CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Tres (03) de Julio de Dos Mil Veinticinco (2025) Radicado: 66001-23-33-000-2018-00259-02 (6985-2023)1 Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP Demandado: Oscar Sanabria Monroy Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Lesividad-pensión de vejez INPEC.
Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala de Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandante contra la sentencia del Siete (7) de Septiembre de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda2 1.1.1 Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, con el fin de solicitar la nulidad de: • Resolución No. 12171 del 31 de agosto de 2010, mediante la cual Cajanal reconoció a favor del señor Oscar Sanabria Monroy una pensión de vejez a partir del 1 de enero de 2007, condicionada a demostrar el retiro definitivo. 1 Expediente digital puede ser consultado en el aplicativo Samai. 2 Expediente digital – Gestión de otros despachos – índice 28 - 001 expediente digitalizado – fl. 3-14 3_001EXPEDIENTEDIGITALIZADO1.pdf demanda presentada el 15 de agosto de 2018 fl. 277 2 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy • Resolución No. RDP 001376 del 16 de enero de 2014, a través de la cual la UGPP reliquidó la pensión de vejez reconocida al señor Oscar Sanabria Monroy, efectiva a partir del 1 de diciembre de 2013 con efectos fiscales a partir del retiro definitivo del servicio.
A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó se ordene al demandado reintegrar la totalidad de las sumas que le han sido pagadas con ocasión de los actos acusados; así como, se disponga que al señor Oscar Sanabria Monroy no le asiste el derecho al reconocimiento y reliquidación de la pensión por no ser beneficiario del régimen de transición. Cabe aquí precisar que la UGPP, mediante memorial presentó el 4 de mayo de 20233 -después de cerrado el periodo probatorio y corrido traslado para alegar-, presentó desistimiento parcial de las pretensiones incoadas, petición que fue negada, como cuestión previa, en la sentencia de primer instancia dictada el Siete (7) de Septiembre de Dos Mil Veintitrés (2023) por parte del A-quo, por incumplir los requisitos legales, esto es, no contar el apoderado con la facultad de desistir y además dicho desistimiento no haber sido presentado en los términos indicados por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Unidad. 1.1.2 Hechos Se indica que el señor Oscar Sanabria Monroy nació el 17 de julio de 1960, quien prestó sus servicios al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC desde el 24 de mayo de 1982 hasta el 30 de noviembre de 2015 (sic); habiendo realizado cotizaciones al sistema pensional así: desde su vinculación hasta el 30 de junio de 2009 a Cajanal, y luego, desde el 1 de julio de 2009 hasta su retiro al extinto ISS hoy Colpensiones.
Precisó que, el último cargo desempeñado por el demandado fue el de Dragoneante, Código 4114, Grado 11, en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario ERE de Pereira; habiéndosele aceptado su renuncia al cargo mediante la Resolución No. 003359 del 17 de septiembre de 2015, efectiva a partir del 1 de enero de 2016 (sic). 3 Expediente digital – Gestión de otros despachos – índice 37 - 14_660012333000201800259001RECIBEMEMORIAL20230508075319.pdf 3 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy Señaló que, mediante Resolución No. 12171 del 31 de agosto de 2010, la extinta Cajanal reconoció una pensión de vejez a favor del señor Oscar Sanabria Monroy; prestación que fue liquidada con base en el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios (1 de enero de 1997 al 30 de diciembre de 2006), fijándose la mesada pensional en la suma de $7867.380,97 (sic) efectiva a partir del 1 de enero de 2007, condicionada al retiro definitivo del servicio oficial.
Luego, a través de la Resolución No. RDP 001376 del 16 de enero de 2014, la UGPP reliquidó la pensión de vejez, teniendo en cuenta el 75% del ingreso base de liquidación – IBL- del periodo comprendido entre el 1 de enero de 2012 al 30 de noviembre de 2013, fijando como mesada pensional la suma de $1.459.236, efectiva desde el 1 de diciembre de 2013, pero condicionándola al retiro definitivo del servicio.
Informa la entidad demandante que, por medio de las resoluciones Nos. RDP 037828 del 7 de octubre de 2016 y RDP 011733 del 4 de abril de 2018 negó al demandado la reliquidación de la pensión pretendida. Adicionalmente, refiere que, al momento del retiro del servicio el señor Sanabria Monroy se encontraba afiliado a Colpensiones. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se indicaron: artículos 1, 2, 4, 6, 121, 122, 123 y 209 de la Constitución Política; leyes 32 de 1986 y 100 de 1993; decretos 407 de 1994 y 2090 de 2003.
Expone que, para el caso de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional que sean beneficiarios del régimen de transición les resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 32 de 1996 y el Decreto 407 de 1994. Explicó que, la pensión de vejez reconocida al señor Oscar Sanabria Monroy fue concedida sin el cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder al régimen de transición de la Ley 100 de 1993; lo anterior por cuanto, al 1 de abril de 1994 no tenía 40 años de edad ni 15 años de servicios.
En virtud de ello, los actos acusados 4 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy son contrarios al orden jurídico y generan un detrimento al erario, razón por la cual deben ser anulados. Indicó que, el Decreto 2090 de 2003 creó una pensión especial para los afiliados al régimen de prima media que se dediquen de forma permanente al ejercicio de actividades de alto riesgo, dentro de las cuales se encuentra el INPEC, y fijó los requisitos para acceder a la pensión de vejez, señalando que se requerían 55 años de edad y haber cotizado el número de semanas fijado en el régimen general de pensiones, esto es, la Ley 100 de 1993 con la reforma de la Ley 797 de 2003.
El decreto en cita además señaló un régimen de transición para que estos funcionarios pudieran gozar de la prestación bajo las disposiciones del artículo 96 de la Ley 32 de 1986, consistente en que al momento de su entrada en vigor hubieran cotizado no menos de 500 semanas, parámetro que tampoco cumple el señor Sanabria Monroy. Insiste que, el demandado no cumple con los requisitos para gozar de la pensión reconocida, lo que hace viable el conceder las pretensiones de la demanda; por cuanto la prestación le fue reconocida cuando tenía 47 años de edad, señalando que al caso del accionado se le debe aplicar son las disposiciones del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 y no el régimen de transición. 1.2.
Contestación de la demanda4 Oscar Sanabria Monroy, por intermedio de apoderado judicial, contestó la demanda manifestando que se oponía a todas las pretensiones incoadas. Dio por cierto los hechos referentes al reconocimiento pensional, así como a su vinculación con el INPEC y los aportes que hizo al sistema de seguridad social en pensión; sin embargo, alega que no es Colpensiones la entidad que debe reconocer su derecho pensional.
Afirma que, en virtud del riesgo propio de la actividad que ejerce el INPEC, el artículo 96 de la Ley 32 de 1986 consagró a favor de los funcionarios de dicha entidad un régimen pensional especial; posteriormente, la Ley 100 de 1993 dispuso que la 4 Expediente digital – Gestión de otros despachos – índice 28 - 001 expediente digitalizado – fl. 316-378 3_001EXPEDIENTEDIGITALIZADO1.pdf 5 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy actividad por estos servidores desarrollada era catalogada como de alto riesgo, quedando exceptuado de sus disposiciones según lo consagrado en su artículo 140.
En virtud de dicho artículo de la Ley 100, para acceder a los beneficios del régimen anterior – Ley 32 de 1986- no era necesario cumplir con los requisitos del régimen de transición que se fijó en su artículo 36; tal y como lo reafirmó el Acto Legislativo 01 de 2005, normatividad que dispuso que, para quienes ingresaron al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciar y Carcelaria Nacional con anterioridad al 21 de febrero de 2003, era improcedente exigir el cumplimiento de los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para gozar de las disposiciones del régimen anterior.
Adicionalmente, precisa que, el Decreto ley 407 de 1994 conservó la pensión especial que había consagrado el artículo 96 de la Ley 32 de 1986 para los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciar y Carcelaria Nacional; además que, el Decreto 1950 de 2005, al reglamentar el artículo 140 de la Ley 100 de 1993, lo que hizo fue precisar que tales servidores públicos que se vincularan con posterioridad a la entrada en vigor del Decreto 2090 de 2003 se pensionarían con el régimen general.
Así mismo, se afirmó que el Acto legislativo 01 de 2005 suprimió todos los regímenes especiales, pero, insiste, salvaguardó los derechos de los citados funcionarios del INPEC vinculados antes de la vigencia del citado derecho del 2003. Afirma que, el demandado no es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; por tanto, no se le aplican las disposiciones de la Ley 33 de 1985, como tampoco las reglas establecidas en la sentencia de unificación expedida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, que habla acerca del IBL al momento de liquidar las pensiones de esta clase de beneficiarios.
Sin embargo, aclara que al caso del señor Sanabria Monroy si le es aplicable lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, teniendo en cuenta el régimen de transición consagrado en el artículo 173 de la Ley 65 de 1993, artículo 168 del Decreto 407 de 1994, artículo 1 del Decreto 1950 de 2005, parágrafo transitorio 5 del Acto legislativo 01 de 2005 y artículo 1 del Decreto 1950 de 2005; comoquiera que ingresó al servicio antes del 28 de julio de 2003. 6 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy Señala que, el competente para reconocer su pensión es la UGPP, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 2196 de 2009, toda vez que adquirió su derecho pensional antes del 1 de julio de 2009.
Finalmente, precisa que, al momento del retiro del servicio contaba con 55 años de edad, los cuales cumplió el 17 de julio de 2015, y 1.715 semanas cotizadas, esto es, 415 semanas adicionales a las 1.300 exigidas para el reconocimiento pensional; en virtud de las cuales la edad para hacerse acreedor a la pensión le disminuyó a 50 años.
Así las cosas, goza del derecho a percibir la pensión que le fue reconocida. 1.3. Sentencia de primera instancia5 El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, sin condena en costas; lo anterior, con fundamento en: Se acreditó que el demandado estuvo vinculado al cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria INPEC, desde el 24 de mayo de 1982, hasta el 30 de noviembre de 2013.
El Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso que, los miembros del cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC que habían ingresado con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto Ley 2090 de 2003 – 28 de julio de 2003-, se les aplicaría el régimen pensional hasta ese entonces vigente, esto es, el dispuesto en la Ley 32 de 1986, el cual exige para otorgar la pensión 20 años de servicios.
Que al haber ingresado el llamado a juicio al servicio del INPEC antes del 28 de julio de 2003 y haber desempeñado su labor por más de 20 años en cargos de alto riesgo, como guardián de prisiones y dragoneante, tiempo de servicio que cumplió el 24 de mayo de 2002, tiene derecho al pago de su pensión de vejez en los términos de la ya citada Ley 32 de 1986. 1.4.
