Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., primero (1.º) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-2018) Demandante: Dalida Machado de Armas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 15 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Dalida Machado de Armas, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP035014 del 31 de julio de 2013; ii) RDP39980 del 29 de agosto de 2013; iii) RDP038471 del 21 de septiembre de 2015; iv) RDP048621 del 20 de noviembre de 2015; y v) RDP054362 del 18 de diciembre de 2015, que le 2 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas negaron el reconocimiento de la pensión gracia y que resolvieron los recursos de reposición y apelación incoados, respectivamente.
Los mencionados actos fueron proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio mensual percibido al momento de la adquisición del estatus pensional, esto es, el 12 de enero de 2008; ii) cancelar el valor de las mesadas pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley desde la fecha de acreditación de requisitos de pensionada; y iii) cumplir la sentencia al tenor de lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Dalida Machado de Armas nació el 12 de enero de 1958, luego cumplió 50 años de edad, el 12 de enero de 2008. ii) Prestó servicios como docente oficial de la siguiente manera: • Al municipio de Chiriguaná, entre el 12 y el 31 de marzo de 1980, nombrada con el Decreto 019, como docente con vinculación municipal. • Al magisterio del departamento del Cesar, a partir del 14 de junio de 1983 hasta la fecha de interposición de la demanda, con vinculación nacionalizada. iii) Cumplió 20 años de servicio al magisterio con honradez, idoneidad y buena conducta. 3 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas iv) El 23 de abril de 2008, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 4, 13, 23, 25, 29 y 53 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; y el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) Los actos administrativos demandados transgredieron las disposiciones citadas, por cuanto se desconocieron las obligaciones en ellas contenidas.
Los empleados públicos tienen derecho a exigir del Estado que el pago de sus prestaciones se haga con plena observancia de las normas que regulan la función pública, pues, de lo contrario, se generan irregularidades y desviaciones como las acontecidas en el caso sub lite en donde la entidad pensional no sujetó sus atribuciones en la ley y en el material probatorio, sino en inferencias de tipo personal. ii) Así las cosas, las resoluciones cuestionadas desconocieron el justo equilibrio previsto entre los derechos del funcionario y los intereses de quien sustanció el acto administrativo. 1.2.
Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:1 1 Folios 146 al 152. 4 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas El tiempo prestado en el departamento del Cesar entre 1980 y 1981 como docente de carácter nacional no puede ser computado para efectos del reconocimiento pensional pretendido.
Dicha circunstancia fue ampliamente expuesta por la entidad en los actos administrativos enjuiciados, por lo que reiteró que debe despacharse desfavorablemente lo solicitado. Propuso las excepciones de falta de requisitos pensionales o inexistencia de la obligación y prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia escrita proferida el 15 de febrero de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) En la demanda la parte actora afirmó que existían dificultades para acreditar el tiempo de servicio del período comprendido entre el 12 y el 31 de marzo de 1980, debido a la destrucción por deterioro de los libros que hacen parte del archivo del municipio de Chiriguaná, por lo que solicitó la reconstrucción del acto mediante el cual fue nombrada docente en dicha época. ii) La administración municipal a través de la Resolución 242 del 8 de octubre de 2014, declaró la pérdida del Decreto 019 del 31 de marzo de 1980 y ordenó su reconstrucción teniendo como base la certificación expedida por la jefe de talento humano y por la Secretaría de Gobierno y Asuntos Administrativos del municipio de Chiriguaná, así como la copia del acta de posesión en el cual consta que la señora Machado de Armas se posesionó como maestra municipal. iii) A partir del contenido de dichos documentos se acepta como debidamente acreditado el hecho de que la demandante laboró como docente del nivel territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, por lo que se satisface el primer 2 Folios 547 al 567.
Con ponencia de la magistrada Doris Pinzón Amado. 5 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas supuesto previsto en la norma que prevé el reconocimiento de la pensión gracia. iv) En relación con el requisito de haber completado 20 años de servicio como educadora en el nivel territorial o nacionalizado, en el proceso reposa copia del acto de nombramiento hecho a la actora por el gobernador del Cesar (Resolución 1426 del 13 de junio de 1983), en la que se invocaron las facultades que se confirieron a ese funcionario en materia educativa, así como copia de la respectiva acta de posesión que reafirma que el acto de nombramiento se hizo de manera autónoma por parte del ente departamental. v) La accionante desde la fecha de la referida resolución hasta la presentación de la demanda prestó servicios continuos en el ente territorial sin solución de continuidad, por lo que, atendiendo a la calidad de la autoridad nominadora y a la naturaleza de la institución educativa en la cual fue nombrada (Escuela Urbana María Auxiliadora de Pailitas, establecimiento educativo del nivel departamental) no cabe duda de que todo ese período fungió como docente nacionalizada, condición que fue reconocida en todos los formatos diligenciados por el departamento del Cesar para efectos del reconocimiento de historia laboral. vi) Así las cosas, sumando el lapso en que la demandante fungió como docente del nivel municipal con el laborado como docente nacionalizada al servicio del departamento del Cesar se tiene que los 20 años de labor exigidos para acceder a la pensión gracia se completaron el 26 de mayo de 2003.
No obstante, debido a que aquella nació el 12 de enero de 1958, los 50 años de edad se acreditaron en el año 2008, por lo que el reconocimiento de la prestación reclamada ha debido producirse a partir del 13 de enero de 2008. vii) Atendiendo a que la última reclamación presentada por la señora Machado de Armas data del 4 de mayo de 2015, se entiende configurada la prescripción trienal de las mesadas no reclamadas oportunamente, esto es, se declararán prescritas desde el 13 de enero de 2008 hasta el 4 de mayo de 2012, de conformidad con lo previsto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 6 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas viii) En suma, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y probada la excepción de prescripción propuesta; y ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Machado de Armas con inclusión de todos los factores salariales que acreditó durante el año inmediatamente anterior al de la causación del derecho (13 de enero de 2008), con efectividad a partir del 5 de mayo de 2012. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:3 No se comparten las consideraciones del a quo en razón a que en el expediente administrativo no se aportó la constancia del tiempo de servicio correspondiente al período anterior a 1981; pese a ello, el Tribunal tuvo como prueba la certificación expedida por el municipio de Chiriguaná en la que se indicó que la resolución de nombramiento se dañó motivo por el cual resultaba imposible aportarla al proceso, sin exigir que aquella debía expedirse en los formatos del Ministerio de Hacienda para acreditar el tiempo de servicio y el tipo de vinculación. Así las cosas, los tiempos de servicio anteriores a 1980 no fueron debidamente certificados. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes demandante y demandada reiteraron los argumentos expuestos en las oportunidades procesales.4 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.5 3 Folios 572 al 575. 4 Folios 628 al 636. 5 Folio 637. 7 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas La Sala decide, previas las siguientes 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19286 y 37 de 19337 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.8 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión 6 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 7 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 8 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 8 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas o recompensa de carácter nacional».9 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».10 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas 9 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 11 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».12 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:13 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».14 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,15 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:16 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 16 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».17 2.3.
Hechos probados 2.3.1. Edad y tiempo de servicios 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas i) Conforme a su cédula de ciudadanía la señora Dalida Machado de Armas nació el 12 de enero de 1958, por lo tanto, cumplió 50 años de edad el 12 de enero de 2008.18 ii) El 8 de octubre de 2014, mediante la Resolución 0242, «por el (sic) cual se declara la pérdida del Decreto 019 del 31 de marzo de 1980 y se ordena su reconstrucción», el alcalde del municipio de Chiriguaná ordenó la reconstrucción del mentado decreto, acto mediante el cual se nombró como maestra municipal a la señora Dalida Machado de Armas del Colegio Pescadito, del 12 hasta al 31 de marzo de 1980,19 según consta en el libro de actas de posesión de la oficina de talento humano de ese ente territorial.20 iii) El jefe de oficina de talento humano de la Alcaldía del municipio de Chiriguaná hizo constar que la actora prestó servicios como docente del Colegio Pescadito, y fue nombrada a través del Decreto 019 de marzo de 1980, reconstruido a través de la Resolución 0242 del 8 de octubre de 2014.21 iv) El 13 de junio de 1983, con la Resolución 01426, «por la cual se causan unas novedades en educación primaria», el gobernador del departamento del Cesar, en uso de sus atribuciones legales nombró a la demandante como maestra de enseñanza básica primaria de la Escuela Urbana María Auxiliadora de Pailitas «a partir del 4 de abril de 1982».22 Tomó posesión del empleo el 14 de junio de 1983, en el despacho del jefe de personal del departamento del Cesar.23 v) A través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del departamento del Cesar certificó que la docente fue vinculada a través de la Resolución 1426 del 13 de junio de 1983, al servicio del 18 Folios 18 y 19. 19 Folios 21 al 24 y 511 al 513 20 Folios 25 y 514. 21 Folio 26.
Certificado del 18 de febrero de 2015. Y folio 509 22 Folios 27 y 28, y 517 y 518. 23 Folio 29. 14 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas municipio de Pailitas y que a partir de 1989 se desempeña en el municipio de Chiriguaná hasta la fecha de suscripción del documento inclusive, esto es, el 13 de marzo de 2015.24 En dicho certificado se dejó constancia de que el tipo de vinculación de la demandante es nacionalizado. vi) Según el certificado de salarios emitido el 13 de marzo de 2015 por la Secretaría de Educación del departamento del Cesar, la señora Machado de Armas devengó entre 2007 y 2008, los factores salariales de asignación básica, sobresueldo, prima de clima, prima de grado, prima de escalafón, prima de navidad y prima de vacaciones.25 vii) El 15 de abril de 2016, la actora manifestó bajo la gravedad de juramento que no ha sido sancionada disciplinariamente y que se ha desempeñado como docente con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta.26 2.3.2.
Actuación administrativa i) El 31 de julio de 2013, la UGPP profirió la Resolución RDP035014 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante, al desestimar los tiempos prestados para el municipio de Chiriguaná desde el 12 de marzo de 1980, ya que no fue expedido certificado en el formato del Fomag, ni fue suscrito por el funcionario competente.27 ii) El día 29 de agosto de 2015, la UGPP expidió la Resolución RDP039980 con la que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.28 iii) El 21 de septiembre de 2015, la UGPP profirió la Resolución RDP038471 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de 24 Folio 30, 201 al 204, 207 al 211, 221 al 224. 25 Folios 31 y 32. 26 Folio 20. 27 Folios 54 y 55. 28 Folios 56 al 59. 15 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas jubilación gracia elevada por la demandante, toda vez que no se acreditó en debida forma el presunto tiempo de servicio prestado con anterioridad a 1980.29 iv) Los días 20 de noviembre y 18 de diciembre de 2015, la UGPP expidió las Resoluciones RDP048621 y RDP054362, respectivamente, por las cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmó.30 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante al observar las siguientes circunstancias.
Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por la demandante en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1. Primer período. Del 12 al 31 de marzo de 1980 En este lapso la señora Dalida Machado de Armas laboró como maestra municipal en el Colegio Pescadito del municipio de Chiriguaná, en virtud de la designación efectuada con el Decreto 019 del 31 de marzo de 1980.
Dicho decreto fue reconstruido por la alcaldesa del municipio de Chiriguana mediante la Resolución 0242 del 8 de octubre de 2014, que se reproduce a continuación: 29 Folios 4 al 9. 30 Folios 10 al 17. 16 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas 17 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas Adicionalmente, en el expediente reposa copia del acta de posesión, de la que se extrae con claridad los extremos temporales de la relación laboral y la autoridad nominadora, de la siguiente manera: Por su parte, la jefe de la oficina de talento humano del referido ente territorial certificó que la accionante prestó sus servicios como docente municipal por el referido lapso. 18 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas Bajo este escenario, tal como lo determinó el a quo, se encuentra acreditado que durante este período la demandante tuvo una vinculación como docente territorial, específicamente municipal, teniendo en cuenta que el nombramiento fue efectuado por el municipio de Chiriguana, en uso de las atribuciones que con antelación había otorgado el legislador sobre la prestación del servicio educativo.
Sin embargo, la entidad accionada en el recurso de apelación señaló que el tiempo de servicio acumulado antes de 1980 por la accionante no fue debidamente acreditado, puesto que la entidad no diligenció los formatos del Ministerio de Hacienda. La Sala no comparte la anterior argumentación por cuanto no existe un único documento o una única prueba que permita acreditar el tipo de vinculación de los docentes que pretendan el reconocimiento de la pensión gracia. Sobre la procedencia de la prueba para la verificación de la vinculación de los docentes, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 señaló lo siguiente: vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con 19 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […] Así las cosas, en el presente caso, no se puede desconocer que en el dossier reposa copia del acta de posesión en el cargo, de la que se extrae con claridad los extremos temporales de la relación y la autoridad nominadora, y que el ente territorial certificó que no se encontró entre sus archivos el Decreto 019 del 31 de marzo de 1980, razón por la cual procedió a efectuar la respectiva reconstrucción documental a través de la Resolución 0242 del 8 de octubre de 2014, con apoyo de los actos administrativos obrantes en la entidad que permitieron evidenciar, de manera inequívoca, la calidad y efectividad del vínculo sostenido entre la accionante y el municipio de Chiriguaná entre el 12 y el 31 de marzo de 1980.
De suerte que, verificada la pertinencia del medio de prueba para establecer la naturaleza del vínculo sostenido por la actora durante el lapso en mención (Resolución 0242 del 8 de octubre de 2014 y sus anexos), no cabe duda de que aquella fue nombrada como maestra municipal en el Colegio Pescadito, sin que se mencione o se aduzca la intervención directa o por autorización del Ministerio de Educación Nacional en la ejecución de dicho nombramiento, más aún cuando la plaza en la que fue designada correspondía a una propia del municipio de Chiriguaná. Aunado a ello, la afirmación de que dicha designación tiene el carácter territorial también encuentra respaldo en lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son territoriales aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975».
Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 20 días, y además acredita el requisito de haber ostentado una vinculación territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 20 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas 2.4.2.
Segundo período. Del 14 de junio de 1983 al 12 de enero de 200831 Este segundo período está determinado por la Resolución 01426 del 13 de junio de 1983, proferida por el gobernador del departamento del Cesar, mediante la cual «se causan unas novedades en educación primaria», y se nombró a la accionante como maestra de enseñanza básica primaria en la Escuela Urbana María Auxiliadora de Pailitas.
Este acto se fundó en las siguientes consideraciones: 31 Fecha en la que la demandante cumplió 50 años de edad. 21 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas De acuerdo con la anterior motivación, se encuentra acreditado que la actora fue nombrada como docente territorial, pues el acto de designación fue suscrito por una autoridad del orden departamental, en ejercicio de sus atribuciones legales.
Ahora, la señora Machado de Armas fue nombrada como docente en enseñanza primaria por el gobernador del departamento del Cesar, luego no se puede perder de vista que desde la expedición de la Ley 39 de 1903 las entidades territoriales, por regla general, estuvieron únicamente a cargo y bajo la dirección de la educación primaria, por lo que la referida designación sería consecuente con la atribución que otorgó el legislador, máxime cuando en el acto no se especifica que la plaza sea nacional y este tampoco proviene directamente del Ministerio de Educación Nacional.
Corolario a ello, no obra alusión alguna a que la autoridad territorial hubiera realizado la designación con ocasión del proceso de nacionalización de la educación adelantado por la Ley 43 de 1975, al paso que no se evidencia la intervención directa o por autorización del Ministerio de Educación Nacional para adoptar dicha decisión. 22 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas Aunado a ello, tal como se indicó con anterioridad, la afirmación de que dicha designación tiene el carácter territorial también encuentra respaldo en lo dispuesto en el artículo 1° de la ley 91 de 1989, en tanto dispone que son territoriales aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975».
Por consiguiente, se observa a partir de la prueba bajo análisis es que la demandante fue nombrada como maestra de primaria, sin que, se itera, se mencione o se aduzca la participación del Ministerio de Educación Nacional para adoptar dicha decisión, más aún cuando la plaza en la que fue designada correspondía a una propia de la entidad territorial.
En este orden de ideas, este segundo período analizado, que suma un total de 24 años, 6 meses, y 27 días, tal como acertadamente lo consideró el a quo, también resulta válido para estudiar las pretensiones de la demandante. De esta manera, el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Territorial 12-03-1980 31-03-1980 20 0 0 Territorial 14-06-1983 12-01-2008 27 6 24 TOTAL 17 7 24 Así las cosas, teniendo en cuenta que en el plenario se encuentra plenamente acreditados los requisitos dispuestos para beneficiarse de la pensión pretendida, se confirmará la decisión de primera instancia. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile 23 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,32 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 24 Radicación: 20001-23-33-000-2016-00279-01 (3634-18) Demandante: Dalida Machado de Armas casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada, pues se acreditaron los requisitos previstos en la norma para acceder a la pensión gracia reclamada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 15 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió a las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.