REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá DC, doce (12) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 Asunto: PENSIÓN GRACIA - RÉGIMEN DOCENTE Síntesis del caso: se pretende la revisión de un fallo proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el cual se confirmó la decisión de primera instancia que había accedido al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación en favor de la señora Sor Mélida Agudelo Toro; la parte recurrente invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La Sala Doce Especial de Decisión del Consejo de Estado1 decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP- contra la sentencia de segunda instancia proferida el dos (2) de junio de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 05001-23-33-000-2016- 01012-00, en la cual se resolvió: “PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Sor Delia Toro 1 De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado conoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin exclusión de la Sección que profirió la decisión, según lo expresamente previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-450 de 2015, sumado al hecho de la decisión contenida en el auto de unificación jurisprudencial emitido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación el 24 de mayo de 2023 en el proceso número 11001-03-15-000-2020-00471-00, con ponencia del magistrado Milton Chaves García. Por su parte, el artículo 29 del Reglamento Interno de la Corporación asigna la decisión de estos asuntos a las Salas Especiales de Decisión. 2 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 Agudelo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia, SALVO el NUMERAL TERCERO que se REVOCA y se abstiene de condenar en costas, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen y déjense las constancias de rigor en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.” (índice 21 SAMAI expediente 05001233300020160101201 mayúsculas sostenidas del texto original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Sor Mélida Agudelo Toro promovió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones números RDP 024616 del 18 de junio de 20152, que negó el reconocimiento de una pensión gracia, RDP 034589 del 24 de agosto de 20153, que resolvió el recurso de reposición y RDP 038176 de 18 de septiembre de 20154 que decidió el recurso de apelación y confirmó en todas sus partes la decisión impugnada; a título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene el reconocimiento y pago de dicha prestación social.
Como sustento fáctico de la demanda se expuso que la señora Sor Mélida Agudelo Toro prestó servicios como docente en diferentes instituciones educativas en el departamento de Antioquia desde el 11 de septiembre de 1980 y que para la fecha de presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (20 de abril de 2016) aún permanecía vinculada de manera ininterrumpida, por lo cual completaba más de veinte (20) años de servicio; el 2 de marzo de 2015 pidió a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, sin embargo, recibió una respuesta negativa. 2.
La sentencia de primera instancia El 11 de diciembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió: 2 Suscrita por la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP. 3 Expedida por la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP. 4 Signada por la directora de Pensiones de la UGPP. 3 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 “PRIMERO: SE DECLARA la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 024616 del 18 de junio de 2015, RDP 034589 del 24 de agosto de 2015 y RDP 038176 del 18 de septiembre de 2015, proferidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, en virtud de las cuales se negó la pensión gracia a la demandante.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, reconocer y pagar a la señora SOR MÉLIDA AGUDELO TORO identificada con cédula de ciudadanía No. 22.028.078 la pensión gracia, a partir del 5 de marzo de 2015, liquidada con el 75% de lo devengado en el año anterior a su estatus pensional incluyendo los factores salariales devengados de carácter legal previstos en la Ley 33 de 1985, según lo expuesto.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Se dará cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
QUINTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, aplicando lo dispuesto en el artículo 114 del CGP, respecto a las copias auténticas con constancia de ejecutoria, que deben ser expedidas sin necesidad de auto que las ordene.” (archivo “ED_CUADERNO1_28FALLO(.pdf)” índice 25 SAMAI expediente 05001233300020160101201 - mayúsculas sostenidas del texto original).
Las razones que dieron lugar a la decisión citada, se resumen a continuación: 1) El proceso de nacionalización del servicio público de educación trasladó la carga prestacional docente de los entes territoriales a la Nación, lo cual implicó la eliminación de beneficios como la pensión gracia, no obstante, la Ley 91 de 1989 protegió la expectativa de obtener la referida pensión a aquellos docentes municipales o departamentales de enseñanza primaria y secundaria vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. 2) La actora tiene derecho a la prestación solicitada porque cumplió la totalidad de los requisitos definidos por la Ley 114 de 1913, a saber, (i) un tiempo de servicio como docente de carácter territorial superior a los veinte (20) años, (ii) cincuenta (50) años de edad y, (iii) demostró que con antelación al 31 de diciembre de 1980 estaba vinculada como docente territorial, pues, acreditó que para aquella época prestaba sus servicios como docente del municipio de Peque (Antioquia). 3) En consecuencia, desvirtuados los fundamentos de los actos administrativos acusados 4 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 y demostrado el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia por parte de la demandante es procedente declarar la nulidad de las resoluciones que negaron la prestación reclamada y, a título de restablecimiento del derecho, ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor de la señora Sor Mélida Agudelo Torres. 4) En relación con la fecha de consolidación del estatus pensional de la demandante y la base de liquidación de la prestación reconocida, el tribunal de primera instancia consideró: “En relación con el status de pensionada, se advierte que el mismo corresponde a la fecha de petición de la pensión -2 de marzo de 2015-advirtiendose que para dicho momento la actora ya cumplía con los requisitos de ley (20 años de servicios y 50 años de edad) además de que no obra en el plenario prueba anterior alguna que determine dicha situación, por lo cual se tendrá en cuenta la misma.
