CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001334204720160063902 (72810) Actor: LEDIS MARCELA MADRIGAL ALAPES Y OTROS Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC y otros Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO Tema: Recurso de Queja - Procede contra el auto que no concede el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Procede el Despacho a resolver recurso de queja presentado por la parte demandante, contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en la cual rechazó el recurso de apelación formulado en contra de la sentencia del 19 de septiembre de 2024.
I.
ANTECEDENTES El 9 de septiembre de 2016, la señora Ledis Marcela Madrigal Alape y otros, a través de apoderado judicial, presentaron demanda de reparación de perjuicios causados a un grupo en contra del Ministerio de Justicia y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC con el fin de que se les declarara responsables de los perjuicios que se les causaron por el hacinamiento presentado en la reclusión de mujeres el Buen Pastor de la ciudad de Bogotá. El proceso fue tramitado en primera instancia por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que luego del trámite correspondiente dictó sentencia el 19 de septiembre de 2024, que fue notificada el 10 de octubre siguiente y contra la que la parte demandante interpuso recurso de apelación. 2 Radicación número: 11001-33-42-047-2016-00239-02 (72810) Actor: Ledis Marcela Madrigal Alapes y otros Demandado: Nación-INPEC Referencia: Reparación de Perjuicios ocasionados a un grupo Mediante auto del 27 de febrero de 2025, el a quo rechazó por extemporáneo el recurso de apelación, por considerar que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 322 del CGP y el numeral 2 del artículo 205 del CPACA, las partes tenían hasta el 17 de octubre de 2024 para interponer la impugnación y como el recurso de apelación fue presentado el 22 de octubre siguiente, se tornó extemporáneo.
Inconforme con lo decidido, la parte demandante, el 10 de marzo de 2025, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de queja. Como fundamento del recurso señaló que la apelación se interpuso dentro del término de 10 días a que hace referencia el CPACA; que la decisión de adoptar la legislación procedimental civil es restrictiva y contraria a la lógica y a los postulados de la Ley 472 de 1998 y al CPACA.
Agregó que la Ley 472 de 1998 no dispuso lo relativo a la notificación de las providencias de las acciones de grupo “porque preveía que en la Ley 1437 de 2011, en su artículo 145 incluiría las acciones de grupo contra entidades públicas, dentro de su procedimiento, siendo éste el que se debe aplicar y no otro, ya que no existe ninguna clase de ausencia de legislación al respecto”.
Finalmente adujo que “si se aceptara en gracia de discusión que se podría presentar alguna duda, el garantismo que define las acciones de grupo debe propender por otorgar el máximo término que estipula la legislación procesal administrativa de 10 días y no el de 3” (índice 157, Samai del Tribunal). Mediante auto del 10 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió no reponer la decisión, para lo cual recordó que el artículo 67 de la Ley 472 de 1998 dispuso que la sentencia era apelable en el efecto suspensivo, así mismo el artículo 68 ibídem estableció que en lo que no contraría lo dispuesto en dicha norma, a las acciones de grupo se aplicarán las normas del Código General del Proceso, por tanto, negó la reposición. Por otra parte, concedió el recurso de queja y ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado (índice 159, Samai del Tribunal).
De conformidad con lo anterior, el 26 de mayo de la presente anualidad, se fijó en lista el recurso aludido por el término comprendido entre el 26 y el 28 de ese mes y año, período durante el cual las partes guardaron silencio. El proceso ingresó al despacho para resolver la queja el 29 de mayo de 2025 (índice 5, Samai). 3 Radicación número: 11001-33-42-047-2016-00239-02 (72810) Actor: Ledis Marcela Madrigal Alapes y otros Demandado: Nación-INPEC Referencia: Reparación de Perjuicios ocasionados a un grupo II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia del Despacho para resolver el recurso de queja De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA1, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer del recurso de queja que se formule contra las decisiones de los tribunales administrativos. Por otra parte, el Despacho tiene competencia funcional para conocer y resolver este asunto de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA2. 2.2.
Régimen jurídico aplicable En el presente asunto el recurso de queja se interpuso y sustentó el 10 de marzo de 2025, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 20213, por tanto, para su trámite y decisión resultan aplicables las disposiciones vigentes al momento de su presentación, esto es, las contenidas en la Ley 1437 de 2011 con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, de conformidad con lo señalado en los incisos finales del artículo 86 de la referida reforma4, así como la Ley 472 de 1998. 2.3.
Presupuestos generales del recurso de queja El artículo 245 del CPACA5 dispone que el recurso de queja procede ante el superior cuando: i) no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación; 1 “ARTÍCULO 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código.
( ). Se destaca. 2 “ARTÍCULO 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: ( ) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja”.
Se resalta. 3 Publicada el 25 de enero de 2021. 4 “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y sólo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.
Se destaca. 5 “ARTÍCULO 245. Queja. Este recurso se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente. Asimismo, cuando el recurso de apelación se conceda en un efecto diferente al señalado en la ley y cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este código.
Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 353 del Código General del Proceso.” 4 Radicación número: 11001-33-42-047-2016-00239-02 (72810) Actor: Ledis Marcela Madrigal Alapes y otros Demandado: Nación-INPEC Referencia: Reparación de Perjuicios ocasionados a un grupo ii) se conceda en un efecto diferente o; iii) cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia, previstos en el estatuto procesal administrativo.
Ese mismo precepto normativo establece que para el trámite e interposición del recurso de queja se aplicará lo dispuesto en el artículo 353 del CGP6, es decir: i) que el recurso de queja debe ser interpuesto en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación, ii) una vez sea denegada la reposición y concedida la queja el juez procederá a reproducir las piezas procesales necesarias y las remitirá al superior, iii) el escrito se deberá mantener en la secretaría por 3 días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno, una vez se surta el traslado se decide el recurso, iv) si se estima indebida la apelación se deberá admitir en el efecto que corresponda y comunicar la decisión al inferior.
Atendiendo el carácter subsidiario de la queja, su formulación se encuentra ligada a la interposición del recurso de reposición, cuya procedencia y oportunidad está prevista en el artículo 318 del CGP7. En suma, el legislador estableció como presupuesto de procedibilidad del recurso de queja su interposición en subsidio al de reposición, con el propósito de que el juez que denegó la concesión del recurso de apelación tenga la posibilidad de reconsiderar su negativa y, de no hacerlo, permitir al superior funcional evaluar los motivos por los cuales no se concedió la impugnación, para establecer si estuvo adecuadamente denegada.
De ahí que, la sustentación de estos recursos deba hacerse en un mismo momento ante el juzgador de primer grado, pues los argumentos formulados por el impugnante deben tenerse en cuenta, tanto al resolverse la reposición, como al decidirse la queja. 6 Artículo 353. Interposición y trámite. El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria.
Denegada la reposición, o interpuesta la queja, según el caso, el juez ordenará la reproducción de las piezas procesales necesarias, para lo cual se procederá en la forma prevista para el trámite de la apelación. Expedidas las copias se remitirán al superior, quien podrá ordenar al inferior que remita copias de otras piezas del expediente.
El escrito se mantendrá en la secretaría por tres (3) días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno, y surtido el traslado se decidirá el recurso. Si el superior estima indebida la denegación de la apelación o de la casación, la admitirá y comunicará su decisión al inferior, con indicación del efecto en que corresponda en el primer caso. 7 “Artículo 318.
Procedencia y oportunidades. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. ( ) El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto.
Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. (se destaca). 5 Radicación número: 11001-33-42-047-2016-00239-02 (72810) Actor: Ledis Marcela Madrigal Alapes y otros Demandado: Nación-INPEC Referencia: Reparación de Perjuicios ocasionados a un grupo De conformidad con lo expuesto, el operador jurídico deberá, en primer lugar, estudiar la procedencia y oportunidad del recurso de queja, para luego pasar a resolver de fondo sobre la procedencia del recurso de apelación o extraordinarios, o la corrección de su efecto, en el caso de la apelación. 2.4.
Caso concreto Para decidir el recurso de queja que ocupa la atención del Despacho, se debe tener en cuenta que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado8 unificó el tema relativo a la notificación de las sentencias proferidas en el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo y, por tanto, el término con que cuentan las partes para interponer el recurso de apelación. En dicha oportunidad se explicó que el artículo 67 de la Ley 472 de 19989 señala que la sentencia es apelable en el efecto suspensivo.
Por su parte, el artículo 6810 del mismo estatuto estableció que en los procesos adelantados en ejercicio de las acciones de grupo -hoy reparación de perjuicios causados a un grupo-, en lo que no contraríe las normas establecidas en la misma ley, se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil. Que mediante providencia del 6 de agosto de 2020, la Sala Plena de la Sección Tercera consideró que la integración normativa que se dispone en el artículo 68 de la Ley 472 de 1998 solo era aplicable en materia de competencia y jurisdicción cuando en el CPACA no existan normas que regulen el asunto11.
En relación con la notificación de la sentencia de primera instancia a los particulares adujo que se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 295 del CGP12, el cual señala 8 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, providencia del 14 de noviembre de 2024. Radicado 47001-23-33-000-2014-00091-01 (69376). 9 ARTÍCULO
67. RECURSOS CONTRA LA SENTENCIA. La sentencia es apelable en el efecto suspensivo. En este evento el Juez ordenará se preste caución para garantizar las medidas cautelares de embargo y secuestro. El recurso de apelación deberá resolverse por la autoridad judicial competente en un término máximo de veinte (20) días, contados a partir de la fecha de radicación del expediente en la Secretaría General; sin embargo, cuando sea necesario practicar nuevas pruebas, el término para decidir el recurso podrá ampliarse en diez (10) días.
Contra las sentencias proferidas en los procesos adelantados en ejercicio de las Acciones de Grupo proceden el recurso de revisión y el de casación, según el caso, de conformidad con las disposiciones legales vigentes; pero en ningún caso el término para decidir estos recursos podrá exceder de noventa (90) días contados a partir de la fecha en que se radicó el asunto en la Secretaría General de la Corporación”. 10 “ARTÍCULO
68. ASPECTOS NO REGULADOS. En lo que no contraríen lo dispuesto en las normas del presente título, se aplicarán a las Acciones de Grupo las normas del Código de Procedimiento Civil.” 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 6 de agosto de 2020, exp. 64778. 12 “ARTÍCULO 295. NOTIFICACIONES POR ESTADO.
Las notificaciones de autos y sentencias que no deban hacerse de otra manera se cumplirán por medio de anotación en estados que elaborará el Secretario. La inserción en el estado se hará al día siguiente a la fecha de la providencia, y en él deberá constar: 1. La determinación de cada proceso por su clase. 6 Radicación número: 11001-33-42-047-2016-00239-02 (72810) Actor: Ledis Marcela Madrigal Alapes y otros Demandado: Nación-INPEC Referencia: Reparación de Perjuicios ocasionados a un grupo que las notificaciones de autos y sentencias que no deban hacerse de otra manera, se cumplirán por medio de anotación en estados que elaborará el secretario.
En lo que respecta al término con que cuentan las partes para interponer el recurso de apelación, el numeral 1° del artículo 322 del CGP establece que las partes tendrán los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia para tal fin. La apelación se concederá en el efecto correspondiente según lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 472 de 1998.
En conclusión, la regla de unificación quedó fijada en los siguientes términos: La sentencia de primera instancia, proferida en el medio de control de reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo, se notificará a las partes y al Ministerio Público en los términos de los artículos 291, 295 y 322 del CGP y 9° de la Ley 2213 de 2022.
Es decir, el fallo se notificará, a los particulares, por estado sin envío del mensaje de datos, y a las entidades públicas en los términos de los artículos 203 y 205 del CPACA. Queda claramente explicado que la sentencia proferida en primera instancia en los procesos de reparación de perjuicios ocasionados a un grupo se debe notificar a los particulares por estado y que el término que tienen las partes para interponer el recurso es de 3 días.
De acuerdo con lo anterior, le asiste razón al a quo al señalar que la parte demandante tenía 3 días, contados a partir del día siguiente a la notificación de la sentencia que puso fin a la primera instancia del proceso de la referencia, para interponer el recurso de apelación. Revisado el aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se encuentra que la sentencia proferida el 19 de septiembre de 2024 fue notificada el 10 de octubre siguiente (índice 148, Samai del Tribunal), razón por la cual la parte 2.
La indicación de los nombres del demandante y el demandado, o de las personas interesadas en el proceso o diligencia. Si varias personas integran una parte bastará la designación de la primera de ellas añadiendo la expresión “y otros”. 3. La fecha de la providencia. 4. La fecha del estado y la firma del Secretario. El estado se fijará en un lugar visible de la Secretaría, al comenzar la primera hora hábil del respectivo día, y se desfijará al finalizar la última hora hábil del mismo.
De las notificaciones hechas por estado el Secretario dejará constancia con su firma al pie de la providencia notificada. De los estados se dejará un duplicado autorizado por el Secretario. Ambos ejemplares se coleccionarán por separado en orden riguroso de fechas para su conservación en el archivo, y uno de ellos podrá ser examinado por las partes o sus apoderados bajo la vigilancia de aquel.
PARÁGRAFO. Cuando se cuente con los recursos técnicos los estados se publicarán por mensaje de datos, caso en el cual no deberán imprimirse ni firmarse por el Secretario. Cuando se habiliten sistemas de información de la gestión judicial, la notificación por estado solo podrá hacerse con posterioridad a la incorporación de la información en dicho sistema.” 7 Radicación número: 11001-33-42-047-2016-00239-02 (72810) Actor: Ledis Marcela Madrigal Alapes y otros Demandado: Nación-INPEC Referencia: Reparación de Perjuicios ocasionados a un grupo demandante podía interponer el recurso de apelación hasta el 16 de octubre y como el escrito fue presentado el 22 de octubre de 2024 se torna extemporáneo.
Por lo hasta aquí expuesto se estimar bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: Estimar bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 19 de septiembre de 2024, proferida por la Sección Primera-Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devolver las diligencias al tribunal para que hagan parte del proceso. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada