Radicado: 11001-0324-000-2021-00556-00 Demandante: Wilmer Guaca Casas 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2021-00556-00 Demandante: Wilmer Guaca Casas Demandados: Nación – Presidencia de la República y otros AUTO RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Corresponde al Despacho resolver la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del numeral 16 (parcial), del artículo 2.4.1.4.3 del Decreto 299 de 23 de febrero de 2017, «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 1, de la Parte 4 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, en lo que hace referencia a un programa de protección», expedido por el Gobierno Nacional. 1.- Antecedentes El demandante Wilmer Guaca Casas, actuando en nombre propio, formuló demanda1 en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), con el fin de obtener la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad del numeral 16 (parcial), del artículo 2.4.1.4.3 del Decreto 299 de 23 de febrero de 2017, «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 1, de la Parte 4 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, en lo que hace referencia a un programa de protección».

Por auto de 30 de enero de 20232, el Despacho adecuó el medio de control promovido al de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, admitió la demanda y negó la solicitud de trámite de urgencia de la medida cautelar solicitada por la parte demandante. I.2. De la solicitud de medida cautelar 1 Índice 2 del expediente de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado - SAMAI. 2 Ibídem, índice 5.

Radicado: 11001-0324-000-2021-00556-00 Demandante: Wilmer Guaca Casas 2 En escrito seguido de la demanda3, el demandante solicitó la suspensión provisional del numeral 16 del artículo 2.4.1.4.3 del Decreto 299 de 2017, por medio del cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 1, de la Parte 4 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015. Afirmó que el aparte demandado está causando daños irreparables a las personas en proceso de reincorporación, a quienes se les niega la adopción de medidas de protección y no se les garantiza el derecho fundamental a la seguridad personal, lo que pone en riesgo no solo sus vidas, sino también la estabilidad del proceso de paz acordado.

Asimismo, se señaló que la disposición demandada contraviene la Constitución Política y los tratados internacionales ratificados por el Estado Colombiano. I.3. Traslado de la solicitud Por auto del 30 de enero de 20234 se ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar formulada; durante el término las entidades demandadas se pronunciaron5.

I.3.1. Presidencia de la República, El apoderado judicial solicitó negar la medida cautelar solicitada por el demandante, al considerar que este no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), necesarios para que prospere la suspensión provisional del aparte “funciones políticas o vinculación ideológica o partidista” contenido en el numeral 16 del artículo 2.4.1.4.3 del Decreto 299 de 2017, con fundamento en las siguientes razones: i) En primer lugar, el demandante no expuso de forma clara y precisa las razones que sustentarían la presunta vulneración de normas superiores.

Su argumentación se limita a afirmar que el aparte demandado impone un requisito adicional a los exintegrantes de las FARC-EP en proceso de reincorporación, al supeditar su inclusión en el Programa de Protección a la existencia de una conexión entre el riesgo y el ejercicio de actividades políticas, lo cual –según sostiene– los obligaría a integrarse a un partido político.

Sin embargo, no desarrolla de manera técnica ni concreta en qué consiste dicha vulneración normativa. 3 Índice nro. 2 del expediente electrónico. 4 Índice nro. 6 del expediente electrónico. 5 Índice nro. 24 del expediente electrónico. Radicado: 11001-0324-000-2021-00556-00 Demandante: Wilmer Guaca Casas 3 ii) En segundo término, no acreditó, ni siquiera de manera sumaria, la titularidad de los derechos fundamentales que invoca como vulnerados, ni allegó documentos o fundamentos que permitan evidenciar que la no concesión de la medida cautelar podría generar una situación más gravosa para los intereses que alega proteger. iii) Finalmente, no explicó –y mucho menos acreditó– la existencia de un perjuicio irremediable, ni justificó de manera razonada cómo la falta de adopción de la medida cautelar podría tornar ineficaces los efectos de una eventual sentencia favorable.

Refirió que, la ley como la jurisprudencia han establecido que para decretar la suspensión provisional de un acto administrativo deben cumplirse los siguientes presupuestos: • Que la transgresión del ordenamiento jurídico sea evidente, ostensible y notoria, lo que exige un cotejo directo entre el acto acusado y las normas superiores que se afirman vulneradas, o el análisis de los documentos allegados con la solicitud. • Que exista una relación de subordinación normativa entre el acto administrativo demandado y las disposiciones invocadas como transgredidas. • Que se acredite el peligro derivado de la no adopción de la medida, esto es, un daño grave o irreparable que justifique la intervención anticipada del juez.

Por lo anterior, concluyó que a la luz de estos criterios, en el presente caso no se reúnen los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para acceder a la suspensión provisional del aparte normativo “funciones políticas o vinculación ideológica o partidista” contenido en el numeral 16 del artículo 2.4.1.4.3 del Decreto 299 de 2017.

I.3.2. Ministerio de Defensa Nacional, el apoderado judicial señaló que, la potestad reglamentaria otorgada constitucionalmente al Presidente de la República es una atribución que tiene por objeto que el ejecutivo pueda asegurar el cumplimiento de las disposiciones de superior jerarquía y poder encauzar la operatividad legal. Afirmó que la facultad reglamentaria del Presidente de la República no se realizó con desviación de las facultades conferidas, sino dentro del marco constitucional y legal estatutario otorgado.

Radicado: 11001-0324-000-2021-00556-00 Demandante: Wilmer Guaca Casas 4 En cuanto al caso concreto, menciona que no es procedente el decreto de la medida, dado que el demandante no acreditó que la disposición alegada le causa un perjuicio irremediable. I.3.3. Ministerio del Interior, a través de su representante judicial, pidió fuera negada la solicitud de medida cautelar, debido a que no se advierte vulneración a preceptos constitucionales ni legales, ni a derechos fundamentales, dado que la norma demandada, es decir —el numeral 16 (parcial) del artículo 2.4.1.4.3 del Decreto 299 del 23 de febrero de 2017— fue expedido por el Gobierno Nacional con estricto apego a las normas aplicables.

Destacó que dicho numeral fue emitido en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en particular las contempladas en el artículo 189, numerales 11 y 16, de la Constitución Política, la Ley 418 de 1997, el Decreto Ley 4065 de 2011, y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, en lo relativo a la implementación de un programa de protección. Asimismo, mencionó que resulta evidente que no existe contradicción manifiesta que justifique la suspensión provisional del acto administrativo.

Además, el demandante no ha demostrado la existencia de incompatibilidad entre alguna norma de rango superior y el artículo 2.4.1.4.3 del Decreto 299 de 2017. Por el contrario, aseguró que la norma en cuestión respeta el principio de legalidad y el derecho al debido proceso, previstos en el artículo 29 de la Carta Política. Concluyó que, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.4.1.4.1, el Programa de Protección Especializada de Seguridad y Protección fue establecido tanto para los integrantes del nuevo partido que surja del tránsito de las FARC-EP, como para los antiguos miembros de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil; circunstancia que en su sentir, evidencia la imprecisión de los argumentos del demandante y justifica la negación de la medida cautelar solicitada, puesto que no existe discriminación alguna, dado que el programa fue creado para ambos grupos.

I.3.4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó el apoderado judicial negar el decreto de la medida cautelar por carecer de argumentación, dado que el demandante no hace ninguna confrontación de la norma demandada y las normas que considera que esta trasgrede, para lo cual citas apartes de la decisión proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado; expediente Rad.

N° 11001032700020200002300 (25395) de fecha 16 de Radicado: 11001-0324-000-2021-00556-00 Demandante: Wilmer Guaca Casas 5 marzo de 2021, MP. Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez, la cual considera es aplicable al presente caso. II. ACTO QUE SE SOLICITA SUSPENDER «DECRETO 299 DE 2017 “Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 1, de la Parte 4 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, en lo que hace referencia a un programa de protección” (…)

DECRETA: «ARTÍCULO 1º. Adicionar el capítulo 4 al título 1, de la Parte 4 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, en los siguientes términos: CAPÍTULO 4 PROGRAMA DE PROTECCIÓN ESPECIALIZADA DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN (…)

ARTÍCULO 2. 4.1.4.3. Principios: Además de los principios contenidos en el Acuerdo Final, así como los contenidos en el punto 3.4.- Acuerdo sobre garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones -, para el cumplimiento del objeto del Programa de Protección del que trata el presente capítulo, se aplicarán los siguientes principios: (…) 16.

Nexo causal: La vinculación al programa de protección estará fundamentada en la conexidad directa entre el riesgo extraordinario o extremo y el ejercicio de las actividades, funciones políticas o vinculación ideológica o partidista.» (negrillas y rayas del despacho) Radicado: 11001-0324-000-2021-00556-00 Demandante: Wilmer Guaca Casas 6 III.

CONSIDERACIONES III.1. Las medidas cautelares. Conforme con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional, tanto para el medio de control de nulidad, como de nulidad y restablecimiento del derecho. Al efecto, en el inciso primero del artículo 231 estableció que la suspensión provisional procederá “por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.

En este sentido, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad, y para su procedencia resulta necesario que, del análisis efectuado por el juez, se concluya que el acto acusado infringe las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.

Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia del 17 de marzo de 2015, expediente número 2014-03799, explicó6 que del inciso primero del artículo 231 ibidem se desprende que para el estudio de la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional se requiere una valoración inicial del acto acusado con las normas superiores invocadas y, en ese sentido, precisó que si bien dicha valoración inicial permite abordar la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, se trata de un examen sumario, propio de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud el derecho de defensa, además, tal valoración inicial no constituye prejuzgamiento. 6 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de marzo de 2015, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Exp. 11001 03 15 000 2014 03799 00. Radicado: 11001-0324-000-2021-00556-00 Demandante: Wilmer Guaca Casas 7 III.2. Caso Concreto En el asunto bajo examen, la parte actora solicitó la suspensión provisional del numeral 16 (parcial), del artículo 2.4.1.4.3 del Decreto 299 de 23 de febrero de 2017, «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 1, de la Parte 4 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, en lo que hace referencia a un programa de protección», expedido por el Gobierno Nacional.

Para fundamentar su solicitud expresó en el acápite denominado “Solicitud de Medida Cautelar” lo siguiente: “[…]Según lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establece la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.

Asimismo, el articulo 231 de la Ley 1437 de 2011 señala que la suspensión provisional de un acto administrativo será procedente cuando se pretenda la nulidad del mismo por violación de las disposiciones invocadas en la demanda, y estas se encuentran debidamente fundamentadas. En la medida en que en esta demanda se ha demostrado que el aparte señalado anteriormente del Decreto 299 de 2017, viola de manera ostensible la Constitución Política y tratados ratificados por el Estado, solicito respetuosamente que este sea suspendido hasta que la Corporación resuelva de forma definitiva sobre su constitucionalidad y/o legalidad, como medida preventiva para evitar sus efectos inconstitucionales y con fundamento en los hechos y violaciones al ordenamiento jurídico, que están causando daños irreparables a las personas en proceso de reincorporación que les niegan una medida de protección y el derecho a la seguridad personal no es garantizado, y por ende se está poniendo en riesgo no solo la vida de las personas sino el mismo proceso de paz acordado. […]” (Subrayas fuera del texto original) De lo anterior se desprende que en los términos en los que fue formulada la solicitud de medida cautelar, hay lugar a negarla, debido a que no cumple con los requisitos establecidos por los artículos 229 y 231 del CPACA, dado que, como lo afirman las entidades demandadas, el demandante omitió sustentar la petición de suspensión provisional de la disposición demandada, puesto que no relaciona cuáles eran las normas que consideraba infringidas y más aún, no expone con suficiente sustento argumentativo porque era fehaciente y manifiesta dicha violación. Al respecto, se recuerda que el artículo 229 del CPACA establece que en todos Radicado: 11001-0324-000-2021-00556-00 Demandante: Wilmer Guaca Casas 8 los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. A su turno, el artículo 231 ibidem prevé que la suspensión provisional procede por violación de las disposiciones invocadas, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores alegadas.

Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida, omitiendo la confrontación normativa, así7: “[…] En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.

Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.

En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparate, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente. […]” (Negrillas fuera del texto original) 7 Consejo de Estado, Sección Primera, Rad.

No. 11001 0324 000 2012 00317 00, C.P. Guillermo Vargas Ayala. Ver también: Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. No. 05001-23-33-000-2016-01853-01, C.P. Oswaldo Giraldo López Radicado: 11001-0324-000-2021-00556-00 Demandante: Wilmer Guaca Casas 9 Teniendo en cuenta lo señalado por la jurisprudencia de la Sección Primera la sustentación de la medida cautelarse debe presentar de manera clara y expresa los argumentos de violación de las disposiciones superiores es una carga de quien formula la solicitud, puesto que la suspensión constituye una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos y al carácter ejecutorio de los mismos8.

Por lo anteriormente expuesto, comoquiera que la parte demandante en el acápite destinado para realizar la solicitud no propone una confrontación entre el acto acusado y el ordenamiento jurídico que permita centrar el estudio o análisis preliminar del cumplimiento de los presupuestos de validez del acto, razón por la cual la solicitud no cumple con los presupuestos consagrados en los artículos 229 y siguientes del CPACA para la procedencia de la suspensión provisional del acto demandado, será negada.

En mérito de lo expuesto, el Despacho,

RESUELVE

Primero: Negar la suspensión provisional de los efectos jurídicos del numeral 16 (parcial), del artículo 2.4.1.4.3 del Decreto 299 de 23 de febrero de 2017, «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 1, de la Parte 4 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, en lo que hace referencia a un programa de protección», expedido por el Gobierno Nacional, de acuerdo con lo enunciado en la parte motiva de esta providencia. Segundo: En firme vuelvan las diligencias al despacho para proseguir el trámite correspondiente Notifíquese y cúmplase.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 8 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 24 de octubre de 2022, exp. 11001 03 24 000 2021 00159 00, C.P. Oswaldo Giraldo López.

Posición reiterada por en reciente pronunciamiento por parte de la Sala de esta Sección el 6 de febrero de 2025 Exp. 05001-23-33-000-2016-01853-01 C.P. Oswaldo Giraldo López