Demandante: Jorge James López Castillo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01764-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01764-01 Demandante: JORGE JAMES LÓPEZ CASTILLO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B” TEMAS: Tutela contra providencia judicial.
Confirma cosa juzgada SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 23 de junio de 2022, por medio del cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por cosa juzgada constitucional. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El señor Jorge James López Castillo, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela1 para que le fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, al mínimo vital y a la igualdad. Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 28 de junio de 2012, de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio del cual se revocó la decisión de primer grado del Tribunal Administrativo de Risaralda, y en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda que presentó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social hoy Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, proceso identificado con el radicado N.° 76001-23-31-001-2009-00095-00. 1.2.
Peticiones de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “PRIMERA: Que se amparen los derechos fundamentales a la DIGNIDAD HUMANA, MÍNIMO VITAL, SEGURIDAD SOCIAL, ACCESO MATERIAL A LA 1 La solicitud de amparo fue presentada por correo electrónico el 17 de marzo de 2022. Demandante: Jorge James López Castillo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01764-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, IGUALDAD Y DEBIDO PROCESO, del señor JORGE JAMES LÓPEZ CASTILLO, lesionados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante la sentencia del 28 de junio de 2012, proferida dentro del expediente 66001 -23 -31- 001 – 2009-00095-01, al revocar la sentencia de Primera instancia. Desconociendo el alcance efectivo del parágrafo 5 transitorio del acto legislativo No 01 de 2005.
SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos la sentencia del 28 de junio de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B dentro del expediente 66001 -23 -31- 001- 2009-00095-01, y número interno 2114 – 2011, ordenando que se expida una nueva sentencia, acorde con el parágrafo 5 transitorio del acto legislativo No 01 de 2005, teniendo en cuenta la consideraciones hechas por la Corte Constitucional en la sentencia C-651 de 2015 y en la sentencia T-012 de 2022.
Y en su lugar se confirme la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el 23 de junio de 2011, bajo el radicado No 66001 -23 - 31- 001 – 2009-00095-00.”. (Negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original) 1.3. Hechos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: 1.
El señor Jorge James López Castillo prestó sus servicios como funcionario del INPEC entre el 1° de agosto de 1986 y el 26 de abril de 2005. 2. El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia de 23 de junio de 2011, accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor Jorge James López Castillo contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE-, que tenían como fin el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación de conformidad con el régimen pensional previsto en la Ley 32 de 19862. 3.
La Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia de 28 de junio de 2012, al desatar el recurso de apelación formulado por la entidad demandada, revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, denegó las súplicas del contencioso, con fundamento en que el demandante no tenía derecho a la pensión solicitada. 4.
Mediante fallos de 24 de enero y 28 de agosto de 2013, las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado negaron las súplicas de la acción de tutela que formuló el señor López Castillo contra la decisión de 28 de junio de 2012, de la Subsección “B” de la Sección Segunda de la misma corporación. 5. Con petición del 10 de julio de 2014, el tutelante solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social que le fuera otorgada la pensión de jubilación en los términos del artículo 96 de la Ley 32 de 1986, lo cual fue negado en las Resoluciones Nos. RDP 033197 y 003584 de 2014. 2 “Por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia” Demandante: Jorge James López Castillo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01764-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
El 27 de marzo de 2015, el señor López Castillo radicó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los referidos actos administrativos, asunto que resolvió en primera instancia el Juzgado Sexto (6°) Administrativo del Circuito Judicial de Pereira en proveído de 12 de abril de 2018, en el sentido de declarar probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la entidad demandada, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 27 de junio de 2018. 7.
No obstante, el señor Jorge James López Castillo interpuso otra acción de tutela contra la misma providencia de 28 de junio de 2012, de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en la sentencia C-651 de 2015, alegada como hecho nuevo. 8. Dicho mecanismo fue decidido en primera instancia por la Sección Cuarta de esta Corporación en fallo de 25 de mayo de 2017, en la que advirtió su improcedencia por temeridad y, en segundo grado, por la Sección Quinta que en proveído de 27 de julio de 2017, lo modificó, para en su lugar, declarar la cosa juzgada.
