Radicado: 13001-23-33-000-2025-00311-01 Demandante: Aníbal Daza Cassiani Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 13001-23-33-000-2025-00311-01 Demandante: ANÍBAL DAZA CASSIANI Demandado: JUZGADO 11 ADMINISTRATIVO DE CARTAGENA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – El recurso de apelación, que fue rechazado por extemporáneo, era el mecanismo idóneo y eficaz para cuestionar el auto por el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento, de modo que no había justificación para que el demandante cuestionara ese auto por vía de tutela – El accionante disponía del recurso de queja para controvertir el rechazo del de apelación; sin embargo, omitió interponerlo y, en su lugar, presentó una solicitud de declaración de ilegalidad y ejerció la acción de tutela para remediar tal omisión. La Sala1 resuelve la impugnación presentada por el demandante contra la sentencia del 15 de septiembre de 2025, proferida por la Sala Séptima de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional2.

I.

ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 23 de septiembre de 2025 3, Aníbal Daza Cassiani instauró demanda de tutela contra el Juzgado 11 Administrativo de Cartagena, por intermedio de apoderado, a fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. En consecuencia, solicitó dejar sin efectos los autos señalados a continuación, proferidos por dicho juzgado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 13001-33-33- 011-2024-00321-00: 1 Se advierte que el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente el 14 de octubre de 2025, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Las actuaciones de primera instancia se encuentran en OneDrive y pueden ser visualizadas a través del enlace señalado en el oficio por el cual se remitió el expediente a esta corporación (archivo «9ED_Oficio00020250031100», índice 2, Samai). 3 Archivos 01 y 02 del expediente de primera instancia (OneDrive).

Radicado: 13001-23-33-000-2025-00311-01 Demandante: Aníbal Daza Cassiani Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (i) El del 13 de febrero de 2025, mediante el cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad. (ii) El del 27 de marzo de 2025, a través del cual se rechazaron, por extemporáneos, los recursos de reposición y de apelación interpuestos contra el auto mediante el cual se rechazó la demanda.

(iii) El del 3 de abril de 2025, por medio del cual se negó la solicitud de «declarar ilegal» el auto por el cual se rechazaron los recursos de reposición y de apelación. 2. De la demanda de tutela y de los medios probatorios obrantes en el expediente, se extraen los siguientes hechos y argumentos jurídicamente relevantes: 3. El 9 de diciembre de 2024, el señor Daza Cassiani presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y el departamento de Bolívar, Secretaría de Educación, con el propósito de que se declarara la nulidad de la Resolución 10524 de 29 de abril de 2024, proferida por dicha comisión, mediante la cual fue excluido, debido a la presentación de documentos falsos, del concurso público de mérito 2153 de 2021, cuyo objeto era proveer vacantes de cargos de directores y de docentes en los establecimientos educativos oficiales del departamento de Bolívar. 4.

Dicha demanda se identificó con el radicado 13001-33-33-011-2024-00321-00 y, mediante auto del 13 de febrero de 2025, el Juzgado 11 Administrativo de Cartagena la rechazó por caducidad. Esta decisión se sustentó en que el acto administrativo por el cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 10524 de 29 de abril de 2024 se notificó el 7 de junio de ese año, de modo que, según el literal d del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, la demanda debía ser presentada dentro de los cuatro meses siguientes, es decir, a más tardar, el 8 de octubre de 2024.

Sin embargo, la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 7 de octubre de ese año y la constancia correspondiente se expidió el 4 de diciembre siguiente, por lo que la demanda debía ser presentada, como máximo, el 5 de diciembre de 2024. Empero, solo fue presentada hasta el 9 de diciembre de ese año, motivo por el cual resultó extemporánea. 5.

La anterior decisión se notificó por estados electrónicos fijados el 14 de febrero de 2025 y, el 20 de febrero siguiente, el demandante interpuso en su contra el recurso de apelación, en subsidio del de reposición. Para sustentar ambos recursos, aquel señaló que el Juzgado 11 Administrativo de Cartagena contabilizó erróneamente el término de caducidad, debido a lo siguiente: 6.

Primero, el 8 de junio de 2024 fue sábado, de modo que el mencionado término comenzó a correr al siguiente día hábil, es decir, «el 10 de junio» de ese año. Radicado: 13001-23-33-000-2025-00311-01 Demandante: Aníbal Daza Cassiani Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 7.

Segundo, la solicitud de conciliación extrajudicial realmente fue presentada el 4 de octubre de 2024, pues ese día fue enviada a una de las direcciones de correo electrónico de la Procuraduría General de la Nación, la cual informó que las solicitudes de ese tipo debían radicarse mediante la plataforma destinada para tal fin, por lo que la misma solicitud fue presentada nuevamente el 7 de octubre de 2024, a través de dicha plataforma. 8.

Tercero, aunque la constancia de la audiencia de conciliación extrajudicial se suscribió el 4 de diciembre de 2025, solo fue entregada hasta el 9 de diciembre siguiente. 9. Los recursos aludidos fueron rechazados por extemporáneos mediante auto del 27 de marzo de 2025, con fundamento en que, de acuerdo con los artículos 244 del CPACA y 318 del CGP, debían ser interpuestos dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto recurrido, es decir, a más tardar, el 19 de febrero 2025. 10.

El 28 de marzo de 2025, el demandante solicitó «declarar ilegal» la anterior decisión, con sustento en que el auto por el cual se rechazó la demanda fue notificado personalmente, de modo que los recursos en su contra podían ser presentados hasta el 21 de febrero de 2025. 11. La anterior solicitud fue negada mediante auto del 3 de abril de 2025.

Antes de exponer el sustento de esa decisión, el Juzgado 11 Administrativo de Cartagena advirtió que el apoderado del demandante incurrió en una indebida técnica procesal, pues disponía del recurso de queja para cuestionar el auto mediante el cual se rechazó el de apelación. Tras realizar esa advertencia, explicó que el auto por el cual se rechaza la demanda no hace parte de aquellos que, según el artículo 198 del CPACA, deben notificarse personalmente, motivo por el cual descartó lo alegado por el actor. 12.

Según el accionante, la anterior decisión vulneró sus derechos fundamentales porque desconoció los artículos 205 del CPACA y 8 de la Ley 2213 de 2022, así como el auto de unificación del 29 de noviembre de 2022, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 13. Además, sostuvo que el auto por el cual se rechazó la demanda vulneró sus derechos fundamentales, con sustento en las mismas razones expuestas en el recurso de apelación, presentado en subsidio del de reposición. Igualmente, aseguró que la providencia por la cual se rechazaron ambos recursos lesionó tales derechos, con fundamento en los mismos motivos señalados en la solicitud de «declarar ilegal» dicha providencia. B. Trámite impartido e intervenciones 14.

Mediante auto del 3 de septiembre de 20254, el despacho sustanciador en primera instancia admitió la demanda de tutela contra el Juzgado 11 Administrativo de Cartagena. 4 Archivo 04 del expediente de primera instancia (OneDrive). Radicado: 13001-23-33-000-2025-00311-01 Demandante: Aníbal Daza Cassiani Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 15.

La titular del Juzgado 11 Administrativo de Cartagena5 se opuso a las pretensiones del demandante, con el argumento de que se le garantizó el debido proceso y que las providencias cuestionadas se ajustaron a la ley y a la jurisprudencia. Además, advirtió que la verdadera intención de aquel es revivir los términos procesales que dejó vencer y acceder a una instancia adicional por vía de tutela.

C. Fallo impugnado 16. Mediante sentencia del 15 de septiembre de 20256, la Sala Séptima de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar declaró improcedente la solicitud de amparo, debido al incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 17. Antes de exponer la razón de esa decisión, la mencionada sala de decisión advirtió que los reparos del demandante versaron concretamente sobre la denegación de la solicitud de «declarar ilegal» el auto por el cual se rechazaron los recursos de reposición y de apelación. 18.

Tras esa advertencia, el a quo expuso que el actor disponía del recurso de queja para cuestionar el mencionado auto, lo cual, aunado a la falta de prueba de la idoneidad de tal recurso o de la posible configuración de un perjuicio irremediable, implicaba la improcedencia de la demanda de tutela, debido al incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

D. Impugnación 19. El demandante manifestó su voluntad de impugnar la anterior decisión y afirmó que presentaría el fundamento correspondiente «dentro de la oportunidad procesal pertinente». Sin embargo, en el expediente no obra ningún documento mediante el cual se hayan expuesto los motivos de inconformidad con el fallo de primer grado.

II. CONSIDERACIONES E. Competencia 20. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).

F. Cuestión previa: falta de sustentación de la impugnación 21. Como se indicó en el acápite de antecedentes, el demandante impugnó la sentencia de primera instancia sin exponer los motivos de inconformidad con ella, por lo cual podría pensarse que en esta instancia no es procedente estudiar la controversia planteada. 5 Archivo 06 del expediente de primera instancia (OneDrive). 6 Archivo 08 del expediente de primera instancia (OneDrive).

Radicado: 13001-23-33-000-2025-00311-01 Demandante: Aníbal Daza Cassiani Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 22. No obstante, en reiteradas oportunidades, esta corporación ha sostenido que la falta de sustentación de la impugnación de la sentencia de tutela no es óbice para abstraerse del conocimiento del asunto en segunda instancia, máxime si se tiene en cuenta el principio de informalidad que caracteriza a la acción de tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales7. 23.

En ese mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado que una de las características de la acción de tutela es el principio de informalidad, el cual «cobija el recurso de impugnación», por lo que se diferencia de la apelación, dado que está exenta de las formalidades que se exigen en aquel, pues en la impugnación únicamente «se exige su presentación oportuna, mas no una carga de sustentación o argumentación en cabeza del impugnante»8. 24.

Esto dijo el máximo órgano de la jurisdicción constitucional9: Ninguna norma constitucional ni legal exige que quien impugne sustente la impugnación. La expresión "debidamente", utilizada por el artículo 32 que se acaba de citar, debe entenderse referida al término para impugnar, único requisito de índole formal previsto en el Decreto 2591 de 1991, al lado del relativo a la competencia del juez, establecido por la propia Constitución. Este carácter simple de la impugnación es concordante con la naturaleza preferente y sumaria (…).

En este orden de ideas, no es posible equiparar la impugnación del fallo de tutela con los demás recursos consagrados en otras leyes, pues ellos tienen fines distintos y diferente régimen, menos aún con el objeto de impedir su ejercicio haciéndole extensivos "por analogía" requisitos expresamente indicados para los recursos ordinarios o extraordinarios.

Además, acudiendo a la interpretación teleológica de las normas constitucionales, se halla fácilmente el sentido protector de la acción de tutela, al igual que su inconfundible orientación hacia el perfeccionamiento material de los derechos fundamentales, que no se obtiene dentro de una concepción que rinda culto a las formas procesales, menos aún si ellas no han sido expresamente consagradas.

Al fin y al cabo, de lo que se trata es de velar por la prevalencia del derecho sustancial, tan nítidamente definida por el artículo 228 de la Carta Política. 25. Lo anterior fue reiterado por la Corte en la sentencia T-538 de 2017, en la cual se determinó que basta con que «el recurrente se limite a expresar que impugna o apela sin acompañar a esa simple manifestación la expresión de los motivos de inconformidad con lo decidido en primera instancia».

En esas condiciones, agregó la Corte, «el operador jurídico debe considerar la solicitud inicial y los demás elementos que aparezcan en el expediente para basar en ellos su decisión». 7 Ver, entre otras providencias, el auto 114 de 2008 de la Corte Constitucional, así como las sentencias del 16 de junio y del 1° de agosto de 2016, proferidas por las secciones Primera y Cuarta de esta corporación, respectivamente, en los procesos 2016-00067-01 y 2016-00072-01. 8 Auto 567 de 2019. 9 Sentencia T-459 de 1992.

Radicado: 13001-23-33-000-2025-00311-01 Demandante: Aníbal Daza Cassiani Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 26. Ahora, la inexigibilidad de la sustentación de la impugnación, que es consecuencia del principio de informalidad de la acción de tutela, se extiende incluso a los eventos en los cuales se controvierten providencias judiciales, como sucede en este caso.

Sobre el particular, en la sentencia T-269 de 2024, la Corte Constitucional señaló, a modo de reiteración, lo siguiente: «[p]ara la Sala, esta visión contradice los principios de informalidad de la acción de tutela y prevalencia del derecho sustancial. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, para solicitar el amparo de derechos fundamentales no es admisible exigir la sustentación del recurso de impugnación». 27.

Así las cosas, la Sala continuará con el estudio de la impugnación formulada por la parte actora, en el entendido, apenas natural, de que versa sobre los aspectos desfavorables del fallo de primera instancia. G. Problema jurídico 28. La Sala determinará si confirma, modifica o revoca la sentencia del 15 de septiembre de 2025, proferida por la Sala Séptima de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar. 29.

Para ello, en primer lugar, establecerá si la solicitud de amparo constitucional cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Solo en caso afirmativo, también definirá si el Juzgado 11 Administrativo de Cartagena incurrió en alguna de las causales específicas de procedencia de las acciones de tutela de esa naturaleza, vulnerando así los derechos fundamentales del demandante.

Análisis de la Sala 30. Antes de abordar concretamente los alegatos del demandante, es necesario recordar que, de acuerdo con el tercer inciso del artículo 86 de la Constitución10 y con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 199111, la acción de tutela tiene un carácter subsidiario, motivo por el cual resulta improcedente ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, salvo que estos no sean eficaces o idóneos, o que sea necesario evitar la concreción de un perjuicio irremediable12. 10 De conformidad con dicho inciso, la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». 11 Según dicho numeral, la acción de tutela no procederá «[c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». 12 En la sentencia T-1190 de 2024, la Corte Constitucional explicó que, para concluir que un perjuicio es irremediable, es necesario verificar lo siguiente: «(i) que sea inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente;

(ii) que sea grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) que las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) que la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad (énfasis añadido)».

Radicado: 13001-23-33-000-2025-00311-01 Demandante: Aníbal Daza Cassiani Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 31. Ahora, con sustento en los mismos argumentos esgrimidos en el proceso contencioso-administrativo, el señor Daza Cassiani sostuvo que los autos del 13 de febrero, del 27 de marzo y del 3 de abril de 2025, proferidos por el Juzgado 11 Administrativo de Cartagena, vulneraron sus derechos fundamentales. 32.

La Sala advierte que, para cuestionar el primero de dichos autos, mediante el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el accionante disponía de un mecanismo de defensa judicial idóneo, distinto a la acción de tutela: el recurso de apelación, específicamente dispuesto en el artículo 243 del CPACA para controvertir ese tipo de autos13. 33.

Lo anterior no era desconocido por el apoderado del señor Daza Cassiani, pues interpuso el mencionado recurso el 20 de febrero de 202514. Este fue rechazado un mes después, por extemporáneo, mediante auto del 27 de marzo de 202515. 34. Para la Sala, el plazo dentro del cual el juzgado demandado se pronunció sobre el recurso de apelación fue razonable.

En consecuencia, ese recurso era un mecanismo de defensa judicial, no solo idóneo, sino eficaz para controvertir el auto por el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, el accionante volvió a cuestionar dicho auto a través de la acción de tutela, lo cual, evidentemente, constituyó un uso indebido de esta. 35.

Ese proceder resulta especialmente reprochable en el presente caso, en el que la solicitud de amparo fue promovida por intermedio de apoderado, es decir, a través de un profesional del derecho, de quien se espera, como mínimo, un uso adecuado de la acción de tutela, mas no su utilización como remedio a la interposición extemporánea de los recursos ordinarios. 36.

Como bien lo advirtió el a quo, el auto del 27 de marzo de 2025, por el cual se rechazó la apelación, también podía ser controvertido a través de un mecanismo de defensa judicial idóneo, distinto a la acción de tutela: el recurso de queja, expresamente contemplado en el artículo 245 del CPACA para cuestionar el rechazo de la apelación16. 37.

Sobre el particular, se advierte que el accionante no expuso ni probó alguna circunstancia de la cual se infiriera la falta de idoneidad del recurso de queja. En consecuencia, su apoderado tenía la obligación de interponerlo; sin embargo, optó por presentar una solicitud de «declarar ilegal» la decisión de rechazar el recurso de apelación. 13 De acuerdo con el numeral 1 de ese artículo, es apelable el auto «que rechace la demanda o su reforma». 14 Samai, expediente 13001-33-33-011-2024-00321-00, índice 7. 15 Samai, expediente 13001-33-33-011-2024-00321-00, índice 8. 16 Según dicho artículo, el recurso de queja «se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente (énfasis añadido)».

Radicado: 13001-23-33-000-2025-00311-01 Demandante: Aníbal Daza Cassiani Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 38. Esa solicitud se sustentó en que el auto por el cual se rechazó la demanda fue notificado personalmente, de modo que los recursos en su contra podían ser presentados hasta el 21 de febrero de 2025 y, por ende, fueron oportunos. Este alegato fue descartado por medio del auto del 3 de abril de 202517, con fundamento en que la providencia por la cual se rechaza la demanda no hace parte de aquellas que, de acuerdo con el artículo 198 del CPACA, deben notificarse personalmente. 39.

Según el accionante, la anterior decisión desconoció los artículos 205 del CPACA y 8 de la Ley 2213 de 2022, así como el auto de unificación del 29 de noviembre de 2022, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Este alegato, lejos de indicar siquiera una vulneración de derechos fundamentales derivada de una decisión caprichosa o arbitraria del juzgado demandado, que justifique la intervención del juez de tutela, únicamente demuestra una inconformidad con la denegación de la solicitud aludida y, por ende, con el rechazo del recurso de apelación. 40.

La inconformidad con ese rechazo, precisamente, debía ser planteada por medio del recurso de queja, el cual, se insiste, no fue interpuesto por el apoderado del demandante. En consecuencia, la Sala concluye que el propósito de este era utilizar el trámite de tutela para subsanar la falta de interposición del mencionado recurso, derivada de su desconocimiento de las disposiciones procesales aplicables. 41.

Debido a todo lo anterior, así como a que no se alegó ni se demostró una situación de la cual se deduzca la posible configuración de un perjuicio irremediable, la solicitud de amparo del señor Daza Cassiani resulta improcedente, en razón del incumplimiento del requisito de subsidiariedad. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. 42.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia del 15 de septiembre de 2025, proferida por la Sala Séptima de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 17 Samai, expediente 13001-33-33-011-2024-00321-00, índice 10. Radicado: 13001-23-33-000-2025-00311-01 Demandante: Aníbal Daza Cassiani Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento, en el enlace señalado a continuación: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con aclaración de voto18 VF 18 Las razones son las mismas expuestas en la aclaración de voto presentada en el caso 11001-03-15- 000-2024-00057-01, respecto de la falta de sustentación de la impugnación, a pesar de que se trata de una acción de tutela contra providencia judicial.