Además se advierte que en la demanda no se expresa la fecha desde la cual se solicita esta prestación. Respecto a la prescripción, excepción propuesta por la entidad demandada, habrá de precisarse que no resulta aplicable la prescripción trienal de que trata el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. En el caso bajo análisis, el derecho se causó el 13 de septiembre de 2012 momento a partir del cual la accionante pudo exigir su derecho, siendo solicitada la misma el día 2 de marzo de 2015 (dentro de los tres años) negada a través de la resolución demandada, y dado que se presentó la demanda el día 20 de abril de 2016 (fl. 12), es decir, dentro de los tres años siguientes, se tiene que no opera el fenómeno de la prescripción. A título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora SOR MELIDA AGUDELO TORO, liquidada sobre el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior a adquirir el estatus pensional (2 de marzo de 2015), incluyendo los factores legales de la Ley 33 de 1985 percibidos en dicho período a partir de la fecha de consolidación de tal prestación, sumas que serán indexadas conforme al Índice de Precios al Consumidor en consideración al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, aplicando la siguiente fórmula que viene siendo utilizada por esta Jurisdicción y que tiene por objeto traer a valor presente las sumas a pagar R= Rh índice final Índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) que es la cantidad a pagar, por la suma que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha en que debería hacerse el pago).
Asimismo, se advierte que tratándose de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes para cada mesada, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de causación de cada uno de ellos. Además, deberán tenerse en cuenta todos los ajustes de Ley” (fls. 7 a 8 archivo “ED_CUADERNO1_28FALLO(.pdf) NroActua 25”, índice 25 5 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 SAMAI expediente 05001233300020160101201 – negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original). 3.
El recurso de apelación La entidad demandada apeló la sentencia de primera instancia con el fin de que fuera revocada y, en su lugar, que se negaran las súplicas de la demanda, por considerar que la señora Sor Mélida Agudelo Torres no cumplía con el requisito de 20 años en el servicio territorial para la fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989), que tampoco es posible computar tiempos de servicio como docente del orden nacional o en cargos de carácter administrativo, además, que el periodo comprendido entre el 13 de agosto de 1992 y el 20 de septiembre de 1999 no puede contabilizarse para este efecto porque las cotizaciones de ese periodo no se hicieron al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG5. 4.
La sentencia de segunda instancia El 2 de junio de 2022, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia con excepción de la condena en costas, con apoyo en el siguiente razonamiento: 1) La demandante acreditó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia i) haber prestado servicios como docente del orden territorial (municipal y departamental) por más de veinte (20) años6; ii) con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 (11 de septiembre de 1980); iii) contar con 50 años de edad cronológica, cumplidos el 28 de agosto de 2009 y, iii) observar buena conducta durante su desempeño docente7. 2) Frente al periodo de servicio que se cuestiona (13 de agosto de 1992 hasta el 20 de septiembre de 1999) se acredita que la demandante se desempeñó como docente de carácter territorial, en ese orden, el carácter territorial o nacionalizado de una plaza 5 Archivo “ED_CUADERNO1_30RECURSOAPELACIONP(.pdf)” índice 25 SAMAI expediente 05001233300020160101201. 6 Acreditados en tres periodos, el primero del 11 de septiembre de 1980 hasta el 12 de agosto de 1981, el segundo del 13 de agosto de 1992 hasta el 1º de enero de 2003 y, el tercero desde el 1º de enero de 2003 hasta el 28 de abril de 2014. 7 Para lo cual tuvo en cuenta el certificado de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación. 6 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la referida prestación periódica, sin perjuicio del origen de los recursos que financiaban los salarios y prestaciones de los educadores8. 5.
El recurso extraordinario de revisión 1) El 31 de julio de 2023, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP) promovió recurso extraordinario de revisión con las siguientes pretensiones (índice 1 SAMAI): “PRIMERO: Revocar la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA TERCERA DE ORALIDAD, el 11 de diciembre de 2019, confirmada por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, el 2 de junio de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral con radicado No. 05001233300020160101200, promovido por la señora SOR MELIDA AGUDELO TORO, contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionante, con una errada fecha del estatus pensional de la misma, toda vez que corresponde al 28 de agosto de 2009 y no al 2 de marzo de 2015, como señala el fallador, decisión que quedó ejecutoriada el 14 de julio de 2022.
SEGUNDO: Declarar que el estatus pensional de la señora SOR MELIDA AGUDELO TORO, es el 28 de agosto de 2009, fecha en que contaba con 50 años de edad y 20 años de servicio como docente de carácter municipal.
TERCERO: Declarar que la señora SOR MELIDA AGUDELO TORO, debe efectuar la devolución de las sumas pagadas en exceso en virtud del acto administrativo de reconocimiento de la pensión gracia debidamente indexadas.” (Fl. 3 archivo 2 índice 2 SAMAI -negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original). 2) La recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que se configuran “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso” y “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. 3) Para la impugnante la sentencia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se obtuvo con grave violación del debido proceso por cuanto ordenó pagar 8 Índice 21 SAMAI expediente 05001233300020160101201. 7 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 una prestación con una errada estructuración de la fecha de estatus pensional, en la medida en que la señora Sor Mélida Agudelo Torres adquirió el estatus pensional el 28 de agosto de 2009 y no el 2 de marzo de 2015, como señaló la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Igualmente, la cuantía de la prestación ordenada excede lo debido, porque (i) la pensión otorgada debió liquidarse con los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, pero, por el contrario, el fallo objeto de revisión reconoció la prestación en cuantía superior, pues, la liquidó con base en el último año de servicios (30 de abril de 2014 - fecha de retiro definitivo del servicio) cuando en realidad correspondía liquidar con los factores del año anterior a la adquisición del estatus pensional y, (ii) dispuso el reconocimiento del 100% del promedio mensual de los factores salariales en lugar de reconocer el 75% previsto por la ley. 6.
Oposición al recurso extraordinario de revisión La señora Sor Mélida Agudelo Torres guardó silencio en el término previsto para manifestar su oposición al recurso extraordinario de revisión9. 7. Concepto del representante del Ministerio Público La representante del Ministerio Público rindió concepto en el cual solicitó declarar fundado el recurso extraordinario de revisión debido a la configuración de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la pensión gracia reconocida a la señora Sor Mélida Agudelo Torres debió liquidarse con los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, es decir, el año anterior al 29 de agosto de 2009, y no a la fecha de presentación de la solicitud pensional (5 de marzo de 2015) como fue considerado en las sentencias proferidas en la primera y segunda instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cálculo que implicó un incremento en el ingreso base de liquidación de la prestación y excedió las previsiones legales y jurisprudenciales vigentes que la regulan. 9 Mediante auto de 23 de febrero de 2024 se admitió el recurso (índice 5 SAMAI), el 27 de febrero de 2024 fue notificada dicha providencia a la señora Sor Mélida Agudelo Toro al canal digital informado por la entidad recurrente (índice 8 SAMAI).
El término de traslado transcurrió del 1º al 14 de marzo de 2024. 8 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 Estimó que no prospera la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 porque la entidad estatal no discutió el derecho al reconocimiento de la pensión gracia sino su cuantía, por ello los argumentos descritos en el recurso no guardan relación con la causal alegada (índice 10 SAMAI).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: i) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, ii) generalidad del recurso extraordinario de revisión, iii) el recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, iv) el caso concreto: análisis de las causales de revisión invocadas, v) acreditación del exceso en la cuantía de la prestación legalmente debida, vi) la sentencia de reemplazo y, vi) costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La entidad recurrente pretende que se infirmen las sentencias por las cuales se accedió al reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor de la señora Sor Mélida Agudelo Torres, con sustento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003 por obtenerse la decisión con grave violación del debido proceso en tanto se estableció de manera errada la fecha en la que adquirió el estatus pensional y, porque la prestación reconocida excedió la cuantía que legalmente correspondía pues, se liquidó a partir de los factores salariales devengados en el año anterior a la solicitud de reconocimiento pensional, cuando en realidad correspondía liquidarse en un porcentaje del 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 9 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 Presentada la demanda oportunamente10, compete a la Sala Doce Especial de Decisión determinar si el análisis probatorio y jurídico efectuado en la sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 2 de junio de 2022 que, a su vez, confirmó la sentencia emitida el 11 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, configuró o no las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 atinentes a “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso” y “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, respectivamente.
De conformidad con lo expuesto, la controversia no se edifica sobre un cuestionamiento al derecho que le asistía a la señora Sor Mélida Agudelo Torres para obtener la pensión gracia, que fue el punto resuelto por la jurisdicción en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que culminó con la sentencia enjuiciada, sino que, se centra en determinar si la prestación se excedió en la cuantía que correspondía reconocer legalmente, aspecto que se definirá en la decisión. La Sala declarará fundado el recurso, porque la recurrente probó que la pensión gracia reconocida excedió lo legalmente debido en tanto se dispuso la liquidación de la prestación con el 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicios y el reconocimiento a partir de la fecha en que la beneficiaria solicitó la pensión, cuando correspondía el reconocimiento de la prestación desde el momento en que se consolidó el derecho y la liquidación con el 75% de los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, según lo previsto en la Ley 114 de 1913 en consonancia con el artículo 1º de la Ley 33 de 1985. 10 La sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 2 de junio de 2022, quedó ejecutoriada el 15 de julio de 2022 (archivo “OFICIOCOMUNICANDOLADECISION_OFICIO03982021(.doc)NroActua26”, índice 26 SAMAI expediente 05001233300020160101201), por lo cual el término para presentar el recurso extraordinario de revisión transcurre entre el 16 de julio de 2022 y el 16 de julio de 2027; como la demanda se interpuso el 31 de julio de 2023 (índice 2 SAMAI), se impone concluir que fue formulada dentro de la oportunidad prevista en el último inciso del artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estatuto procesal aplicable a este asunto por ser el vigente para la fecha del ejercicio del derecho de acción, en consonancia con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 10 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 2.
Generalidad del recurso extraordinario de revisión 1) El recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada, puesto que con este se abre la posibilidad de controvertir un fallo en firme, siempre que se configure alguno de los supuestos consagrados en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de las dos causales adicionales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 atinentes a la posibilidad de revisar las sentencias que reconozcan prestaciones periódicas con cargo a recursos públicos. 2) El objeto del recurso es procurar el restablecimiento de la justicia material, cuando se advierte que esta ha sido afectada por situaciones o circunstancias exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente y que revisten tal gravedad que autorizan al juez a romper el principio de la cosa juzgada: “(…) la revisión, más que un recurso, es un medio para conseguir la realización de la justicia, pero no de la justicia formal propia de las sentencias en firme contrarias a derecho, sino de aquella verdadera que demandan el Preámbulo y los artículos 1º, 228 y 230 del estatuto superior”11. 3) El legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión, contenidas en los artículos 250 de la Ley 1437 de 2011 y 20 de la Ley 797 de 200312. 4) El artículo 252 del CPACA dispone que el recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener i) la indicación de las partes y sus representantes, ii) el nombre y domicilio del recurrente, iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento y, iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada13. 11 Corte Constitucional, sentencia C-739 del 11 de julio de 2001, exp.
D-3293, MP Álvaro Tafur Galvis. 12 En este caso, el recurso procede frente a las providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los supuestos contenidos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 5 de marzo de 2019, exp. 2018-00394-00, CP Rocío Araújo Oñate. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 18 de noviembre de 2021, exp. 2013- 00212-01(REV), CP Fredy Ibarra Martínez. 11 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 5) En atención a su carácter extraordinario, este recurso no es una “tercera instancia” en la que puedan plantearse nuevamente argumentos de fondo en relación con la sentencia que se pretende revisar, por tal razón las pretensiones y fundamentos deben limitarse a demostrar la configuración de alguno de los supuestos contemplados en las causales para su procedencia14. 3.
El recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 1) El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: “Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables15” (texto tachado declarado inexequible mediante la sentencia C-835 de 2003 – negrillas de la Sala). 14 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1º de diciembre de 1997, exp.
REV 117, CP Libardo Rodríguez Rodríguez. Consultar, igualmente: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia del 7 de abril de 2015, exp. 2006-00318-00(REV), CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Apartes tachados fueron declarados inexequibles mediante la sentencia C-835 de 2003. 12 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 2) Dicho mecanismo presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: a) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, las cuales pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos tales como transacción y conciliación16. b) Están legitimados para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Contralor General de la República o el Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones17. c) Respecto de su alcance, la jurisprudencia ha precisado que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que, se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además, de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como también el principio de universalidad que lo inspira18. d) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia19. 4.
El caso concreto: análisis de las causales de revisión invocadas En el presente asunto, la UGPP invoca las causales consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues, supuestamente el reconocimiento prestacional efectuado en favor de la señora Sor Mélida Agudelo Torres se obtuvo con grave violación del debido proceso por una errada determinación de la fecha en la que 16 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 17 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV). 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 13 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 esta consolidó el estatus pensional, además porque la cuantía de la prestación excedió lo debido en razón al porcentaje y a los factores salariales que la sentencia acusada estableció para la liquidación de la pensión gracia finalmente reconocida. 4.1 La causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales establecidas de modo general para el recurso extraordinario de revisión, también procede «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso».
En relación con el debido proceso es importante anotar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental, constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia20.
Algunas de las garantías que hacen del parte del debido proceso son, entre otras, el derecho a la jurisdicción, al juez natural, a la defensa, a un proceso público, a la independencia del juez y a la independencia e imparcialidad del juez21. En ese orden, la acción de revisión de sumas periódicas de dinero por violación del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 objeto de análisis se configurará si no se respeta alguna de las garantías anteriormente mencionadas. 4.2 La causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la procedencia del recurso extraordinario de revisión “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Como se aprecia, aún sobre la base de una lectura desprevenida de la causal, esta impone al juez de la revisión adentrarse en el fondo del asunto pensional resuelto, cuestión excepcional en el trámite del recurso en tanto hace necesario establecer en esta sede extraordinaria si la cuantía de la prestación reconocida está de acuerdo con lo dispuesto en la ley, lo cual impone un análisis probatorio similar al de la instancia, 20 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. 21 Sentencia C-341 de 2014 14 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 circunstancia excepcional que se explica como garantía de la correcta aplicación de las normas del sistema de seguridad social integral, en razón de sus hondas repercusiones respecto del patrimonio público y la justicia social. 5.
Acreditación del exceso en la cuantía de la prestación legalmente debida 1) La entidad recurrente aduce que la prestación reconocida en la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho se obtuvo con violación del debido proceso porque se determinó equivocadamente el momento a partir del cual la señora Sor Mélida Agudelo Torres consolidó el estatus pensional, circunstancia que, a su vez, provocó que la cuantía de la pensión gracia excediera lo legalmente debido. 2) Revisado el proceso se advierte lo siguiente: a) La señora Sor Mélida Agudelo Toro, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pidió en su momento que se declarara la nulidad de las Resoluciones números RDP 024616 del 18 de junio de 2015, RDP 034589 del 24 de agosto de 2015 y RDP 038176 del 18 de septiembre de 2015 por medio de las cuales se le negó el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación y, en su lugar, solicitó el reconocimiento de la mencionada prestación “con la totalidad de los factores salariales [devengados] durante el año anterior al status de pensionado”22. b) El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, a través de la sentencia del 11 de diciembre de 2019, luego de analizar el marco normativo que rige la pensión gracia, la postura jurisprudencial que sobre el particular ha desarrollado el Consejo de Estado y las pruebas aportadas con la demanda, advirtió que la demandante cumplía con los requisitos legales para obtener el reconocimiento de la referida prestación23, en consecuencia declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 22 Archivo “ED_CUADERNO1_05MEMORIAL-ANEXACORRECIÓNDEMANDA(.pdf) NroActua 25” índice 25 SAMAI expediente 05001233300020160101201. 23 En su orden, (i) veinte (20) años de servicio como docente de carácter territorial, (ii) cincuenta (50) años de edad y, (iii) la vinculación como docente de carácter territorial anterior al 31 de diciembre de 1980 pues acreditó que para aquella época prestaba sus servicios como docente del municipio de Peque (Antioquia). 15 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 reconocer y pagar a la señora Sor Mélida Agudelo Toro “la pensión gracia, a partir del 5 de marzo de 2015, liquidada con el 75% de lo devengado en el año anterior a su estatus pensional incluyendo los factores salariales devengados de carácter legal previstos en la Ley 33 de 1985”24.
La sentencia de primera instancia advirtió que la demandante Sor Mélida Agudelo Toro consolidó el estatus de pensionada el “2 de marzo de 2015”25 pues esta fue la fecha en la cual presentó la solicitud de reconocimiento pensional y, para aquella época, ya cumplía con los requisitos legales para acceder a dicha prestación, aunado a ello la demanda no expresó el momento a partir del cual solicitaba el reconocimiento de la pensión, ni aportó prueba para determinar tal situación. Igualmente precisó que “el derecho se causó el 13 de septiembre de 2012 momento a partir del cual la accionante pudo exigir su derecho, siendo solicitada la misma el día 2 de marzo de 2015”26.
Para la liquidación de la prestación dispuso: A título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora SOR MELIDA AGUDELO TORO, liquidada sobre el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior a adquirir el estatus pensional (2 de marzo de 2015), incluyendo los factores legales de la Ley 33 de 1985 percibidos en dicho período a partir de la fecha de consolidación de tal prestación, sumas que serán indexadas conforme al Índice de Precios al Consumidor en consideración al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, aplicando la siguiente fórmula que viene siendo utilizada por esta Jurisdicción y que tiene por objeto traer a valor presente las sumas a pagar R= Rh índice final Índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) que es la cantidad a pagar, por la suma que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha en que debería hacerse el pago).
Asimismo, se advierte que tratándose de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes para cada mesada, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de causación de cada 24Archivo “ED_CUADERNO1_28FALLO(.pdf) NroActua 25” índice 25 SAMAI expediente 05001233300020160101201. 25Fl. 7 Archivo “ED_CUADERNO1_28FALLO(.pdf) NroActua 25” índice 25 SAMAI expediente 5001233300020160101201. 26 Fl. 7 Archivo “ED_CUADERNO1_28FALLO(.pdf) NroActua 25” índice 25 SAMAI expediente 05001233300020160101201. 16 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 uno de ellos.
Además, deberán tenerse en cuenta todos los ajustes de Ley” (fls. 7 a 8 archivo “ED_CUADERNO1_28FALLO(.pdf)NroActua 25”, índice 25 SAMAI expediente 05001233300020160101201 – negrillas de la Sala). c) Inconforme con la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación, con el argumento de que la señora Sor Mélida Agudelo Torres no cumplía con el referido requisito de tiempo de servicio27. d) Por su parte, la sentencia del 2 de junio de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la providencia de primera instancia por considerar que la demandante acreditó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia y, frente al periodo de servicio cuestionado por la entidad apelante, se demostró que durante dicho lapso (13 de agosto de 1992 hasta el 20 de septiembre de 1999) se desempeñó como docente de carácter territorial. e) El 3 de noviembre de 2022 la UGPP presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia solicitud de “corrección y/o aclaración de la sentencia”28 expedida el 11 de diciembre de 2019, confirmada mediante sentencia de 2 de junio de 2022, con los argumentos que se citan a continuación: “Así las cosas, la decisión judicial en su análisis fáctico y jurídico no adolece de irregularidad, toda vez que realiza un estudio de la procedencia de la prestación de cara a la norma y al material probatorio allegado al proceso, sin embargo, incurre en un error al establecer la fecha de status pensional de la causante, por consiguiente, también incide en la fecha a liquidar la prestación y la efectividad, lo que genera un error aritmético susceptible de corrección. Adicionalmente, hay una imposibilidad de cumplimiento, por cuanto el periodo a liquidar ordenado por el fallo judicial, esto es, el año inmediatamente anterior a adquirir el estatus pensional (2 de marzo de 2015), la señora SOR MELIDA AGUDELO TORO no se encontraba laborando, pues su desvinculación ocurrió el día 28/04/2014 (según los certificados laborales).
Así las cosas, se hace necesario efectuar corrección aritmética en mención al artículo referente a la fecha de estatus y la fecha en que se debe liquidar la prestación, ya que: 1. Señala varias fechas de status, estas son, el 02 de marzo de 2015, el 05 de marzo de 2015 y el 12 de septiembre de 2012, siendo la correcta cuando la peticionaria cumple los 20 años de servicio, ya que la edad la acreditó en 2009. 2.
No obstante, en primera y segunda instancia los falladores relacionan tiempos de servicio que no coinciden, lo que hace que la fecha de status por 27 Archivo “ED_CUADERNO1_30RECURSOAPELACIONP(.pdf) NroActua 25” índice 25 SAMAI. 28 Índice 53 SAMAI expediente 05001-23-33-000-2016-01012-00. 17 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 tiempos de servicio varíe, ya que si se tienen en cuenta los tiempos contabilizados por el de primera instancia sería el 16 de enero de 2012 y con los de segunda instancia el status sería el 09 de septiembre de 2011 emitida por el juzgador de primera instancia.” (fl. 5 a 6 índice 53 SAMAI expediente 05001-23-33-000-2016-01012-00 – Negrillas del texto original). f) El Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia de 2 de diciembre de 2022 dispuso la corrección de la sentencia del 11 de diciembre de 2019 (fls. 46 a 48 archivo 4 índice 2 SAMAI), en los siguientes términos: “PRIMERO. CORREGIR la providencia del once (11) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) de conformidad con lo expuesto, así: “SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL reconocer y pagar a la señora SOR MELIDA AGUDELO TORO identificada con cédula de ciudadanía No. 22.028.078 la pensión gracia, a partir del 2 de marzo de 2015, liquidada con el 75% de lo devengado en el año anterior de servicios de la misma, incluyendo los factores salariales devengados de carácter legal previstos en la Ley 33 de 1985, según lo expuesto”.
SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, archívese nuevamente el expediente.” (fl. 3 índice 57 SAMAI expediente 05001-23-33-000-2016-01012- 00 – negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original). Para adoptar la referida decisión, el tribunal de primera instancia consideró: “En esas condiciones, al tenor de la norma transcrita, la solicitud de corrección es procedente en cualquier término a solicitud de parte aplicable igualmente en casos de error por omisión o cambio de palabras, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella.
Al respecto deberá señalar esta Sala de Decisión, que en efecto en la parte resolutiva de la sentencia se incurrió en un error puramente aritmético en tanto la fecha de adquisición del status, según lo dicho en la parte motiva de la sentencia, corresponde es al 2 de marzo de 2015 y en este sentido se corregirá. En relación con los argumentos adicionales indicados en la solicitud de corrección en relación con a que la fecha del status corresponde es a la fecha en la cual la actora cumplió los 20 años de servicios, se advierte que los mismos no serán tomados en cuenta en consideración a que la presente solicitud no corresponde a una tercera instancia judicial, por lo que los argumentos que debate el peticionario debieron ser objeto de estudio en el trámite del proceso, el cual ya se encuentra ejecutoriado.
Ahora, habrá de indicarse que debido a que la fecha de status se tomó en consideración a la petición presentada para el reconocimiento pensional, en la cual ya la actora había cumplido los requisitos de ley para la pensión gracia, el último año corresponde es al último año de servicios de la misma y en este sentido se corregirá igualmente.
Finalmente, y en relación con lo indicado por la peticionaria respecto a los tiempos de servicios, ha de estarse a los señalado por el Consejo de Estado en la sentencia de segunda instancia, quien fue claro en indicar los mismos, sin 18 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 que se advierta que ello deba ser punto de aclaración. Por lo antes señalado, este Despacho procederá a corregir la providencia del once (11) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), con los argumentos señalados, estableciendo que se modifica la decisión en el numeral segundo en el sentido de indicar que el reconocimiento pensional es a partir del 2 de marzo de 2015, liquidada con un 75% de lo devengado en el último año de servicios de la misma.” (fl. 48 archivo 4 índice 2 SAMAI). 3) Dilucidado lo anterior, la Sala recuerda que el argumento principal del recurso extraordinario de revisión consiste en que la sentencia acusada determinó erradamente el momento a partir del cual la señora Sor Mélida Agudelo Torres consolidó el estatus pensional y que esta circunstancia, a su vez, permitió que la cuantía de la pensión gracia excediera lo legalmente debido porque dispuso la liquidación de la prestación con los factores salariales devengados en el año anterior a la solicitud de reconocimiento pensional, cuando lo pertinente era liquidarla a partir de los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 4) Al respecto, la Sala advierte que la señora Sor Mélida Agudelo Torres cumplió los requisitos exigidos por la Ley 114 de 191329 y acreditó encontrarse amparada por el régimen de transición previsto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198930 para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, en su orden: (i) haber prestado servicios como docente de carácter territorial por un término no menor de veinte años, (ii) demostrar que en el desempeño de estos servicios se condujo con honradez y consagración, (iii) haber cumplido cincuenta años de edad, y, (iv) encontrarse vinculada como docente de carácter territorial antes del 31 de diciembre de 1980. 29 Artículo 1º de la Ley 114 de 1913 “Artículo 1º.- Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley”. 30 Artículo 15 de la Ley 91 de 1989 “Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
(…)”. 19 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 a) Para el efecto demostró que prestó servicios como docente del orden territorial (municipal y departamental) por más de veinte (20) años, durante los periodos que se relacionan a continuación: b) La demandante nació el 28 de agosto de 195938, en consecuencia, cumplió 50 años de edad el 28 de agosto de 2009. 31 Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido por la Secretaría de Educación de Antioquia del 28 de mayo de 2013 (fls. 157 a 158 archivo 4 índice 2 SAMAI) y decreto 1373 de 1980 (fl. 203 a 204 archivo 4 índice 2 SAMAI. 32 Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido por la Secretaría de Educación de Antioquia del 28 de mayo de 2013 (fls. 157 a 158 archivo 4 índice 2 SAMAI). 33 Decreto no. 107 de 13 de agosto de 1992 y acta de posesión (fls. 27 y 32 archivo “ED_CUADERNO1_07ANEXOS(.pdf) NroActua 25”, índice 25 SAMAI expediente 05001-23-33-000-2016- 01012-01). 34 Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Barbosa (Antioquia) del 29 de enero de 2013 (fl. 164 archivo 4 índice 2 SAMAI). 35 Periodo reportado en el Formato Único para la Expedición de Certificados de Salarios de la Secretaría de Educación del Municipio de Barbosa del 1 de octubre de 2014 (fls. 191 a 198 archivo 4 índice 2 SAMAI). 36 Decreto no. 1421 de 25 agosto de 2004 (fls. 178 a 182 archivo 4 índice 2 SAMAI). 37 Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido por la Secretaría de Educación de Antioquia del 1 de septiembre de 2014 (fls. 183 a 184 archivo 4 índice 2 SAMAI). 38 Registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía (fls. 155 a 156 y 159 archivo 4 índice 2 SAMAI).
Acto Administrativo Tipo de Novedad Desde Decreto 1373 01/08/1980 Nombramiento Escuela Rural Mixta San Pablo Peque (Antioquia)31 11/09/1980 hasta 17/09/1980 Resolución 575 18/09/1980 Traslado Escuela Rural Mixta Las Lomas Peque (Antioquia)32 18/09/1980 hasta 11/08/1981 Decreto 107 13/08/1992 Nombramiento33 Escuela Urbana de Niñas Barbosa (Antioquia) 13/08/1992 hasta 10/03/1993 Resolución 3197 11/03/1993 Traslado34 Institución Educativa Luis.
E. Pérez Molina Barbosa (Antioquia) 11/03/1993 hasta 31/12/200135 Decreto 1421 25/08/2004 Incorporación36 Institución Educativa Presbítero Luis E. Pérez Barbosa (Antioquia) 01/01/2003 hasta 22/10/2009 Decreto 157 23/10/2009 Traslado37 Institución Educativa Rural Yarumito Barbosa (Antioquia) 23/10/2009 hasta 30/04/2014 TIEMPO TOTAL LABORADO 21 años – 7 meses – 20 días 20 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 c) Se encontraba vinculada como docente de carácter territorial antes del 31 de diciembre de 1980. 5) Para determinar el momento a partir del cual la señora Sor Mélida Agudelo Torres adquirió el estatus pensional debe precisarse, de conformidad con el criterio jurisprudencial acogido por la Sección Segunda de la Corporación, que “el derecho al disfrute de la pensión gracia se adquiere a partir de la fecha del cumplimiento de los requisitos señalados en las normas especiales, momento a partir del cual entra al haber de la persona, razón por la cual el derecho queda consolidado desde ese instante, lo que hace imposible tener en cuenta factores devengados posteriormente, cuando el derecho ya está consolidado.
La pensión gracia es especial, constituye una dádiva del Estado y, como ya se indicó, se rige por una normatividad especial, razón por la cual la entidad demandada no puede reliquidarla a la fecha del retiro sino al momento de su causación”39. 6) Con base en los elementos de convicción aportados, la Sala advierte que en relación con la señora Sor Mélida Agudelo Torres el derecho a obtener la pensión gracia se consolidó el 10 de septiembre de 2012, cuando cumplió a satisfacción el tiempo de servicios y la edad requerida para acceder al beneficio40. 7) Ahora bien, frente a la cuantía de la prestación y a los factores con los cuales corresponde liquidar la pensión gracia, el Consejo de Estado en sentencia de 12 de julio de 201241, en una interpretación armónica del artículo 2 de la Ley 114 de 1913, el artículo 4 de la Ley 4 de 1966, el artículo 5 del Decreto 1743 de 1966 y la excepción contemplada en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 precisó que, a diferencia de las pensiones ordinarias, la pensión gracia debe liquidarse con el 75% de los factores salariales devengados por el docente durante el año anterior a la consolidación del derecho pensional, por las razones que se citan a continuación: 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B sentencia de 2 de febrero de 2006, exp. 3416- 05, CP Jesús María Lemus Bustamante.
Consultar, igualmente: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 12 de febrero de 2009, exp. 3067-05, CP Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 24 de marzo de 2011, exp. 1374-09, CP Gerardo Arenas Monsalve. 40 No se acoge el argumento expuesto por el recurrente según el cual el derecho a percibir la pensión gracia se consolidó con el requisito de edad, pues para la fecha en que la solicitante cumplió los cincuenta años de edad (28 de agosto de 2009), aún no se encontraba rendido el requisito de veinte años de servicio docente. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 12 de julio de 2012, exp. 1348-11, CP Gustavo Eduardo Gómez Aranguren 21 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 “Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios42.
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. Reza así el inciso primero ibidem: “No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por Ley disfruten de un régimen especial de pensiones.” (Resalta la Sala) La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1° en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es 42 Cita original “Artículo 1º y 3º”. 22 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro” (Negrillas propias del texto original). 8) Por consiguiente, para el caso de la docente Sor Mélida Agudelo Torres la pensión gracia se debe liquidar en una cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, es decir, el periodo comprendido entre el 9 de septiembre de 2011 y el 9 de septiembre de 2012, contrario a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 11 de diciembre de 2019, confirmada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de junio de 2022 que, a su vez, fue corregida en providencia de 2 de diciembre de 2022, en la cual dispuso el reconocimiento de la prestación a partir del 2 de marzo de 2015 y la liquidación de la pensión gracia con el 75% de lo devengado durante el último año de servicios43. 9) En el contexto anterior, aunque la sentencia objeto de revisión estableció de manera equivocada el momento a partir del cual la beneficiaria consolidó el derecho pensional, esta circunstancia por sí misma no da lugar a la configuración de la causal contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto no se incurrió en violación alguna del derecho del debido proceso y, por el contrario, es evidente que desde el fallo de primera instancia se estableció la discutida fecha de reconocimiento de la prestación y los criterios para la liquidación de la pensión gracia, sin embargo, la UGPP no controvirtió la determinación adoptada por el a quo, oportunidad propicia para obtener un pronunciamiento expreso en segunda instancia en relación con este punto, de igual modo, se acredita que la entidad presentó solicitud de corrección y aclaración de la sentencia frente al error en el que se incurrió, en tal sentido no es posible considerar que la prestación reconocida se haya obtenido con violación de esta garantía procesal. 10) Por el contrario, en relación con la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 la Sala la encuentra configurada porque la sentencia objeto de censura ordenó el reconocimiento de una prestación en cuantía superior a la que ordenan las normas jurídicas aplicables, si se advierte que dispuso reconocer la pensión gracia a partir del 2 de marzo de 2015, liquidada con el 75% de los factores 43 La fecha de retiro de la mencionada docente corresponde al 30 de abril de 2014 23 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 salariales devengados durante el último año de servicios de la docente beneficiaria, los cuales, de conformidad con la certificación44 aportada por la entidad recurrente, corresponden a los siguientes valores: 11) A partir de las consideraciones expuestas en la presente providencia el derecho a obtener la pensión gracia se consolidó el 10 de septiembre de 2012, en consecuencia resulta legalmente procedente el reconocimiento de la prestación y la liquidación con el 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, es decir, aquellos percibidos durante el periodo comprendido entre el 9 de septiembre de 2011 y el 9 de septiembre de 2012, los cuales corresponden a los valores que se enuncian a continuación: 44 Fls. 208 a 215 archivo 4 índice 2 SAMAI 24 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 12) Como se evidencia, en efecto, el momento a partir del cual la sentencia objeto de censura consideró se consolidaba el derecho a percibir la pensión gracia y los criterios definidos para la liquidación de esta prestación dieron lugar a un reconocimiento pecuniario que excede la cuantía de lo legalmente debido. 13) Por lo tanto, se infirmará la sentencia cuestionada por cuanto se cumplió con el presupuesto fáctico de la causal de revisión extraordinaria invocado con el escrito contentivo del recurso, esto es, que la sentencia objeto de censura dispuso reconocer la pensión materia del debate en cuantía superior a la que ordenan las normas jurídicas aplicables, en los términos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 14) No obstante, no hay lugar a disponer la restitución de las sumas recibidas por la pensionada con ocasión de la sentencia que se revisa porque no se probó que hubiera obrado de mala fe.
El literal c) del artículo 164 del CPACA dispone que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, la cual se presume y no fue desvirtuada en el presente proceso. 6. La sentencia de reemplazo En sustitución de la decisión infirmada se modificará parcialmente la sentencia de 2 de junio de 2022 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado por cual confirmó la sentencia del 11 de diciembre de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de la cual se anularon los actos administrativos que negaron la pensión gracia a la demandante y se ordenó reconocer y pagar la referida prestación; en su lugar se ordenará, a título de restablecimiento del derecho, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) reconocer y pagar a la señora Sor Mélida Agudelo Toro identificada con cédula de ciudadanía no. 22.028.078 la pensión de jubilación gracia, a partir del 10 de septiembre de 2012, liquidada con el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los factores salariales de creación legal devengados por ella durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, es decir, durante el periodo comprendido entre el 9 de septiembre de 2011 y el 9 de septiembre de 2012, valor de la condena que será debidamente indexado de conformidad con lo previsto en el artículo 187 de la Ley 25 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 1437 de 2011, aplicando para el efecto la fórmula utilizada por la jurisprudencia contencioso administrativa45. 7.
Costas El artículo 255 del CPACA prescribe que si el recurso extraordinario de revisión se declara infundado se condenará en costas al recurrente, toda vez que en este caso concreto el recurso prosperó la Sala se abstendrá de condenar en costas. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO - SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase fundado el recurso extraordinario de revisión promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y, en consecuencia, infírmase parcialmente la sentencia proferida el 2 de junio de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que confirmó la sentencia del 11 de diciembre de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del expediente con radicación número 05001-23-33- 000-2016-01012-00, en lugar se dispone: Modifícase el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual queda así: “SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL reconocer y pagar a la señora SOR MELIDA AGUDELO TORO identificada con cédula de ciudadanía No. 22.028.078 la pensión gracia, a partir del 10 de septiembre de 2012, liquidada con el 75% del 45 R= Rh índice final Índice inicial En donde el valor presente (R) es la cantidad a pagar la cual resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la demandante desde el momento en que consolidó el estatus pensional, por el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha en que debió hacerse el pago).
Tratándose de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes para cada mesada, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de causación de cada uno de ellos. 26 Expediente 11001-03-15-000-2023-04138-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 promedio de los factores salariales de creación legal devengados por ella durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, es decir, durante el periodo comprendido entre el 9 de septiembre de 2011 y el 9 de septiembre de 2012, valor de la condena que será debidamente indexado de conformidad con lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, aplicando para el efecto la fórmula utilizada por la jurisprudencia contencioso administrativa, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.” 2º) Sin condena en costas en el recurso extraordinario. 3º) En firme esta providencia, previas las actuaciones y constancias de rigor por parte de la Secretaría, remítase copia con destino al expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 05001-23-33-000-2016-01012-00 promovido por la señora Sor Mélida Agudelo Toro en contra de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) que cursó en primera instancia ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, y surtido lo anterior archívese el expediente, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado ponente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Magistrado WILSON RAMOS GIRÓN Magistrado LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Con aclaración de voto (Ausente con permiso) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado