el cumplimiento de la sentencia. x. El 19 de mayo del 202559, después de valorar informes y pruebas del alcalde, el Tribunal se abstuvo de abrir un nuevo incidente de desacato, pero requirió un nuevo informe que diera cuenta del cumplimiento efectivo de la sentencia. y. El 10 de junio del 202560, la Alcaldía de Pacho – Cundinamarca remitió un informe en el que manifestó que la vía entre ese municipio y su corregimiento se encuentra apta para ser transitada de acuerdo con la inspección técnica realizada el 24 de mayo del 2025.
Como se puede verificar con las actuaciones descritas, la autoridad judicial accionada impulso el proceso judicial según lo solicitado por el actor, si bien existió un retraso en la toma de decisión entre el 2023 y el 2025, lo cierto es que, previo al trámite de esta acción de tutela el Tribunal inició 4 incidentes de desacato por solicitud del demandante o del aquí accionante, incluyendo el memorial del 24 de marzo del 2022.
Frente a este último, ha de destacarse que del mismo se deriva la apertura del tercer incidente de desacato, que culminó en sanción pero que fue revocada por esta Corporación durante el trámite de consulta porque el alcalde contra el que fue impuesta había terminado su periodo constitucional, de modo que, se inició un cuarto incidente el 4 de octubre del 2023, dentro del cual, se requirió al municipio demandado a que informara nuevamente sobre el cumplimiento de las órdenes judiciales.
En ese sentido, el memorial del que es objeto de esta acción de tutela, y que el actor manifestó no se le había dado trámite, derivó en la apertura de un tercer incidente de desacato que derivó en sanción en contra del alcalde del municipio de Pacho, pero que a su vez fue revocado por el Consejo de Estado por no estar dirigido contra el nuevo alcalde, de modo que la solicitud si había sido atendida, tanto así que el 19 de mayo del 2025 se expidió un auto que pretendió obtener información sobre el estado de la vía del asunto, de modo que con ello puede decidir si debe continuar o no con el trámite judicial dentro del incidente de desacato.
Así las cosas, la solicitud del 24 de marzo del 2022 fue debidamente atendida y en este momento el expediente ordinario se encontraba en el Tribunal a la espera de decidir si 59 Expediente ordinario Ibidem índice 149 60 Expediente ordinario Ibidem índice 155 Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 16 se aperturaba el incidente de desacato o no, en consecuencia, la Sala llega a la conclusión que, se configuró la figura jurídica de carencia actual de objeto por hecho superado, porque desapareció la situación que motivó la presentación de la acción de tutela.
En razón que, no se evidenció una vulneración vigente del derecho fundamental al debido proceso alegado por el accionante, porque con posterioridad a la radicación de la tutela y antes del fallo de fondo, se produjo una actuación que impulsó el incidente de desacato cuestionado. En lo concerniente a esta figura jurídica, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha dicho que «se presenta cuando entre el momento de interposición de la acción de tutela y el fallo, se evidencia que, como consecuencia del obrar de la accionada, se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante61.
Dicha superación se configura cuando se realizó la conducta pedida (acción u abstención) y, por tanto, terminó la afectación, resultando inocuo cualquier intervención del juez constitucional en aras de proteger derecho fundamental alguno, pues ya la accionada los ha garantizado62», criterio que también ha sido adoptado por esta Corporación63. 3.6.3 Falta de agotamiento de todos los recursos antes de acudir a la acción de tutela.
El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar que se cause de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la sentencia SU-026 del 2021 de la Corte Constitucional64 y ante la 61 Corte Constitucional, sentencias T-970 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-597 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-669 de 2016 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-021 de 2017 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-382 de 2018 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), entre otras. 62 Decreto 2591 de 1991, artículo 26: “[s]i, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”. 63 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 4 de septiembre de 2018, radicado: 05001-33-31-004-2007-00191-01(AP)SU, consejera ponente: Stella Conto Díaz Del Castillo. 64 M. P. Cristina Pardo Schlesinger.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 17 naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien requiere el amparo de un derecho constitucional fundamental, «[…] [haya] agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable».
La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos; sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, o de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria65.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que el actor no cumplió con el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad. Cabe precisar que, cuando se encuentra en trámite el proceso judicial frente al cual se espera un pronunciamiento, el actor debe aguardar a que culminen las actuaciones para acudir a la acción de tutela, teniendo en cuenta que, dentro del trámite judicial tiene la posibilidad de interponer recursos que procuran igualmente la defensa de sus derechos constitucionales.
En este caso, el actor solicita que esta Sala se pronuncie sobre el eventual incumplimiento por parte del municipio de Pacho – Cundinamarca, pero lo cierto es que, el proceso de radicado 25000-23-24-000-2012-00861-00 aún se encuentra activo y en curso, por lo que, le corresponde inicialmente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca pronunciarse sobre el cumplimiento de las decisiones.
En efecto, la Corte Constitucional ha indicado frente a la subsidiariedad en punto a la existencia de otros mecanismos dispuestos por el ordenamiento jurídico que buscan proteger de alguna forma los derechos fundamentales de los actores, lo siguiente: «El carácter subsidiario y residual, significa entonces que solo es procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
A este respecto, el artículo 86 de la Constitución Política señala expresamente que “esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable””»66. 65 Corte Constitucional, sentencia C 132 del 2018 66 Corte Constitucional, sentencia T 022 del 2017.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 18 De tal manera que, la pretensión orientada a que «se ordene al alcalde del Municipio de Pacho dar cumplimiento inmediato y efectivo a la sentencia, incluyendo reconstrucción de la vía colapsada, ejecución técnica completa y cronograma de obras», resulta improcedente a través de este mecanismo constitucional, al encontrarse en trámite el incidente de desacato cuyo acatamiento se solicita.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, y comoquiera que, los hechos que han dado lugar al ejercicio de la acción de tutela respecto de la mora judicial han desaparecido durante este trámite constitucional, se impone declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. Por otro lado, frente a la solicitud de analizar el cumplimiento de la sentencia del 16 de octubre de 2014, se declarará la improcedencia por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, respecto al amparo del derecho fundamental al debido proceso, invocado por Eduardo Eugenio Parra Cruz, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. DECLARAR improcedente el amparo solicitado respecto a la pretensión que «se ordene al alcalde del Municipio de Pacho dar cumplimiento inmediato y efectivo a la sentencia, incluyendo reconstrucción de la vía colapsada, ejecución técnica completa y cronograma de obras», por lo expuesto.
TERCERO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
CUARTO. De no ser impugnada, y una vez quede ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02917-00 Demandante: Eduardo Eugenio Parra Cruz Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 19
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO