11001032500020200095700 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Demandado: Diva Melida Rodríguez de Gamboa Temas: Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– contra la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, de 6 de octubre de 2014, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, por conducto de apoderada judicial, solicitó infirmar la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, de 6 de octubre de 2014, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada por la señora Diva Mélida Rodríguez 2 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- de Gamboa, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado N.º 25899-33-33-001-2014-000172-00.

Con fundamento en lo anterior, solicitó i) revocar la sentencia emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, de 6 de octubre de 2014; ii) declarar que la señora Diva Mélida Rodríguez de Gamboa, en cuanto a su mesada pensional, no es acreedora de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana; y iii) ordenar la reliquidación de la mesada pensional de la demandada, teniendo en cuenta la tasa de reemplazo del 75%, el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 36, inciso 3.° o 21 de la Ley 100 de 1993, y los factores del Decreto 1158 de 1994, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en Sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017 y T-039- 2018; y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 22 de agosto de 1950, nació la señora Diva Mélida Rodríguez de Gamboa. Así mismo, desde el 1.º de agosto de 1973 hasta el 16 de diciembre de 2012, prestó sus servicios en la Alcaldía municipal de Chía. ii) El 22 de agosto de 2005, la señora Rodríguez de Gamboa adquirió el estatus jurídico de pensionada. iii) El 15 de septiembre de 2006, a través de la Resolución N.º 47352, CAJANAL reconoció una pensión de jubilación a la señora Rodríguez de Gamboa, en cuantía de $495.011,25, a partir del 1.º de enero de 2006. iv) El 2 de octubre de 2013, la UGPP expidió la Resolución RDP 045783 a través de la cual negó una solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación presentada 3 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- por la señora Rodríguez de Gamboa.

Aquella decisión, fue confirmada por la Resolución RDP 049170 de 23 de octubre de 2013. v) El 6 de octubre de 2014, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá profirió sentencia de primera instancia, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Rodríguez de Gamboa contra la UGPP y resolvió, entre otras cosas, lo siguiente:1 PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad Se DECLARA la NULIDAD (sic) de las Resoluciones RDP 045783 de fecha 02 de octubre de 2013 y RDP 049170 de fecha 23 de octubre de 2013 (fls. 2 y 5), mediante las cuales la entidad demandada niega la revisión de la pensión mensual vitalicia de vejez, por nuevos factores salariales devengados durante el último año de servicios a la Señora DIVA MÉLIDA RODRÍGUEZ DE GAMBOA, identificada con cédula de ciudadanía No. 41.480.153 de Bogotá.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento se CONDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP, a revisar la pensión de jubilación y en consecuencia, a pagar a favor de la señora DIVA MÉLIDA RODRÍGUEZ DE GAMBOA, identificada con cédula de ciudadanía No. 41.480.153 de Bogotá, su pensión mensual vitalicia por vejez, a partir del 16 de diciembre de 2012, fecha en la que se efectuó su retiro del servicio, incluyendo los factores salariales devengados durante el último año de servicios esto es sueldo, prima de antigüedad, bonificación por servicios prestados, prima vacaciones, prima técnica, prima de servicios y prima de navidad, conforme lo expuesto en la parte motiva. […]

CUARTO: La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP debe pagar la diferencia que resulte entre la cantidad liquidada y las sumas canceladas por concepto del pago de la pensión de jubilación de la actora. Además, descontará de las mesadas correspondientes los aportes no realizados por el demandante (sic), según lo indique la Ley. […]

SEXTO: En lo demás niéguense las pretensiones de la demanda. […]. (Resaltado original del texto). vi) El 19 de enero de 2015, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, emitió auto a través del cual declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la sentencia de primera instancia de 6 de octubre de 2014.

En esa misma fecha quedó ejecutoriada la sentencia de primera instancia emitida por la referida autoridad judicial. 1 Folio 2 reverso. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- vii) El 3 de septiembre de 2015, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, expidió auto por medio del cual rechazó el incidente de nulidad presentado por la UGPP. viii) El 4 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia rechazó por improcedente un recurso de apelación interpuesto contra el auto de 3 de septiembre de 2015, emitido por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá. ix) El 13 de marzo de 2018, la UGPP expidió la Resolución RDP 009300 mediante la cual dio cumplimiento a la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá. De esta manera, resolvió reliquidar la pensión de jubilación de la señora Rodríguez de Gamboa, efectiva a partir del 17 de diciembre de 2012, en cuantía de $1.912.484. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, mediante sentencia de 6 de octubre de 20142 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Diva Mélida Rodríguez de Gamboa contra la UGPP, con sustento en las siguientes consideraciones: i) La señora Diva Mélida Rodríguez de Gamboa al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, esto es, el 1.º de abril de 1994, contaba con más de 15 años de servicios y más de 35 años de edad, por lo que es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. ii) Con la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010,3 emitida por el Consejo de Estado, respecto de los factores salariales que deben tenerse en cuenta para efectos de liquidación de las pensiones del régimen de transición, se dio unidad al criterio y se indicó que debían incluirse todos aquellos devengados en el último año 2 Folios 149 al 154 anverso. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, radicación N.º 2500023250002006-0750901 (0112-09). 5 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- de servicio.

En este sentido, precisó que aunque la ley no señalaba taxativamente los factores de salario, debían incluirse en la liquidación todas aquellas sumas que de manera habitual y periódica el trabajador percibiera como contraprestación del servicio. iii) Con sustento en las reglas jurisprudenciales, para los beneficiarios del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 como lo es en el presente asunto, debe aplicarse en su integridad la Ley 33 de 1985, es decir, edad, tiempo de servicios y monto de la pensión. iv) Los factores a tener en cuenta para la liquidación de la pensión de jubilación de la señora Rodríguez de Gamboa se determinan con el régimen pensional anterior, esto es, bajo las previsiones de las Leyes 33 y 62 de 1985, en concordancia con lo dispuesto en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010.

En efecto, en el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación deben incluirse todos los factores que constituyen salario, devengados durante el último año de servicio, esto es, aquellas sumas que percibe el empleado de manera habitual y periódica en contraprestación de su labor realizada; salvo que la ley expresamente les reste ese carácter. v) En consecuencia, se ordena la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandante, a partir del 16 de diciembre de 2012, en los términos expuestos, con la inclusión de los factores de sueldo, prima de antigüedad, bonificación por servicios prestados, prima vacaciones, prima técnica, prima de servicios y prima de navidad. 1.2.

Las causales de revisión invocadas La apoderada de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de estas, expuso los siguientes argumentos: i) El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá se apartó de la interpretación que había desarrollado la Corte Constitucional sobre el inciso 6 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del ingreso base de liquidación que se debía tener en cuenta para el reconocimiento de pensiones a favor de personas beneficiarias del régimen de transición. Con ello, la mencionada autoridad judicial vulneró el debido proceso «[…] en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación de la causante en los términos ordenados en estas (sic) no le corresponde, pues lo correcto es que se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en el artículo (sic) 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y los factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, por lo anterior se considera que el fallo acusado transgrede los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 6, 29, 121, 123 inciso 2.º y 124 de la Carta Política»4. ii) En el presente caso se desconocieron las formas propias de cada juicio, con lo cual se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política. iii) La demandada no adquirió el derecho pensional antes del 1.° de abril de 1994, sino con posterioridad.

A pesar de ello, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá no tuvo en cuenta que el ingreso base de liquidación no forma parte del régimen anterior, sino que, para tales efectos, se debe aplicar los artículos 21 o 36, inciso 3.° de la Ley 100 de 1993. iv) Es indiscutible que el régimen pensional aplicable a la señora Rodríguez de Gamboa es el dispuesto en la Ley 33 de 1985, de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En este sentido, conforme lo dispone el inciso 2.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las prerrogativas de transición consisten en que a las personas que queden cobijadas por éstas les asiste el derecho a que se les aplique el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. Sin embargo, en lo atinente al ingreso base de liquidación la norma aplicable es la Ley 100 de 1993, específicamente la regla que indica que el IBL para liquidar la 4 Folio 3 reverso. 7 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- pensión de jubilación de las personas en transición que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del IPC, según certificación expedida por el DANE, acudiéndose a los factores de salario previstos en el Decreto 1158 de 1994. v) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la mesada pensional de la señora Rodríguez de Gamboa. vi) «[…] el máximo Tribunal Constitucional ha trazado una pacífica y clara línea jurisprudencial acerca de la forma en la que se debe (sic) liquidar las pensiones sometidas al régimen de transición, indicando que dichas prestaciones se liquidan conforme las (sic) reglas previstas en el artículo (sic) 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto (entendido como tasa de reemplazo) del régimen anterior, es así que mediante sentencias C- 168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, T-039 (sic), todas proferidas por la sala plena y en las que se ha establecido un precedente constitucional inequívoco sobre la materia».5 vii) En razón a la sentencia cuya revisión se solicita, la mesada pensional de la señora Rodríguez de Gamboa se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión Vencido el término para presentar contestación a la demanda de revisión, la parte demandada guardó silencio.6 5 Folio 6 reverso. 6 Tras revisar el expediente y el sistema SAMAI, la Sala advierte que la señora Diva Mélida Rodríguez de Gamboa, guardó silencio. Lo anterior, pese a que mediante Oficio del 7 de julio de 2021, «Notificación N.º 44774», esta Corporación notificó a la demandada del contenido del auto mediante el cual se avocó conocimiento del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP y se resolvió admitirlo, así como se envió copia de la demanda, visible a índice 8 del sistema SAMAI. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 1.4.

El ministerio público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, por las razones que se indican a continuación:7 i) No se acreditó la configuración de la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho propuesto por la señora Rodríguez de Gamboa contra la extinta CAJANAL, hoy UGPP, se adelantó en debida forma, con pleno respeto y garantía de los derechos de defensa y contradicción, y con debida observancia del trámite y requisitos legalmente establecidos para el efecto. ii) En relación con la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es relevante precisar que para la fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia, esto es, el 6 de octubre de 2014, ya existía una sentencia de unificación jurisprudencial sobre el tema, emitida el 4 de agosto de 2010 por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto del régimen de transición pensional y la aplicación de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En esa oportunidad, el Consejo de Estado señaló que IBL hacía parte del régimen de transición y que en consecuencia la edad, el tiempo de servicio o cotización y el monto, incluidos los factores salariales que se debían tener en cuenta para liquidar la pensión de jubilación, debían ser los previstos en el régimen legal anterior vigente al de la Ley 100 de 1993.

Finalmente, en relación al contenido de la Sentencia SU-230 de 2015 se recuerda que fue expedida por la Corte Constitucional con posterioridad a la sentencia objeto de reproche. Ahora, en lo que respecta al contenido de la Sentencia C-258 de 2013, si bien fue emitida con anterioridad no se entiende que hubiere fijado una 7 Memorial allegado por correo electrónico, adjuntado a SAMAI. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- interpretación transversal del régimen de transición pensional frente a todos los regímenes especiales, lo cual si tuvo ocurrencia a partir de la sentencia SU-230 de 2015, por lo que, en este caso, es razonable concluir que la decisión objeto del recurso extraordinario fue expedida conforme al contexto jurisprudencial vigente y vinculante. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019.8 Así mismo, mediante el auto de 27 de mayo de 2021,9 esta Sala al admitir el recurso extraordinario de revisión objeto de estudio, señaló lo siguiente: Por su parte, y para el caso que ocupa la atención del despacho, hay que resaltar que la UGPP invocó las causales de revisión consagradas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 […] v) Juez natural: La competencia para resolver el pluricitado medio de impugnación, con base en las causales establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, recae, de manera exclusiva y concreta, en el Consejo de Estado, independientemente de si la providencia objeto del recurso fue proferida por un juzgado o tribunal administrativo. 8 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado».

Adicionalmente, la Sala resalta que el presente recurso extraordinario de revisión fue interpuesto antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, esto es, el 16 de enero de 2020 como consta en el Oficio sin numeración, que antecede al folio 1; razón por la cual su trámite no está regido por las reglas de competencia consagradas en la referida norma. 9 Folios 262 al 264. 10 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- […] Bajo este contexto, en el sub examine, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) interpuso recurso extraordinario de revisión, con fundamento en las causales descritas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia emitida el 6 de octubre de 201410 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, la cual quedó ejecutoriada el 19 de enero de 2015.11 La demanda fue radicada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de enero de 2020,12 según el cual, en providencia del 18 de marzo de ese año,13 la remitió por competencia al Consejo de Estado.

Así las cosas, y en atención a las consideraciones que preceden, el asunto sub judice es de competencia exclusiva del Consejo de Estado. 2.2. Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial».

En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 19 de enero de 201514 y el recurso de revisión se interpuso el 16 de enero de 2020,15 por lo que es dable concluir que fue presentado dentro del término establecido en la ley. Es pertinente señalar que conforme el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– está legitimada para la interposición de esta demanda, teniendo en cuenta que se le asigna la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.3.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia emitida el 6 de octubre de 2014 por el 10 Folio 138. 11 Folio 138, vuelto. 12 Folio 1. 13 Folios 252 a 257. 14 Folio 138 reverso. 15 Oficio sin numeración, que antecede al folio 1. 11 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, se encuentra inmersa en las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la acción especial de revisión «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 12 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. 13 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró16 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,17 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.4.2. Alcance de las causales de revisión 16 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 17 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 14 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».18 Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».19 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».20 Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas por dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente 18 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV) 19 Ibidem. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13). 15 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.4.3.

Efectos de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, respecto a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018,21 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre consideraciones, la siguiente: 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(Resaltado fuera del texto). 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01. 16 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. 17 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta Corporación, según la Constitución Política,22 la ley y la Corte Constitucional,23 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.

En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

(Subrayado fuera del texto). De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. Sin embargo, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. 22 Constitución Política, artículo 237, ordinal 1. 23 Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 18 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.5.

El caso concreto. Análisis de la Sala En primera medida, la Sala advierte que en relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión24 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Sin embargo, se observa que lo planteado por la entidad recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que sus argumentos se dirigen a cuestionar el periodo y los factores tenidos en cuenta 24 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 19 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de las garantías anteriormente mencionadas.

Por su parte, en relación con la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es preciso realizar las siguientes consideraciones: La inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá de 6 de octubre de 2014, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la hoy demandada, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en su último año de servicio, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985.

Con ello, en su concepto, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma.

Sentado lo anterior, la Sala encuentra que es procedente abordar el análisis de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, comoquiera que fue formulada i) con fundamento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; y ii) contra una sentencia ejecutoriada, que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este sentido, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, es menester precisar que el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, con sustento en la sentencia emitida por la 20 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Sección Segunda de esta Corporación, el 4 de agosto de 2010,25 entendió que la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios», en el último año. Concretamente, en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, esta Corporación concluyó lo siguiente:26 [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

En la misma sentencia se reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de reemplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio. En segundo lugar, tal como lo advierte la entidad recurrente, durante cierto período, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional desarrollaron interpretaciones disímiles respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto.

Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001- 23-33-000-2012-00143-01,27 unificó la jurisprudencia de esta Corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), para concluir que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

De esta 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009). 26 Ibidem. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01. 21 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013.

No obstante, al fijar los efectos de la sentencia, se precisó lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

De acuerdo con lo anterior, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de la citada sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional.

Adicionalmente, cabe señalar que en varias decisiones de revisión de tutela,28 la Corte Constitucional había dado la misma interpretación que la de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado para entender que el ingreso base de liquidación debía calcularse conforme la normativa anterior a la Ley 100 de 1993. Bajo este criterio, en el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, los factores salariales a tener en cuenta están constituidos por todos aquellos emolumentos que hubiese devengado el servidor público durante el último año de servicio.

Ahora bien, al efectuar el respectivo análisis de las pruebas, se observa que la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación y sobre la cual hay cosa juzgada, aplicó un solo sistema de manera integral, en tanto tuvo como 28 Corte Constitucional, sentencias T-651-04, T-948-09, T-013-11 y T- 860-12. En la última citada, la Corte Constitucional consideró: «Así mismo, ha dicho la Corte que el monto de la pensión corresponde al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, sin que le sea dable al fondo de pensiones aplicar dicho porcentaje sobre una base de liquidación distinta a la anotada en el decreto, puesto que ambos componentes, base y porcentaje, son inseparables.». 22 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- fundamento la Ley 33 de 1985, con una tasa de reemplazo del 75% y la inclusión de todos los factores percibidos en el último año de labor, lo cual se encuentra ajustado al precedente jurisprudencial vigente para la época de expedición de la sentencia. En ese sentido, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá a través de la sentencia de 6 de octubre de 2014, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la hoy demandada, a partir del 16 de diciembre de 2012, con la inclusión de los siguientes factores: sueldo, prima de antigüedad, bonificación por servicios prestados, prima vacaciones, prima técnica, prima de servicios y prima de navidad.

Teniendo en cuenta lo anterior, es preciso resaltar que la UGPP en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que, para calcular el IBL del pensionado, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema.

Siendo así las cosas, examinada la decisión objeto de revisión, se advierte que en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, la sentencia del a quo halló fundamento en la jurisprudencia de esta Corporación vigente para la época, representada en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009).

En consecuencia, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger el criterio judicial imperante para la época de su expedición, según el cual en el IBL se deberán incluir todos los factores percibidos durante el último año de servicios. 23 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado las causales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA, prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». En ese sentido, esta corporación29 ha considerado que el ejercicio de la acción especial de revisión, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo para contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de pensiones se han presentado y, por lo mismo, para garantizar los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación de la Seguridad Social, así como el de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo tanto, la Sala considera improcedente la condena en costas en el presente caso. 4. Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000- 2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 24 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00957-00 (2887-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, de 6 de octubre de 2014, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Sin condena en costas.

Tercero. – Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.º 25899-33-33-001-2014-000172-00 al juzgado de origen y archivar la acción de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA