25000234100020220037801 — Consejo de Estado

Demandante: Hugo Humberto Rodríguez Hernández Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00378-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2022-00378-01 Accionante: HUGO HUMBERTO RODRÍGUEZ HERNÁNDEZ Accionado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Temas: Confirma decisión de primera instancia que negó pretensiones.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 1º de julio de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A negó las pretensiones del medio de control de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. Mediante correo electrónico del 30 de marzo de 2022, el señor Hugo Humberto Rodríguez Hernández, en nombre propio ejerció acción de cumplimiento contra la Agencia Nacional de Tierras, con el fin de obtener el acatamiento de los artículos 2, 25, 36 y 60 numeral 1, literales a y b del Decreto Ley 902 de 20171. 2.

Pretensiones de la demanda: “…Primera: Se ordene el cumplimiento con (sic) del trámite del procedimiento administrativo con radicado número 20182201279082 PN-0022393 del predio La Capilla, con cédula catastral No. 000100060017000. Por la omisión con fuerza material de ley del decreto ley (sic) 902 del 2017 en sus artículos 2, 25, 36, 60 No. 1 literal a, b. 1 “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”.

Demandante: Hugo Humberto Rodríguez Hernández Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00378-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segunda: Se ordene el trámite del procedimiento administrativo de adjudicación de tierras baldías a mi petición según FISO Y RESO, de acuerdo al procedimiento estipulado en el art. 60 No. 1 literal a.), b) del decreto ley 902 del 2017, en concordancia con el art. 25 y 36 ibídem, y parte del procedimiento general de que trata el art. 73 del CPACA o ley de lo código (sic) de procedimiento de lo contencioso administrativo, a fin de obtener la Titulación (sic) del predio denominado la Capilla, ubicado en la vereda de Minipí, municipio de la (sic) Peña departamento de Cundinamarca, el cual se encuentra con falsa tradición de acuerdo a la Matrícula inmobiliaria No. 167-18372 expedida o registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la (sic) Palma, departamento de Cundinamarca.

Titulación a favor del ciudadano Hugo Humberto Rodríguez Hernández, identificado con la C.C. No. 3.080.816 expedida en el municipio de la (sic) Peña”. 3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes hechos: 2. El demandante solicitó el 28 de octubre de 2018 a la Agencia Nacional de Tierras la adjudicación directa y el título del predio la “Capilla” ubicado en la vereda de “Minipí” del municipio La Peña, Cundinamarca, al considerar que es campesino y que el predio en posesión tiene falsa tradición. 3.

Mediante Resolución No. 1924 del 31 de enero de 2019, la Subdirección de Sistemas de Información de Tierras, concluyó: “…de manera objetiva y razonable que el (la) señor(a) Hugo Humberto Rodríguez Hernández es sujeto de ordenamiento en la categoría de ASPIRANTE FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD A TÍTULO GRATUITO, razón por la cual, será INCLUIDO en el registro de Sujetos de Ordenamiento - RESO.

Por consiguiente, cumplidos los requisitos de procedimiento, los factores de calificación y asignación de puntaje de conformidad con lo dispuesto en los artículos 45 y 47 de la Resolución 740 de 2017, así como las condiciones de elegibilidad según lo establecido en el artículo I del Decreto Ley 902, esta Subdirección se permite advertir que constituye una obligación de los aspirantes, la veracidad de la información brindada, toda vez que su incumplimiento o la simulación deliberada de las condiciones requeridas para su inscripción, conllevará a que la Agencia Nacional de Tierras – ANT, proceda de manera inmediata con la revocatoria de su inscripción en el Registro de Sujetos de Ordenamiento –RESO, excluyéndolo e impidiendo su ingreso en un término de 10 años, sin perjuicio de las acciones penales respectivas a que hubiere lugar, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo 1 del artículos 15 del Decreto Ley 902 de 2017 y el artículo 39 de la Resolución 740 de 2017.

