Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06518-00 Demandantes: CARMEN ELISA ARROYO DE NAVARRO Y OTROS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Desconocimiento del precedente. Caducidad. Deniega. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la sala a decidir la solicitud presentada por la parte demandante, en ejercicio de la acción de tutela contemplada en el artículo 86 de la Constitución Política y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991. I.
ANTECEDENTES 1.1. Petición de amparo constitucional Los señores Carmen Elisa Arroyo de Navarro, Obeth David Navarro Arroyo, Idalmis Luz Navarro Arroyo, Mónica Patricia Navarro Arroyo y Gadimedes José Navarro Arroyo, por conducto de apoderado judicial, presentaron acción de tutela1 contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena.
La parte accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, con ocasión de las providencias dictadas el 30 de septiembre de 2022 y 11 de agosto de 2020 por las mencionadas autoridades judiciales, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa que promovieron contra la Nación, 1 Mediante escrito radicado el 23 de octubre de 2023.
Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, la Armada Nacional y la Policía Nacional con radicado 13001-33-33-006-2019-00117-00/02. 1.2.
Pretensiones En consecuencia, solicitaron lo siguiente: PRIMERO.- Solicito…se TUTELEN PROTEJAN Y CONCEDAN el derecho fundamental del acceso a la administración de justicia a todas las personas que represento ante la jurisdicción contenciosa administrativa de Bolívar, y que se les negara cuando se rechazó la acción de reparación directa que se formuló en donde el tema o asunto a discutir es la violación de los derechos humanos en la subregión de los montes de maría (sic).
SEGUNDO. - …se conceda el derecho fundamental de la igualdad entre las partes, a todas las personas que represento ante la jurisdicción contenciosa administrativa de Bolívar, y que se les negara cuando se rechazó la acción de reparación directa que se formuló en donde el tema o asunto a discutir es la violación de los derechos humanos en la subregión de los montes de maría (sic), dado que ha sido el honorable consejo de estado (sic) quien ha amparado y concedido los derechos a estas mismas v[í]ctimas de hechos sucedidos en el marco del conflicto armado interno, LA APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO, EL PRINCIPIO DE LESA HUMANIDAD, PRO HOMINE ENTRE OTROS.
TERCERO. - Se ordene a las entidades accionadas, a admitir la acción de REPARACIÓN DIRECTA COMO MEDIO DE CONTROL UTILIZADO, en su momento objeto de rechazo, y se abra en debate jurídico probatorio correspondiente. La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 1.3. Hechos La parte accionante sostuvo que el 17 de mayo de 2019, los señores Carmen Elisa Arroyo de Navarro, Obeth David Navarro Arroyo, Idalmi Luz Navarro Arroyo, Mónica Patricia Navarro Arroyo y Gadimedes José Navarro Arroyo presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Armada Nacional y Policía Nacional, a fin de que respondan administrativa, extracontractual y solidariamente, por los daños y perjuicios ocasionados a los demandantes, con ocasión de los homicidios del señor Gadimedes Augusto Navarro Herrera y su hijo Luis Eduardo Navarro Arroyo en hechos sucedidos el 7 de enero de 1996 en la vereda de Bajo Grande del municipio de San Jacinto, en el marco del conflicto armado vivido en la región de los Montes de María entre los años 1995-2005.
Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena mediante sentencia del 11 de agosto de 2020 rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control, puesto que los hechos ocurrieron el 7 de enero de 1996, lo que supone que el plazo de caducidad empezaría a correr a partir del día siguiente de la ocurrencia del daño, es decir, a partir del 8 de enero de 1996, extendiéndose hasta el 8 de enero de 1998; mientras que la demanda se presentó el 17 de mayo de 2019.
También descartó el argumento según el cual por tratarse de un delito de lesa humanidad no es aplicable el término de caducidad. Agregó que, dicho auto se sustentó en la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020 [Radicado interno 61.033], a partir de lo cual, indicó que el 18 de octubre de 2006 sería el momento idóneo para iniciar el cómputo del término de caducidad, en tanto que de las pruebas aportadas a la demanda se observó las gestiones para promover la demanda ordinaria en mención, conforme a las declaraciones rendidas en dicha fecha por los señores Blanca Castellar Maestre, Víctor Díaz Arroyo, Hugo Caro Anillo, Sandra Caro Castellar, y Luis Miguel Rivera Herrera.