Recurso de apelación6 5 Expediente digital – gestión en otros despachos – índice 38 - sentencia de primera instancia 015_015SENTENCIAPRIMERAINSTANCIA.pdf 6 Expediente digital – gestión en otros despachos –índice 43- apelación sentencia UGPP 020_017APELACIONSENTENUGPP.pdf 7 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy La UGPP presentó recurso de apelación indicando que, el tribunal incurrió en un error al denegar las pretensiones, decisión con la cual se perpetua el grave detrimento patrimonial y el perjuicio ocasionado al sistema pensional; toda vez que, los actos administrativos demandados son contrarios a derecho.
Señala la recurrente que, el demandado es beneficiario del régimen de transición pensional establecido en el Decreto 1950 de 2005 y el Acto Legislativo 01 de 2005, y por ende, su situación pensional se halla gobernada por la Ley 32 de 1986, en cuanto a tiempo de servicios y tasa de reemplazo. Sin embargo, el IBL de su pensión debió ser definido teniendo en cuenta lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, esto es, con el promedio de los últimos diez años y como factores salariales solo se debieron aplicar aquellos sobre los que efectuó aportes al sistema pensional, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1158 de 1994.
En virtud de ello, pide que se revoque la sentencia proferida por el A-quo. 1.5. Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Mediante auto del 22 de marzo de 20247, este despacho admitió el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1.5.1 Concepto del Ministerio Público8 No rindió concepto.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. 7 Expediente digital – SAMAI –segunda instancia - Índice 4. 8 Expediente digital – SAMAI – Índice 0021-segunda instancia. 8 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy De conformidad con lo dispuesto en el inciso 19 el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la UGPP corresponde a la Sala resolver sí la pensión de vejez del demandado debía ser liquidada con base en lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de los últimos diez años de servicios y como factores salariales los previstos en el Decreto 1158 de 1994.
CUESTIÓN PREVIA Debe la Sala precisar que, se entra a resolver el problema jurídico antes planteado, pese a que en la demanda no se expuso inconformidad precisa respecto al IBL tomado al momento de calcular la pensión de vejez del demandado ni en la sentencia del tribunal se hizo mención alguna al respecto, limitándose la providencia a definir la viabilidad de la aplicación en este caso de la Ley 32 de 1986; lo anterior, por cuanto el IBL hace parte del régimen pensional, aspecto que sí fue objeto de reproche en la demanda, bajo el argumento que el señor Oscar Sanabria Monroy no era acreedor de la pensión que le fue reconocida y liquidada por medio de los actos acusados al no haber acreditado los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por ende no podérsele aplicar las disposiciones de la ya citada Ley 32 de 1986.
Sumado a ello, al contestar la demanda el señor Sanabria Monroy expuso argumentos por los cuales considera no le son aplicables las reglas establecidas en la sentencia de unificación expedida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, que dieron las pautas sobre el IBL al momento de liquidar las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, esto es, dicho sujeto procesal expuso argumentos de defensa durante el trámite del proceso sobre 9 modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021 10 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 9 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy la inconformidad presentada por el recurrente en el escrito de apelación, garantizando con ello su derecho a la defensa en este punto.
Adicionalmente, debe indicarse que al momento de fijar el litigio, en el auto del 31 de enero de 202311, el tribunal indicó que aquél versaba en el: «estudio de legalidad de los actos administrativos demandados bajo los precisos términos del concepto de la violación presentado por la entidad demandante en cotejo con las normas que se dicen han sido vulneradas, debiéndose dilucidar si resulta procedente el reconocimiento y reliquidación de la pensión de vejez del señor Oscar Sanabria Monroy con aplicación de la Ley 32 de 1986 y los factores salariales del último año de servicios con un IBL del 75%; y si en ese orden de ideas le corresponde al tercero vinculado proceder con la devolución de los dineros percibidos con ocasión del reconocimiento de dicha prestación» (se destaca).
Así mismo, en la sentencia objeto de reproche cuando se determinó el problema jurídico a resolver se dispuso que este sería: «¿Es procedente la nulidad del acto administrativo mediante el cual se realiza el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación de un empleado público, así como la Resolución N° RDP 001376 de 16 de Enero de 2014, mediante la cual la UGPP reliquidó la pensión de vejez con el 75%, teniendo en cuenta que su vinculación fue en calidad de dragoneante del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC en vigencia de la ley 100 de 1993, aplicando lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, y artículo 1º del Decreto 1950 de 2005?» En ese orden de ideas, aunque en principio se podría pensar que estamos ante una apelación fallida, pues el recurso no presenta ataques puntuales frente a lo resuelto en la sentencia del Siete (7) de Septiembre de Dos Mil Veintitrés (2023) – la cual dispuso que el régimen pensional del demandante es el contenido en la Ley 32 de 1986-; por el contrario, manifiesta que acepta que al demandado le es aplicable las disposiciones de la Ley 32 de 1986; se insiste, al ser el IBL parte del régimen pensional, se torna viable entrar a estudiar de fondo el asunto; lo anterior, en aras de garantizar el pleno goce del derecho al acceso a la administración de justicia y teniendo en cuenta que el litigio se fijó por el tribunal con base en esclarecer si la pensión debía o no ser liquidada con los factores salariales del último año de servicios con un IBL del 75%.
Para tal fin, se abordará el siguiente orden conceptual: i) Ley 2381 de 2024 y su vigencia o aplicabilidad en este momento procesal, ii) Régimen pensional de los 11 Expediente digital – gestión en otros despachos –índice 29- auto prescinde audiencia inicial 9_660012333000201800259001AUTOINTERLOCUT20230131080457.pdf 10 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC, iii) Cajanal, su proceso de liquidación y el surgimiento de la UGPP, y iv) Análisis del caso concreto. 2.2.1 Ley 2381 de 2024 y su vigencia o aplicabilidad en este momento procesal.
Los términos para presentar oportunamente las demandas ante esta Jurisdicción fueron consagrados inicialmente en el artículo 164 del CPACA; no obstante, el Congreso de la República expidió la Ley 2381 de 2024, normatividad que estableció una restricción temporal para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas relacionadas con pensiones, incluso de aquellos que se encontraban en curso al 16 de julio de 2024 y las demandas que ya habían sido decididas de fondo, a quienes se les faculta para incoar el recurso extraordinario de revisión; disponiendo que el plazo para ello sería de cinco años, so pena de configurarse el fenómeno de la caducidad.
Sin embargo, debe aquí precisarse que dicha Ley 2381 de 2024, para el momento en que se dicta esta sentencia -3 de julio de 2025- no está en vigor; lo anterior, dado que la Corte Constitucional mediante auto 841 del 202512 resolvió suspender su vigencia – excepto los artículos 12, parágrafo transitorio y 76- hasta el día siguiente a que la Sala Plena de dicha corporación decida definitivamente sobre su constitucionalidad, por encontrar vicios de procedimiento en su expedición, y ordenó remitir el proyecto para que aquellos fueran subsanados por la Cámara de Representantes; ante ello, en esta providencia no se emitirá pronunciamiento alguno respecto a la aplicabilidad o no de la citada ley, dado que, se insiste, actualmente no hace parte del ordenamiento jurídico. 2.2.2.
Marco normativo de la pensión de jubilación reconocida a los servidores del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) Las pensiones de los servidores del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) se regían por lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986 y 407 de 1994, que establece: 12 Así se indica en el comunicado de prensa No. 27 del 17 de junio de 2025 expedido por la Corte Constitucional. 11 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy ARTÍCULO 96.
Pensión de jubilación. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación al cumplir veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos al servicio de la Guardia Nacional, sin tener en cuenta su edad. Posteriormente, fue expedido el Código Penitenciario y Carcelario - Ley 65 de 1993-, normatividad que en su artículo 172 numeral 613 facultó al gobierno nacional para dictar normas sobre el régimen salarial, prestacional y pensional del personal de seguridad del INPEC, precisando que aquél no podía desmejorar los derechos y garantías de quienes para ese momento ya prestaban sus servicios al instituto.
Con base en dichas facultades, se dictó el Decreto 407 de 199414, el cual en su artículo 126 señaló como estaría conformado el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, precisando que sería por oficiales, suboficiales, dragoneantes, alumnos y los bachilleres auxiliares que presten el servicio militar en la institución. Así mismo, en lo referente al régimen pensional de los servidores del INPEC en su artículo 168 consagró: «ARTÍCULO 168.
Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, que a la fecha de la vigencia del presente decreto se encuentren prestando sus servicios al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación en los términos establecidos en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986.
El tiempo de servicio prestado en la fuerza pública se tendrá en cuenta para estos efectos. Con relación a los puntos porcentuales de cotización, serán determinados por el Gobierno Nacional.
PARAGRAFO 1 o. Las personas que ingresen a partir de la vigencia de este decreto, al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, tendrán derecho a una pensión de vejez en los términos que establezca el Gobierno Nacional, en desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993 para las actividades de alto riesgo.
PARAGRAFO 2 o. El personal Administrativo del Instituto se regirá por las normas establecidas en la Ley 100 de 1993.» En ese orden, los integrantes del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC que, al 21 de febrero de 1994 —fecha en la que entró en vigencia el Decreto 407 de 1994— se encontraban en ejercicio de sus funciones dentro de la entidad, conservaban el derecho a la pensión de jubilación en los términos previstos en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986.
Por el contrario, aquellos que ingresaron a prestar sus servicios como guardias con posterioridad a dicha fecha, estarían sujetos al régimen que, en 13 “Ley 65 de 1993. Art. 172. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese de precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de la promulgación del presente Código, para dictar normas con fuerza de ley sobre las siguientes materias: (…) 6.
Régimen salarial, prestacional y pensional, que no podrá desmejorar los derechos y garantías vigentes de los actuales servidores. (…)”. 14 Derogado por el artículo 11 del Decreto 2090 de 2003 12 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993, expidiera el Gobierno Nacional en materia pensional.
Ahora bien, la Ley 100 de 1993 en su artículo 139 numeral 2 dispuso que el gobierno nacional tendría que determinar cuáles eran las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión; en ese mismo sentido el artículo 140 de la citada ley consagró: «ARTÍCULO 140.
ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria.
Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad.» Este artículo, catalogó la actividad desarrollada por el cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC como de alto riesgo y dispuso nuevamente que sería el gobierno nacional quien debería expedir un régimen para este tipo de servidores, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos.
No obstante, con la expedición de la Ley 797 de 2003 se le volvió a revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias para que modificara el régimen legal para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo y, en particular, las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización. Fue por ello, que en virtud del Decreto Ley 2090 de 200315 no solo se definieron las actividades de alto riesgo, entre los cuales se encuentran los que ejercieran la custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, sino también, las condiciones para obtener la pensión especial de vejez de éstos, veamos: “(…) ARTÍCULO 2o.
ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO PARA LA SALUD DEL 15 “(…) Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades. (…)”. 13 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy TRABAJADOR.
Se consideran actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores las siguientes: 1. Trabajos en minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos. 2. Trabajos que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles, determinados por las normas técnicas de salud de salud ocupacional. 3.
Trabajos con exposición a radiaciones ionizantes. 4. Trabajos con exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas. 5. En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces, la actividad de los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo, con licencia expedida o reconocida por la Oficina de Registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, de conformidad con las normas vigentes. 6.
En los Cuerpos de Bomberos, la actividad relacionada con la función específica de actuar en operaciones de extinción de incendios. 7. En el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, la actividad del personal dedicado a la custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria, durante el tiempo en el que ejecuten dicha labor.
Así mismo, el personal que labore en las actividades antes señaladas en otros establecimientos carcelarios, con excepción de aquellos administrados por la fuerza pública. ARTÍCULO 3o. PENSIONES ESPECIALES DE VEJEZ. Los afiliados al Régimen de Prima Media con prestación definida del Sistema General de Pensiones, que se dediquen en forma permanente al ejercicio de las actividades indicadas en el artículo anterior, durante el número de semanas que corresponda y efectúen la cotización especial durante por lo menos 700 semanas, sean estas continuas o discontinuas, tendrán derecho a la pensión especial de vejez, cuando reúnan los requisitos establecidos en el artículo siguiente.
ARTÍCULO 4 o. CONDICIONES Y REQUISITOS PARA TENER DERECHO A LA PENSIÓN ESPECIAL DE VEJEZ. La pensión especial de vejez se sujetará a los siguientes requisitos: 1. Haber cumplido 55 años de edad. 2. Haber cotizado el número mínimo de semanas establecido para el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, al que se refiere el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9o de la Ley 797 de 2003.
La edad para el reconocimiento especial de vejez se disminuirá en un (1) año por cada (60) semanas de cotización especial, adicionales a las mínimas requeridas en el Sistema General de Pensiones, sin que dicha edad pueda ser inferior a cincuenta (50) años. (…)”. Sea esta la oportunidad para mencionar que la citada normativa creó un régimen de transición para aquellos que, al 28 de julio de 2003, ya habían acumulado al menos 500 semanas de cotización, en el sentido que conservarían el derecho a una pensión de jubilación bajo las mismas condiciones que las normas previas regulaban para actividades de alto riesgo, una vez alcanzaran las 1000 semanas cotizadas.
Esta norma transitoria fue diseñada para proteger a los empleados que ya habían hecho significativas contribuciones bajo un sistema anterior y garantizarían que sus expectativas pensionales, basadas en la legislación previa, se mantuvieran intactas pese a los cambios legislativos. Al respecto dispuso: “(…) ARTÍCULO 6o. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. Quienes a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto hubieren cotizado cuando menos 500 semanas de cotización especial, tendrán derecho a que, una vez cumplido el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión, esta les sea reconocida en las mismas 14 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo.
PARÁGRAFO. Para poder ejercer los derechos que se establecen en el presente decreto cuando las personas se encuentren cubiertas por el régimen de transición, deberán cumplir en adición a los requisitos especiales aquí señalados, los previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 18 de la Ley 797 de 2003.
ARTÍCULO 7 o. NORMAS APLICABLES. En lo no previsto para las pensiones especiales por el presente decreto, se aplican las normas generales contenidas en la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y sus decretos reglamentarios. ARTÍCULO 8o. LÍMITE DEL RÉGIMEN ESPECIAL. El régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en este decreto, solo cubrirá a los trabajadores vinculados a las mismas hasta el 31 de diciembre del año 2014.
El límite de tiempo previsto en este artículo podrá ampliarlo, parcial o totalmente, el Gobierno Nacional hasta por 10 años más, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales. A partir de la fecha determinada en el inciso primero de este artículo o la determinada por el Gobierno Nacional de conformidad con lo establecido en el inciso anterior, quienes actualmente estén afiliados a las actividades que en el presente decreto se definen como alto riesgo, continuarán cobijados por el régimen especial de que trata este decreto.
Los nuevos trabajadores, se afiliaran al Sistema General de Pensiones en los términos de la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y aquellas que las modifiquen o adicionen y sus respectivos reglamentos. (…)”. Con relación a los servidores públicos que realizan actividades de alto riesgo, la Corte Constitucional16 destacó que, (i) recaen sobre expectativas legítimas de los asociados y no sobre derechos adquiridos;
(ii) su fundamento es el de salvaguardar las aspiraciones de quienes están cerca de acceder a un derecho específico de conformidad con el régimen anterior y (iii) su propósito es el de evitar que la subrogación, derogación o modificación del régimen anterior, al respecto, expresó: «(…) En ese orden de ideas, el requisito de las quinientas semanas de cotización no es el único problema generado por este artículo.
La dificultad también recae en la exigencia de que las 500 semanas de cotización se hubieren efectuado bajo el calificativo jurídico de “cotización especial”, hasta la fecha de expedición del Decreto 2090 de 2003, - el 28 de julio de 2003 -, dado que las cotizaciones especiales surgieron normativamente tan sólo con el Decreto 1281 de 1994.
Un análisis sencillo de las fechas de vigencia de los regímenes de transición relevantes para el caso, permite constatar que entre la fecha de vigencia de los regímenes anteriores al Decreto 2090 de 2003 y el 28 de julio de 2003 existen menos de 500 semanas cotizadas. Para el Ministerio de Protección Social son, por ejemplo, 468 semanas, número que surge al hacer el cálculo tomando el término de vigencia del Decreto 1281 de 1994, que es de 9 años, dividiéndolo al parecer por las 52 semanas laborales del año. Para el Procurador, en términos cronológicos, son 473 semanas las que existen entre una fecha y la otra.
De esta forma, se tiene que es cierto que la exigencia para acceder al régimen de transición (las 500 semanas de cotización especial), es imposible de cumplir, porque las quinientas semanas de cotización especial no pueden ser acreditadas por ningún 16 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-633 de 29 de agosto de 2007, 15 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy trabajador.
Se trata de un requisito desproporcionado e irrazonable, que establece en términos reales una barrera de acceso que ningún trabajador de alto riesgo puede efectivamente superar, para entrar a formar parte de ese régimen de transición. Nótese, además, que las interpretaciones que dan las autoridades gubernamentales sobre el artículo, también son disímiles entre sí: mientras el Ministerio de la Protección Social sostiene que la exigencia es la de haber cotizado 468 semanas de cotización especial, encontrándose afiliada la persona al régimen anterior especial de alto riesgo, el Ministerio de Hacienda indica que para el cómputo de las 500 semanas de cotización especial, “se deben tener en cuenta las semanas de afiliación de alto riesgo de las normas anteriores a la ley 100, sin importar que se hubiera realizado la cotización especial, pero siempre y cuando el afiliado hubiese sido registrado como tal”, es decir, como trabajador de alto riesgo con anterioridad a la vigencia de los Decretos 1281 de 1994 y 2090 de 2003.” En conclusión a la luz de cualquiera de estas interpretaciones, el requisito de las 500 semanas de cotización especial es manifiestamente desproporcionado al establecer una exigencia de acceso imposible de cumplir, que implicaría para los respectivos trabajadores perder las condiciones del régimen de transición o verse obligados durante muchos años, adicionales a los inicialmente previstos por las respectivas normas que los amparaban, a efectuar cotizaciones para cumplir los requisitos del artículo acusado y beneficiarse del régimen de transición en las condiciones del nuevo decreto.
Esto va en contravía de la razón de ser del régimen especial establecido precisamente para proteger a estos trabajadores en situación de exposición a riesgos, lo cual es claramente irrazonable por hacer nugatorio el objetivo esencial del mismo régimen pensional especial diseñado por el propio legislador. 6.6. En esos términos se concluye que la exigencia de las quinientas semanas de cotización “especial” propuesta por la norma, en general, es una condición excesivamente gravosa que impide el acceso al régimen de transición para trabajadores que hubieren realizado actividades especialmente protegidas en razón al riesgo asociado con ellas y por lo tanto constituye una afectación desproporcionada de sus derechos constitucionales.» (…)”.
En virtud de lo anterior es dable concluir que la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad del requisito de las “(…) 500 semanas de cotización especial (…)”, bajo el entendido que para cumplir con este criterio, las semanas pueden haberse acumulado en cualquier actividad que haya sido legalmente definida como de alto riesgo; además, el Decreto 2090 de 2003 estableció un régimen de transición específico para aquellos servidores públicos involucrados en actividades de alto riesgo, estipulando que si al 28 de julio de 2003 habían cotizado al menos 500 semanas, tienen derecho a que, una vez cumplan con el mínimo de semanas cotizadas requerido por la Ley 797 de 2003, se les podría reconocer la pensión de jubilación en las mismas condiciones previas aplicables a actividades de alto riesgo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 1950 de 2005 dispuso que a partir de la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003, a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo allí establecido; sin embargo, precisó que «con anterioridad 16 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy a dicha fecha» se aplicará el régimen que hasta ese entonces se encontraba vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, esto es, el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes de conformidad con el Decreto-ley 407 de 1994 en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1835 de 1994.
Por su parte, el parágrafo 5 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, estableció: “(…) Artículo 1. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: (…) Parágrafo transitorio 5. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo.
A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes. (…)”. En tal sentido, los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria del INPEC vinculados antes del 28 de julio de 2003 tienen derecho a que la pensión de jubilación les sea reconocida en los términos establecidos en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986. 2.2.3.
Cajanal, su proceso de liquidación y el surgimiento de la UGPP La Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal- fue creada por la Ley 6 de 1945 como un establecimiento público adscrito al Ministerio del Trabajo en Colombia, con el propósito de reconocer y pagar prestaciones sociales a empleados y obreros nacionales permanentes, tales como auxilio de cesantía, pensión vitalicia de jubilación e invalidez; posteriormente, en virtud de lo dispuesto en la Ley 490 de 1998 cambió su naturaleza jurídica de establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado, manteniendo autonomía administrativa y patrimonio independiente, y vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
Luego, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 4409 de 2004 se ordenó la disolución y liquidación de Cajanal, proceso que culminó con la publicación de la Resolución 17 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy No. 4911 del 11 de junio de 201317, mediane el cual se declaró formalmente la terminación del trámite de liquidación «a partir de las cero horas del día 12 de junio de 2013».
Durante este proceso, sus funciones y responsabilidades fueron asumidas por otras entidades como Colpensiones y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP). Es importante señalar que, la citada UGPP fue creada por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Tras su creación legal en 2007, la UGPP inició un proceso de estructuración organizacional y selección de personal, regulado por los Decretos 5021 y 5022 de 2009, que establecieron su estructura, funciones y planta de personal. Debido a trámites administrativos y normativos, la entidad comenzó operaciones gradualmente a partir de 2010. 2.2.3 Análisis del caso concreto Hechos probados18 Teniendo en cuenta el material probatorio allegado por ambos sujetos procesales, la Sala encuentra acreditado que: - El señor Oscar Sanabria Monroy nació el 17 julio de 196019. - Que el demandado solicitó el 16 de abril de 2007 ante Cajanal el reconocimiento de su pensión de jubilación por desempeñar un cargo de alto riesgo20. - Durante el año 2006 al señor Sanabria Monroy le fueron cancelados por el INPEC los siguientes factores: sueldo básico, sueldo nacional, vacaciones, bonificación por servicios, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de riesgo, unidad familiar, bonificación por recreación y pensión (sic) 21. 17 Publicación efectuada el día 21 de junio de 2013 en el Diario Oficial n.° 48.828 18 Pruebas obrantes en el expediente digital – Gestión de otros despachos – índice 28 - 001 expediente digitalizado 3_001EXPEDIENTEDIGITALIZADO1.pdf 19 Ver folio 119 – copia de la cédula de ciudadanía y 127 registro civil de nacimiento. 20 Ver folio 113-117 21 Ver folio 121 18 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy - El INPEC mediante constancia emitida el 23 de marzo de 2007 precisó que el accionado labora en esa entidad desde el 24 de mayo de 1982, en el cargo de dragoneante, realizando aportes pensionales a Cajanal desde su ingreso; precisando que al inicio de la relación laboral tuvo el cargo de guardián de prisiones y luego el de dragoneante en diversos grados; así como, que no ha tenido sanciones ni licencias22; información en igual sentido reposa en el certificado de información laboral del 11 de diciembre de 200723. - La extinta Cajanal por medio de la Resolución No. 12171 del 31 de agosto de 2010, reconoció a favor del señor Oscar Sanabria Monroy una pensión de vejez a partir del 1 de enero de 2007, condicionada a demostrar el retiro definitivo, dando aplicación a lo dispuesto en el Acto legislativo 01 de 2005 y teniendo en cuenta los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, devengados desde el 1 de enero de 1997 al 30 de diciembre de 200624. - El llamado a juicio el día 18 de diciembre de 2013 presentó solicitud de reliquidación pensional ante la UGPP25. - La anterior petición fue resuelta mediante la Resolución No. RDP 001376 del 16 de enero de 2014 – notificada el 28 de enero de 2014-, a través de la cual la UGPP reliquidó la pensión de vejez, efectiva a partir del 1 de diciembre de 2013 pero supeditada al retiro definitivo del servicio, teniendo en cuenta el 75% de los factores salariales sobre los cuales cotizó desde el 1 de diciembre de 2012 al 30 de noviembre de 2013 conforme al Decreto 1158 de 1994, en cuantía de $1.459.23626. - Obra certificado de salarios devengados por el demandante mes a mes, expedido el 26 de noviembre de 2013, donde se detallan los rubros que aquél percibió desde el año 1982 hasta noviembre de 2013, como servidor público vinculado al INPEC27. - Del formato No. 1 – certificación de periodos de vinculación laboral para bonos pensionales y pensiones - expedido el 25 de noviembre de 201328 se logra concluir que el demandado para ese momento ejercía el cargo de dragoneante del INPEC, quien fue vinculado desde el 24 de mayo de 1982, teniendo una interrupción en 22 Ver folio 129 23 Ver folio 141 24 Ver folio 179-184 25 Ver folio 171-177 26 Ver folio 233-236 y 259 27 Ver folio 200-215 28 Ver folio 218- 19 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy el cargo de 90 días, en el periodo del 29 de diciembre de 1998 al 29 de marzo de 199929. - Tenemos que el señor Sanabria Monroy presentó otras solicitudes de reliquidación pensional, una el 31 de mayo de 2016, negada mediante la Resolución No. RDP 037828 del 7 de octubre de 201630; otra el 18 de diciembre de 2017, la cual fue negada por medio de la Resolución No. RDP 011733 del 4 de abril de 201831, confirmada dicha decisión a través de la Resolución No. RDP 022590 del 18 de junio de 2018, que resolvió recurso de apelación32. - Según documento expedido por la UGPP el 23 de julio de 2018, la pensión del demandado se le empezó a cancelar desde el 1 de diciembre de 2013, en cuantía de $1.459.23633. 2.4 Caso concreto En el presente asunto, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– solicitó la nulidad de la Resolución No. 12171 del 31 de agosto de 2010, mediante la cual Cajanal reconoció a favor del señor Oscar Sanabria Monroy una pensión de vejez a partir del 1 de enero de 2007, y la Resolución No. RDP 001376 del 16 de enero de 2014, a través de la cual la UGPP reliquidó la citada pensión, efectiva a partir del 1 de diciembre de 2013 con efectos fiscales a partir del retiro definitivo del servicio.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, en primera instancia negó las pretensiones de la demanda considerando que al demandado le resulta aplicable el régimen especial contemplado en la Ley 32 de 1986, conforme lo dispuesto en el Acto legislativo 01 de 2005. Ahora bien, la UGPP en su recurso de apelación indicó que si bien al llamado a juicio le resulta aplicable la Ley 32 de 1986; en cuanto al IBL debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, esto es, calcularse con el promedio de los últimos diez años y como factores salariales solo se debieron aplicar aquellos sobre los que efectuó aportes al sistema pensional, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1158 de 1994. 29 Ver folio 229-231 30 Ver folio 243-249 31 Ver folio 103. 32 Ver folio 237-241 33 Ver folio 103. 20 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy Esta Subsección no comparte el argumento expuesto por el recurrente por cuanto: No hay discusión en torna a que el régimen pensional que gobierna el caso del demandado es el especial previsto en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986; lo anterior, comoquiera que aquel se vinculó al INPEC antes de la entrada en vigor del Decreto Ley 2090 de 2003, recordando que, conforme lo probado su ingreso al servicio de la citada entidad se dio el 24 de mayo de 1982.
Según el certificado expedido el 25 de noviembre de 2013 el llamado a juicio hasta el momento de su expedición ejercía el cargo de dragoneante; adicionalmente, conforme se desprende del certificado emitido por el INPEC el 23 de marzo de 2007, desde su vinculación el accionado ejerció cargos que fueron catalogados como de alto riesgo34; debiéndose aquí precisar que, según lo dispuesto en el artículo 126 del Decreto 407 de 1994 el cargo de dragoneante hace parte del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional; así mismo, el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y luego en el numeral 7 del artículo 2º del Decreto 2090 de 2003 señalan que dicha actividad se enmarca dentro de las catalogadas como de alto riesgo para efectos pensionales.
En ese sentido, tal como se indicó en el acápite 2.2.2 de esta providencia, el parágrafo 5 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso que a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional que se hubieran vinculado antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003 se les aplicaría el régimen especial dispuesto en la Ley 32 de 1986, dado el riesgo de su labor.
Entonces, la aplicación de la citada Ley 32 de 1986 no se da en el caso del demandado como beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como lo pregona la UGPP; aquella es producto de lo dispuesto por el legislador, quien en aras de proteger la expectativa legitima de dicha clase de servidores en materia pensional, otorgó un régimen de transición propio, no supeditado a las normas del régimen general de pensiones.
Por tal motivo, no es relevante determinar si al 1 de abril de 1994, fecha de 34 Primero llamado como guardián de prisiones y luego dragoneante. 21 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy implementación del Sistema de Seguridad Integral de la Ley 100 de 1993, el empleado no cumplía con los 40 años de edad o 15 años de servicio requeridos, dado que solo basta con que al 28 de julio de 2003 ya estuviera trabajando como miembro del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- y tuviera 500 semanas cotizadas, para que el derecho a la pensión de jubilación se otorgue de acuerdo con lo estipulado en la Ley 32 de 1986, es decir, tras cumplir 20 años de servicio, ya sean continuos o discontinuos, sin importar la edad del empleado; requisitos que, se insiste, en cuanto a la fecha de ingreso al INPEC para que su pensión fuera reconocida con base en la Ley 32 de 1986 fueron cumplidos por el demandado.
Ante ello, contrario a lo expuesto por el recurrente, las reglas establecidas en la sentencia de unificación expedida por esta corporación el 28 de agosto de 2018, en cuanto a la forma de calcular el IBL, no se aplican para el caso del señor Sanabria Monroy por cuanto aquellas regulan los casos de las pensiones que se otorguen a los beneficiarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin que pueda ser extensibles a los casos de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC, a quienes se les debe aplicar en su integridad las disposiciones del régimen especial que regula su caso, esto es, el contemplado en la Ley 32 de 198635.
La citada ley no reguló los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación de las pensiones por ella establecidas; en razón de lo cual, conforme a lo dispuesto en su artículo 114, reiterado en el artículo 184 del Decreto 407 de 199436, en los aspectos no regulados en dicha disposición, debe acudirse a lo previsto en las normas vigentes para los empleados públicos nacionales.
En ese sentido, el artículo 4 de la Ley 4 de 1966 establece que las pensiones de jubilación o invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público deberán liquidarse con el 75 % del promedio mensual devengado durante el último 35 Así lo ha dispuesto también esta Subsección, entre otras, en la sentencia del 26 de junio de 2025, dictadas por el C.P. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR, dentro del radicado 68001-23-33-000-2017-01303-01 (2240-2024) y por este mismo ponente dentro del radicado 68001-23-33-000-2020-00717-01(2667-2023). 36 “(…) Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
(…)
ARTÍCULO 184. NORMAS SUBSIDIARIAS. En los aspectos no previstos en este Decreto o en los reglamentarios, a los empleados del Instituto se les aplicarán las normas vigentes para los servidores públicos nacionales (…)”. 22 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy año de servicios37; recalcando que, estos factores salariales deben ser los establecidos en el Decreto 446 de 1994.
En ese orden de ideas, el recurso de apelación interpuesto por la UGPP no está llamado a prosperar; por cuanto, se itera, al caso del demandado no le son aplicables las reglas que sobre el IBL precisó la sentencia de unificación expedida por esta corporación el 28 de agosto de 2018, dado que goza de un régimen especial; así las cosas, no es posible ordenar la nulidad de los actos acusados; debiéndose confirmar la sentencia proferida por el tribunal. 2.5.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses por parte de los intervinientes, por consiguiente, no se condenará en costas. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Siete (7) de Septiembre de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que negó las pretensiones de la demanda, respecto a ordenar la nulidad de la Resolución No. 12171 del 31 de agosto de 2010 y Resolución No. RDP 001376 del 16 de enero de 2014, a través de las cuales se reconoció y reliquidó, respectivamente, pensión del señor Oscar Sanabria Monroy. 37 Subsección A, C.P.: Gabriel Valbuena Hernández, veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020), radicación: 88001-23-33- 000-2014-00006-01(4678-2014), demandante: Manuel José Marín Méndez, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – Ugpp.
En esta ocasión se dijo: «El que de acuerdo con lo anterior, debido a que en el régimen específico del Inpec no se estableció la forma en la que se debe liquidar la pensión, esta sala concluye que, para quienes son beneficiarios de la ley 32 de 1986, el derecho pensional se debe liquidar con el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios con los factores establecidos en el decreto 446 de 1994.» Sentencia reiterada en la ya citada providencia del 26 de junio de 2025 radicado 68001-23-33-000-2020-00717-01(2667- 2023). 23 Número interno: 6985-2023 Demandante: UGPP Demandada: Oscar Sanabria Monroy En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Siete (7) de Septiembre de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No se condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
CUARTO: Por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada esta decisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472- 01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.