Finalmente, se informa al (la) solicitante que conforme con lo dispuesto en el artículo 15 del Decreto Ley 902 de 2017 ‘la inscripción y puntuación asignada no constituye situaciones jurídicas consolidadas, ni otorgan derecho o expectativas distintos del ingreso al RESO. La asignación de derechos de propiedad o uso solo se definirá culminado el Procedimiento Único de que trata el mismo Decreto’”. 4.

Indicó el accionante que “…han pasado un año nueve meses desde que se produjo el RESO, o acto administrativo de inclusión al programa de aspirante y de adjudicación de tierras baldías,” sin que se haya adelantado el trámite previsto en el artículo 60 numeral 1, literales a y b del Decreto Ley 902 de 2017. Demandante: Hugo Humberto Rodríguez Hernández Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00378-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda 5. Por auto del 4 de abril de 2022 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, inadmitió la demanda para que el accionante aportara el documento radicado ante la Agencia Nacional de Tierras con el cual se constituyó en renuencia, so pena de rechazar la demanda. 6.

Con proveído del 25 de abril de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió la demanda y ordenó la notificación al director de la Agencia Nacional de Tierras. 4.2. Contestación de la demanda 7. La apoderada judicial de la Agencia Nacional de Tierras, mediante correo electrónico del 10 de mayo de 2022, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda por cuanto no ha sido renuente en el cumplimiento de lo ordenado en el Decreto Ley 902 de 2017 y lo pretendido en la demanda no corresponde a los fines de este medio de control. 8.

Explicó que el Decreto Ley 902 de 2017 creó: (i) el “Formulario de sujetos de Ordenamiento” – FISO, como un instrumento para capturar la información de los aspirantes y usuarios de los programas adelantados por la Agencia; y (ii) el “Registro de Sujetos de Ordenamiento” – RESO, que consigna públicamente a todos los sujetos de ordenamiento social de la propiedad. 9.

Precisó que la norma citada, regula mecanismos para avanzar de manera concreta en el acceso a la tierra, para lo cual se crea un Fondo de Tierras, así como “…formas de acceso a la tierra, que son procedimientos que combinan formas de seguridad jurídica de la tierra, así como mecanismos para el acceso a ciertos bienes y servicios”. 10.

Destacó que en el caso del señor Hugo Humberto Rodríguez Hernández, se inscribió una solicitud a través del “Formulario de Inscripción de Sujetos de Ordenamiento” – FISO PN-0022393, para la titulación del predio denominado “La Capilla”, ubicado en el municipio de “La Peña”, Cundinamarca, respecto del cual se conformó el expediente 201822010699827437E. 11.

Señaló que la Subdirección de Sistemas de Información de Tierras profirió la Resolución 1924 del 31 de enero de 2019 que dispuso la inclusión del señor Rodríguez Hernández como sujeto de ordenamiento en la categoría de “Aspirante Formalización de la propiedad a título gratuito” en el “Registro de Sujetos de Ordenamiento” – RESO, que fue notificada el 11 de junio de 2019 y una vez Demandante: Hugo Humberto Rodríguez Hernández Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00378-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejecutoriada se dio traslado del expediente a la Subdirección de Seguridad Jurídica el 16 de julio de 2020, para continuar con el trámite. 12.

Sostuvo que se realizó el estudio del título correspondiente al predio LA CAPILLA, identificado con número de matrícula inmobiliaria 167-18372, evidenciando que es de naturaleza baldía, de acuerdo con las anotaciones que registra en el aplicativo “Ventanilla Única de Registro (VUR)”, por lo que se solicitó la re-categorización del módulo, remitiendo el expediente a la Subdirección de Sistemas de Información de Tierras el 18 de febrero de 2022. 13.

Afirmó que “…para adelantar dicho trámite, de acuerdo a lo establecido en la Resolución 740 del 2017, modificada por la Resolución 12096 de 2019, se envió el escrito respectivo al señor Rodríguez Hernández, mediante oficio Radicado No.20222200498281, para que él se pronuncie respecto a la necesidad de recategorizar o excluir su solicitud del RESO.

