11001031500020250100001 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01000-01 Accionantes: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE EMPRESAS DE MEDICINA INTEGRAL - ACEMI Y OTRO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial — coadyuvancia en acciones populares.

Confirma amparo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora y la accionada contra la sentencia de primera instancia proferida el 25 de marzo de 2025 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como en el Acuerdo 080 de 2019 (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

Por auto del 25 de febrero de 20251, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado admitió la acción constitucional y, mediante la providencia del 16 de julio de 2025 concedió la impugnación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral (en adelante, ACEMI) y la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar 1 Índice 4 de Samai. Mediante este auto se notificó como accionado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. A su vez, se ordenó vincular como terceros con interés a la Caja De Compensación Familiar del Valle del Cauca - Comfenalco Valle E.P.S., la Caja de Compensación Familiar Compensar E.P.S., Sanitas S.A. E.P.S., la Unidad de Servicio Médico EPM - Entidad Adaptada de Salud EAS016, Famisanar E.P.S., el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, el Servicio Occidental de Salud S.A., Capital Salud E.P.S.- S.A.S., Capresoca E.P.S.-S, la Alianza Medellín Antioquia E.P.S. S.A.S., Nueva EPS S.A., la Caja de Compensación Familiar Cajacopi Atlántico, Cajacopi E.P.S. S.A.S., Asmet Salud E.P.S. S.A.S., Emssanar E.P.S. S.A.S., Salud Mia E.P.S., la Caja de Compensación Familiar del Chocó - Comfachocó, la Caja de Compensación Familiar del Oriente Colombiano - Comfaoriente, la Asociación Mutual Ser Empresa Solidaria de Salud ESS, la Cooperativa Empresa Solidaria de Salud y Desarrollo Integral - Coosalud ESS, Salud Total E.P.S. S.A., EPS Sura, la superintendencia Nacional de Salud, la Contraloría General de la República, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Defensoría del Pueblo.

Accionantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01000-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (en adelante, ASOCAJAS), actuando por medio de sus representantes legales, presentaron acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Con la solicitud de amparo pretenden la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 2. Las anteriores trasgresiones se las adjudican a los autos del 20 de agosto de 2024 y del 27 de enero de 2025, proferidos dentro del proceso de acción popular con radicado 25000-23-41000-2024-00302-00, promovido por el Ministerio de Salud y Protección Social. 3.

En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: “QUE SE DEJEN SIN EFECTOS las decisiones contenidas en el ordinal CUARTO del Auto de agosto 20 de 2024 y en el ordinal QUINTO del Auto de 27 de enero de 2025 proferidos dentro del proceso de acción popular con número de radicación 25000-23-41000-2024-00302-00.

SEGUNDO: “ORDENAR al Magistrado FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA, dada su condición de funcionario judicial a cargo del trámite y sustanciación de proceso, que en el término de tres (3) días, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, profiera una nueva decisión en la que valide la condición de coadyuvantes de ACEMI y de ASOCAJAS respecto de las entidades señaladas en sus escritos de coadyuvancia presentados dentro del proceso de acción popular con número de radicación 25000- 23-41000-2024-00302-00”.

TERCERO: “ORDENAR al Magistrado FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA, dada su condición de funcionario judicial a cargo del trámite y sustanciación de proceso, que habilite que ACEMI y ASOCAJAS tengan la posibilidad de intervenir en el curso del trámite judicial, así como la posibilidad de contestar la demanda en el término de ley, o, en su defecto, dentro del lapso de diez (10) días que la autoridad judicial constitucional disponga para el efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 117 del Código General del Proceso. 1.2.

Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 5. El 8 de febrero de 2024, el Ministerio de Salud y Protección Social presentó acción de protección de los derechos e intereses colectivos contra la Nación, Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y otros2 con el objeto de que se protejan los derechos colectivos a la seguridad social en salud, a la moralidad pública y al patrimonio público y de que se ordene a las entidades 2 La Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca - Comfenalco Valle E.P.S., la Caja de Compensación Familiar Compensar E.P.S., Sanitas S.A. E.P.S., la Unidad de Servicio Médico EPM - Entidad Adaptada de Salud EAS016, Famisanar E.P.S., el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, el Servicio Occidental de Salud S.A., Capital Salud E.P.S.- S.A.S., Capresoca E.P.S.-S, la Alianza Medellín Antioquia E.P.S. S.A.S., Nueva EPS S.A., la Caja de Compensación Familiar Cajacopi Atlántico, Cajacopi E.P.S. S.A.S., Asmet Salud E.P.S. S.A.S., Emssanar E.P.S. S.A.S., Salud Mia E.P.S., la Caja de Compensación Familiar del Chocó - Comfachocó, la Caja de Compensación Familiar del Oriente Colombiano - Comfaoriente, la Asociación Mutual Ser Empresa Solidaria de Salud ESS, la Cooperativa Empresa Solidaria de Salud y Desarrollo Integral - Coosalud ESS, Salud Total E.P.S. S.A. y EPS Sura.

Accionantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01000-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandadas que realicen todas las acciones necesarias con «la finalidad [de] cumplir a las inversiones de reservas técnicas de que tratan los artículos 2.5.2.2.1.9 y 2.5.2.2.1.10 del Decreto 780 de 2016». 6.

El referido asunto le correspondió a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad que admitió la demanda mediante auto del 23 de abril de 2024. Esta decisión fue recurrida el 30 del mismo mes y año por ACEMI y ASOCAJAS, quienes solicitaron ser reconocidas como coadyuvantes de algunas de las entidades demandadas3. 7.

Por medio de providencia del 20 de agosto de 2024, dicha autoridad judicial resolvió el recurso de reposición y, entre otras decisiones, negó la solicitud de coadyuvancia elevada. Como fundamento de ello, sostuvo que, de conformidad con el artículo 244 de la Ley 472 de 1998, la coadyuvancia en este medio de control «es respecto de la acción y no de los demandados». 8.

Inconformes con lo anterior, las solicitantes interpusieron recurso de reposición. Mediante auto del 27 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A decidió, entre otras cosas, no reponer la providencia que resolvió las solicitudes de coadyuvancia. Reiteró que, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 472 de 1998, esta figura procesal en el marco de la acción popular está orientada exclusivamente hacia el apoyo o fortalecimiento de las pretensiones del demandante y no en la defensa o representación de los demandados.

A su vez, sostuvo que aquella tiene como objetivo garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos presuntamente vulnerados, por lo que no permite extender su alcance para justificar las actuaciones de las demandadas. 9. En dicho auto se tuvo como coadyuvante al señor Germán Fernández Cabrera, en calidad de ciudadano interesado en el resultado del proceso. 1.3.

Sustento de la vulneración 10. La parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente y en defecto procedimental absoluto, por los argumentos que a continuación se exponen. 11. Desconocimiento del precedente. Se desatendió el precedente pacífico del Consejo de Estado consistente en establecer que la figura de la coadyuvancia 3 ACEMI solicitó ser reconocida como coadyuvante de Comfenalco Valle EPS, Compensar EPS, Sanitas SA EPS, Famisanar EPS, Servicio Occidental de Salud SA, Nueva EPS, Salud Total EPS, EPS Sura y Coosalud.

ASOCAJAS pidió que se reconociera como coadyuvante de Comfenalco Valle EPS, Compensar EPS, Comfachocó y Comfaoriente EPS. 4 ARTICULO 24. COADYUVANCIA. Toda persona natural o jurídica podrá coadyuvar estas acciones, antes de que se profiera fallo de primera instancia. La coadyuvancia operará hacia la actuación futura. Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cívicas y similares, así como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personeros Distritales o Municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos.

Accionantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01000-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co está concebida en acciones populares también para el extremo pasivo y no exclusivamente para coadyuvar las pretensiones de la parte demandante, como establece el tribunal accionado. 12.

De conformidad con la sentencia del 18 de junio de 2008, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso de acción popular con radicado 70001-23-31-000-2003-00618-01, la coadyuvancia en este mecanismo procede tanto para la parte activa, como para la pasiva. Dicha providencia establece que una lectura del artículo 24 de la Ley 472 de 1998, en armonía con el alcance y el objeto de las acciones populares, lleva a concluir que el ordenamiento jurídico brinda la posibilidad de que la coadyuvancia se predique también con respecto a la parte demandada en este mecanismo. 13.

En dicho fallo se estableció que, una interpretación restrictiva de dicha disposición implicaría que únicamente se autoriza la coadyuvancia con respecto a la parte activa. Sin embargo, debido a la naturaleza de este mecanismo constitucional, concebido como una acción abierta a toda la comunidad, nuestro ordenamiento «no solo autoriza la coadyuvancia en lo pasivo, sino que la prohíja».

En este orden de ideas, la Sección Tercera del Consejo de Estado estableció que la tutela efectiva de los derechos colectivos, cuya efectividad es objeto de este mecanismo, no solo autoriza, sino que impone y exige la participación de la comunidad en estas acciones públicas. Por tanto, si estos derechos rebasan la esfera individual y la solidaridad es el principio inmanente a estos procesos, la ley debe fomentar cualquier tipo de intervención, sea para coadyuvar o impugnar lo expresado en la demanda. 14.

En la misma vía señalada, la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto del 2 de mayo de 2019 en el proceso de acción popular con radicado 25000-23-27-000-2010-02540-00/01 estableció que una interpretación armónica del artículo 24 de la Ley 472 de 1998 y de conformidad con una línea jurisprudencial consolidada, permite efectivamente la coadyuvancia de la parte demandada en este tipo de mecanismos.

Esta posición es referenciada en el auto de unificación de la Sala Plena el 26 de junio de 2019, proferido en segunda instancia de dicho trámite. 15. Esta postura fue avalada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de tutela del 15 de febrero de 2021, dictada en el proceso con radicado 68001-23-33-000-2020-00994-00/01 y, a su vez, por la Sección Cuarta de esta Corporación en la sentencia del 9 de agosto de 2018 en el proceso constitucional con radicado 11001-03-15-000-2018-02242-00. 16.

Defecto procedimental absoluto. En virtud de lo expuesto con antelación, es evidente que la decisión adoptada por el tribunal accionado en el ordinal quinto del auto del 27 de enero de 2025 incurre en este defecto. Lo anterior, en la medida en que no solo desconoce el criterio jurisprudencial en cita, sino que impide la intervención de las tutelantes, lo que cercena el ejercicio de las prerrogativas propias del derecho de contradicción, entre las que se destacan Accionantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01000-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la posibilidad de contestar la demanda, solicitar el decreto y práctica de pruebas, aportarlas, controvertir las que presente la parte activa, promover incidentes, entre otras. 1.4.

Intervenciones 17. Salud Total E.P.S. S.A. coadyuvó la solicitud de amparo, en la medida en que hace parte de ACEMI. 18. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A argumentó que la coadyuvancia no puede ser empleada como un mecanismo para modificar la posición procesal de las partes ni para reconfigurar la dinámica propia de la acción popular, en términos de representación o defensa de los demandados.

Agregó que su alcance está circunscrito exclusivamente al refuerzo de la protección de los derechos colectivos y, por tanto, no existe fundamento jurídico que justifique su otorgamiento en favor de las actoras. 19. Emssanar E.P.S. S.A.S. coadyuvó la solicitud de las tutelantes con fundamento en que estas conforman agremiaciones, conglomerados o grupos especializados de EPS y Cajas de Compensación cuyo propósito es establecer políticas a favor del sector.

Agregó que, por tanto, tienen experticia en los temas relacionados con la salud. 20. La Alianza Medellín Antioquia E.P.S. S.A.S. – Savia Salud E.P.S. adujo que no tiene interés en el asunto, debido a que la decisión que se adopte recaerá sobre la accionante y el tribunal accionado. 21. La E.P.S. Sura coadyuvó la acción. 22. Compensar E.P.S. solicitó que se accediera al amparo solicitado. 23.

Comfenalco Valle E.P.S. coadyuvó lo pretendido por las actoras. 24. Empresas Públicas de Medellín E.S.P. señaló que carece de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que está llamada a responder por la vulneración alegada. 25. El Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia señaló que no es responsable de las acciones u omisiones que motivaron la acción constitucional y, por tanto, no está llamado a tramitar lo pretendido. 26.

La Contraloría General de la República aseguró que sus funciones no están relacionadas con la controversia propuesta. 27. Asmet Salud E.P.S. S.A.S sostuvo que el artículo 24 de la Ley 472 de 1998 no establece que la coadyuvancia sea exclusiva para la parte actora puesto que, establece que puede ser solicitada por toda persona natural o jurídica.

En sentencia del 25 de marzo de 2025, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado: i) aceptó la solicitud de coadyuvancia formulada por Salud Total E.P.S. S.A.; Emssanar E.P.S. S.A.S., E.P.S. Sura y Comfenalco Valle E.P.S. y, ii) amparó los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia invocados por las actoras.

En virtud del amparo, ordenó lo siguiente:

TERCERO. DEJAR SIN EFECTOS el auto de 27 de enero de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección A confirmó el proveído de 20 de agosto de 2024, con el que negó la solicitud de coadyuvancia al extremo pasivo formulada por las tutelantes, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 25000- 23-41000-2024-00302-00, conforme a la motivación.

CUARTO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección A que, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte una providencia de remplazo en el aludido asunto, en atención a las consideraciones planteadas en esta decisión. 29. Como fundamento de esta decisión, se expusieron los siguientes argumentos.

Mediante el auto enjuiciado se llevó a cabo una aplicación restrictiva del artículo 24 de la Ley 472 de 1998 y se inobservó la tesis reiterada por el Consejo de Estado en las sentencias del 18 de junio de 2008, 9 de agosto de 2018 y 15 de febrero de 2021. En efecto, mediante tales providencias, el órgano de cierre en la materia ha establecido que la coadyuvancia aplica tanto a la parte pasiva como a la activa, en atención a la naturaleza de los derechos que se pretende proteger en dicha acción. 30.

De igual forma, se incurrió en defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto al privilegiar el aspecto formal de dicha disposición normativa sobre la interpretación que ha dado el Consejo de Estado en su jurisprudencia reiterada. 31. Por su parte, precisó que la pretensión relacionada con ordenar al tribunal que brinde la posibilidad a las actoras de contestar la demanda de la acción popular en el término que disponga el juez de tutela, no era procedente.

Esto, en la medida en que el artículo 24 de la Ley 472 de 1998 sostiene que una vez que se acepte la coadyuvancia, esta «operará hacia la actuación futura». En este sentido, las actoras podrán apoyar a las entidades de su interés en cualquier momento y hasta antes de que se profiera el fallo de primera instancia. 1.6. Impugnaciones 32.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A solicitó que se revoque el fallo de primera instancia puesto que, a su juicio, no se cumplieron los requisitos específicos de procedencia de la acción Accionantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01000-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela contra providencias judiciales.

Sostuvo que mediante la interpretación que llevó a cabo en la providencia cuestionada, con respecto a la aplicación del artículo 24 de la Ley 472 de 1998, no se incurrió en un uso irracional o desproporcionado de algún procedimiento legal, por lo que no era posible concluir que se configuró un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. 33.

Manifestó que, por el contrario, su labor hermenéutica fue plausible sustentada en el carácter público, objetivo y no contradictorio de las acciones populares, en donde el juez tiene el papel de velar por la protección de los derechos e intereses colectivos. En tal sentido, reiteró los argumentos expuestos en la providencia cuestionada. 34.

Por último, indicó que el precedente invocado no era pacífico en el Consejo de Estado y correspondía a decisiones aisladas de las distintas salas de esta Corporación. Agregó que «han coexistido interpretaciones divergentes sobre el alcance de la figura de la coadyuvancia en acciones populares, lo cual evidencia que no hay un precedente uniforme ni consolidado que obligue a adoptar una única interpretación».

A pesar de lo anterior, la accionada no hizo referencia a alguna providencia en particular que sustentara su afirmación. 35. La parte actora impugnó el fallo de primera instancia únicamente en lo concerniente a la negativa de la pretensión consistente en que se le permita contestar la demanda de acción popular y, en este sentido, solicitó que se adicione el fallo con el fin de que se le brinde dicha posibilidad. 36.

Indicó que el artículo 24 de la Ley 472 de 1998 establece que «si se presenta a la coadyuvancia antes del inicio de un término que define el principio de una etapa procesal, ese coadyuvante debería poder ejercer sus derechos procesales en esa misma etapa procesal». Por tanto, añadió que la solicitud de coadyuvancia fue presentada por ACEMI el 22 de febrero de 2024 y por ASOCAJAS el 5 de marzo siguiente, es decir, «10 meses antes de que quedara en firme el auto que determinó el inicio del conteo del término de traslado para contestar demanda». 37.

Agregó que la negativa de la coadyuvancia le impidió contestar la demanda popular en el término con el que contaban y, por tanto, la consecuencia necesaria reconocer a tales entidades como coadyuvantes, es establecer que son parte del proceso «desde antes de que empezara a correr el término para la contestación de la demanda». 1.7.

Manifestación de impedimento 38. El magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, mediante escrito del 27 de agosto de 2025, manifestó́ estar impedido para conocer de la acción constitucional del asunto. Consideró que estaba inmerso en la causal 1.º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. Accionantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01000-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.

Al respecto, por auto de la misma fecha de la presente providencia, la Sala declaró infundada la causal, pues no se encontró́ acreditado el supuesto de hecho establecido en la norma. II. CONSIDERACIONES 40. La Sala confirmará el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia de la parte actora.

Para ello, se estudiará lo siguiente: (i) la superación de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y (ii) el cumplimiento de los elementos establecidos jurisprudencialmente para la configuración del defecto por desconocimiento del precedente judicial. 2.1. Caso concreto 2.1.1.

La solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 41. El Consejo de Estado5 y la Corte Constitucional6, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales7 y a la configuración de algún defecto especial8 en el que puede incurrir una autoridad judicial.

Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 42. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 43.

En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo cumple parcialmente con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.

No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 6 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 7 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal;

(vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 8 (i) Defecto orgánico;

(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01000-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.

Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 45. La Sala advierte que ACEMI y ASOCAJAS están legitimados en la causa por activa, porque fueron las entidades a las que se les negó la solicitud de coadyuvancia mediante el auto dictado en el medio de control objeto de la presente acción constitucional.

Por otro lado, se evidencia que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca está legitimada en la causa por pasiva por haber proferido la decisión reprochada mediante el presente trámite constitucional. 46. Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional9, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos;

(ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales. Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 47.

En este caso, la parte actora formuló los siguientes cargos contra la providencia objeto de estudio: i) desconocimiento del precedente judicial, y ii) defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto. 48. La Sala considera que este requisito se encuentra superado, por cuanto la parte actora expuso con suficiencia los motivos por los cuales, a su juicio, en la decisión cuestionada se desconoció la interpretación que del artículo 24 de la Ley 472 de 1998 ha dado el órgano de cierre en la materia, esto es, la Sección Tercera del Consejo de Estado.

De igual forma, referenció algunas providencias presuntamente desatendidas e identificó la regla de derecho que regula el caso en concreto y que se habría inaplicado. 49. En efecto, en el escrito inicial se insistió en que, de conformidad con dicha autoridad, una lectura de dicha disposición, en armonía con el alcance y el objeto de las acciones populares, lleva a concluir que el ordenamiento jurídico brinda la posibilidad de que la coadyuvancia se predique también con respecto a la parte demandada en este mecanismo.

Este argumento se conjuga con lo sustentado mediante el defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto en que se habría incurrido. 9 Sentencia SU-215 de 2022. Accionantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01000-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.

Por tanto, se advierte que las razones presentadas no comportan una simple intención de revivir alguna de las etapas procesales ya zanjadas por el juez del trámite ordinario, sino que estas reflejan una posible vulneración de sus derechos fundamentales. Por tanto, de conformidad con lo expuesto, el presente litigio reviste relevancia constitucional. 51.

Subsidiariedad. En este caso, se cumple con este presupuesto, ya que la parte actora no cuenta con otros mecanismos judiciales ordinarios ni extraordinarios para controvertir la providencia que cuestiona mediante esta vía. 52. Inmediatez. También se acredita este requisito sin que sea necesario constatar la fecha de ejecutoria, pues el auto que se reprocha fue proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de enero de 2025.

Es decir, el actor promovió la acción de tutela10 dentro del término razonable para ejercer esta acción establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. 53. Tutela contra tutela. Se supera este presupuesto ya que no se controvierte una decisión de tutela, pues la providencia reprochada fue proferida al interior del trámite de la acción popular con radicado 25000-23-41000-2024- 00302-00. 54.

Identificación razonable de los hechos. Finalmente, en la solicitud de amparo se presentó una explicación clara y suficiente de los hechos y argumentos por los que la parte actora consideró que le fueron vulnerados sus derechos fundamentales. Por ende, cumplió con la carga mínima en dar las razones por las cuales considera que la autoridad accionada incurrió en una vulneración de las garantías. 2.1.2.

La providencia controvertida incurrió en desconocimiento del precedente judicial 55. De forma previa, la sala advierte que el estudio de los defectos se limitará al desconocimiento del precedente, debido a que los argumentos relacionados con el defecto procedimental absoluto que alegó obedecen realmente a una reiteración de las razones expresadas en el cargo por desconocimiento del precedente, cuya configuración se tradujo en una vulneración del derecho de contradicción y defensa de las actoras en el trámite de la acción popular. 56.

De acuerdo con la posición de la Sala, por regla general, se entiende como precedente aquella sentencia o conjunto de sentencias, que presentan similitudes fácticas y jurídicas con un caso nuevo objeto de estudio, de las cuales se desprende una regla para resolver la controversia (ratio decidendi) que obliga 10 Radicada el 21 de febrero de 2025.

Índice 2 de Samai. Accionantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01000-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al juez a fallar en el mismo sentido11.

Cabe destacar que el acatamiento de la ratio decidendi no está atado al número de decisiones que traten el tema objeto de discusión, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o sub-regla de derecho12. 57. De apartarse del precedente, sin que el operador judicial cumpla con una carga argumentativa encaminada a justificar de forma suficiente y razonada por qué no aplicará lo establecido con anterioridad, se configura el defecto por desconocimiento del precedente judicial. 58.

En ese orden, la Sala considera que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir el auto del 27 de enero de 2024, incurrió en el defecto aludido. Esto, por ignorar los parámetros establecidos la Sección Tercera en la sentencia del 18 de junio de 2008 proferida en el proceso de acción popular con radicado 70001-23-31-000-2003-00618- 0113. 59.

En dicha sentencia, el órgano de cierre en la materia y autorizado para interpretar las normas aplicables a las controversias que versen sobre la protección de derechos e intereses colectivos estableció que una lectura «insular del precepto» contenido en el artículo 24 de la Ley 472 de 1998 llevaría a concluir que esta disposición autoriza únicamente la coadyuvancia de las pretensiones formuladas por la parte activa en este tipo de procesos.

El tenor literal de esta norma consagra: Artículo 24. Toda persona natural o jurídica podrá coadyuvar estas acciones, antes de que se profiera fallo de primera instancia. La coadyuvancia operará hacia la actuación futura. Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cívicas y similares, así como el defensor del pueblo o sus delegados, los personeros distritales o municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos. 60.

En efecto, esta fue la conclusión a la que llegó el tribunal accionado al considerar que, de conformidad con dicho artículo, la figura procesal de la coadyuvancia está orientada exclusivamente al apoyo y fortalecimiento de las pretensiones del demandante, puesto que su objetivo es garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos y no la defensa de los demandados – presuntos vulneradores de tales garantías–. 61.

No obstante, en aquella sentencia, la Sección Tercera del Consejo de Estado sostuvo que una lectura armónica de dicho precepto normativo con el 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 15 de julio de 2021. Rad. No. 11001-03-15-000-2021-01626-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 12 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia de 6 de mayo de 2021, Rad. No. 11001-03-15-000-2021-00281-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 8 de junio de 2008. M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Rad. 70001-23-31-000-2003-00618-01. Accionantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01000-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto, naturaleza y alcance de tal medio de control «permite concluir que la ley 472 en su conjunto conlleva a una conclusión diversa: el ordenamiento jurídico no sólo autoriza la coadyuvancia en lo pasivo, sino que la prohíja».

Dicha autoridad puso de presente que el medio de control es una «acción abierta a todos en interés del orden jurídico», en la medida en que los bienes jurídicos tutelados no son individuales, sino compartidos por el común de la sociedad, de allí su denominación de «intereses colectivos». 62. De igual forma, precisó que, de conformidad con los artículos 1 y 95.2 constitucionales, esta acción es un instrumento que tutela el interés público y constituye «un fiel desarrollo del principio-deber de solidaridad».

En virtud de lo anterior, señaló que la protección de los derechos colectivos buscada por este instrumento no solo autoriza, sino que impone la participación de la comunidad y, por tanto, esta debe ser informada de la existencia de estos procesos por un medio eficaz, «a efectos de garantizar su eventual intervención en cualquier sentido». 63.

Agregó que dicha dimensión de los derechos colectivos «evidencia la importancia de la apertura del proceso a todo aquel que desee intervenir», sin que se exija, de una interpretación forzosa del artículo 24 de la Ley 472 de 1998, que únicamente pueda coadyuvarse la demanda popular. Finalmente, en consonancia con lo expuesto, la Sección Tercera del Consejo de Estado estableció que era evidente que cualquier persona de la comunidad puede tanto coadyuvar las pretensiones formuladas en la acción, como la defensa del demandado.

Lo expresó de la siguiente forma: resulta evidente que si se trata de remedios procesales colectivos concebidos para proteger derechos comunitarios, esto es, no circunscritos a una persona en particular, cualquier individuo de la comunidad puede en interés de la misma no sólo acompañar las pretensiones formuladas, sino también está autorizado para impugnar la demanda y en consecuencia coadyuvar al accionado.

Al fin y al cabo la sentencia popular terminará por afectar directa o indirectamente a una pluralidad de sujetos, dados sus efectos de cosa juzgada erga omnes (art. 35 de la ley 472) 64. Si bien la providencia alegada como desconocida fue proferida en el 2008, dicha postura no se ha variado ni ha sido reformulada por el órgano de cierre en la materia.

Por el contrario, en providencias posteriores distintas salas de decisión del Consejo de Estado han avalado dicho criterio. Mediante auto del 2 de mayo de 201914, el Consejo de Estado determinó que una interpretación armónica de la Ley 472 de 1998 contenida en una línea jurisprudencial consolidada, efectivamente permite la coadyuvancia de la parte demandada en acciones populares, siempre que se promueva dentro del límite temporal determinado por la norma, esto es, hasta antes de que se profiera el fallo de primera instancia. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de ponente del 2 de mayo de 2019. M.P. Alberto Montaña Plata. Radicado 25000-23-27-000-2010-02540-01(AP). Accionantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01000-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.

Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado, en fallo del 30 de noviembre del 202315 estableció en sus consideraciones que el artículo 24 de la Ley 472 de 1998 permite la participación en el proceso a las personas o entidades que se consideren beneficiadas o perjudicadas por el objeto de la controversia popular «siempre que soliciten oportunamente su reconocimiento como coadyuvantes del extremo pasivo o activo» (énfasis de la Sala).

En este sentido, en una interpretación de aquella norma, la sala de decisión estableció la posibilidad de que toda persona cuyo interés pueda verse suscitado en el trámite de una acción popular, puede solicitar su reconocimiento como coadyuvantes tanto de la parte demandante, como de la accionada. 66. A su vez, en la sentencia de tutela del 9 de agosto de 201816, la Sección Cuarta del Consejo de Estado aplicó el criterio jurisprudencial establecido en la sentencia del 18 de junio de 2008 de la Sección Tercera.

De esta forma, concluyó, en un asunto con presupuestos fácticos análogos al estudiado en esta controversia, que la titularidad de un derecho colectivo no exige que las intervenciones sean exclusivamente para apoyar las pretensiones de la demanda, puesto que es posible que alguna persona o entidad coadyuve al sujeto pasivo del litigio al considerar que el derecho colectivo no está siendo vulnerado. 67.

En el mismo sentido, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el fallo de tutela del 15 de febrero de 202117 aplicó también dicho criterio y advirtió que, debido a la naturaleza de las acciones populares, el artículo 24 de la Ley 472 de 1994 debía ser interpretado ampliamente en el sentido de no limitar la coadyuvancia únicamente a los interesados en el éxito de la demanda, puesto que ello podría conllevar al desconocimiento del derecho de defensa y contradicción de aquellos que estén en desacuerdo con el objeto de la acción y no fueron demandados o vinculados. 68.

Los argumentos expuestos con antelación permiten concluir que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desatendió el criterio establecido por la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de junio de 2008, el cual ha sido avalado y reiterado en varias oportunidades por distintas salas de decisión del Consejo de Estado, tanto en su calidad de órgano de cierre como de juez de tutela. 69.

El tribunal accionado se apartó de dicho precedente, sin cumplir con una carga argumentativa suficiente y razonada sobre los motivos por los cuales no atendió dicho criterio, puesto que el único argumento otorgado al respecto fue su 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 30 de noviembre de 2023.

Radicado 85001-23-33-000-2019-00102-02 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 9 de agosto de 2018. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado 11001-0315-000-2018-02242-00 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 15 de febrero de 2021. M.P Nicolás Yepes Corrales.

Radicado 68001-23-33-000-2020-00994-01. Accionantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01000-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretación del artículo 24 de la Ley 472 de 1998.

En tal sentido, se configuró el defecto por desconocimiento del precedente y, por tanto, la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 70. Finalmente, en relación con la pretensión formulada en el escrito de tutela consistente en que se le brinde a la parte actora la posibilidad de contestar la demanda, en la cual se insistió en el memorial de impugnación, se advierte que se reiterarán las razones por las cuales no se accedió a dicha solicitud en la sentencia de primera instancia. 71.

En efecto, el artículo que regula la coadyuvancia en el medio de control objeto de esta controversia establece que «la coadyuvancia operará hacia la actuación futura», lo que implica que no es posible que, una vez reconocida la coadyuvancia, se retrotraigan etapas procesales fenecidas. Debido a que actualmente el traslado para contestar la demanda en el proceso ya se surtió, no es posible acceder a dicha pretensión, puesto que la coadyuvancia deberá ser reconocida a futuro, desde la etapa procesal actual del trámite. 72.

Aunado a lo anterior, la sala considera que la aplicación de dicha disposición según la cual la coadyuvancia opera hacia la actuación futura no resulta irrazonable ni desproporcionada en este caso. Esto, dado que las sociedades tutelantes tienen precisamente la condición de coadyuvantes y, por tanto, no son parte del proceso de la acción popular.

Ello se traduce en que, en principio, las eventuales órdenes del juez popular no podrían recaer sobre ellas. Por tanto, no solo no es necesario retrotraer la actuación, sino que una decisión en ese sentido podría resultar incluso contraria a los principios que orientan las acciones populares, entre ellos, los de celeridad, eficacia y economía, previstos en la Ley 472 de 1998. 73.

En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia que amparó los derechos fundamentales invocados por la parte actora, en los términos indicados en esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de marzo de 2025 dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de este fallo.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Accionantes: Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01000-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx