CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda. Pretensiones. 1. La señora Olga Lucía Tabares Vargas, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar que se declare la nulidad del acto ficto surgido por la falta de respuesta a la petición elevada el diez (10) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), ante la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que solicitó el pago de la sanción por mora en el pago de sus cesantías, prevista en la Ley 1071 de 2006. 2.
A título de restablecimiento del derecho, pretende que, se condene a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al reconocimiento y pago de la aludida sanción, a partir del día siguiente al vencimiento de los setenta (70) días hábiles, transcurridos entre la fecha de la solicitud de cesantías ante la entidad demandada, hasta cuando ésta hizo el pago efectivo, con los respectivos ajustes conforme al IPC. 3.
Asimismo, pretende que se cumpla la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 de la Ley 1437 del 2011 y, al pago de las costas, conforme al artículo 188 ibidem. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: 4. El cuatro (4) de agosto de dos mil diecisiete (2017), la señora Claudia Matilde López González, en su condición de docente de los servicios educativos estatales, solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías. 5.
Que, mediante Resolución No. 720 del doce (12) de octubre de dos mil dieciocho (2018), se reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales, dejando consignado de manera errada que, la petición se presentó el veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciocho (2018) y que fue radicada bajo el No. 2018-CES-629395, que no obedece a la realidad. 6.
Agregó que, a través de oficio S.E.F.P.S.M. 1297 del veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017), la secretaría de educación manifiesta la imposibilidad de radicar la solicitud de reconocimiento de cesantías ante la Fiduprevisora S.A., negativa que es reiterada el treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018) con oficio S.E.F.P.S.M. 0929. 7.
Indicó que, el auxilio reconocido a través de la Resolución No. 720 del doce (12) de octubre de dos mil dieciocho (2018), le fue pagado el veintiséis (26) de julio de dos mil diecinueve (2019), a través de entidad bancaria. Así las cosas, refirió que, el término para el reconocimiento de las cesantías, venció el diecisiete (17) de noviembre de dos mil diecisiete (2017), por lo que transcurrieron seiscientos ocho (608) días de mora, desde el momento en el cual debía efectuarse el pago de la obligación. Normas violadas y concepto de violación. 8.
Los artículos 5, 9 y 15 de la Ley 91 de 1989; los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 2831 de 2005. 9. La parte demandante manifestó que, la entidad encargada del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías en el caso de los docentes es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y que, las leyes 244 de 1995 y 1071 de 1995, regularon el pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, en las que se estableció que estas deben ser reconocidas dentro de los 15 días después de hacerse la solicitud y el pago efectuarse en los 45 días siguientes al reconocimiento.
Contestación de la demanda. 10. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Afirmó que, el Decreto 1272 de 2018 disminuyó los términos del trámite de reconocimiento de cesantías a los quince (15) días previstos en la Ley 1071 de 2006, sin embargo, el trámite dispuesto en el Decreto 2831 de 2005, siguió igual, pero acortado los términos para que la entidad territorial envíe a la sociedad fiduciaria el proyecto de resolución y para que la sociedad fiduciaria lo apruebe o no. Así las cosas, señaló que, debe analizarse el motivo que generó la mora, a efectos de determinar si es el Ministerio de Educación Nacional, realizar el pago de esta.
La sentencia de primera instancia. 11. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia proferida el quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025), accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la entidad vencida en juicio. 12. En ese sentido, declaró la nulidad del acto ficto resultante del silencio administrativo negativo, respecto de la petición radicada ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el diez (10) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) y, a título de restablecimiento, condenó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio – FOMAG, a reconocer y pagar en favor de la demandante, la sanción moratoria, desde el dieciocho (18) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) al siete (7) de febrero de dos mil diecinueve (2019), con los respectivos ajustes conforme al IPC. 13.
El fallo ordenó la compulsa de copia del proceso a la Procuraduría y la Contraloría General de la Nación, con relación a las actuaciones de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a Fiduprevisora S.A., por el pago tardío de las cesantías de la demandante. 14. Para arribar a tales conclusiones, el A-quo señaló que, quedó acreditado que la señora Tabares Vergara presentó solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales el cuatro (4) de agosto de dos mil diecisiete (2017), la cual, fue resuelta de manera extemporánea mediate Resolución No. 720 del doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017). 15.
Así las cosas, conforme a la regla aplicable según lo establecido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), el término con el que contaba la entidad para proceder con el pago del referido auxilio, venció el diecisiete (17) de noviembre de dos mil diecisiete (2017); por lo tanto, al haberse dejado los dineros en favor de la docente demandante el ocho (8) de febrero de dos mil diecinueve (2019), se causó la sanción moratoria contenida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, en un total de 447 días, precisando que, al haber presentado la reclamación administrativa para su reconocimiento el diez (10) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) y por tanto, no operó la prescripción. 16.
Respecto a las certificaciones de fecha diecinueve (19) de mayo de dos mil veintitrés (2023), presentadas por la Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en las cuales se acreditan dos pagos de: i) DOCE MILLONES DE PESOS ($12.000.000) por concepto de cesantías parciales y ii) SEIS MILLONES NOVECIENTOS DIECINUEVE MIL SEISCIENTOS SESENTA Y UN PESOS ($6.919.661) refirió que, al haber sido presentados por fuera de la oportunidad probatoria correspondiente (alegatos de conclusión), se imposibilitaba su valoración como prueba dentro del proceso. 17.
Sin embargo, del primer pago reflejado en la certificación, por la suma de DOCE MILLONES DE PESOS ($12.000.000) correspondiente a las cesantías parciales de la demandante, señaló que, este pago se encontraba acreditado en el proceso, como quiera que, consta en los antecedentes administrativos allegados por la entidad demandada, sin que exista discusión al respecto. 18.
Por otra parte, de la consignación por valor de SEIS MILLONES NOVECIENTOS DIECINUEVE MIL SEISCIENTOS SESENTA Y UN PESOS ($6.919.661) del veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020), con reintegro al fondo de fecha ocho (8) de enero de dos mil veintiuno (2021); mencionó que, en el encabezado del certificado, refiere que son referentes al pago de cesantías, por lo tanto, no da cuenta del pago de la sanción moratoria generada con ocasión al proceso judicial.
Frente a este mismo documento indicó: «Para la Sala, resulta claro que el fallido pago referido en el segundo certificado, por modo alguno fue imputado al concepto de mora causada por el pago tardío de la cesantía parcial, toda vez que, el brete que ocupa la atención de esta Corporación, está incumbida con la nulidad deprecada de un acto ficto, lo que no fue objeto de discusión por la demandada; por lo tanto, es posible inferir que, la suma de los $6.919.661 que consta en el certificado allegado con los alegatos de conclusión referidos, no tenía ningún respaldo en acto administrativo expreso que hubiere sido notificado a la destinataria, hoy, demandante; y, por lo mismo, era improbable el conocimiento de ésta sobre la consignación que luego hubo de ser reintegrada.
En consecuencia, esta Sala declarará la responsabilidad patrimonial de la Nación Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ordenando realizar el pago de la sanción por mora a la parte demandante en atención a las pretensiones dirigidas en su contra. Dejando claro que, si bien es cierto que con la demanda se pretende el pago de 608 días de mora, en este asunto se acreditó la mora de 447 días, en virtud que, la suma de los $12.000.000 por concepto de cesantías parciales fue puesta a disposición de la parte demandante el día 8 de febrero de 2019; sin que hubiese sido cobrada, reprogramándose su pago para el 19 de julio de 2019.» 19.
Adicionalmente expuso que, no resulta aplicable el contenido del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que reguló la responsabilidad de los antes territoriales en materia de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, como quiera que, tanto la reclamación de este auxilio, como el periodo de causación de la mora (18/11/2017 al 7/2/2019), transcurrió antes de la entrada en vigor de aquella norma, agregando que, las dificultades administrativas entre las entidades para el trámite de las prestaciones de los afiliados, no pueden recaer sobre el administrado. 20.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal concluyó: « Por lo considerado, se declarará la nulidad del acto ficto surgido con ocasión de la petición de fecha 10 de septiembre de 2019, en cuanto negó a la demandante, el reconocimiento y pago de la sanción mora solicitada; y, a título de restablecimiento del derecho se condenará a la Nación - Ministerio de Educación – FOMAG, al reconocimiento y pago de la sanción por mora consistente en 447 días; equivalente a un (1) día de salario básico al momento en que se causó la mora el día 18 de noviembre de 2017 y el 7 de febrero de 2019, mora contemplada en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
Teniendo en cuenta que en la página 10 del cuaderno 29 del expediente digital, correspondiente a los antecedentes administrativos aportados, reposa el formato único para la expedición de certificados de salarios del Fondo Nacional e Prestaciones Sociales del Magisterio, en donde consta que para el año 2017 la asignación básica de la señora Olga Lucía Tabares Vargas era de $3.397.579, suma que al ser dividida por 30 (días), arroja la suma de $113.252 por día; suma que multiplicada por los 447 días de mora, da un total de cincuenta millones seiscientos veintitrés mil seiscientos cuarenta y cuatro pesos ($50.623.644); valor al cual asciende la mora en el presente asunto.» (negrillas propias del texto) El recurso de apelación. 21.
La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG, en su recurso de alzada, solicitó que se modifique la sentencia para indicar que, de la liquidación correspondiente al pago de la sanción moratoria, se realicen las deducciones de los valores pagados en sede administrativa, a efectos de evitar pagos dobles y un eventual detrimento patrimonial de la entidad. 22.
Alegó que, conforme al certificado de pago aportado por la Fiduprevisora S.A., el dinero correspondiente a las cesantías parciales reconocidas a través de la Resolución No. 720 de 2018, fue dejado a disposición de la demandante el ocho (8) de febrero de dos mil diecinueve (2019) y, como la petición del referido auxilio fue elevada el veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciocho (2018), la mora se configura a partir del once (11) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), para un total de 59 días de mora, equivalente a tres millones trescientos noventa y siete mil quinientos setenta y nueve pesos ($3.397.579).
En ese orden de ideas, el certificado de pago obrante en el proceso da cuenta del pago total de la obligación. 23. Asimismo, reprochó que, en todo caso, conforme a las reglas contempladas en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018-SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018, es la entidad territorial la responsable del pago de la sanción moratoria a la docente, al haber expedido de manera extemporánea el acto administrativo de reconocimiento. 24.
Igualmente indicó que, atendiendo a los lineamientos de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la sanción por mora no es objeto de indexación, por cuanto aquella es una penalidad que pretende el pago oportuno de las cesantías, pero no compensar o indemnizar al trabajador. 25. Por último, indicó que no procede la condena en costas en el presente asunto, al no probarse de manera objetiva su causación. Trámite en segunda instancia. 26.
Mediante auto del catorce (14) de noviembre de dos mil veinticinco (2025), el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación. En el término de traslado, el Ministerio Público emitió concepto. II. CONSIDERACIONES Competencia 27. La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico 28. Corresponde a la Sala debe decidir revoca la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto a la entidad o entidades sobre la cual, debe recaer la obligación de pago de la sanción moratoria y si, para el presente asunto, resulta aplicable lo regulado en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Asimismo, deberá establecerse si, el lapso en el cual transcurrió la mora, corresponde a los 447 días señalados por el A-quo o, 59 días, conforme lo alega la entidad demandada. 29. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: i) Marco normativo y jurisprudencial sobre la sanción moratoria; ii) Administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; iii) Hechos probados; iv) Caso concreto y v) Condena en costas.
Marco normativo y jurisprudencial sobre la sanción moratoria 30. La Ley 244 del 29 de diciembre de 1995 «por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones», señala el procedimiento para la liquidación y pago de las cesantías definitivas de todos los servidores públicos, y en el parágrafo del artículo 2 regula la sanción moratoria causada por el incumplimiento de la entidad pública empleadora consistente en un día de salario por cada día de retardo hasta el pago efectivo de las mismas. 31.
Esta ley fue adicionada y modificada por la Ley 1071 del 31 de julio de 2006, con el objeto de «reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación» (art. 1). Igualmente, estipuló el término para la expedición de la resolución que reconoce las cesantías y la procedencia de la sanción moratoria, en los artículos 4 y 5 así: Artículo 4.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. 32. Ahora bien, con el fin de establecer el momento a partir del cual se hace exigible la sanción por mora, la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 estudió las distintas hipótesis que pueden presentarse en cuanto a la forma y oportunidad del acto de reconocimiento de la prestación (acto ficto o expreso oportuno o extemporáneo), la notificación, interposición de recursos y términos de ejecutoria de dicha actuación, y determinó las siguientes reglas jurisprudenciales:
SEGUNDO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, las siguientes reglas: i) En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. ii) Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria.
Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentará notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. iii) Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 33. Por último, la citada sentencia de unificación también sentó jurisprudencia en cuanto al salario de liquidación de la sanción moratoria y la imposibilidad de indexar esa base (sin perjuicio de la actualización de la respectiva condena):
TERCERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora sin que varíe por la prolongación en el tiempo.
CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. 2Administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 34.
Mediante la Ley 1955 del 2019 se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, determinando lo siguiente: «ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.(subrayado fuera de texto)
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención.» 35. De conformidad con la nueva directriz en torno a la eficiencia de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio, se imputa a las entidades territoriales asumir el pago de las sanciones moratorias ante el incumplimiento de los plazos previstos para la radicación y entrega de las solicitudes al Fondo.
Buscando con ello imprimir mayor celeridad ante dichas peticiones en aras de garantizar los derechos de los docentes. Hechos probados. 36. La señora Olga Lucía Tabares Vargas radicó el cuatro (4) de agosto de dos mil diecisiete (2017) ante la Secretaría de Educación de Manizales, solicitud de cesantías parcial para compra de vivienda, como se demuestra a continuación: 37.
Mediante Resolución No. 720 del doce (12) de octubre de dos mil dieciocho (2018), la Secretaría de Educación Municipal de Manizales reconoció a la demandante, la suma de doce millones de pesos ($12.000.000), por concepto de cesantías parciales, con destino a compra de vivienda. 38. Oficio de fecha once (11) de octubre de dos mil diecinueve (2019), remitido por la Fiduprevisora S.A. a la señora Olga Lucía Tabares Vargas, en el que se informa que, mediante resolución No. 720 de 2018, se reconoció y programó el pago de unas cesantías parciales, quedando a disposición a partir del 8 de febrero de 2019, la cual no fue cobrada, reprogramándose nuevamente para el veintiséis (26) de julio de dos mil diecinueve (2019). 39.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en formato único para la expedición de certificado de salarios con consecutivo No. 38265, del cinco (5) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), certifica los factores salariales devengados por la señora Olga Lucía Tabares desde enero a diciembre del año 2018. 40. Oficio S.E.F.P.S.M. 1297 del veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017) expedido por la Secretaría de Educación y, remitido a la señora Olga Lucía Tabares Vargas, en el que le indica que hay inconvenientes para radicar en la página de la Fiduprevisora S.A. su petición de cesantías parciales. 41.
Por medio del oficio S.E.F.P.S.M. 0929 del treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018), la Secretaría de Educación informa a la demandante que, en cuanto a la solicitud radicada el 4 de agosto de 2017, referente a la solicitud de cesantía parcial para compra de vivienda, a esa fecha continúa sin ser radicada, en atención a que el aplicativo FOMAG de la Fiduprevisora impedía su radicación. 42.
Solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, presentada por la demandante y recibida por la Secretaría de Educación de Manizales del Diez (10) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). 43. Certificado de la Fiduprevisora de fecha diecinueve (19) de mayo de dos mil veintitrés (2023), donde se observa que a la demandante le fue consignado el pago de las cesantías, por valor de DOCE MILLONES DE PESOS ($12.000.000), el ocho (8) de febrero de dos mil diecinueve (2019). 44.
Certificado de la Fiduprevisora de fecha diecinueve (19) de mayo de dos mil veintitrés (2023), en el que consta un depósito por valor de SEIS MILLONES NOVECIENTOS DIECINUEVE MIL SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS ($6.919.661), por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a favor de la demandante, con registro de reintegro, así: Caso concreto. 45.
De acuerdo con el devenir fáctico de la actuación, se tiene acreditado que la demandante solicitó el pago de sus cesantías definitivas el cuatro (4) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Por lo tanto, el acto administrativo debió expedirse en el término de 15 días exigido en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, esto es, el veintinueve (29) de agosto de dos mil diecisiete (2017), de modo, que la Resolución No. 720 del doce (12) de octubre de dos mil dieciocho (2018), fue emitida de manera extemporánea. 46.
Visto lo anterior, siguiendo el criterio hermenéutico de la Sala, se tiene que el término de exigibilidad de la sanción moratoria en el sub-lite empezó a correr desde el dieciocho (18) de noviembre de dos mil diecisiete (2017), como se muestra en el siguiente cuadro: 47. Así las cosas, se corrobora que las cesantías fueron puestas a disposición por la Fiduprevisora el ocho (8) de febrero de dos mil diecinueve (2019), de forma extemporánea, realizándose reintegro por no cobro; por lo tanto, las fechas para contabilizar la sanción moratoria del pago de las cesantías, van desde el dieciocho (18) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) hasta el siete (7) de febrero de diecinueve (2019), para un total de 447 días, como acertadamente concluyó el A-quo. 48.
De allí que, no le asiste razón a la entidad demandada en cuanto alegó que, la reclamación fue presentada el 29 de agosto de 2018, como erradamente quedó consignado en la respuesta a la solicitud de cesantías parciales, elevada por la demandante y que, por consiguiente, le arrojaba un lapso de 59 días de mora. 49. Aclarado lo anterior, se procede a analizar a cargo encaminado a determinar, cual entidad debe responder por la obligación de pago de la penalidad, comoquiera que, conforme a los fundamentos esbozados en el recurso de apelación presentado por la entidad demandada, la obligación recae en la entidad territorial, esto es, la Secretaría de Educación de Bogotá. 50.
Para empezar, el artículo 56 de la Ley 962 del 2005 reguló el procedimiento para reconocer las prestaciones, incluyendo el pago de cesantía, el cual estaba a cargo de la entidad territorial y la Fiduprevisora, de la siguiente forma: «ARTÍCULO
56. RACIONALIZACIÓN DE TRÁMITES EN MATERIA DEL FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial.» 51. Empero, el citado artículo, fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 del 2019. Regulando en el precepto 57, todo lo relacionado con la eficiencia en la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG. 52.
En efecto, en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022, el legislador previo en el artículo 57, que las cesantías definitivas y parciales serán reconocidas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y el pago le corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la Fiduciaria. A su vez, precisó que el pago de la sanción por mora recae en la entidad territorial en aquellos eventos en que las cesantías se hayan cancelado de forma extemporánea, ante el incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud por parte de la Secretaría al FOMAG.
Sin embargo, esa responsabilidad en el pago de la sanción solo empezaría a operar para las que se causaran a partir del 1 de enero del 2020, pues, lo que se genere en fechas anteriores sería competencia de la Fiduprevisora como administradora del Fondo, a través de los títulos de tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como lo indica el parágrafo transitorio del citado precepto: «PARÁGRAFO TRANSITORIO.
Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención.» 53. El aludido parágrafo transitorio estuvo vigente desde el 25 de mayo del 2019. No obstante, fue modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 del 2023 «por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2022- 2026 «Colombia potencia mundial de la vida» y en donde se dispuso que el FOMAG asumiría el pago de las sanciones causadas a diciembre de 2022 con cargo a títulos de Tesorería que para tal efecto emitiría el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La citada Ley entró en vigencia a partir del 19 de mayo del 2023. 54. Ahora bien, en el artículo 2 del Decreto 2831 de 2005 se establece el trámite para el reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, precisándose las competencias ante quien se debe radicar la solicitud, la revisión de los documentos, elaboración y proyección del acto administrativo y la remisión de este por parte de los entes territoriales al Fondo para su aprobación. Además, de los términos que tiene cada entidad para esas gestiones que son de su resorte. 55.
Adicionalmente, el Decreto 1272 del 2018 modificó el procedimiento para el reconocimiento de cesantías por parte de las Entidades Territoriales certificadas en educación. En efecto, la Fiduprevisora en la contestación de la demanda señaló que se ajustaron los términos para resolver las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales del magisterio, la atención a las mismas está sujeta al turno de radicación, así como, a la disponibilidad presupuestal para realizar el pago.
Puntualizando que, bajo ninguna circunstancia, los términos señalados en el artículo 2.4.4.2.3.2.25 «Elaboración del acto administrativo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías.» podrán ser atendidos como una ampliación del plazo señalado en el artículo 4 de la ley 1071 de 2006. 56. De acuerdo con el análisis anterior, la Sala resalta que, el legislador fijó unos términos perentorios para resolver las solicitudes de cesantías parciales o definitivas, procedimiento que estará a cargo de las secretarias de educación de la entidad territorial donde pertenezca o haya pertenecido el solicitante y del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales.
Ambas entidades, tienen a su cargo una serie de trámites que deben ejecutarse en unos plazos determinados ya sea dos o cinco días, pero la decisión de fondo debe resolverse dentro de los 15 días siguientes a la fecha de radicación. 57. En consecuencia, y para determinar a quién le corresponde el pago de la sanción moratoria, lo primero que se debe resaltar es que, para la fecha en la cual se presentó la solicitud de reconocimiento parcial del auxilio de cesantías (4 de agosto de 2017) y, la constitución de la mora por el pago tardío de aquel (18 de noviembre de 2017), no se encontraba vigente la Ley 1955 del 2019, la cual, empezó a regir el 25 de mayo del 2019, por esta razón, tal como lo indicó el Tribunal, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, corresponde en su integridad al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG. 58.
En ese sentido, el argumento del Fondo demandado, en cuanto a que es la entidad territorial la que debe sufragar la sanción moratoria, no tiene vocación de prosperidad, como quiera que, al haberse causado la obligación antes del 31 de diciembre de 2019, es la entidad demandada, a través de la Fiduprevisora S.A, la responsable del «pago». Además, a pesar que las reglas jurisprudenciales de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018-SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018 refieren la forma y oportunidad del acto de reconocimiento, no puede perderse de vista que, en el plenario no se estableció que existió de parte del ente territorial, el incumplimiento de los plazos para emitir el pronunciamiento administrativo que exigía la reclamación formulada por la accionante, de suerte que, tampoco podía verificarse responsabilidad de su lado.
Con todo, como se indicó en precedencia, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, la obligación estaba a cargo del FOMAG. 59. Ahora bien, la demandada alega que, respecto de la suma reconocida por concepto de sanción moratoria a la demandante en la decisión de primera instancia, debe ordenarse la deducción de los dineros que le fueron pagados en sede administrativa, por este mismo concepto. 60.
Frente a la deducción de dineros sufragados por concepto de sanción moratoria, advierte esta Sala que, no le asiste razón al recurrente por cuanto quedó evidenciado en el trámite de primera instancia y, con las pruebas corroboradas en esta sede, que la suma de SEIS MILLONES NOVECIENTOS DIECINUEVE MIL SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS ($6.919.661), giradas a nombre de la demandante, se refleja como pago parcial de cesantías y, en todo caso, fue reintegrado a la entidad pagadora.
Por lo tanto, lo invocado por la entidad demandada, no tiene visos de prosperidad. 61. En virtud de lo anterior, la entidad demandada debe realizar la liquidación de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el salario base correspondiente al momento de la causación de la mora y, por el periodo comprendido entre el dieciocho (18) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) y el siete (7) de febrero de dos mil diecinueve (2019). 62.
Respecto a la indexación, objetada en el recurso de alzada, el despacho no emitirá pronunciamiento alguno, como quiera que, estos no fueron reconocidos en la decisión apelada. 63. Finalmente, en cuanto al cargo de la apelación que recae sobre la condena en costas impuesta a la parte demandada, esta Sala ha sido del criterio que, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez, valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que, para ello debe examinar la conducta procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso. 64.
En el caso concreto, revisado el actuar de las partes a lo largo del proceso no se evidencia temeridad o mala fe; y en tal sentido, la Sala revocará la condena en costas impuesta a la parte demandada en la primera instancia. 65. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, se confirmará parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en cuanto al reconocimiento de la sanción moratoria en favor de la demandante, salvo la condena en costas que se revocará. Condena en costas. 66.
Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus propios intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por lo tanto, no se impondrá condena en costas en esta instancia. 67. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió a las pretensiones de la demanda formulada por la señora Olga Lucía Tabares Vergara, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR el ordinal tercero de la sentencia del quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que impuso condena en costas.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia impugnada.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad.
Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.