Resaltó que la pretensión de que se le ordene iniciar el trámite y la adjudicación de un predio, no es acorde con la finalidad de la acción de cumplimiento, pues no puede buscarse a través de este medio de control el reconocimiento de un derecho, máxime cuando existe un procedimiento previsto en la misma norma que ya se puso en marcha y los actos administrativos expedidos por la entidad garantizan el debido proceso conforme a la priorización, asignación de puntos y capacidades del Estado. 4.3.

Fallo impugnado 15. En sentencia del 1º de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda. 16. Consideró el Tribunal que el artículo 25 del Decreto Ley 902 de 2017 le otorga a la parte accionada la obligación de adjudicar los predios baldíos y fiscales patrimoniales a personas naturales, pero solo en zonas focalizadas donde exista una intervención articulada del Estado que garantice que la actividad productiva sea sostenible en el tiempo; no obstante, en el escrito de demanda no se precisó en que radica el incumplimiento de la norma, “…en ese sentido, la falta de argumentación que permita ilustrar a la Sala sobre el incumplimiento alegado, conlleva a negar la pretensión de cumplimiento, pues no se tiene la certeza del desconocimiento de la norma en la que está incurriendo la Agencia Nacional de Tierras”;

Demandante: Hugo Humberto Rodríguez Hernández Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00378-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co frente a los artículos 36, 60 numeral 1, literales a y b, precisó que no reposa prueba en el expediente que acredite el incumplimiento de estas disposiciones. 17.

Sostuvo que teniendo en cuenta que lo pretendido por el actor es que se le ordene a la entidad demandada que proceda a la titulación del predio denominado “La Capilla”, ubicado en el municipio de “La Peña”, Cundinamarca, se evidencia del material probatorio que “…la Agencia Nacional de Tierras dio trámite al proceso de titulación, trasladando el expediente a la Subdirección de Seguridad Jurídica de la entidad para el estudio del título del predio, en donde se evidenció que, al tratarse de un inmueble de naturaleza baldía, se necesitaba hacer la re-categorización de este predio, o de lo contrario, excluir la solicitud del Registro de Sujetos de Ordenamiento –RESO, para después proseguir al trámite de titulación”. 4.4.

Impugnación 18. La parte actora mediante correo electrónico del 14 de julio de 2022 allegó escrito en el que impugnó2 la decisión del Tribunal, para que se revocara y, en su lugar, “ se ordene a la Agencia Nacional de Tierras el trámite del impulso procesal o procedimiento de que trata el art. 60 No. 1 literal a.b. (sic) a favor del ciudadano Hugo Humberto Rodríguez Hernández (…)”. 19.

Manifestó que sí señaló la norma vulnerada, pues se indicó el art. 25 del Decreto Ley 902 de 2017, frente a lo cual dijo que previo a ejercer este medio de control “…se le advirtió a la requerida Agencia Nacional de Tierras ANT que se procediera al trámite para la adjudicación directa observando y aplicando de manera expresa el procedimiento de que trata el art. 60 numeral 1 literal a,b. Decreto Ley 902 del 2017.

Asunto que se ha omitido de acuerdo al tiempo que ha pasado desde su radicación en el FISO PN- 0022393, expediente 201822010699827437E, han pasado (sic) cerca de cuatro años. Esta es una flagrante omisión de no hacer. Es por ello señor magistrado que si hay una omisión de no hacer en el tiempo”. 20. Precisó que el Tribunal sostuvo que “…el accionante no expuso ningún argumento en donde se demuestre el incumplimiento de la norma” no obstante, indicó el señor Rodríguez Hernández que “…el argumento jurídico está en requerimiento previo que se hizo a la presentación de la demanda que es el señalamiento de las normas citadas, arts. 2, sujetos de derechos, 4 sujetos de acceso a la tierra campesinos. En este caso el derecho que tengo como campesino del predio la CAPILLA de la vereda Minipi del municipio de la (sic) Peña. En el requerimiento cite la normas (sic) aplicativas para el trámite de adjudicación. INCLUSIVE QUE YA ESTOY EN EL RESO o sujeto de acceso al trámite, entonces que falta? Falta el trámite de proceder de que trata el art. 60 No. 1 literal a.b (sic) del Decreto Ley 902 del 2017.

Ese argumento se citó”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 2 La sentencia del 1º de julio de 2022, fue notificada por correo electrónico el 11 de julio de 2022 y el escrito de impugnación fue presentado por medio electrónico el 14 de julio de 2022. Así pues, se evidencia que la parte actora impugnó la sentencia dentro del término legalmente previsto.

Ver expediente digital. Demandante: Hugo Humberto Rodríguez Hernández Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00378-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de conformidad con lo establecido en los artículos 150 y 152 de la Ley 1437 de 20113, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.

Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento 22. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 1º de julio de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A que negó las pretensiones de este medio de control, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: 23.

¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la Agencia Nacional de Tierras de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 24. De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada, que de trámite al proceso de titulación del predio denominado “La Capilla” ubicado en la vereda de “Minipí”, municipio “La Peña”, Cundinamarca? 3.

Razones jurídicas de la decisión 25. Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento 26. Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 27.

Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021. Demandante: Hugo Humberto Rodríguez Hernández Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00378-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 28.

De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. 29. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 4(Subraya fuera del texto). 30.

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 30.1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)5. 30.2.

Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. 30.3. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 30.4.

El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 4 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: Hugo Humberto Rodríguez Hernández Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00378-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.5. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 3.2.

De la renuencia 31. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 32. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Agencia Nacional de Tierras antes de instaurar la demanda. 33. En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”6. 34.

La parte accionante afirmó en la demanda que adjuntó el requerimiento previo a la Agencia Nacional de Tierras del 14 de enero de 2022; pero, lo que acompañó fue una “captura de pantalla” que precisa “Asunto: Hugo Humberto Rodríguez; Fidel.SN@HOTMAIL.CM;1;620;SOLICITUD PREVIA A DEMANDA EN ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO; 1032405689;102 Número de radicado: 20226200016022 Nota: favor responder este mensaje que ha sido emitido automáticamente por el sistema de Gestión de la entidad”. 35.

No obstante lo anterior, se tiene que la entidad accionada mediante oficio del 29 de abril de 2022, respondió al accionante la petición en la cual pidió el cumplimiento del Decreto Ley 902 de 2017, para que se le diera trámite a la solicitud de adjudicación del predio denominado “La Capilla” ubicado en el municipio de “La Peña”, Cundinamarca, en los siguientes términos: 6Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo.

Demandante: Hugo Humberto Rodríguez Hernández Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00378-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “…consideramos pertinente informarle sobre el Procedimiento Único de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural, de conformidad a lo dispuesto en el Decreto Ley 902 de 2017 y sus normas reglamentarias, para dar cuenta de cómo desde la Agencia Nacional de Tierras se ha dado cabal cumplimiento a las normas enunciadas, respecto al trámite de su solicitud de acceso a tierras.

Sobre el particular, en relación al estado del trámite de su solicitud, le informamos que al consultar el aplicativo de información Sistema Integrado de Tierras – SIT de la Agencia Nacional de Tierras, se evidenció que usted inscribió una solicitud mediante el diligenciamiento del Formulario de Inscripción de Sujetos de Ordenamiento – FISO PN – 0022393, para la titulación del predio denominado LA CAPILLA, ubicado en el municipio de La Peña - Cundinamarca, respecto del cual se conformó el expediente 201822010699827437E.

En cuanto al trámite de inclusión de su solicitud en el Registro de Sujetos de Ordenamiento – RESO, la Subdirección de Sistemas de Información de Tierras profirió la Resolución 1924 del 31 de enero del 2019, por la cual se decidió sobre la inclusión en Registro de Sujetos de Ordenamiento - RESO, en el módulo de Formalización de la Propiedad, la cual fue notificada de manera personal el 11 de junio de 2019 en la ciudad de Bogotá D.C. Por consiguiente, una vez ejecutoriada la Resolución 1924 del 31 de enero del 2019, se dio traslado del expediente No. 201822010699827437E correspondiente al FISO No. 0022393 a la Subdirección de Seguridad Jurídica, mediante el memorando 20202200121723 del 16 de julio de 2020, para continuar con el trámite respectivo.

No obstante, la Subdirección de Seguridad Jurídica realizó el estudio del título correspondiente al predio LA CAPILLA, identificado con número de matrícula inmobiliaria No. 167-18372, y se evidenció que este predio es de naturaleza baldía de acuerdo con las anotaciones que registra en el aplicativo Ventanilla Única de Registro (VUR), por lo que se solicitó la re-categorización del módulo, remitiendo el expediente de la solicitud a la Subdirección de Sistemas de Información de Tierras mediante memorando interno 20223100042633 del día 18 de febrero de 2022, para que proceda a la re-categorización de la solicitud (…)”. 36.

Conforme con lo anterior, no hay duda de que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte demandante agotó7 en debida forma el requisito de renuencia. 3.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento 37. Según lo previsto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 38.

En el sub judice el accionante solicitó que en cumplimiento de los artículos 2, 25, 36 y 60 numeral 1 literales a y b del Decreto Ley 902 de 2017, se le ordene a la entidad accionada que de trámite al proceso de titulación del predio “La Capilla” ubicado en el municipio de “La Peña, Cundinamarca. 7 Si bien se advierte que el demandante no aportó el documento mediante el cual requirió a la entidad el cumplimiento de las normas invocadas en la demanda, lo cierto es que con la respuesta de la Agencia Nacional de Tierras, se evidencia que si cumplió con el requisito previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, máxime que se trata de una persona vulnerable.

Demandante: Hugo Humberto Rodríguez Hernández Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00378-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39. No se advierte que la parte actora cuente con otro medio de defensa judicial, para procurar por el cumplimiento de los preceptos que se pide acatar, consistente en que la Agencia Nacional de Tierras de trámite a la titulación, del predio “La Capilla” ubicado en el municipio de “La Peña, Cundinamarca, del cual afirma ser poseedor; además las disposiciones son actualmente exigibles porque no están derogadas ni suspendidas y su cumplimiento, en principio, no implica el establecimiento de gasto. 40.

Tampoco se evidencia que lo pretendido por el accionante involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 3.4. Análisis del caso concreto 3.4.1. Normas que se pide cumplir 41. La parte actora pretende el cumplimiento de los artículos 2, 25, 36 y 60, numeral 1, literales a y b del Decreto Ley 902 de 20178. 8 “DECRETO 902 DE 2017 Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras (…) Artículo 2.

Sujetos de acceso a tierra y formalización. Este Decreto Ley aplica a todas las personas que ejerzan o pretendan ejercer derechos sobre predios rurales en los programas para efectos de acceso a tierra o formalización. Las formas de acceso a tierras de que trata el presente decreto solo aplican a los beneficiarios de que tratan los artículos 4 y 5 del presente Decreto Ley.

Las comunidades étnicas son sujetos de acceso a tierra y formalización con destino a la constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación y restructuración de territorios ocupados o poseídos ancestral y/o tradicionalmente, de acuerdo a los términos del presente Decreto Ley, en concordancia con la Ley 21 de 1991, la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2164 de 1995, la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995, el Decreto 2333 de 2014 o las normas que los modifiquen o sustituyan.

(…) Artículo 25. Adjudicación directa. La Agencia Nacional de Tierras realizará las adjudicaciones de predios baldíos y fiscales patrimoniales a personas naturales en regímenes de UAF, utilizando las herramientas contenidas en el presente decreto ley y conforme al Procedimiento Único de este decreto ley. Cuando a ello hubiere lugar, la adjudicación se hará de manera conjunta a nombre de los cónyuges o compañeros permanentes.

Dichas adjudicaciones se realizarán cuando se cumpla con los requisitos exigidos en los artículos 4 y 5 del presente decreto ley, y otorgará el derecho de propiedad a los sujetos de ordenamiento que resulten beneficiarios. Este tipo de adjudicación sólo podrá hacerse en zonas focalizadas donde exista una intervención articulada del Estado que garantice que la actividad productiva sea sostenible en el tiempo.

Toda adjudicación deberá contar con una individualización e identificación precisa del predio que dé cuenta de la cabida, linderos, y ubicación, para la cual será necesario el levantamiento cartográfico y la georreferenciación según lo que se establezca con la Autoridad Catastral y el respectivo título deberá ser inscrito ante la autoridad competente.

A solicitud de la organización campesina o asociaciones de economía solidaria, también podrán adjudicarse predios en común y proindiviso a favor de múltiples personas o núcleos familiares cuando así lo decidan de forma libre e informada los adjudicatarios. Los bienes baldíos adjudicables que a la fecha de la expedición del presente decreto no se encuentren ocupados debidamente en los términos de la Ley 160 de 1994, y los que se identificarán a partir de la aplicación de los procedimientos administrativos y judiciales en este Decreto señalados como fuentes del Fondo, se declaran reservados, y su destinación a los programas de acceso acá establecidos se realizará conforme a las reglas de adjudicación del RESO, según la competencia establecida por el artículo 76 de la Ley 160 de 1994, modificado por el artículo 102 de la Ley 1753 de 2015.

Parágrafo. En el caso de las comunidades étnicas se aplicará lo dispuesto en las Leyes 21 de 1991, 160 de 1994 y 70 de 1993, así como las normas que las reglamenten. (…) Artículo 36. Formalización de predios privados. En desarrollo de las funciones establecidas por el artículo 103 de la Ley 1753 de 2015, sin perjuicio de las disposiciones sobre titulación de baldíos y bienes fiscales patrimoniales, la Agencia Nacional de Tierras declarará mediante acto administrativo motivado, previo cumplimiento de los requisitos legales, la titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición en favor de quienes ejerzan posesión sobre inmuebles rurales de naturaleza privada, siempre y cuando en el marco del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley no se presente oposición de quien alegue tener un derecho real sobre el predio correspondiente, o quien demuestre sumariamente tener derecho de otra naturaleza sobre el predio reclamado, caso en el cual, la Agencia Nacional de Tierras formulará la solicitud de formalización ante el juez competente en los términos del presente decreto Demandante: Hugo Humberto Rodríguez Hernández Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00378-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4.2.

De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable 42. La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. 43. No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”9.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. 44. Ahora bien, las normas invocadas por la parte actora como incumplidas adoptaron medidas para facilitar la implementación de la reforma rural integral contemplada en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y duradera en materia de tierras y, específicamente, el procedimiento para el acceso y formalización y el fondo de tierras. 45.

El artículo 2 del Decreto Ley 902 de 2017, incluye a todas las personas que ejercen derechos sobre predios rurales en los programas para efectos de acceso a tierra o formalización; señala que las formas de acceso a la tierra solo aplican a los beneficiarios indicados en los artículos 4 y 5 del mencionado decreto, entre otras. Por su parte los artículos 25, 36 y 60 ejusdem, prevén el procedimiento, sus etapas y el trámite aplicable para la adjudicación, titulación y ley, solicitando como pretensión principal el reconocimiento del derecho de propiedad a favor de quien de conformidad con el informe técnico considere pertinente.

Los actos administrativos que declaren la titulación y saneamiento y por ende formalicen la propiedad a los poseedores, serán susceptibles de ser controvertidos a través de la Acción de Nulidad Agraria de que trata el artículo 39 del presente decreto. Lo estipulado en el presente artículo no sustituye ni elimina las disposiciones del Código General del Proceso o el Código Civil sobre declaración de pertenencia, las cuales podrán ser ejercidas por los poseedores por fuera de las zonas focalizadas.

La formalización se realizará cumpliendo los requisitos exigidos en los artículos 4, 5 y 6 del presente decreto ley, en observancia de lo estipulado en el artículo 20. Parágrafo 1. Se dará por acreditada la inexistencia de oposición dentro del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley una vez agotadas las etapas de publicidad en las zonas donde se adelantan los programas de formalización y en cumplimiento de las normas establecidas para notificaciones, cuando transcurran diez (10) días hábiles desde que se realicen las comunicaciones a que se refiere el artículo 73 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA, sin que se presentare el titular de un derecho real o quien aduzca tener derecho en los términos señalados en el presente artículo.

Lo anterior, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 46 del presente decreto ley. Parágrafo 2. La formalización de que trata el presente artículo no aplicará en tierras y/o territorios afectados por el despojo a causa del conflicto armado, previa verificación de las fuentes institucionales pertinentes. (…) Artículo 60. Fases del Procedimiento Único en zonas focalizadas.

El Procedimiento Único en el territorio focalizado contará con las siguientes fases: 1. Fase administrativa compuesta por las siguientes etapas: a. Etapa preliminar: Comprende la formación de expedientes, las visitas de campo predio a predio, la elaboración de informe jurídico preliminar y la consolidación del Registro de Sujetos del Ordenamiento. b. Los asuntos contenidos en los numerales 1 y 2 del artículo anterior se tramitarán conforme a los manuales operativos expedidos por la Agencia Nacional de Tierras.(…)”. 9 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.

(Diccionario de la Real Academia Española). Demandante: Hugo Humberto Rodríguez Hernández Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00378-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co formalización de tierras en implementación de la Reforma Rural Integral; de lo cual se advierte que la Agencia Nacional de Tierras tiene el deber de adelantar y resolver sobre los procedimientos a través de un acto administrativo. 46.

No obstante lo anterior, se observa que el mandato de tramitar y decidir los procedimientos previstos en los 25, 36 y 60 del Decreto Ley 902 de 2017, están condicionados a la acreditación de los presupuestos que se requieran a los solicitantes. 47. Al respecto la parte actora, adujo que desde la expedición de la Resolución No. 1924 del 31 de enero de 2019, a través de la cual la Subdirección de Sistemas de Información de Tierras lo incluyó en el “Registro de Sujetos de Ordenamiento RESO”, en la categoría de aspirante a formalización de la propiedad a título gratuito, ha permanecido inactivo sin que se haya adelantado el trámite previsto en el artículo 60 numeral 1, literales a y b del Decreto Ley 902 de 2017. 48.

Por su parte la entidad accionada en la contestación de la demanda precisó que una vez notificada y ejecutoriada la Resolución 1924 del 31 de enero de 2019 se dio traslado del expediente a la Subdirección de Seguridad Jurídica el 16 de julio de 2020, dependencia que realizó el estudio del título correspondiente al predio LA CAPILLA, identificado con número de matrícula inmobiliaria 167-18372, evidenciando que es de naturaleza baldía, por lo que se solicitó la re-categorización del módulo, razón por la que con fundamento en “…lo establecido en la Resolución 740 del 2017, modificada por la Resolución 12096 de 2019, se envió el escrito respectivo al señor Rodríguez Hernández, mediante oficio Radicado No.20222200498281, para que él se pronuncie respecto a la necesidad de recategorizar o excluir su solicitud del RESO.

Una vez transcurran los 5 días hábiles contemplados por la norma, para que el ciudadano ejerza su derecho a la defensa, se procederá con el trámite de valoración/recategorización, para establecer si procede o no la inclusión al RESO del señor Rodríguez, pero para el trámite de acceso a tierras”. 49. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, negó la acción al considerar que del material probatorio allegado, se evidenció que la entidad accionada dio trámite al proceso de titulación al trasladar el expediente a la Subdirección de Seguridad Jurídica para el estudio del título del predio, en donde se encontró que el inmueble es de naturaleza baldía, y debía hacerse la re-categorización del mismo, o excluir la solicitud del Registro de Sujetos de Ordenamiento –RESO, para proseguir al trámite. 50.

La parte actora adujo en la impugnación que la autoridad accionada no ha aplicado de manera expresa el procedimiento de que trata el art. 60 numeral 1 literales a y b. del Decreto Ley 902 del 2017, pues han pasado cerca de cuatro años sin que se haya dado la titulación del predio. Demandante: Hugo Humberto Rodríguez Hernández Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00378-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.

En este orden de ideas, la Sala advierte que no le asiste razón al accionante en cuanto a que la entidad ha omitido aplicar el procedimiento previsto respecto del trámite de titulación, toda vez que está demostrado que:  El señor Rodríguez Hernández solicitó la adjudicación y titulación el 28 de octubre de 2018 a la Agencia Nacional de Tierras del predio “La Capilla” ubicado en la vereda de “Minipí” del municipio La Peña, Cundinamarca.  Mediante Resolución No. 1924 del 31 de enero de 2019, la Subdirección de Sistemas de Información de Tierras incluyó al demandante en el “Registro de Sujetos de Ordenamiento RESO”, en la categoría de aspirante a formalización de la propiedad a título gratuito.  El 16 de julio de 2020 la Subdirección de Seguridad Jurídica recibió el expediente y al realizar el estudio del título correspondiente al predio LA CAPILLA, identificado con número de matrícula inmobiliaria 167-18372, evidenció que es de naturaleza baldía, por lo que se solicitó la re- categorización del módulo.

Información que fue enviada a la Subdirección de Información de Tierras el 28 de febrero de 2022, para que procediera a la recategorización.  Conforme con la Resolución 740 del 2017, modificada por la Resolución No. 12096 de 2019, se informó al demandante que el predio es de naturaleza baldía y por tanto requiere de la re categorización, y se le corrió traslado para que se pronunciara respecto a la necesidad de “…recategorizar o excluir su solicitud del RESO”. 52.

Así, es indiscutible que si bien el actor aspira a que se adelante la adjudicación directa del predio que ocupa, la entidad advirtió que según el estudio del título correspondiente al predio “La Capilla”, se evidenció que es de naturaleza baldía conforme con las anotaciones que registra el aplicativo “Ventanilla Única de Registro (VUR)”, razón por la que se pidió la recategorización del módulo por parte de la Subdirección de Sistemas de Información de Tierras el 18 de febrero de 2022, trámite previsto en la Resolución 740 de 2017, modificada por la Resolución 12096 de 2019, para poder establecer si procede o no la inclusión al RESO, para el diligenciamiento de acceso a tierras. 53.

La Sala considera que en tales condiciones no pueden tenerse por incumplidas las regulaciones previstas en los artículos invocados del Decreto Ley 902 de 2017, dado que la Agencia Nacional de Tierras no puede decidir el curso que pudiera corresponder a la adjudicación directa, ni la formalización de predios privados, según las normas expuestas, hasta tanto se adelante el trámite de valoración/recategorización, que permita establecer si procede o no la inclusión de la solicitud del “Registro de Sujetos de Ordenamiento RESO”.

Demandante: Hugo Humberto Rodríguez Hernández Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00378-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5. Conclusión 54. En consecuencia de lo anterior, se advierte que el procedimiento previsto en las normas invocadas ha sido observado por la entidad accionada, máxime que manifestó que se encuentra adelantando el trámite de recategorización que permite establecer si hay lugar o no a incluir la solicitud del “Registro de Sujetos de Ordenamiento RESO”, para que pueda continuar el trámite de titulación solicitado; por tanto, la decisión del a quo será confirmada, pero por las razones señaladas en esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 1º de julio de 2022 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.