11001032500020150046600 — Consejo de Estado

Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) |Trámite |:|Recurso extraordinario de revisión (artículo 20 de la | | | |Ley 797 de 2003) | |Expediente |:|11001-03-25-000-2015-00466-00 (1141-2015) | |Demandante |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y | | | |Contribuciones Parafiscales de la Protección Social | | | |(UGPP)[1] | |Demandada |:|Virginia Pardo López | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia | Procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 20 de noviembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (subsección laboral de descongestión), mediante la cual revocó la de 17 de abril de la misma anualidad del Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Medellín, que declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda, para, en su lugar, acceder parcialmente a estas[2].

ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN 1.1 La acción (ff. 1 a 9 y 34 a 36[3] c. ppal. del expediente ordinario). La señora Virginia Pardo López, por intermedio de apoderado, ocurrió ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la Nación – Ministerio del Trabajo y la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), con el propósito de obtener la anulación de la Resolución UGM 25615 de 13 de enero de 2012, por la que la última entidad le negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara a la parte accionada conceder la aludida prestación a partir del 30 de octubre de 2006, debidamente indexada; y dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 176 a 179 del CCA. Por último, se le condene en costas. 1.2 Fundamentos fácticos y consideraciones de la parte actora.

Relató la señora Virginia Pardo López que nació el 30 de octubre de 1956 y presta sus servicios como maestra nacionalizada desde el 1º de febrero de 1978, motivo por el cual deprecó de la desaparecida Cajanal la pensión gracia, negada con Resolución 22825 de 28 de mayo de 2008, por cuanto «[…] el Tiempo de Servicio del traslado y/o Permuta (Decreto 484 de 1999), con el cual […] inicia a laborar en el Municipio de Medellín, lo toman como una nueva vinculación […]» (sic).

Que el 22 de septiembre de 2011 «[…] radica […] escrito de Revocatoria Directa contra la Resolución N-22825 […] ante lo cual CAJANAL […] profiere el acto administrativo N-UGM 025615 del 13 de enero de 2012, y prosigue el yerro Jurídico al mal interpretar el Decreto de Traslado N-484 […], tomándolo como una nueva vinculación, cercenándole el derecho jubilatorio […]» (sic).

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Antioquia (subsección laboral de descongestión), en sentencia de 20 de noviembre de 2013 (ff. 130 a 143), revocó el fallo de 17 de abril del mismo año del Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Medellín (ff. 144 a 148 vuelto), que declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda, para, en su lugar, acceder parcialmente a estas, en el sentido de ordenar a la extinguida Cajanal «[…] reconocer y pagar la pensión de jubilación gracia a la señora Virginia Pardo López […], con el 75% del promedio de los factores salariales de creación legal devengados durante el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional[[4]] y pagar dichas diferencias debidamente indexadas, de acuerdo con lo expuesto […].

Igualmente, se declaran prescritas las mesadas pensionales anteriores al 22 de septiembre de 2008 […]»[5] (sic). Lo anotado, al considerar que si bien entre el 1º de abril de 1999 y el 30 de diciembre de 2007 la actora trabajó como profesora con vinculación nacional en el municipio de Medellín, del 1º de febrero de 1978 al 7 de marzo de 1999 se desempeñó como educadora nacionalizada en el municipio de Barrancominas (Guanía), por lo que «[…] es claro que […] sí demostró que cumple con el requisito de haber laborado en un plantel territorial por 20 años […]», amén de que «[…] cumplió 50 años de edad el 30 de octubre de 2006 y […] desempeñó su labor docente con honradez, consagración y buena conducta […]», esto es, se encontraron «[…] satisfechos en su totalidad los requisitos para acceder a la pensión gracia […]».