Ahora bien, la providencia de unificación citada, también hace énfasis en que se debe verificar alguna circunstancia especial para que los demandantes no pudieran acudir ante la jurisdicción contencioso administrativo a reclamar los perjuicios cuya condena de pago hoy se pretende, al respecto, dado que precisamente la misma parte demandante asegura que hasta el año 2005, el conflicto armado interno fue intenso, generalizado, sistemático, con violación continua a los derechos humanos de la sociedad civil, configurándose dentro del concepto de delitos de lesa humanidad, y entendiendo el Despacho, que ello, impide muy posiblemente, que se materialice su derecho a acceder a la administración de justicia, convirtiéndolos en una población de extrema vulnerabilidad y debilidad manifiesta, en ese sentido, considera el Despacho, que en el caso de que así hubiera sucedido, tampoco se acercaron a la Jurisdicción contenciosa administrativa a reclamar lo que hoy pretenden por el medio de control de reparación directa, dentro de los dos años siguientes, esto es, en el curso de los dos años siguientes, 2006 - 2007, pese a que de acuerdo con las documentales, se percata el Despacho que para el año 2005 y 2006, ya las partes estaban recaudando pruebas como por ejemplo las declaraciones de Blanca Castellar Maestre, Víctor Díaz Arroyo, Hugo Caro Anillo, Sandra Caro Castellar, y Luis Miguel Rivera Herrera hechas el 18 de octubre de 2006 (fl. 30 y 83-86), o el certificado que hace el secretario común de fiscalías con sede en el Carmen de Bolívar dada el 29 de noviembre de 2005 (fl. 95), es más, los certificados de registro civil aportados a folios 100 a 109 datan del año 2005, lo que indica al Despacho que, sí se encontraban en actos preparatorios para acudir ante la Jurisdicción, pero por voluntad propia no fue iniciada.
Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También observa el Despacho que en el año 2011, otra vez, iniciaron actos previos a la demanda, como por ejemplo, el dictamen pericial allegado fue elaborado el 12 de agosto de 2011, o el certificado de tradición del inmueble con matricula inmobiliaria No. 062-382 expedido el 10 de agosto de 2011, o el certificado del Rector de la Institución Educativa León XIII de fecha 4 de agosto de 2011; es más, de acuerdo con informe que reposa a 118-119 del expediente, suscrito por el hoy apoderado de la parte demandante, Dr. Alcides Martin Estrada Contreras, dirigido a Carmen Arroyo de Navarro e hijos, los hoy demandantes, ya estaban en contacto con el profesional del derecho, y este anunciaba el estado de un proceso judicial ante la Jurisdicción de Justicia y Paz de Barranquilla por los homicidios de Gadimenes Augusto Navarro Herrera y Luis Eduardo Navarro Arroyo, y que iniciaría el incidente de reparación integral cuando culminen las audiencias judiciales, informándole de los posibles valores a percibir y solicitándole varias pruebas que hoy se aportan con la demanda.
Situación está, indicativa de que gozaban del ejercicio pleno de su derecho al acceso a la administración de justicia, al menos, en unas de las vías judiciales que podría seguirse. Ahora con todo, tampoco se dio inicio a la acción contenciosa dentro de los dos años siguientes, pues solo en el año 2015 (fl. 24-30), es cuando la parte demandante otorga poder a su apoderado para celebrar la conciliación extrajudicial e iniciar el proceso que hoy ocupa nuestra atención, a través del ejercicio del medio de control Reparación Directa, demanda que fue radicada, sin justificación aparente, cuatro años después, el 17 de mayo de 2019 (fl. 1 y 143).
Todo este repertorio, nos lleva a la conclusión, que no se acreditaron circunstancias que hubiesen impedido, desde el punto de vista material, el ejercicio del derecho de acción, más aún cuando se acredita que la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada en el año 2015 y el recaudo de las pruebas, desde el año 20052. Precisó que, presentó un recurso de apelación en contra de dicho proveído con el cual aportó una constancia expedida el 18 de octubre de 2018 por el técnico investigador II de la Dirección Nacional de Fiscalías Especializadas de Justicia Transicional, sede Sincelejo, como prueba de la fecha de conocimiento de sus representados (que no fue aportado como anexo de la demanda)3. 2 Transcripción con posibles errores. 3 Del auto demandado se extrae lo siguiente: “RECURSO DE APELACIÓN… Que en el marco de la justicia transicional, hoy en día todavía las Autodefensas están rindiendo y ampliando sus versiones libres para confesar sus hechos criminales en Justicia y Paz, muestra de ello es respuesta a derecho de petición de fecha 18 de octubre de 2018 (No aportado como anexo en la demanda), da cuenta la confesión de un miembro de las autodefensas que operaba en la subregión, Salvatore Mancusso Gómez, perteneciente al bloque norte de ese entonces de las autodefensas, donde reconoció que apoyados por miembros de la fuerza pública contribuyeron con al hecho, por línea de mando en contra de esta familia donde asesinaron al jefe del hogar, un hijo, hurto de ganado y desplazamiento Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que, con auto del 30 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó la decisión anterior, previo a precisar que acogería la línea establecida por la Corte Constitucional en la sentencia SU 312 de 2020 y la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020, pues esta última le permitía realizar un análisis sistemático de las circunstancias que rodean los hechos y las víctimas, sin trasgredir las formas del procedimiento administrativo.
Refirió que, en dicho proveído se consideró que, si bien la fecha de los decesos fue el 7 de enero de 1996, se podría computar el plazo para demandar, a partir del mismo momento de los hechos relatados o como lo hizo el juez de primera instancia el 18 de octubre de 2006. También verificó el “oficio” allegado en la alzada, en aras de no abandonar cualquier oportunidad que pudiera llegar a controvertir las conclusiones señaladas.
