Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP) Demandado: Miguel Bernardo Estrada Temas: Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, del 31 de agosto de 2017, a través de la cual se confirmó la providencia emitida por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, el 22 de febrero de 2017, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP) por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, del 31 de agosto de 2017, a través de la cual se confirmó la providencia emitida por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, el 22 de febrero de 2017, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada por el señor Miguel Bernardo Estrada contra el FONCEP, dentro del proceso de 2 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 11001 33 35 021 2014 00109 02.

Con fundamento en lo anterior, además, solicitó i) declarar que el señor Miguel Bernardo Estrada, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedor de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana; y ii) ordenar la reliquidación de la mesada pensional del demandado, teniendo en cuenta la tasa de reemplazo del 75 %, el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 36, inciso 3.° y 21 de la Ley 100 de 1993 y los factores del Decreto 1158 de 1994, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional.1 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El señor Miguel Bernardo Estrada laboró para el Estado y adquirió el estatus jurídico pensional el 16 de agosto de 2002. ii) El 22 de febrero de 2017, el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, profirió sentencia de primera instancia en el sentido de acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Miguel Bernardo Estrada contra el FONCEP y resolvió, entre otras cosas, lo siguiente:2 PRIMERO.- DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 20I4EE44 O 1 del 3 de enero de 2014, proferido por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones - FONCEP.

SEGUNDO. - Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones - FONCEP, a RELIQUIDAR la pensión de jubilación del demandante, señor MIGUEL BERNARDO ESTRADA, identificado con cédula de ciudadanía No. 17.184.110 expedida en Bogotá, así como a INDEXAR la primera mesada pensional, en los términos señalados en la parte motiva de esta sentencia. TERCERO.- La entidad demandada deberá efectuar los reajustes legales de ley sobre las mesadas e igualmente, RECONOCER Y PAGAR al demandante, las diferencias que 1 La entidad recurrente cita las Sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018 y en los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 2 Expediente digital del proceso ordinario visible a índice 21 de la plataforma SAMAI. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP resulten a su favor, debidamente actualizadas, conforme a lo señalado en la parte motiva de esta sentencia, pero solamente de las mesadas causadas A PARTIR 12 DE ABRIL DE 2011, por haberse declarado la cosa juzgada sobre las mesadas causadas con anterioridad a la ejecutoria de la sentencia proferida por el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., descontando los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal, sin que por ello se obstaculice el pago inmediato de los valores decretados a su favor, conforme lo establecido en la parte motiva de esta sentencia. […] (Resaltado y subrayado originales del texto) iii) El 31 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, profirió sentencia de segunda instancia, mediante la cual confirmó la providencia expedida por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, Sección Segunda.3 iv) El 2 de octubre de 2017, quedó ejecutoriada la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. v) El 28 de febrero de 2018, el FONCEP expidió la Resolución SPE-GP 0250 mediante la cual dio cumplimiento a las sentencias emitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, Sección Segunda. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 31 de agosto de 20174 confirmó la providencia proferida por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, el 22 de febrero de 2017, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones jurídicas: i) Con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010,5 emitida por el Consejo de Estado, se precisó que aunque la ley no señalaba taxativamente los factores de salario, debían incluirse en la liquidación de las pensiones de jubilación todas 3 Expediente digital del proceso ordinario visible a índice 21 de la plataforma SAMAI. 4 Expediente digital del proceso ordinario visible a índice 21 de la plataforma SAMAI. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, radicación 2500023250002006-0750901 (0112-09). 4 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP aquellas sumas que de manera habitual y periódica el trabajador percibiera como contraprestación del servicio. ii) En el sub lite se acreditó que el señor Miguel Bernardo Estrada es beneficiario de la Ley 33 de 1985, porque nació el 16 de agosto de 1947 y laboró como empleado público en el Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá, desde el 12 de junio de 1974 hasta el 1° de diciembre de 1996.

En ese orden, se hallaba amparado como empleado público territorial por dicha normativa, al haber laborado por más de 20 años a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el nivel territorial. Se precisa que la Sentencia SU-230 de 2015 no es aplicable a la situación fáctica del demandante, comoquiera que lo posición ahí fijada por la Corte Constitucional se refiere a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y como aquel cumplió los 20 años de servicio como servidor público antes del 30 de junio de 1995, quedó sometido en su integridad a la Ley 33 de 1985, en los términos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado. iii) En audiencia inicial celebrada el 7 de diciembre de 2016, se declaró probada parcialmente probada la excepción de cosa juzgada respecto a las mesadas pensiónales causadas con anterioridad al 11 de abril de 2011, decisión que quedó en firme.

Por su parte, el demandante elevó la solicitud de reliquidación pensional el 16 de diciembre de 2013, de manera que no transcurrió un período superior a 3 años entre dichas fechas. En consecuencia, no operó el fenómeno jurídico de la prescripción trienal de mesadas, de conformidad con lo establecido en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, tal como lo hizo el a quo. iv) El demandante tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación a partir del 16 de agosto de 2002, con pago de las diferencias pensionales a partir del 12 de abril 2011, más los incrementos anuales de ley.

La liquidación de la prestación se efectuará con el 75 % del promedio del último año de servicio, esto es, del 1° de diciembre de 1995 al 30 de noviembre de 1996, teniendo en cuenta la asignación mensual, los subsidios de transporte y alimentación, y las primas de navidad, semestral, de vacaciones y de servicios. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP v) Resulta procedente la actualización del promedio devengado en el último año de servicio (1° de diciembre de 1995 al 30 de noviembre de 1996) hasta la fecha en que se hizo efectiva la pensión (16 de agosto de 2002), en virtud al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda, que disminuye en forma continua el poder adquisitivo del ingreso, según como lo ha indicado la jurisprudencia de lo contencioso administrativo. vi) De otra parte, no le asiste razón al demandante cuando en el recurso de apelación afirma que sobre el descuento sobre los factores ordenados debe aplicarse la prescripción quinquenal, ya que, por un lado, la normativa determina que es obligación del trabajador realizar los aportes a la seguridad social para acceder a la pensión y, por otro lado, porque cuando mediante sentencia judicial se ordena la inclusión de factores salariales para efectos de la reliquidación pensional, debe procederse al descuento de los aportes a la seguridad social correspondientes a dichos factores sobre los cuales no se realizó la deducción legal. vii) Por lo expuesto, se impone confirmar la sentencia apelada. 6 1.2.

Las causales de revisión invocadas El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de estas, expuso los siguientes argumentos: i) El juzgador vulneró el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, porque se apartó de la interpretación que había desarrollado la Corte Constitucional sobre los artículos 21 y 36, inciso 3.º de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y a los factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de 6 El 22 de febrero de 2017, el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, a través de la sentencia de primera instancia ordenó, entre otras cosas, la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Miguel Bernardo Estrada, en el equivalente al 75% del salario promedio devengado en el último año de servicio, comprendido entre el 1.° de diciembre de 1995 al 30 de noviembre de 1996, incluyendo todos los factores salariales certificados por el empleador a saber: asignación mensual, subsidios transporte y de alimentación y primas navidad, semestral, de vacaciones y de servicios.

Ordenó el reconocimiento de la prestación a partir del 16 de agosto de 2002, con efectos fiscales a partir del 12 de abril de 2011. Expediente digital del proceso ordinario visible a índice 21 de la plataforma SAMAI. 6 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP liquidar la prestación. Con ello, además el fallo acusado transgrede los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2.º y 124 de la Constitución Política. ii) Es indiscutible que el régimen especial aplicable al demandado «es el contemplado en el Decreto 546 de 1971, de conformidad al artículo 36 de la [L]ey 100 de 1993, por estar inmerso en el régimen de transición».

En este sentido, conforme lo dispone el inciso 2.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las prerrogativas de transición consisten en que a las personas que queden cobijadas por éstas les asiste el derecho a que se les aplique el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, esto es, en el Decreto 546 de 1971, en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. Sin embargo, en lo atinente al ingreso base de liquidación la norma aplicable es la Ley 100 de 1993, específicamente la regla que indica que el IBL para liquidar la pensión de jubilación de las personas en transición que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior.7 iii) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la mesada pensional del demandado. iv) En razón a la sentencia cuya revisión se solicita, la mesada pensional del señor Estrada se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión 7 La entidad recurrente advierte que en igual sentido lo ha señalado la Corte Constitucional en Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, T-039 de 2018, y el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, radicado 52001 23 33 000 2012 00143 01. 7 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP Vencido el término para presentar contestación a la acción especial de revisión, la parte demandada guardó silencio.8 2.

Consideraciones 2.1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer de los recursos extraordinarios de revisión en virtud del inciso 2.º del artículo 249 del CPACA.9 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019.10 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 2 de octubre de 201711 y la acción especial de revisión se interpuso el 21 de agosto de 2020,12 por lo que es dable concluir que fue presentada dentro del término establecido en la ley. 2.3.

Legitimación 8 Tras revisar el sistema SAMAI, la Sala advierte que el señor Miguel Bernardo Estrada, guardó silencio. Lo anterior, pese a que el 12 de septiembre de 2022, esta corporación le notificó personalmente el contenido de la acción especial de revisión interpuesta por el FONCEP. Actuación visible a índice 19 de la plataforma SAMAI. 9 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 11 Expediente digital del proceso ordinario visible a índice 21 de la plataforma SAMAI. 12 Índice 3 de la plataforma SAMAI. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP Sobre la legitimación del FONCEP para promover la acción de revisión contra providencias judiciales que hayan ordenado reconocer o reliquidar pensiones, la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-427 de 2016, definió la siguiente regla: ( ) frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras institu ciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero. [Negrillas fuera del texto] De acuerdo con lo anterior, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP), en cuanto entidad administradora encargada de reconocer y pagar las cesantías y las obligaciones pensionales a cargo del Distrito Capital, está legitimado para interponer la presente acción de revisión. 2.4.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, del 31 de agosto de 2017, se encuentra inmersa en las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la acción especial de revisión «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.5.

Marco normativo 2.5.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier 9 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación.13 ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos 13 Sobre el punto se puede consultar la Sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 10 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró14 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,15 procede contra 14 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 15 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 11 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.5.2. Alcance de las causales de revisión invocadas Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas y de esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».16 Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».17 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».18 (Resaltado fuera del texto). 16 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV). 17 Ibidem. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13). 12 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP Por su parte, esta Corporación en sentencia de 30 de noviembre de 2021, sostuvo:19 36.

El recurso extraordinario de revisión, como excepción al principio de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, ha sido instituido por el legislador para enmendar los errores o ilícitos cometidos en la expedición de tales providencias. 37. […] Así las cosas, y en la medida en que a través de este recurso se puede ver alterada la certeza brindada por la cosa juzgada, el mismo procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, imposibilitando alegar o acudir a otras20; taxatividad que resulta razonable, pues se trata de un mecanismo que modifica providencias amparadas por el principio de cosa juzgada y, por ello, las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido21. 38. […] La Corte Constitucional, en la sentencia C-835 de 200322, señaló que la transcrita norma [artículo 20 de la Ley 797 de 2003] estableció una acción de revisión sui generis, cuyo ejercicio tiene las siguientes características: (i) está restringido a una parte activa calificada, es decir, son determinadas entidades las llamadas a instaurarla; ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad la protección y recuperación del patrimonio público, y iii) su objeto es delimitado y el análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.

Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos: el primero, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 2.6.

El caso concreto. Análisis de la Sala En primera medida, la Sala advierte que en relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 30 de noviembre de 2021, radicado N.° 11001-03-15-000-2017-01538- 00(REV). 20 Corte Constitucional.

Sentencia C – 0004 de 20 de enero de 2003. Magistrado Ponente: doctor Eduardo Montealegre Lynett. 21 Ibidem. 22 Corte Constitucional. Sentencia C – 835 de 23 de enero de 2003. M.P.: Jaime Araújo Rentería. 13 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión23 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem.» Sin embargo, se observa que lo planteado por la entidad recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que sus argumentos se dirigen a cuestionar el período y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de las garantías anteriormente mencionadas.

En ese sentido, la Sala efectuará el estudio de aquel planteamiento bajo la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Así, la inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, del 31 de agosto de 2017, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la referida ley, en tanto confirmó la providencia emitida por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, del 22 de febrero de 2017.

En ese orden, el FONCEP solicita se atiendan las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto previstos en el Decreto 546 de 1971 y en lo atinente al ingreso base de liquidación lo consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en razón a que, señala, el demandado, en su concepto, es beneficiario del régimen de transición contenido en la referida ley. 23 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 14 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP Con ello, en su concepto, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU- 427 de 2016 y SU-395 de 2017 y de esta corporación en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma o en el artículo 21 ibidem.

Pues bien, la Sala advierte que el tribunal realizó la subsunción de los supuestos fácticos del señor Estrada a la luz de la Ley 33 de 1985, para lo cual confirmó la providencia emitida por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, del 22 de febrero de 2017. En consecuencia, mantuvo la orden de reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al hoy demandado, con efectos fiscales desde el 12 de abril de 2011, en el equivalente al 75 % del promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicio, comprendido desde el 1.° de diciembre de 1995 hasta el 30 de noviembre de 1996, a saber: la asignación mensual, los subsidios de transporte y alimentación, y las primas de navidad, semestral, de vacaciones y de servicios.

De acuerdo con lo anterior, esta Subsección observa que la sentencia acusada se remitió a las condiciones de la Ley 33 de 1985; sin embargo, la entidad recurrente no presentó reparo particular alguno y, por el contrario, reprochó la forma de aplicación del régimen de transición plasmado en el artículo 36 de Ley 100 de 1993 en concordancia con el Decreto 546 de 1971, en lo relacionado con la forma de determinación del IBL y con los factores salariales contenidos en el Decreto 1158 de 1994.

Así pues, no corresponde a esta Sala realizar ningún análisis sobre el particular. Sobre el asunto, esta corporación ha enfatizado lo siguiente:24 Para su formulación deben atenderse los requisitos de las demandas ordinarias indicados en el artículo 252 del CPACA. Especialmente, el recurrente deberá señalar con precisión y justificar la causal o las causales en que se funda el recurso y aportar las pruebas necesarias. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado N.º 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 15 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP La técnica del recurso exige real correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal invocada, de forma tal que el recurrente prescinda de elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida, así como de la intención de corregir errores u omisiones de la propia parte, como si se tratara de una nueva instancia. En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia. Antes bien, es riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas en el mencionado artículo 250 del CPACA y a las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo. (Resaltado fuera del texto). Así las cosas, como se dijo líneas atrás, el objeto de la acción especial de revisión consiste en incluir causales cualificadas, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.

Se trata de un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante la comprobación inequívoca de ser decisiones que incurran en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley. En esta línea argumentativa, la Sala advierte que debe existir correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta el recurso y la causal invocada, que en el sub lite se concretaron en que el FONCEP acude al literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para lograr la aplicación de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1158 de 1994.

No obstante, la entidad recurrente omite que el razonamiento del tribunal se enfocó en la aplicación de la Ley 33 de 1985, ante lo cual no hizo referencia alguna con el fin de sustentar la presente acción especial de revisión. De manera que, en atención a los precedentes citados previamente y a la naturaleza excepcional de la acción especial de revisión, no corresponde a la Sala exceder la demarcación impuesta por la entidad recurrente al explicar y fundamentar la causal de revisión de la sentencia, 16 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP pues se reitera aquella debe ser «[…] examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo.».25 Bajo este panorama, no es posible realizar el estudio de los argumentos expuestos por el FONCEP, en relación a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Sobre el asunto, esta Subsección trae a colación la sentencia del 21 de abril de 2022, a través de la cual se abordó un caso similar al presente, pues en aquella oportunidad la entidad recurrente incurrió en error al fundamentar la acción especial de revisión en normas jurídicas distintas a las aplicadas en la sentencia censurada. Allí se dijo:26 Pues bien, es preciso anotar que el Decreto 546 de 1971 resulta aplicable a los funcionarios o empleados de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público que acrediten los requisitos contemplados en esa normativa para adquirir la prestación. No obstante, la señora Ardila Herrera por haber prestado sus servicios en la Contraloría General de la República desde el 4 de febrero de 1975 hasta el 15 de marzo de 2000, es destinataria del régimen especial contenido en el Decreto 929 de 1976. […] En esta línea argumentativa, la Sala advierte que debe existir correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta el recurso y la causal invocada, que en el sub lite se concretaron en acudir al literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para lograr la aplicación de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el Decreto 546 de 1971.

No obstante, es claro que la entidad recurrente se equivoca en la invocación normativa realizada con el fin de sustentar el recurso impetrado, como se indicó. De manera que en atención a los precedentes citados previamente y a la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, no corresponde a la Sala exceder la demarcación impuesta por la entidad recurrente al explicar y fundamentar la causal de revisión de la sentencia, pues se reitera aquella debe ser «[…] examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo.».27 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de abril de 2022, radicado 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018). 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado N.º 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV).

En similar sentido se pronunció esta Subsección a través de la sentencia del 18 de mayo de 2023, radicación 11001-03-25-000-2019-00898-00 (6445-2019) 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado N.º 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 17 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP Por lo expuesto, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por el FONCEP, al no haberse configurado las causales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.

De la condena en costas Con fundamento en el inciso 2.° del artículo 188 del CPACA, en el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal y jurisprudencial para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 4.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP), por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, del 31 de agosto de 2017, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 18 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00790-00 (2403-2020) Demandante: FONCEP Segundo. Sin condena en costas.

Tercero. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001 33 35 021 2014 00109 02 al tribunal de origen y archivar la acción de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.