Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 25000-23-42-000-2023-00060-01 (4170-2024) Ejecutante: José Gonzalo Dueñas Peralta Ejecutado: Distrito Capital - Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos Tema: Ejecutivo laboral.

CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia del 26 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por medio de la cual declaró no probada la excepción de pago y ordenó seguir adelante la ejecución.

ANTECEDENTES El señor José Gonzalo Dueñas Peralta interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se cumplan las sentencias proferidas el 14 de enero de 2014 y el 27 de abril de 2017, por Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, respectivamente, mediante las cuales se ordenó el reconocimiento de horas extras, de los recargos nocturnos, el reajuste del trabajo en dominicales y festivos y la reliquidación de las cesantías.

PRETENSIONES Solicitó que se librara mandamiento ejecutivo por lo siguiente: «PRIMERA: Librar Mandamiento Ejecutivo de Pago en contra del DISTRITO CAPITAL - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CUERPO OFICIAL DE BOMBEROS DE BOGOTÁ, y a favor del señor JOSÉ GONZALO DUEÑAS PERALTA, por la suma de TREINTA Y TRES MILLONES CIENTO CINCO MIL CETECIENTOS (sic) UN PESOS ($33.105.701) MONEDA CORRIENTE, por concepto de capital pendiente de cancelar por la UAECOB, al liquidar, reliquidar y ordenar pagar por el Distrito Capital - Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, (…). 2 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00060-01 (4170-2024) Horas extras diurnas $74.456.806 Reliquidación recargos 35% $8.655.185 Reliquidación recargos 200% $12.189.663 Reliquidación recargos 235% $17.067.824 Reliquidación cesantías $8.200.927 Gran total sin indexar $120.570.547 Indexación $23.425.515 Gran total indexado $143.996.062 SEGUNDA: Disponer el reconocimiento y pago de intereses moratorios liquidados a la tasa máxima autorizada por la Superintendencia Financiera obrante en la certificación que se allega a la demanda, desde el 02 de febrero de 2018 hasta el 22 de marzo de 2015 fecha del pago parcial, cuando el total de capital indexado a pagar en dicha fecha era de $143.996.062 conforme con la liquidación de la sentencia que se anexa.

TERCERA: Incluir además en el mandamiento de pago la orden de reconocer y pagar los intereses moratorios, liquidados a la tasa máxima autorizada por la Superintendencia Financiera obrante en la certificación original que se allega con la demanda, respecto a la suma de $33.105.701 por capital insoluto entre el 3 de febrero de 2018 hasta cuando se realice el pago de la primera pretensión.» HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E mediante sentencia del 14 de enero de 2014 accedió parcialmente a las pretensiones y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A por fallo del 27 de abril de 2017 modificó la decisión y condenó a la entidad a reconocer, liquidar y pagar desde el 9 de junio de 2006: i) 50 horas extras diurnas laborales mensualmente, ii) los recargos nocturnos por horas laboradas entre 6:00 p.m. a las 6:00 a.m., iii) el reajuste de los dominicales y festivos laborados y iv) la reliquidación de las cesantías.

Que mediante Resolución 459 de 2017, modificada por Resolución 134 del 27 de febrero de 2018 la entidad cumplió las sentencias de manera deficiente. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 12 de diciembre de 2023 libró mandamiento ejecutivo por lo siguiente: i) $ 29.084.553, por concepto de capital indexado derivado de las horas extras laboradas, el reajuste de los recargos nocturnos, dominicales y festivos y la reliquidación de las cesantías. ii) $ 41.332.194,11, por concepto de intereses moratorios, causados desde la 3 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00060-01 (4170-2024) ejecutoria de la sentencia hasta el 30 de noviembre de 2023. iii) los intereses moratorios que se continúan causando a partir del 1º. de diciembre de 2023 y hasta la fecha en que se realice el pago total de la obligación, teniendo como base para liquidarlos la suma total de $ 29.084.553 pesos, cifra adeudada por concepto de capital indexado.

La entidad ejecutada propuso la excepción de pago bajo el entendido de que expidió un acto administrativo a través del cual determinó que el valor a pagar era de $114.998.629, por lo que al ejecutante se le canceló lo que en derecho correspondía. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal declaró no probada la excepción de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución por las sumas establecidas en el mandamiento de pago.

Determinó las correspondientes sumas teniendo en cuenta los siguientes parámetros: i) liquidar las horas extras con un límite establecido de 50 horas extras al mes, ii) pagar el recargo nocturno que equivale a un 35% del valor de la hora ordinaria que se determina con la asignación básica con una jornada de 44 horas semanales sobre 190 horas mensuales, iii) cancelar el trabajo ordinario en días dominicales y festivos equivalente al doble del valor de un día de trabajo por cada dominical o festivo laborado (con el disfrute de un día de descanso compensatorio), lo cual equivale a una sobre remuneración del 200% y el 235% por recargo festivo nocturno. Expresó que los intereses moratorios se debían liquidar sobre el capital conformado por las diferencias adeudadas desde el 4 de febrero de 2018 hasta el 15 de abril de 2018, esto es, por la suma de $ 131.641.272,29, cifra que corresponde a lo adeudado por diferencias en trabajo suplementario ($120.707.611,80) y el auxilio de cesantías ($10.933.660), una vez fueron aplicados los descuentos por salud y pensión. Que calculado aritméticamente el valor de los intereses moratorios sobre el capital 4 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00060-01 (4170-2024) indexado a la fecha de ejecutoria de la sentencia ($25.955.662,19) y sobre las diferencias causadas con posterioridad a la ejecutoria de la misma ($18.504.293,27), se debe pagar la suma total de $44.459.955,46 hasta el 31 de marzo de 2024, en cumplimiento de la orden que se invoca como título ejecutivo.

RECURSO DE APELACIÓN La entidad ejecutada interpuso recurso de apelación argumentando que la liquidación realizada resulta diferente a la proferida por la entidad, al tomar en cuenta la totalidad de horas relacionadas en la certificación expedidas, sin tener en cuenta los valores que ya se han cancelado y la contabilización de las horas causadas dentro de la jornada ordinaria y extraordinaria con los recargos según corresponda, los cuales, se liquidaron y relacionaron en liquidación hecha por la entidad.

Afirma que el juez se apartó del contenido de un acto administrativo particular y concreto que se profirió con fundamento en una orden judicial, respecto del cual no hubo oposición en sede administrativa ni judicial por parte del señor José Gonzalo Dueñas Peralta, por lo que la resolución goza de presunción de legalidad y es de obligatorio cumplimiento.

Insiste en que la entidad canceló la suma que arrojó la liquidación realizada, la cual se efectuó contemplando los límites señalados en la ley y en las sentencias base del título ejecutivo; por lo que, el reconocimiento de sumas adicionales a la liquidación efectuada por la entidad sería desconocer una providencia judicial en firme, que es inmutable.

Que, por ejemplo, para el mes de septiembre de 2006 se liquidó para el recargo del 35% un total de 156 cuando la entidad tuvo en cuenta 84. Cuestiona que se evidencian inconsistencias en la liquidación efectuada, al reliquidar los factores laborales pendientes por cancelar, relacionadas con el número de horas que se toman en cuenta para determinar los recargos del 35%, 200% y 235%, puesto que se toman todas y cada una de las horas certificadas sin descontar las que realmente quedan pendientes por cancelar.

Que liquidar y tener como no canceladas todas y cada una de las horas, sería pretender pagar doble las horas ya pagadas, lo cual sería una lesión al patrimonio de la entidad por el cobro de lo no debido al cancelar nuevamente la totalidad de los recargos nocturnos y el trabajo en dominicales y festivos, la reliquidación de las cesantías, entre otros emolumentos, situación que incide en el capital supuestamente adeudado y la tasación de intereses. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00060-01 (4170-2024) Que se procedió a efectuar una nueva liquidación de acuerdo al plan de normalización, ajustada a parámetros de conciliación vigentes de conformidad al Acuerdo 001 de 2021 del demandante José Gonzalo Dueñas Peralta, en el periodo del 9 de junio de 2006 al 1° de enero de 2019 (fecha de retiro), la cual arrojó un total de $84.288.128, razón por la cual no se comparte la decisión del Tribunal.

Que se afectó el principio de congruencia por cuanto el ejecutante solicitó en la pretensión primera de la demanda que se librara mandamiento de pago por $33.105.401 por concepto de capital pendiente de cancelar, sin embargo, se ordenó seguir adelante con la ejecución por la suma de $29.211.590 por concepto de capital pendiente de cancelar, con ocasión al capital total indexado por la suma de $155.708.707, excediendo así lo pedido por el demandante.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Se admitió el recurso el 27 de noviembre de 2024. La parte ejecutante allegó escrito en el que solicitó despachar de manera desfavorable los argumentos del recurso de apelación. La entidad ejecutada y el Ministerio guardaron silencio. El 27 de febrero de 2025 el consejero de Estado Juan Camilo Morales Trujillo manifestó impedimento el cual fue declarado fundado por auto del 23 de abril de 2025.

Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Generalidades del proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectiva una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo. Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial.

En efecto, el instrumento base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo. Al respecto, el artículo 422 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dispone: «Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de 6 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00060-01 (4170-2024) policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […].» (Resaltado fuera del texto).

El artículo 297 del CPACA establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. Ahora bien, cuando el juez compruebe el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo consagrados en el artículo 422 del CGP, le corresponde proferir el auto mediante el cual se libra el mandamiento de pago, conforme lo dispone el 430 del CGP.

Igualmente, conforme lo permite el artículo 442, el ejecutado puede presentar las excepciones de mérito en ejercicio legítimo de su derecho de defensa. Dichas excepciones tienen la finalidad de enervar la pretensión, esto es, de dejar sin fundamento la obligación contenida en el título ejecutivo. La jurisprudencia las ha definido como «medios de defensa que atacan la obligación material contenida en el título de recaudo ejecutivo y que implican su desconocimiento total o parcial».1 Resolución del caso concreto Uno de los motivos de inconformidad que propone la entidad ejecutada tiene que ver con que la liquidación que tuvo en cuenta el Tribunal para proferir la decisión es imprecisa, pues no descuenta los valores que ya se habían cancelado por parte de la UAECOB y que sí fueron tenidos en cuenta en la liquidación que se aportó y que fue el fundamento de lo que se pagó al ejecutante conforme los límites legales y los plasmados en el título.

La Subsección considera que estos argumentos no tienen vocación de prosperidad porque, si bien el ejercicio matemático que llevó a cabo la primera instancia para determinar si debía seguir adelante la ejecución tuvo en cuenta el total de horas certificadas en el expediente, no es menos cierto que para establecer el valor de la obligación contenida en las sentencias, descontó aquellas sumas pagadas por la entidad con ocasión de la liquidación efectuada sobre una jornada de 240 horas, lo que quiere decir que no se está ejecutando un pago doble, porque, se insiste el Tribunal restó aquellos valores ya canelados por la UAECOB. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre 2009, radicado: 25000-23-26-000-2002-01920-02 (32666).

En esta providencia se citó lo siguiente: «el profesor, Eduardo J. Coutere, en su obra Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Editorial Depalma Buenos Aires, 1981, expuso: “Las excepciones perentorias no son defensas sobre el proceso sino sobre el derecho. No procuran la depuración de elementos formales de juicio, sino que constituyen la defensa de fondo sobre el derecho cuestionado.”». 7 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00060-01 (4170-2024) Adicionalmente, se logró concluir que el pago realizado en cumplimiento a la orden judicial con fundamento en las resoluciones expedidas por la entidad fue imperfecto por lo que la obligación contenida en el título no se tenía satisfecha, escenario que permitió seguir adelante la ejecución. Entonces, aunque la entidad insiste en que el pago realizado conforme a la liquidación realizada en los actos administrativos de cumplimiento se hizo contemplando los límites señalados en la ley y en las sentencias base del título, lo que se determinó en la decisión recurrida, es que dicho pago fue insuficiente para satisfacer la obligación reclamada, lo que impide dar por terminado el proceso por pago.

Repárese que la dinámica de este tipo de asuntos permite al juez, entre otros aspectos, analizar los elementos probatorios traídos al expediente para verificar si la obligación que se encuentra contenida en el título ha sido o no satisfecha, para que bajo este presupuesto pueda considerar si es indispensable avanzar en las etapas procesales.

Ahora, en cuanto a lo afirmado de que el juez se apartó de los actos administrativos de cumplimiento, se considera que no corresponde estudiar la legalidad de los actos administrativos expedidos en sede administrativa y mucho menos modificar su contenido, pues evidentemente este no es el objetivo del proceso ejecutivo, sino verificar que la obligación alegada por la parte ejecutante sea clara, expresa y exigible, esto es, que se derive del título, en este caso de las sentencias base de recaudo.

En consecuencia, no se desconoce la presunción de legalidad de los actos, sino que se valoran como elementos probatorios para determinar si la obligación fue cumplida, fundamento para despachar de manera desfavorable este planteamiento del recuso. Ahora, contrario a lo sostenido por el recurrente, la Subsección encuentra que el Tribunal tuvo en cuenta para efectos de fijar el valor del crédito los elementos probatorios allegados al expediente y que dan cuenta de lo devengado y pagado según los servicios prestados, además restó aquella suma que fue pagada con fundamento en los actos administrativos de cumplimiento que expidió la UAE.

Se destaca, que la ejecutada de manera general controvirtió las operaciones llevadas a cabo por el Tribunal, sin presentar reparo concreto frente al estudio de los elementos probatorios que llevó a cabo la primera instancia, es decir, se limitó a señalar que la liquidación realizada por la Subdirección de Gestión Humana es la correcta, situación que se encuentra desvirtuada en atención al análisis abordado 8 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00060-01 (4170-2024) en la sentencia que declaró no probada la excepción de pago y ordenó seguir adelante la ejecución. Repárese que, para el mes de septiembre de 2006, ejemplo que utilizó la entidad, para el recargo del 35% el Tribunal tuvo en cuenta 156 horas, según se evidencia en los elementos probatorios que reposan en el expediente, razón por la cual las 84 horas que alega la parte, no tienen sustento probatorio.

También discute la parte recurrente unas presuntas irregularidades relacionadas con el número de horas que se tomaron en cuenta para determinar los recargos del 35%, 200% y 235%, puesto que se toman todas y cada una de las horas certificadas sin descontar las que realmente quedan pendientes. En este punto es importante destacar que las sentencias que se invocan como título ordenaron el reajuste de los recargos, por cuanto la fórmula tenida en cuenta por la entidad no era la correcta, entonces para llevar cabo las operaciones matemáticas a fin de determinar el monto de la obligación, se hace necesario tomar las horas efectivamente laboradas y establecer su valor conforme la fórmula correcta, luego de ello es claro que al resultado obtenido debe restársele aquellas sumas pagadas indebidamente al ejecutante.

En consecuencia, este planteamiento no permite 9 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00060-01 (4170-2024) variar lo resuelto en la primera instancia. Ahora, el argumento relacionado con que se realizó una nueva liquidación que arrojó un total de $84.288.128, tampoco permite variar la decisión de primera instancia. Adicionalmente, la Subsección no encuentra que se esté afectando el principio de congruencia por cuanto el ejercicio matemático llevado a cabo por el Tribunal con fundamento en los elementos probatorios que reposan en el expediente permitió no solo librar mandamiento de pago conforme lo consideró legal, sino que además lo llevó a establecer que existía el mérito suficiente para ordenar seguir adelante la ejecución. Finalmente, si bien obra en el plenario la Resolución 711 del 12 de junio de 2024 por la cual se ordena el pago de capital conforme la sentencia proferida dentro del proceso ejecutivo, no se aportó el comprobante de pago o algún documento que acreditara que el ejecutante recibió el dinero allí estipulado, razón por la cual, corresponderá al Tribunal determinar si hubo o no pago total de la obligación en la etapa respectiva.

En consecuencia, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. De la condena en costas de segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado y observando los argumentos esbozados por la recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por medio de la 10 Radicación: 25000-23-42-000-2023-00060-01 (4170-2024) cual declaró no probada la excepción de pago y ordenó seguir adelante la ejecución, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Impedido