III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La UGPP, por conducto de apoderada, interpuso recurso extraordinario de revisión (ff. 161 a 174), el 26 de marzo de 2015 (f. 174 vuelto), contra la anterior providencia, con fundamento en la causal prevista en la letra b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», al estimar que el Tribunal Administrativo de Antioquia «[…] no tuvo en cuenta que los tiempos de servicio que sirvieron de base para el reconocimiento pensional fueron prestados desde el 01/01/1978 hasta el 11/01/1999, consolidando el status pensional la docente sólo hasta el año 2006, cuando cumplió los 50 años de edad, momento para el cual […] prestaba sus servicios a una entidad educativa oficial de carácter NACIONAL, razón por la cual no era posible ordenar la liquidación de la prestación con los factores salariales acreditados al cumplimiento del status, comoquiera que estos no corresponden a los tiempos que sirvieron de base para el otorgamiento de la prestación […]» (sic).

Agrega que «[…] para efectos de reconocimiento de la pensión gracia sólo es posible tener en cuenta los tiempos prestados en calidad de docente municipal, departamental o distrital, sirviendo de base para la liquidación de la prestación, aquellos que fueron devengados en tal calidad en el año anterior a la de adquisición del status pensional» (sic).

En consecuencia, pide (i) revocar la decisión de 20 de noviembre de 2013 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia (subsección laboral de descongestión) y (ii) declarar que a la señora Pardo López «[…] no le asiste derecho a la reliquidación de su pensión gracia teniendo en cuenta los factores salariales acreditados como devengados en calidad de docente NACIONAL» (sic).

IV. TRÁMITE PROCESAL 4.1 Admisión del recurso. Mediante auto de 6 de noviembre de 2018 (f. 183), se admitió el recurso y se ordenó la notificación a la ahora accionada y al señor procurador delegado ante esta Corporación, oportunidad en la que guardaron silencio[6]. 4.2 Período probatorio. A través de proveído de 8 de noviembre de 2022 (f. 217), se tuvieron como pruebas los documentos allegados por la UGPP con la demanda. 4.3 Solicitud de la parte demandada.

Con escrito de 21 de noviembre de 2022[7], la accionada depreca tener en cuenta el escrito de contestación que aporta en memorial separado, «[…] en virtud del principio procesal del Derecho de Audiencia y Defensa, dado que […] no tenía copia de todo el expediente en Sede de Revisión, en tanto en su momento No le fue posible contestar la demanda de revisión, […] Sumado a la implementación de la justicia digital, o sea la digitalización del expediente que siempre fue demorado […]» (sic).

V. CONSIDERACIONES 5.1 Cuestión previa. Antes de decidir si en el presente asunto se configura la causal de revisión invocada, resulta necesario precisar el régimen jurídico aplicable, toda vez que el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 26 de marzo de 2015 (f. 174 vuelto) contra la sentencia de segunda instancia proferida el 20 de noviembre de 2013 (ff. 130 a 143), ejecutoriada el 13 de diciembre siguiente (f. 419 c. ppal. del expediente ordinario).

Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, consideró la sala de lo contencioso-administrativo de esta Corporación[8] que no comporta una tercera instancia, sino una «[…] nueva acción con un objeto de impugnación diferente, cual es una sentencia que ostenta la condición de inmutabilidad en virtud de la cosa juzgada y que por la vía del Recurso Extraordinario de Revisión busca ser invalidada», es decir, un proceso nuevo, autónomo, independiente con trámite propio (etapas procesales) y fallo que define sobre la legalidad de una providencia ejecutoriada, como medio excepcional de impugnación. Al respecto, el CPACA se aplica «[…] a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia»[9] (2 de julio de 2012).

Así las cosas, comoquiera que el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia u otra adicional, sino un nuevo proceso o mecanismo de control, este se rige bajo la norma que esté en vigor al momento de su presentación. Por tanto, como este recurso extraordinario de revisión se presentó el 26 de marzo de 2015, el régimen jurídico aplicable es el contenido en el CPACA, en armonía con el artículo 20 (inciso 3°) de la Ley 797 de 2003, según el cual «La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código […]».

Por otra parte, en lo atinente a la petición formulada por la accionada, en el sentido de que, «[…] de manera excepcional[,] se [le] permita descorrer el traslado de la contestación de la demanda […]»[10], se advierte que, contrario a lo afirmado por ella, «[…] la transición e implementación de la justicia digital en los despachos contencioso administrativos […]» no impidió su notificación del auto de 18 de noviembre de 2021 que admitió el recurso de la referencia, trámite dentro del cual la secretaría de la sección segunda de esta Corporación adjuntó el escrito inicial con los respectivos anexos[11], sin que se denote alguna justificación para desconocer las normas procesales que rigen la materia, que valga recordar, «[…] son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley»[12] (se subraya). 5.2 Competencia. En relación con la competencia de esta Colegiatura para conocer del recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, este dispone que «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» (inciso 1°)[13].

Por su parte, el artículo 249 del CPACA preceptúa: De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión[[14]]. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De la precitada norma se colige que la competencia para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra un fallo proferido por un tribunal administrativo, corresponde a las secciones y subsecciones de esta Corporación, según la materia. Analizado el asunto sometido a consideración, a la luz de las anteriores disposiciones, se observa que la decisión objeto del recurso extraordinario de revisión fue dictada, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Antioquia (subsección laboral de descongestión), el 20 de noviembre de 2013, y el tema abordado fue el reconocimiento de una pensión gracia. Dichos presupuestos permiten concluir que la competencia para conocer del presente medio de impugnación es de esta sección, no solo por cuanto cuestiona una providencia dictada por un tribunal administrativo, sino, además, porque su materia es de carácter laboral.

Así las cosas, en este caso resulta procedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la aludida sentencia de 20 de noviembre de 2013. 5.3 Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. Sea lo primero decir que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prescribe: Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables[[15]].

El recurso extraordinario de revisión, en la hipótesis del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un medio de impugnación sui generis, por su creación y al prever la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública, por causales definidas en forma precisa, lo cual implica que las facultades del juez que lo conoce se reducen al estudio de los planteamientos aducidos por el recurrente, que deben estar dirigidos a configurar la causal alegada como sustento de la pretensión bajo examen. 5.4 Término para su interposición. Conforme al artículo 251 del CPACA, «En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio».

En este orden de ideas, como la providencia objeto del presente recurso extraordinario de revisión alcanzó su ejecutoria el 13 de diciembre de 2013, el término de cinco (5) años para presentarlo vencía los mismos día y mes de 2018 y, en esa medida, como en el sub lite ello ocurrió el 26 de marzo de 2015, se tendrá como oportunamente interpuesto. 5.5 Problema jurídico.

Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si la sentencia de 20 de noviembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (subsección laboral de descongestión), mediante la cual revocó la de 17 de abril de la misma anualidad del Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Medellín, que declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda, para, en su lugar, acceder parcialmente a estas, se encuentra inmersa en los supuestos fácticos previstos en la letra b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como causal de revisión invocada por la UGPP; y, en consecuencia, si a la señora Virginia Pardo López le asistía o no el derecho a la liquidación de su pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (30 de octubre de 2006); o, por el contrario, carece de fundamento, puesto que para entonces su vinculación con la docencia oficial era de carácter nacional. 5.6 Caso concreto.

En el asunto sub judice, la entidad accionante invocó la causal contenida en la letra b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», al estimar que la entonces Cajanal incurrió en error al calcular la pensión gracia concedida a la demandada con base en lo recibido durante la anualidad previa a la consolidación del estatus pensional, dado que ello solo es dable en aquellos casos en los que en dicho lapso el interesado se ha desempeñado como docente nacionalizado o territorial, y en el sub lite la ahora accionada prestaba sus servicios con vinculación nacional, «[…] razón por la cual no era posible ordenar la liquidación de la prestación con los factores salariales acreditados al cumplimiento del status, como quiera que estos no corresponden a los tiempos que sirvieron de base para el otorgamiento […]» (sic) de esta (f. 165).

Con el propósito de dilucidar ese reparo, debe señalarse, en primer lugar, que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913[16] consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[17], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[18] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[19].

La Ley 37 de 1933[20] tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[21], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».

Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[22].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.

Entonces, una vez el docente colma la totalidad de las anteriores exigencias, esto es, consolida el estatus pensional[23], puede acceder al pago de la respectiva mencionada prestación. En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio.

Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». Luego, el artículo 1º. de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.

Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]

PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.

Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966[24] preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.

La precitada Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966 estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.

De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.

La norma mencionada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33[25] y 62[26] de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 2012[27], discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios[28].

Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.

Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.

Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].

De acuerdo con la jurisprudencia arriba trascrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.

Ahora bien, como se explicó en líneas precedentes, dicha prestación se encuentra dirigida al personal docente que presta o prestó sus servicios a la educación oficial administrada por los entes territoriales, dado que, en principio, tenía un nivel salarial inferior a su par adscrito directamente con la Nación; por ende, resulta razonable que para la liquidación de las mesadas se tengan en cuenta los factores salariales devengados por el respectivo maestro durante el año previo a la consolidación del estatus pensional; empero, si en ese período no trabajó en condición de profesor territorial (departamental, distrital o municipal) o nacionalizado, sino que desempeñó otro empleo (incluido el de pedagogo de naturaleza nacional), solo podrán incluirse los haberes recibidos en la última anualidad laborada en uno de aquellos cargos (desde luego, anteriores a la adquisición del referido estatus), puesto que fue de manera exclusiva a estos a quienes el legislador quiso «agraciar» con esa prerrogativa económica.

En el asunto que ahora nos ocupa, el ad quem estableció que la señora Virginia Pardo López sirvió como profesora (i) nacionalizada en la entonces comisaría (luego departamento) del Guainía entre el 1º de febrero de 1978 y el 7 de marzo de 1999[29]; y (ii) nacional en el municipio de Medellín del 1º de abril de 1999 al 31 de diciembre de 2007[30]; y cumplió 50 años de edad el 30 de octubre de 2006, es decir, la servidora adquirió el estatus pensional en esta última fecha, al satisfacer la última de las exigencias legales requeridas para reclamar la pensión gracia, dado que con antelación completó dos (2) décadas como educadora nacionalizada.

Entonces, resulta claro que luego de siete (7) años de desvincularse de este último cargo[31], la demandada concretó el estatus pensional[32] cuando trabajaba en el municipio de Medellín como docente nacional, es decir, para entonces no ocupaba un empleo de aquellos a los que la normativa autorizó el reconocimiento de la pensión gracia; por tanto, resulta improcedente la liquidación de esta con base en los factores salariales devengados en el año previo a completar los requisitos legales (como se determinó en el fallo revisado), pues, se reitera, aunque continuaba al servicio de la educación estatal, no lo era con carácter nacionalizado o territorial.

Así las cosas, se tiene que la orden del Tribunal Administrativo de Antioquia (subsección laboral de descongestión) de calcular la pensión gracia de la señora Virginia Pardo López con los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición de estatus pensional, sin prestar mientes en que ya no desempeñaba un empleo susceptible de esa prestación, no solo desconoce la normativa que rige la materia, sino que, además, lesiona el patrimonio público, motivo por el cual la Sala declarará fundado el recurso interpuesto por la UGPP, al encontrar probada la causal invocada, e infirmará parcialmente la providencia de 20 de noviembre de 2013 proferida por esa Colegiatura, en lo atinente a dicho aspecto, que corresponde al cargo de revisión invocado, por lo que el ordinal segundo de su parte decisoria quedará así: «Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP (antes Cajanal) reconocer y pagar la pensión de jubilación gracia a la señora Virginia Pardo López, con cédula de ciudadanía 23.689.358, con el 75% del promedio de los factores salariales de creación legal devengados por ella durante el último año laborado en condición de docente con vinculación nacionalizada (7 de marzo de 1998 a 7 de marzo de 1999), a partir del 30 de octubre de 2006, esto es, cuando consolidó el estatus pensional al cumplir la edad, previa actualización de la base liquidación a la última de las citadas fechas, y pagar dichas diferencias debidamente indexadas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.

Los reajustes se harán de conformidad con lo dispuesto en la ley. Igualmente, se declaran prescritas las mesadas pensionales anteriores al 22 de septiembre de 2008, por lo que se declara parcialmente probada esta excepción, por lo indicado en la parte considerativa». Por último, se precisa que aunque dentro de las pretensiones del recurso extraordinario que ahora nos ocupa no se planteó la relacionada con el reintegro de las sumas de dinero pagadas en exceso con ocasión de la providencia revisada, ante la procedencia de este medio de impugnación, resulta necesario anotar que no hay lugar a imponer dicha orden, habida cuenta de que la accionada actuó bajo los postulados de la buena fe, que no se encuentra desvirtuada en las presentes diligencias.

Por otro lado, comoquiera que la demandada confirió nuevo poder, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de este[33]. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

Declárase fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 20 de noviembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (subsección laboral de descongestión), dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Virginia Pardo López contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), que revocó la de 17 de abril de la misma anualidad del Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Medellín, que declaró de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda, para, en su lugar, acceder parcialmente a estas, conforme a la parte motiva. 2º.

Infírmase en forma parcial el fallo de 20 de noviembre de 2013 del Tribunal Administrativo de Antioquia (subsección laboral de descongestión), cuyo ordinal segundo de su parte decisoria quedará así: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP (antes Cajanal) reconocer y pagar la pensión de jubilación gracia a la señora Virginia Pardo López, con cédula de ciudadanía 23.689.358, con el 75% del promedio de los factores salariales de creación legal devengados por ella durante el último año laborado en condición de docente con vinculación nacionalizada (7 de marzo de 1998 a 7 de marzo de 1999), a partir del 30 de octubre de 2006, esto es, cuando consolidó el estatus pensional al cumplir la edad, previa actualización de la base liquidación a la última de las citadas fechas, y pagar dichas diferencias debidamente indexadas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente ordinario al juzgado de origen y archívense las presentes diligencias, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Sucesora procesal de la liquidada Caja Nacional de Previsión Social. [2] Expediente 05001-33-31-002-2012-00137-01. [3] Escrito de subsanación. [4] Que, de acuerdo con lo consignado en la parte motiva de dicha providencia, corresponde al 30 de octubre de 2006 (f. 404 c. ppal. del expediente ordinario). [5] Ordinal segundo de la parte decisoria. [6] Cabe precisar que el escrito allegado por la demandada el 21 de noviembre de 2022, fue presentado de manera extemporánea (índice 47 del expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai). [7] Índice 47 del expediente digital. [8] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, auto de 12 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2013-02110-00. [9] Artículo 308 del CPACA. [10] Índice 47 del expediente digital Samai. [11] Ver índice 39 ibidem, en el que también se incorporaron los respectivos documentos. [12] Artículo 13 del Código General del Proceso (CGP). [13] Los apartes «en cualquier tiempo» fueron declarados inexequibles, a través de sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [14] El aparte «sin exclusión de la sección que profirió la decisión» fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 450 de 16 de julio de 2015. [15] Las frases tachadas fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, a través de sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, magistrado ponente Jaime Araújo Rentería. [16] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [17] «[S]obre Instrucción Pública». [18] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [19] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [20] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [21] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [22] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [23] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 1º de junio de 1981: «El tema de la causación de las pensiones ha recibido expresa consagración jurisprudencial y es sabido que tal prestación se causa cuando se cumplen los requisitos de tiempo de servicio y de edad para tener el derecho a ella.

Una pensión se causa, es decir, nace como derecho, con el lleno de las condiciones establecidas para ello, aún cuando esa causación no sea necesariamente simultánea con la percepción real, con el hecho de devengar la pensión ya causada». [24] «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». [25] «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». [26] «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». [27] Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). [28] Artículos 1º. y 3º. [29] Folios 19 y 20 c. ppal. del expediente ordinario. [30] Folio 94 ibidem. [31] Profesora nacionalizada en el departamento del Guanía. [32] Valga decir, entre el 7 de marzo de 1999 y el 30 de octubre de 2006. [33] Obrante en el expediente digital contenido en Samai. ----------------------- Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-25-000-2015-00466-00 (1141-2015) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Virginia Pardo López