Ello, tras considerar justificada la presentación de una segunda tutela con ocasión de la posterior expedición de la sentencia de constitucionalidad referida y, sobre la cual, se sustentó dicha solicitud de amparo. 9. Asimismo, el actor presentó solicitud de amparo constitucional contra las sentencias del Juzgado Sexto (6°) Administrativo del Circuito Judicial de Pereira de 12 de abril de 2018 y del Tribunal Administrativo de Risaralda de 27 de junio de 2018.
Este asunto fue resuelto en decisiones de 2 de mayo de 2019 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que lo declaró improcedente por subsidiariedad y, de 18 de julio de 2019 de la Sección Primera de la misma Corporación, que al desatar la impugnación la confirmó pero, por falta de relevancia constitucional. 10. El accionante decidió interponer una nueva demanda contenciosa contra los mismos actos administrativos, con sustento en la mencionada sentencia C-651 de 2015, referida al parágrafo 5° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005, como un hecho nuevo sobreviniente. 11.
El anterior proceso fue zanjado de forma negativa a los intereses del señor López Castillo por el Juzgado Sexto (6°) Administrativo del Circuito Judicial de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, en fallos de 8 de julio de 2020 y 1° de febrero de 2021, respectivamente, pues, se declaró igualmente prospera la excepción de cosa juzgada alegada por el extremo pasivo de la litis. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La parte accionante manifestó que era procedente la presente tutela, en atención a que, si bien ya se había elevado otra en el año 2012, con los mimos hechos y pretensiones, en esta se presenta un hecho nuevo sobreviniente referido a la reciente interpretación que hizo la Corte Constitucional en sede de revisión del Acto Legislativo 01 de 2005, en la sentencia T-012 de 2022, en la cual se tuvo en cuenta la regla fijada en la C-651 de 2015, sobre la normatividad que regula el Demandante: Jorge James López Castillo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01764-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento pensional para los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC.
Advirtió que sí existía una circunstancia especial que hacía procedente una segunda solicitud de amparo, esto es, la regla interpretativa establecida en la sentencia C- 651 de 2015, lo cual estaba directamente relacionado con sus derechos fundamentales y, comoquiera que se ha intentado después del año 2012 el reconocimiento judicial de la prestación pensional sin que sea posible pues ha prosperado la excepción de cosa juzgada, resulta que este el único mecanismo con que cuenta para el restablecimiento de sus prerrogativas constitucionales.
Respecto del requisito de inmediatez, refirió que se cumple porque pese a que han transcurrido más de 9 años desde que se profirió la sentencia objeto de censura, en su sentir, el término de los 6 meses debe computarse a partir del 25 de febrero de 2022, momento en que la Corte Constitucional publicó la sentencia T-012-2022, mediante el boletín No 016, puesto que la interpretación hecha en esa providencia respecto del parágrafo 5° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005, constituye un hecho nuevo sobreviniente.
De otra parte, afirmó que la magistratura cuestionada incurrió en un defecto sustantivo por aplicación indebida e interpretación errónea de las normas que regulan la pensión de jubilación de los funcionarios del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelario Nacional, como son las Leyes 32 de 1982, 65 de 1993 y los Decretos 407 de 1994, 1835 de 1994 y 1950 de 2005, que permiten acceder a dicha prestación al acreditar 20 años de servicios, sin que sean exigibles los requisitos previstos en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y del artículo 6º del Decreto 2090 de 2003, como equivocadamente lo advirtió la autoridad judicial reprochada.
Asimismo, alegó que se presentó el defecto de violación directa de la Constitución por cuanto, en su parecer, se hizo una interpretación errada en relación con el parágrafo 5 ° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005, pues, conforme a su contenido literal, al haber ingresado al INPEC antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, no se le puede exigir el cumplimiento de las previsiones contempladas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En ese orden, precisó que lo procedente era la aplicación en su caso del criterio interpretativo fijado en la sentencia T-012 de 2022 de la Corte Constitucional, el cual además era vinculante, por provenir del máximo órgano de garantía de la Carta Política. 1.5. Trámite de la acción Mediante auto de 13 de mayo de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, y le otorgó el término de dos (2) días para que rindiera el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
Demandante: Jorge James López Castillo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01764-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como terceros con interés, vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y al Tribunal Administrativo de Risaralda, por su calidad de demandada y de autoridad judicial de primer grado, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho donde se dictó la providencia censurada. 1.6.
Intervenciones Efectuadas las notificaciones correspondientes a través de mensajes enviados por correo electrónico, se presentaron los siguientes pronunciamientos: 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”3 Por conducto del magistrado titular del despacho ponente de la decisión cuestionada se pronunció en el sentido de señalar que respecto a los hechos narrados en el escrito tutelar se atenía a lo que se probara en este proceso y, en cuanto a los motivos de inconformidad con la providencia, advirtió que las razones que sirvieron de sustento están consignadas en los fundamentos de esta, los cuales daban suficientemente cuenta de aquellas. 1.6.2.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Por intermedio del subdirector de Defensa Judicial Pensional de la entidad, se presentó el 19 de mayo de 2022, escrito en el que se solicitó la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo y en consecuencia la negación de las pretensiones, no sin antes advertir que la actuación del demandante es temeraria, pues, con precedencia ya había presentado dos acciones de esta misma naturaleza (2017-00537 y 2018-03838) en el Consejo de Estado, con identidad o semejanza en los elementos determinadores de una y de otra, esto es, el reconocimiento de una pensión de jubilación, lo cual ya fue decidido de forma negativa por dos jueces de tutela, configurándose la cosa juzgada, pues estas, además no fueron seleccionadas por la Corte Constitucional para su revisión. Asimismo, alegó que no se cumple con el requiso de la inmediatez, en atención a que la situación pensional del accionante se encuentra definida desde el año 2012, sin que exista un motivo valido para el ejercicio tardío de este mecanismo, además que no se acredito ningún perjuicio irremediable. 1.6.3.
Tribunal Administrativo de Risaralda4 La autoridad judicial se pronunció en el sentido de solicitar que se declare improcedente la solitud de amparo, para lo cual, en primer lugar, señaló que no se cumple con el requisito de inmediatez, comoquiera que no podía tenerse como referente para el acatamiento de este la sentencia T-012 de 2022 de la Corte Constitucional, pues si el actor pretendía que se aplicara la interpretación que se 3 Por correo electrónico de 18 de mayo de 2022. 4 Mensaje de datos de 19 de mayo de 2022.
Demandante: Jorge James López Castillo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01764-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hace en dicha providencia sobre el régimen pensional del INPEC, debía iniciar una nueva actuación administrativa y, eventualmente, una judicial en la que se analizara la viabilidad del reconocimiento prestacional pertinente.
En seguida, advirtió que la tutela también carece de relevancia constitucional, pues, no existe una relación directa con la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados, en tanto la decisión cuestionada se sustentó en la normatividad aplicable al caso y en la jurisprudencia del propio Consejo de Estado, sumado a que precisamente el fallo que se alega como hecho nuevo fue proferido tiempo después y en este se ratifica la posición del máximo órgano de la jurisdicción contenciosa administrativa, según la cual, para ser beneficiario del regulación especial de la Ley 32 de 1986, conforme al régimen de transición del artículo 6° del Decreto 2090 de 2003, se debe contar, además de las 500 semanas de cotización a la fecha de entrada de dicha norma, 35 años de edad si es mujer o 40 en el caso de los hombres, o 15 años de servicios, para el 1° de abril de 1994, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Finalmente, solicitó que en subsidio, se deniegue el mecanismo constitucional, toda vez que no se acreditó la vulneración de alguna garantía del accionante con ocasión de la sentencia del 28 de junio de 2012, de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual fue dictada en derecho y con fundamento en la posición sobre el tema de la misma corporación y de la Corte Constitucional. 1.7.
Fallo impugnado Mediante sentencia de 23 de junio de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente el mecanismo de protección por haberse configurado la cosa juzgada constitucional. Así, después de referirse a la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, de la figura jurídica de la cosa juzgada constitucional y, de traer a colación los apartes pertinentes sobre este tema de la sentencia SU-055 de 2018 de la Corte Constitucional, advirtió que tal como se decidió en pronunciamiento reciente de 19 de mayo de 2022, el fallo T-012 de 2022, no constituye un hecho sobreviniente que justifique la interposición de otra solicitud de amparo.
Señaló que en el presente caso se encuentra probado, y además que así fue manifestado por el actor, que en el año 2012 presentó una primera acción de tutela contra la sentencia del 28 de junio de 2012, de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por incurrir en una indebida interpretación de las normas que gobiernan el régimen pensional de los funcionarios del INPEC, así como de lo dispuesto en el Acto Legislativo de 2005, la cual fue negada en decisiones de la Secciones Cuarta y Quinta.
Asimismo, que en el año 2017 interpuso similar mecanismo constitucional y con el mismo propósito, esto es, dejar sin efectos la providencia de 28 de junio de 2012, por configurarse los defectos sustantivo y de violación directa de la Constitución, demanda que fue declarada improcedente por temeridad en primera instancia por Demandante: Jorge James López Castillo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01764-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta misma magistratura y, modificada en segundo grado por la Sección Quinta, en el sentido de declarar la cosa juzgada.
De igual forma, advirtió que los referidos fallos no fueron seleccionados por la Corte Constitucional para su revisión, luego, conforme a lo señalado en la sentencia SU- 150 de 2021, hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional. Concluyó así, que la presente solicitud de amparo es improcedente por haberse configurado la cosa juzgada constitucional, respecto de los fallos de tutela de 28 de agosto de 2013 y 27 de julio de 2017, proferidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por cuanto, por razones de seguridad jurídica y contrario a lo alegado por el actor, el fallo T-012 de 2022, no constituye un hecho nuevo que viabilice la presentación de una tercera tutela. 1.8.
Impugnación5 Mediante escrito enviado por correo electrónico el 11 de julio de 2022, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda a la protección de sus derechos. En ese orden, advirtió que si bien existe cosa juzgada constitucional y además que los efectos de la sentencia T-012 de 2022 son inter partes en tanto la Corte Constitucional no los moduló, lo cierto es que con dicho fallo se estableció la forma correcta de interpretación del parágrafo 5° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005, lo cual, en su sentir, dejó en evidencia el yerro en que incurrió la autoridad judicial accionada.
De igual forma, señaló que la ratio decidendi de las sentencia T sí son vinculantes, para lo cual trajo a colación un extracto de las T-439 de 2000 y T-233 de 2017, para concluir que, dada la función que cumple la Corte Constitucional, dicha parte de la sentencia constituye un procedente de obligatorio acatamiento por parte de todas las autoridades públicas así como del juez de tutela “ya que además de ser el fundamento normativo de la decisión judicial, define, frente a una situación fáctica determinada, la correcta interpretación y, por ende, la correcta aplicación de una norma”.
Afirmó también que, en su caso operó, en la jurisdicción contenciosa administrativa, la cosa juzgada, razón por la cual, no le queda otra vía para restablecer su derecho a la pensión, el cual fue negado por una indebida interpretación del parágrafo 5° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005, que con la sentencia T-012 de 2022 se corrigió, luego, la trasgresión de sus derechos fundamentales solo cesará cuando se deje sin efectos la sentencia atacada. 5 La sentencia fue notificada el 5 de julio de 2022, como consta en el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado.
Demandante: Jorge James López Castillo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01764-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 23 junio de 2022, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia de 23 de junio de la presente anualidad, a través de la cual, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo, por configurase la cosa juzgada constitucional. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) la acción temeraria y la cosa juzgada constitucional y; (iii) del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20126, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema7.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales8. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. 6 Sala Plena. Consejo de Estado.
Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 8 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 9 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Jorge James López Castillo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01764-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
La acción temeraria y la cosa juzgada constitucional Esta Sección ha considerado que la temeridad se configura cuando concurren los siguientes elementos10: (i) identidad fáctica en relación con otra acción de tutela; (ii) identidad del demandante, en tanto la segunda petición de amparo se presenta por la misma persona o su representante;
(iii) identidad del sujeto accionado; y (iv) falta de justificación para interponer la nueva acción11. En relación con la figura mencionada, la cual constituye una utilización impropia de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha considerado12: "[…] La jurisprudencia constitucional ha estimado que la actuación temeraria es aquella que vulnera el principio de buena fe, asumiendo una actitud indebida para satisfacer un interés individual a toda costa y que expresa un abuso del derecho cuando deliberadamente y sin tener razón se instaura nuevamente una acción de tutela.
Teniendo en cuenta que la buena fe se presume en toda actuación de los particulares ante las autoridades públicas, la temeridad es una circunstancia que debe ser valorada cuidadosamente por los jueces para prevenir decisiones injustas. En otras palabras, la conducta temeraria debe encontrarse plenamente acreditada y no puede ser inferida de la simple improcedencia de la tutela o revisando circunstancias meramente formales.
Tal conducta requiere de un examen minucioso de la pretensión de amparo, de los hechos en que se funda y del acervo probatorio que repose en el proceso […]” Igualmente, el máximo Tribunal Constitucional, en lo referente a los conceptos de cosa juzgada constitucional y temeridad, ha precisado13: “[…] El precedente constitucional ha comprendido la temeridad de dos formas, por una parte la concepción por la que esta solo puede configurarse si el accionante actúa de mala fe, por otra, la interpretación literal del citado artículo 38 bajo la cual no se requiere tal elemento para su consolidación, en consecuencia solo se necesita que el accionante presente varias veces una demanda de tutela por los mismos hechos sin justificación alguna.
No obstante, esta Corte ante tal ambivalencia concluyó, que la improcedencia de una acción de amparo por temeridad debe presentarse por el actuar doloso y de mala fe del peticionario, toda vez que supone una restricción legitima al derecho fundamental que implica el ejercicio de la acción de tutela. La temeridad se configura cuando concurren los siguientes elementos: “(i) identidad de partes;
(ii) identidad de hechos; (iii) identidad de pretensiones”; y (iv) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista. Así mismo, la jurisprudencia constitucional precisó que el juez es el encargado de establecer en cada caso concreto la existencia o no de la temeridad.
La Sala precisa que en los procesos de tutela, en los eventos en que un mismo asunto presenta sucesivas o múltiples solicitudes de amparo, puede suceder las siguientes situaciones: i) que exista cosa juzgada y temeridad, por ejemplo en las circunstancias en que se interpone una acción de tutela sobre un asunto decidido previamente en otro proceso de igual naturaleza, sin que existan 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 24 de junio de 2021, expediente No. 08001-23-33-000-2021-00127-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 11 Corte Constitucional, sentencia T-883 de 9 agosto de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. 12 Corte Constitucional, sentencia T-547 de 7 de julio de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 13 Corte Constitucional, sentencia T-053 de 8 de febrero de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Demandante: Jorge James López Castillo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01764-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razones que justifiquen la nueva solicitud; ii) otras en las que haya cosa juzgada, pero no temeridad, acaece como caso típico, cuando de buena fe se interpone una segunda tutela debido a la convicción fundada que sobre la materia no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, acompañada de una expresa manifestación en la demanda de la existencia previa de un recurso de amparo; y iii) los casos en los cuales se configure únicamente temeridad, una muestra de ello acontece en la presentación simultánea de mala fe de dos o más solicitudes de tutela que presentan la triple identidad a la que se ha aludido, sin que ninguna haya hecho tránsito a cosa juzgada […]”14.
(Subrayado y negrilla por fuera del texto) Asimismo, en sentencia SU-055 de 2018, al respecto de la cosa juzgada constitucional también se acotó: “A partir de conceptos de derecho procesal, la jurisprudencia de este Tribunal ha precisado que la institución de la cosa juzgada constitucional se configura a partir de triángulos procesales idénticos.
En otras palabras, cuando en dos o más acciones de tutela se reúnan las mismas identidades de partes, causa petendi y objeto, puede entenderse que aquella institución se configura”. También, en un pronunciamiento más reciente, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional precisó en cuanto a la temeridad lo siguiente15: “Asimismo, la Corte incluyó un elemento adicional a los mencionados anteriormente y afirmó que la improcedencia de la acción de tutela por temeridad debe estar fundada en el dolo y la mala fe de la parte actora.
Concluyó esta Corporación que la temeridad se configura cuando concurran los siguientes elementos: (i) identidad de partes; (ii) identidad de hechos; (iii) identidad de pretensiones; y (iv) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista. Sin embargo, la Corte ha aclarado que la sola existencia de varias acciones de tutela no genera, per se, que la presentación de la segunda acción pueda ser considerada como temeraria, toda vez que dicha situación puede estar fundada en la ignorancia del actor o el asesoramiento errado de los profesionales del derecho; o en el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho.
En términos de la Corte: “En conclusión, la institución de la temeridad pretende evitar la presentación sucesiva o múltiple de las acciones de tutela. Al mismo tiempo, es evidente que existen elementos materiales particulares para determinar si una actuación es temeraria o no. En ese sentido, la sola existencia de dos amparos de tutela aparentemente similares no hace que la tutela sea improcedente.
A partir de esa complejidad, el juez constitucional es el encargado de establecer si ocurre su configuración en cada asunto sometido a su competencia”16” (Negrita y subrayado fuera del texto). 2.5. Caso concreto En el sub examine, el accionante considera que se le vulneraron sus garantías constitucionales con ocasión de la sentencia de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 28 de junio de 2012, por medio de la cual se 14 Corte Constitucional.
Sentencia T-053 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 15 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-272 del 17.06.19., M.P. Alberto Rojas Ríos. 16 Ob. Cit. “Sentencia T-548 de 2017”. Demandante: Jorge James López Castillo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01764-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que había impetrado contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social, que tenían como fin el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación de conformidad con el régimen previsto en la Ley 32 de 1986.
El a quo constitucional declaró improcedente la presente acción de tutela por haberse configurado la cosa juzgada constitucional, comoquiera que, conforme a lo acreditado en el proceso, sumado a la propia manifestación del demandante, se habían presentado dos acciones de tutela con el mismo objetivo, esto es, dejar sin efectos la sentencia de 28 de junio de 2012, de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales, además, no fueron seleccionadas para revisión por la Corte Constitucional.
Por su parte, el accionante insiste en su impugnación en que el fallo de tutela T-012 de 2022, del máximo órgano constitucional constituye un precedente obligatorio, pues, realiza la debida interpretación del parágrafo 5° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005, lo cual se encuentra directamente relacionado con la vulneración de sus derechos fundamentales.
Ahora bien, sea lo primero señalar que, tal como lo concluyó esta Sala de Decisión en oportunidad anterior17, en este caso no se configura la temeridad, en atención a que si bien existe identidad de partes, objeto y pretensiones respecto de las acciones de tutela Nros. 2012-02097-00/01 y 2017-00537-00/01, existe una justificación expresamente advertida por el actor, tanto en el escrito primigenio como en la impugnación, para presentar nuevamente la solicitud de amparo contra la providencia de 28 de junio de 2012, esto es, la sentencia de tutela T-012 de 2022, que en su sentir, en un caso similar al suyo, se tuvo en cuenta la regla fijada en la C-651 de 2015, sobre la normatividad que regula el reconocimiento pensional para los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC.
De otra parte, con fundamento en el marco jurisprudencial antes referido, en relación con la cosa juzgada constitucional, esta Colegiatura itera la posición plasmada en el fallo de tutela de 27 de julio de 2017, ya reseñado, en el cual se advirtió que no obstante se encontraba justificado el actuar del actor al interponer una nueva solicitud de amparo, lo cierto es que la razón alegada no desvirtuaba la configuración de dicha figura jurídica respecto de las decisiones adoptadas por esta misma Corporación en las providencias que resolvieron las solicitudes de amparo elevadas en los años 2012 y 2017, tendientes igualmente a dejar sin efectos la sentencia de 28 de junio de 2012, máxime cuando estas no fueron seleccionadas para revisión, tal como lo corroboró el fallador de primera instancia del presente trámite.
Lo anterior, comoquiera que la sentencia T-012 de 2022, contrario a lo alegado por el actor, no constituye un procedente obligatorio, dado sus efectos inter partes, sumado a que han transcurrido más de 9 años desde que el asunto relativo al 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 27 de julio de 2017, expediente No. 11001-03-15-000-2017-00537-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
Demandante: Jorge James López Castillo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01764-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento pensional fue resuelto por el juez ordinario, luego, resulta improcedente que el juez de tutela reabra un debate ya zanjado con fundamento en una providencia que no existía para dicho momento.
Asimismo, se tiene que de las manifestaciones realizadas por el accionante y de las pruebas que reposan en el plenario, se advierte con claridad que aquel presentó una primer tutela la cual tuvo como radicado el número 11001-03-15-000-2012- 02097-00/01, la cual fue resuelta por las Secciones Cuarta y Quinta de esta Corporación, en primera y segunda instancia, respectivamente, en el sentido de negarla, por cuanto no se configuraron los defectos alegados contra la providencia de 28 de junio de 2012 de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
De igual forma, se acredita que el demandante elevó otro mecanismo de protección, el cual se identificó con la radicación No. 11001-03-15-000-2017-00537-00/01, decidido igualmente por las referidas autoridades judiciales, declarándose la improcedencia por temeridad, en primer grado y, la cosa juzgada, al resolverse la impugnación, lo anterior en atención que se estaba cuestionando nuevamente el fallo de 28 de junio de 2012, antes señalado, con sustento en un pronunciamiento que no había sido expedido para dicha data, esto es, la C-651 de 2015 de la Corte Constitucional.
Conforme a lo anterior, claramente se observa la triple identidad de sujeto, objeto y causa, pues en las tres acciones constitucionales el señor López Castillo, como actor, busca que se deje sin efectos la sentencia de 28 de junio de 2012 de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado que el negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación en los términos de la Ley 32 de 1986, con sustento en la debida interpretación del Acto Legislativo 01 de 2005, lo cual da lugar a la configuración de la cosa juzgada constitucional.
Así las cosas, la inmutabilidad de las decisiones judiciales que se adoptan en virtud de las solicitudes de amparo constitucional, no se quebrantan por la expedición de sentencias posteriores que evidencien una interpretación diferente y que resulte aplicable a un caso concreto. Entender lo contrario daría lugar a un escenario de inseguridad jurídica respecto de las providencias que dicta el juez.18 Finalmente, la Sala advierte que por tratarse de prestaciones periódicas el actor puede acudir en sede administrativa a peticionar le sea reconocido su derecho, con sustento en una nueva postura jurisprudencial que considere que lo beneficie y, de ser negado, recurrir al juez contencioso administrativo, y no impetrar de manera anticipada la acciona de tutela. 2.6.
Conclusión Por todo lo anterior, esta Judicatura advierte que en el asunto sub judice se presenta la figura jurídica de la cosa juzgada constitucional, razón por la cual se confirmará 18 Así lo dijo esta magistratura en el fallo de 27 de julio de 2017, dictado en la acción de tutela 11001- 03-15-000-2017-00537-01. Demandante: Jorge James López Castillo Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01764-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el fallo de la Sección Cuarta de esta corporación, pero por las razones expuestas en esta providencia. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 23 de junio de 2022, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por la configuración de la cosa juzgada constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”