Mencionó que en dicha decisión se concluyó que no se demostró fecha diferente a la tomada para efectos de contabilizar el término de caducidad, por lo que procedió con su confirmación. Del material probatorio aportado, se observa que su notificación se surtió vía electrónica el 5 de mayo de 2023, así: CARTAGENA, viernes, 5 de mayo de 2023 NOTIFICACIÓN No.7285 Señor(a): ALCIDAES MARTIN ESTRADA email:alcidesmartin2205@gmail.com … ACTOR: CARMEN ELISA ARROYO DE NAVARRO Y OTROS DEMANDANDO: NACION MINISTERIO DE DEFENSA ARMADA NACIONAL RADICACIÓN: 13001-33-33-006-2019-00117-02 APELACIÓN AUTO - N/A - APELACIÓN AUTO masivo de la vereda de bajo grande en jurisdicción del municipio de San Jacinto- Bolívar.
Aclara que para la fecha que se dio la audiencia – 28 de junio de 2013- no les fue invitado a la misma como sí ocurrió con otras víctimas del lugar. Así las cosas, el demandante concluye, afirmando que el término que se debe tomar para determinar la caducidad es el de la comunicación de la respuesta del derecho de petición de fecha 18 de octubre de 2018 (desafortunadamente dejada de aportar en la demanda y que integrará a la reforma) como anexos ingresados a la presente acción en el mes de mayo de 2019.
Por tal razón, el medio de control fue presentado en los términos legales y la acción no se encuentra caducada.” Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para los fines pertinentes me permito manifestarle que en providencia del 05/05/2023 el… TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, dispuso Fijación estado en el asunto de la referencia. CONFIRMAR el auto de fecha 11 de agosto de 2020, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena que rechazó la demanda. … 1.4.
Sustento de la vulneración La parte actora consideró que con las decisiones demandadas se incurrió en lo siguiente: Enlistó varios pronunciamientos del Consejo de Estado que corresponden a “casos emblemáticos” de reparaciones directas en donde se analizó lo relativo a la población civil protegida y en los que se otorgó protección a las víctimas, sin necesidad de acudir a vías internacionales y en los que dicha corporación sostuvo que “no es posible alegar por parte del Estado la caducidad, como medio para evitar el reconocimiento de su responsabilidad y la satisfacción por esa vía de los derechos de las víctimas de aquel” (todos anteriores al año 2020).
Destacó que son desplazados por la violencia en Colombia y que no han retornado a su lugar de origen y reasentamiento. Citó la sentencia SU 254 de 2013 y la reciente providencia T – 374 de 2023 de la Corte Constitucional, para denotar que no se han dado las condiciones para su verdadero retorno en las condiciones socioeconómicas y de recuperación de su estatus antes del suceso.
Expuso que se trata de delitos de lesa humanidad, que les causó a sus familiares unas secuelas de índole físico, mental, siquiátricas, emocionales que “siguen siendo calamitoso, nefastos y aciago, de tal manera que no solo los invadió el sentimiento de no encontrar justicia (sic)”. Hizo referencia a decisiones judiciales en las que se abordó el asunto del desplazamiento forzado y al conflicto armado interno. Mencionó que le otorgaron el poder al abogado que presentó la demanda de reparación directa para cumplir con el requisito de la conciliación prejudicial, pero como formalidad, pues esta se presentó no con el fin de interrumpir términos para la caducidad, ya que se trata de delitos de lesa humanidad.
Refirió que el 17 de mayo de 2019 se presentó la demanda, pero en “…vista de que en la jurisdicción de la fiscalía de justicia y paz no se priorizaba este hecho para su trámite y sin haberles notificado a las víctimas indirectas el estado de la investigación”. Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el recurso de apelación contra el rechazo de la demanda se sustentó en la constancia del 18 de octubre de 2018, del técnico investigador II de la Dirección Nacional de Fiscalías Especializadas de Justicia Transicional, sede Sincelejo, que daba respuesta a la petición en la que se pidió que se informara quién había confesado la participación en dicha masacre, documento este que consideró la prueba de la fecha de conocimiento de los hechos por parte de los familiares de las víctimas.
Consideró que existen dos vías para que sea modificada la decisión del rechazo de la demanda por caducidad, a saber: a) La aplicación de la convencionalidad por tratarse de delitos de lesa humanidad y en ese orden, debe inaplicarse el término de caducidad. Al respecto sostuvo: …o se aplica la convencionalidad, en donde deja bien a la administración de justicia ante el mundo, en el sentido de que estando ante graves violaciones de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario, y delito de lesa humanidad, y adicionalmente, porque el estado colombiano ha ratificado los tratados internacionales- convención americana de derechos humanos, estando en un estado social de derecho, y en consecuencia aplicar la norma internación (sic) esencialmente complementada con la interna, e inaplicar finalmente la caducidad, abriéndole las puertas a este tipo de víctimas para que accedan a la administración de justicia, o… b) Se tenga en cuenta la realidad fáctica, pues solo se “enteraron, advirtieron y entendieron la participación y responsabilidad patrimonial del estado en el hecho dañoso, cuando recibieron la certificación de la fiscalía de justicia transicional sobre los autores de los hechos por parte de las autodefensas unidas de Colombia, AUC, que apoyados por agentes estatales según versiones de los comandantes atacaron a la población civil acusándolas de ser y auxiliar a las guerrillas de la región, certificación que tuvo como fecha 18 de octubre de 2018, por parte del Técnico Investigador II, señor, JAIME ALBERTO MERCADO MARTÍNEZ…” Resaltó que, a partir de la precitada fecha es que se debe iniciar el cómputo de la caducidad del medio de control indemnizatorio, en cumplimiento del literal ii) numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia del 29 de enero de 2020, pues dicho certificado involuntariamente no lo allegó con la demanda y tampoco con la reforma de aquella, porque según manifestó “no se nos otorgó y facilit[ó]”.
Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Trámite de la solicitud de tutela Mediante auto del 26 de octubre de 2023 se admitió la acción de tutela y, en consecuencia, se dispuso la notificación de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Bolívar y del juez Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena.
A su vez, se ordenó la vinculación del ministro de Defensa Nacional, a los comandantes del Ejército Nacional y de la Armada Nacional, así como al director general de la Policía Nacional. Asimismo, se requirió el expediente objeto de demanda y se reconoció personería al apoderado de la demandante. 1.6. Contestaciones Surtidas las notificaciones, se recibieron las siguientes intervenciones: 1.6.1.
Tribunal Administrativo de Bolívar El magistrado ponente de la decisión acusada, se opuso a la prosperidad de la solicitud de tutela, al considerar lo siguiente: Indicó que los accionantes narraron una serie de situaciones fácticas en las que se vieron inmersos en el marco del desplazamiento forzado, sin embargo el conocimiento del asunto para el tribunal administrativo estuvo definido a resolver la cuestión de la caducidad del medio de control, según lo reglado en el literal i) del numeral 2. º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, para lo cual, se analizaron las reglas jurisprudenciales en la materia y determinaron la aplicación de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado.
Destacó que, de acuerdo con la jurisdicción rogada que caracteriza el contencioso, el recurso de apelación debía resolverse de cara a los argumentos que se sustentaron en la alzada, que, de acuerdo con el apoderado de la parte actora se debía contabilizar el daño a partir de la declaración del señor Salvatore Mancuso del 28 de junio de 2013, según la constancia del 18 de octubre de 2018.
Mencionó que, se cotejaron las pruebas con las que se instauró la acción y que, además se determinó la inviabilidad de contar la fecha del certificado aportado en el escrito de apelación, porque del plenario se pudo extraer que los actores tuvieron la posibilidad de demandar desde el año 2006. Refirió que, en cuanto a los múltiples extractos de sentencias que se refieren en el escrito de tutela, recordó que en el tema del desplazamiento forzado la Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencia no ha sido pacífica, por lo que para el momento de proferirse el auto del 30 de septiembre de 2022, el tribunal acusado tuvo en consideración la aplicación de las reglas establecidas por el órgano de cierre de lo contencioso en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, las cuales son de imperativo cumplimiento.
Agregó que, es parte de nuestro derecho constitucional, principios como la seguridad jurídica y la cosa juzgada, pues también es una garantía constitucional que las contiendas tenga un fin, tengan una decisión definitiva y no se hagan interminables. De esta manera no es posible que el presente conflicto, siga debatiéndose en sede de tutela de forma interminable, hasta que la decisión sea satisfactoria a sus pretensiones. 1.6.2.
Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena Esta autoridad judicial se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, al considerar que, las actuaciones llevadas a cabo por dicho despacho judicial se ajustaron a las normas aplicables y en observancia de los criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado relacionados con la caducidad del medio de control de reparación directa en los casos de desplazamiento forzado.
Indicó que, el auto mediante el cual se rechazó la demanda se sustentó en la sentencia del 29 de enero de 2020, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se unificó la jurisprudencia en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado.
Hizo referencia al contenido de su decisión, para destacar que no observa que los demandantes desconocieran que las muertes de las víctimas directas se dieran con ocasión a una posible imputación sobre responsabilidad del Estado. Por lo que, la consideró ajustada a principios como el de legalidad y responsabilidad previstos en la Constitución Política y, solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda. 1.6.3.
Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Señaló que existe falta de legitimación en la causa por pasiva en lo que respecta a dicha institución, pues lo cuestionado se dirige en contra del tribunal demandado. Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Cuestión previa El Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva pues lo cuestionado le corresponde es al tribunal demandado. La sala denegará lo solicitado por dicha cartera puesto que, la demanda ordinaria objeto de la presente acción de tutela se formuló en su contra, además su integración en este trámite constitucional se efectuó en calidad de tercero con interés en el resultado del proceso. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la sala determinar si se cumplen los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela y, de ser así, si se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte actora, con el rechazo de la demanda de reparación directa por haber operado la caducidad del medio de control, pese a que se trataba de delitos de lesa humanidad en los que no opera dicha figura y, porque no se atendió a la realidad fáctica que daba cuenta del conocimiento de los hechos a partir de la constancia expedida el 18 de octubre de 2018; por incurrir en el defecto por desconocimiento del precedente.
Al respecto, se precisa que, si bien la parte accionante cuestionó las providencias dictadas en primera y segunda instancia, sobre esta última recaerá el análisis, pues le puso fin a la controversia ordinaria, pues confirmó el rechazo por caducidad. Previo a resolver, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, ii) el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará iii) el fondo del asunto. 2.4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 20124, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: …si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.5 Conforme al anterior precedente, es claro que la corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.6 En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos 4 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. 5 Ibídem. 6 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.
Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.
Examen de requisitos generales 2.4.1. Relevancia constitucional Este requisito se encuentra cumplido, en consonancia con la postura fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, a través de la cual se unificaron los criterios respecto del precitado presupuesto y se estableció que los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, son los siguientes: i) Tener la suficiente entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) No involucrar un debate eminentemente legal, iii) No limitarse a plantear una discusión preponderantemente económica y, iv) Cumplir con la carga argumentativa y explicativa rígida tendiente a demostrar la grave violación de los derechos fundamentales invocados.
Para la sala el asunto reviste de relevancia constitucional, puesto que la parte actora cuestiona la providencia con la cual se confirmó la decisión que rechazó la demanda por caducidad del medio de reparación directa, pese a que se trataba de un asunto de “lesa humanidad” y, en tal sentido, a su juicio, Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se afectaron sus garantías constitucionales por desconocimiento del precedente jurisprudencial.
A su vez, la parte accionante cuestionó que el tribunal demandado no atendiera el literal ii) del numeral primero de la sentencia de unificación pues no tuvo en cuenta la “realidad fáctica” según la cual tuvieron conocimiento del actuar del estado en los hechos por los cuales demandó en reparación directa, solo con ocasión de la constancia expedida el 18 de octubre de 2018, expedida por el técnico investigador II de la Dirección Nacional de Fiscalías Especializadas de Justicia Transicional, sede Sincelejo.
Por lo anterior, el presente asunto, se trata de una cuestión de carácter ius fundamental en la medida en que no solo se invoca la protección de sus garantías superiores, sino que el caso involucra el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, dado que el tribunal demandado confirmó la decisión que rechazó por caducidad el medio de control de reparación directa promovido por la parte actora.
Esto, en el interior de un medio de control que se adelantó por graves violaciones de derechos humanos. Adicionalmente, se encuentra explicado de manera suficiente la tensión entre la providencia censurada y el núcleo esencial del derecho de acceso a la administración de justicia, al exponer que la autoridad judicial accionada aplicó de manera indebida el precedente judicial que habilita el estudio de la caducidad del medio de control de reparación directa en los eventos en que se cuestiona la responsabilidad del Estado.
Siendo así, el debate jurídico planteado por los tutelantes sobrepasa la mera discusión legal, no comporta un interés netamente jurídico y se cumple con la carga argumentativa que soporta la lesión de los derechos fundamentales con ocasión de la providencia judicial demandada. 2.4.2. Tutela contra providencia de la misma naturaleza Se advierte que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues la providencia de segunda instancia censurada se profirió en el trámite de un proceso de reparación directa. 2.4.3.
Inmediatez Asimismo, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez, puesto que la providencia demandada dictada el 30 de septiembre de 2022, se notificó mediante estado electrónico el 5 de mayo de 2023, mientras que la demanda de tutela se presentó el 23 de octubre de la misma anualidad; por tanto, sin necesidad de establecer la ejecutoria de aquella, se advierte un ejercicio oportuno de la acción constitucional.
Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.4. Subsidiariedad La sala encuentra acreditado tal presupuesto, puesto que contra la decisión demandada no procede recurso ordinario, ni extraordinario alguno. Así las cosas, se procederá con el siguiente análisis. 2.5.
Caso concreto La parte accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, con ocasión de las providencias dictadas el 30 de septiembre de 2022 y 11 de agosto de 2020 por Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa que promovieron contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, la Armada Nacional y la Policía Nacional con radicado 13001-33-33-006-2019-00117-00/02, porque al rechazar la demanda por haber operado la caducidad, se incurrió en el desconocimiento del precedente.
Por su parte, para la autoridad judicial demandada no incurrió en el defecto específico en cita puesto que se edificó su decisión en la normativa y jurisprudencia aplicable al caso concreto, en concordancia con el análisis de las situaciones particulares del asunto, sin que se hubiese advertido alguna que permitiera inaplicar las reglas de caducidad de la reparación directa.
De manera que, se debe indicar que en cuanto al precedente jurisprudencial, esta sala ha considerado lo siguiente: …es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido’7, y que el desconocimiento de éste se materializa ‘…cuando el fallador -Alta Corporación-, sin motivación - omite referirse a un caso anterior- o sin una motivación suficiente y razonable, decide separarse o modificar la subregla de derecho expuesta por él en un caso anterior, o cuando el juez de inferior jerarquía no lo aplica pese a estar obligado a ello8.
A su vez, la Corte Constitucional se ha referido al precedente de la siguiente manera: 7Sentencia del 19 de febrero de 2015, Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Radicado No. 2013-02690-01. 8 Ibídem. Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co …el conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver, el cual debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia, teniendo en cuenta su pertinencia para la resolución de un problema jurídico.
El precedente debe ser anterior a la decisión en la que se pretende aplicar y, además, debe presentarse una semejanza de problemas jurídicos, escenarios fácticos y normativos.9 De modo que, para que prospere el defecto por desconocimiento del precedente, éste debe acreditarse con un pronunciamiento –o varios- que sirvan de referencia al juez de la causa, respecto de un determinado asunto, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos.
Adicionalmente, el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho. Asimismo, esta sección ha destacado que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico.
Así las cosas, solo podría corresponder a un precedente la sentencia que contenga una regla o subregla de derecho o que fije el alcance de una disposición normativa, proferida por los órganos de cierre como lo son: i) la Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, las cuales deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, al momento de resolver los casos concretos.
En ese orden, se encuentra que la parte actora consideró que con la decisión acusada se incurrió en el desconocimiento del precedente jurisprudencial puesto que: a) no debía aplicarse el término de caducidad de la reparación directa por tratarse de delitos de lesa humanidad, para lo cual enlistó varios pronunciamientos del Consejo de estado anteriores al año 2020 y, b) se aplicó indebidamente lo señalado en el literal ii) del numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, pues el tribunal acusado no atendió la realidad fáctica según la cual solo tuvieron conocimiento de la participación estatal con la constancia del 18 de octubre de 201810. 9 Corte Constitucional.
Sentencia T - 762 de 2011. 10 Expedida por el técnico investigador II de la Dirección Nacional de Fiscalías Especializadas de Justicia Transicional, sede Sincelejo. Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por tanto, se precisa que ambos cuestionamientos se resolverán de manera conjunta bajo el estudio del precitado defecto específico de procedencia de la acción de tutela.
En tal sentido, se observa que, si bien la parte actora hizo mención de varios pronunciamientos del Consejo de Estado anteriores al año 2020, relativos a reparaciones directas por delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, para sala la mención de tales pronunciamientos se encamina a demostrar que en los procesos adelantados por tales conductas no se debe aplicar la caducidad por la misma naturaleza de tales conductas reconocida por instrumentos internacionales.
Al respecto, debe indicarse que previo a la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 29 de enero de 202011, no existía un criterio uniforme en cuanto a la exigibilidad del término para demandar cuando se invoca un delito de lesa humanidad o un crimen de guerra, pues por ejemplo estaba el criterio según el cual era inaplicable el término de caducidad por daños derivados de delitos de lesa humanidad en atención a la “imprescriptibilidad de la acción penal” o, también bastaba con que los hechos narrados en la demanda tuvieran la connotación propia de tales conductas.
No obstante, con dicho pronunciamiento se unificó el asunto, de la siguiente manera:
PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley. … A su vez, se observa que, en el precitado proveído se indicó que para computar el plazo de caducidad no bastaba con la ocurrencia del hecho 11 Radicación número: 85001-33-33-002-2014-00144-01 (61.033).
Actor: Juan José Coba Oros y otros. Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y otros. Referencia: Reparación directa. Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dañoso, porque se requería determinar si el interesado advirtió o tuvo la posibilidad de saber que el Estado participó en tales hechos y que le era imputable el daño, pues si ello no se configura, el término para demandar no se cuenta desde el hecho dañoso, sino desde que se conoció que resultaba procedente la pretensión de reparación directa, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política.
Así, a partir de la referida sentencia de unificación, en los casos en los que se demandan pretensiones indemnizatorias derivadas de la ocurrencia de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, como en todos los demás casos, se deben computar los términos de caducidad a los que se refiere el literal i) del numeral 2. º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
De igual manera, se advierte que en dicha providencia de unificación se indicó que, excepcionalmente, es posible inaplicar tales términos, pero únicamente en aquellos eventos en los que se acrediten situaciones que afectaron de manera ostensible los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y obstaculizaron objetivamente el ejercicio del derecho de acción. En lo particular, se encuentra que la autoridad judicial acusada previo a resolver el caso concreto, precisó lo atinente al término de caducidad de la reparación directa, así: a) Hizo referencia a la postura de la Corte Constitucional en la sentencia SU 312 de 2020 sobre la caducidad de la acción de reparación directa frente a delitos de lesa humanidad: Por lo anterior, en racionalidad de la Corte, no se precisa para el contencioso administrativo inaplicar los principios rectores de su jurisdicción como lo sería la seguridad jurídica a partir la caducidad de los medios de control, y por ende el Alto Tribunal Constitucional consideró que los términos que contempla el literal (i) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo son racionales y proporcionales desde la óptica constitucional y convencional, en razón que para el sub examine que se relacionan con un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio se contarán los dos años: (i) desde el momento en el cual los interesados tienen conocimiento de que el daño es imputable al Estado y (ii) siempre que se encuentren materialmente en posibilidad de acudir al aparato judicial para interponer la demanda correspondiente. b) Refirió la postura del Consejo de Estado asumida en la Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, a partir de lo cual, destacó: En razón a posturas variadas que sirvieron de motivación para aplicar de forma distinta los términos de caducidad de la acción de reparación por Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actos atribuibles patrimonialmente al Estado y relacionados con delitos de lesa humanidad, El Consejo de Estado unificó el criterio para computar los términos de oportunidad frente a reparaciones directas en este tipo de asuntos. … Además de lo anterior, la Sub Sección A… postuló la inviabilidad de hacer consideraciones tendientes a aplicar analogía de “imprescriptibilidad de derechos” traída de la esfera penal.
En cambio, la Sub Sección B… excepcionó caducidades a partir del fundamento de tratarse de delitos de lesa humanidad. Por último, la Sub Sección C… en una postura media, expuso que los asuntos que señalaran delitos de lesa humanidad deberían ser admitidos para debatirse hasta tener certeza de que el caso encaje en graves violaciones a los derechos humanos, y aplicar la excepción de caducidad, solo si se hace viable.
De manera que para lograr la unificación, la Sección Tercera del Consejo de Estado en su análisis, abordó el grave contexto que puede resultar en los hechos que involucran violaciones a los derechos humanos, no obstante, separó la figura de la imprescriptibilidad de derechos que corresponde con la materia penal, respecto de la administrativa, la cual si bien es cierto no es ajena al entendimiento del conflicto, en razón de sus competencias sí debe limitar la temporalidad de sus acciones, pero bajo criterios especiales. … En síntesis, la caducidad no corre hasta tanto se cuente con elementos para deducir la participación del Estado en los hechos y se advierta la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial o que tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, sin que evidencien situaciones que impidan materialmente interponer la acción. De igual manera, se encuentra que el tribunal demandado, bajo el criterio de unificación en mención, determinó la oportunidad de la acción de reparación directa en los casos que involucran daños ocasionados a partir de la comisión de delitos de lesa humanidad, a partir de los siguientes elementos: 1.
Fecha de acontecimiento de los hechos, o del último hecho cuando son de carácter continuado. 2. Fecha en que las víctimas conocieron de la participación o intervención del Estado o de sus agentes en los hechos. 3. Fecha en que se superó cualquier impedimento material de las víctimas para ejercer la acción, si se llega a establecer que lo tuvo.
Luego, la autoridad judicial acusada señaló que los señores Augusto Navarro Herrera y Luis Eduardo Navarro Arroyo fueron asesinados el 7 de enero de 1996 y que, las víctimas indirectas tuvieron conocimiento de la intervención Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Estado o de sus agentes, desde el mismo momento de la masacre, para lo cual citó un aparte de la demanda:
SEGUNDO: A la familia antes descrita le sobraban la tranquilidad, la armonía familiar, social y económica en la región, pues eran campesinos de trabajadores de todos los oficios del campo, pequeños ganaderos, prósperos en su oficio, hasta que para los años de 1996 se recrudeció la violencia en esta zona de la región, pues los grupos al margen de la ley como las guerrillas de todas la ideologías y las autodefensas unidas de Colombia, AUC, iniciaron una guerra y un conflicto armado atacando especialmente a la población civil de forma masiva, esto, en coadyuvancia y participación de miembros de la armada, el ejército y policía nacional acantonada en esta región, de cuyo efecto nació lo que el consejo de estado en su sección tercera ha denominado el Conflicto Armado Interno.12 De igual manera, en la providencia cuestionada se indicó que el 18 de octubre de 2006 se realizó el primer acto tendiente a obtener pruebas para demandar, por lo que podía concluirse que se pudo ejercer a partir de ese momento la acción, sin que mediara algún impedimento.
Para tal efecto, citó que “[s]e extrae de los anexos de la demanda. Expediente digital, 01 Demanda y otros.” Por lo que, concluyó que si bien la fecha de los decesos fue el 7 de enero de 1996, se podía computar el conteo del plazo para demandar, a partir del mismo momento de los hechos relatados o como lo hizo el juez de primera instancia el 18 de octubre de 2006; esto, a partir de las declaraciones de “Blanca Castellar Maestre, Víctor Díaz Arroyo, Hugo Caro Anillo, Sandra Caro Castellar, y Luis Miguel Rivera Herrera hechas el 18 de octubre de 2006 o el certificado que hace el secretario común de fiscalías con sede en el Carmen de Bolívar dada el 29 de noviembre de 2005, los certificados de registro civil aportados para establecer en parentesco con las víctimas directas, datan del año 2005 (entre otros)…” En ese orden, el tribunal consideró que no obraba prueba en el sentido que mediara alguna situación que les impidiera materialmente a los demandantes, interponer la acción de reparación directa, inclusive porque se logró extraer de los anexos valorados, que contaron desde entonces con la asesoría del abogado que en esta oportunidad también representa sus intereses ante la jurisdicción contenciosa.
Por tal motivo, señaló que partiendo incluso del 18 de octubre de 2006 los 2 años de que trata el literal i) del numeral 2. º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 estaban más que sobrepasados, dado que la demanda tenía sello de radicación del 17 de mayo de 2019. 12 Transcrito con posibles errores. Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, se observa que, si bien la autoridad judicial señaló que por lealtad procesal y el principio de congruencia, no podía de entrada considerarse el “oficio” que el apoderado demandante aportó en la apelación como prueba de la fecha de conocimiento de sus representados, en tanto que no fue presentado en la demanda ni en la reforma, es decir que no pudo ser valorado por el juez (constancia del 18 de octubre de 2018); lo cierto es que, al final de la providencia acusada sí se pronunció sobre dicho documento, así: HACE CONSTAR Que consultado el sistema Integral de Justicia Transicional (SIJYP), se constat[ó] que bajo los números de registros 605515, 610226, 610343, y 121319, de los señores, ERIKA DEL CARMEN HAMBURGER HERRERA, ETILVIA ISABEL NAVARRO HERRERA, HUGO HUMBERTO HERRERA NAVARRO, se report[ó] el Delito de HOMICIDIOS, EN MASACRE, ART. 103 C.P DE LOS SEÑORES, GADIMEDES AUGUSTO NAVARRO HERRERA Y SU HIJO LUIS EDUARDO NAVARRO ARROYO, hechos que tuvo ocurrencia el día 7 de enero de 1996 en la vereda bajo grande o de don juan en el municipio de san Jacinto – Bolívar, hechos atribuidos al Bloque Montes de María – Norte, revisando la base de datos de la Unidad de Justicia Transicinal (sic) SIJYP, este hecho aparece confesado por el postulado SALVATORE GOMEZ GOMEZ. 28 de junio de 2013 ‘EL POSTULADO SALVATORE MANCUSSO GOMEZ LO ACEPTO’ Se expida la presente certificación el día 18 de octubre de 2018, a solicitud del interesado mediante derecho de petición.- Encuentra la Sala que la presente constancia, expresa la confesión que el postulado Salvatore Mancusso (sic) tuvo para con los hechos el 28 de junio de 2013 (sic), sin embargo, la misma no aporta mayores elementos respecto a lo aquí estudiado en cuanto allí no aparece la participación de miembros del Estado, de otra parte, como ya se estudió, esa constancia no desvirtuaría lo aquí expuesto así como lo considerado por el juez de primera instancia en el sentido que a través de otros medios conocían previamente de la participación del Estado en los hechos en comento.13 Por lo anterior, para la sala el tribunal no desconoció la subregla establecida en el literal ii) del numeral primero de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, pues la autoridad judicial computó el término de caducidad establecido por el legislador a partir de desde cuando los afectados 13 Transcrito con posibles errores.
Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, esto es, desde el 18 de octubre de 2006 (con las declaraciones rendidas que daban cuenta de tal conocimiento).
Adicionalmente, la autoridad judicial sí atendió el material documental aportado con el recurso de apelación, cuestión distinta es que en su valoración se determinara que dicha constancia no aportaba mayores elementos pues no aparecía la participación de miembros del Estado y, con ella, tampoco se lograba desvirtuar el conocimiento previo de los demandantes, que se advirtió a través de otros medios probatorios.
Así las cosas, la sala observa que la providencia que confirmó el rechazo de la demanda por caducidad estuvo fundamentada en un estudio razonable de la jurisprudencia que la autoridad judicial consideró aplicable al caso concreto, sin que se configure una arbitrariedad cuando la decisión no resulta favorable a las pretensiones de la demanda.
De igual manera, resulta necesario precisar que el juez de segunda instancia debía acudir al criterio unificatorio que estaba vigente para la fecha en que se dictó la providencia en cuestión14, como lo fue para el asunto en particular de la sentencia del 29 de enero de 2020, de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
En lo atinente, se indica que la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado que, por regla general, el precedente se aplica en forma retrospectiva cuando las reglas o subreglas de derecho fijadas cobijan trámites cuya solución está pendiente, tanto en vía administrativa como judicial “salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”15.
Además, se considera necesario recordar que la caducidad es una figura de orden público, que traza un límite temporal, que no se puede renunciar y que debe ser declarada por el juez oficiosamente. Por lo que, si bien la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 se profirió después de que los demandantes presentaron la demanda de reparación directa (año 2019), lo cierto es que el carácter retrospectivo de estas vincula a los jueces que conocen del proceso que no ha hecho tránsito a cosa juzgada, por lo tanto, su aplicación resultaba obligatoria para el tribunal demandado. 14 En este mismo sentido se pronunció esta Sección, entre otras, en las sentencias de 2 de marzo de 2022, rad. 11001-03-15-000-2022-05570-01, 25 de agosto de 2022, rad. 11001-03- 15-000-2022-02074-01 y 30 de marzo de 2023, rad. 11001-03-15-000-2023-01098-00. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 18, M.P. César Palomino Cortés, rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ).
Demandantes: Carmen Elisa Arroyo de Navarro y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-06518-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se denegará el amparo solicitado por la parte accionante, en tanto que, no se encuentra configurado el defecto específico invocado, ni alguna vulneración de sus derechos fundamentales.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniégase la solicitud de desvinculación del Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.
SEGUNDO: Deniégase la acción de tutela presentada por los señores Carmen Elisa Arroyo de Navarro, Obeth David Navarro Arroyo, Idalmis Luz Navarro Arroyo, Mónica Patricia Navarro Arroyo y Gadimedes José Navarro Arroyo, por conducto de apoderado judicial.
TERCERO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx”