CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B” Bogotá, D.C, diez (10) de octubre de dos mil veintitrés (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01434-01 Actora: Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría Jurídica Distrital y la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos - UAESP - Demandado: Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá. Asunto: Recurso de reposición y apelación Se decide la procedibilidad del recurso de reposición presentado por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP y la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría Jurídica Distrital contra la providencia del 29 de marzo de 2023, mediante el cual se negó la solicitud de nulidad de lo actuado contra el trámite adelantado en la presente acción de tutela.
ANTECEDENTES La Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría Jurídica Distrital y la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP-, en ejercicio de la acción de tutela, por intermedio de apoderados, solicitaron la protección de su derecho fundamental al debido proceso que estimaron lesionado por el Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá, al proferir el Laudo Arbitral de 8 de noviembre de 2021, dentro del proceso arbitral promovido por la sociedad Promoambiental Distrito S.A.S. E.S.P., contra la sociedad Procesador de Información del Servicio de Aseo S.A.S., - Proceraseo.
El conocimiento del asunto le correspondió a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que, mediante providencia de 9 de mayo de 2022, declaró improcedente el amparo de tutela. Razón por la cual las accionantes Radicado: 11001-03-15-000-2022-01434-01 Actor: Alcaldía Mayor de Bogotá y otros Demandado: Tribunal Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá 2 impugnaron la anterior decisión solicitando su revocatoria y la prosperidad de sus pretensiones.
Esta Subsección, mediante sentencia de 25 de julio de 2022, confirmó la providencia recurrida, al considerar que el Laudo Arbitral de 8 de noviembre de 2021, proferido por el Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá, constituido para dirimir las controversias suscitadas entre Promoambiental S.A.S. E.S.P. y Procesador de Información del Servicio de Aseo S.A.S., bajo el expediente número 117263; no vulneró el derecho al debido proceso de las entidades accionantes y terceros intervinientes, por cuanto la decisión no revelaba, prima facie, la existencia de una vía de hecho que ameritara acceder al amparo de tutela, de forma excepcional.
Inconformes con la anterior decisión, las empresas Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. – LIME S.A. E.S.P., Procesador de Información de Servicios de Aseo S.A.S., - PROCERASEO y, Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.S.P., - Ciudad Limpia presentaron solicitud de nulidad de todo lo actuado en el presente trámite de tutela, por lo que esta Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de auto de 29 de marzo de 2023, negó la petición de nulidad promovida por los concesionarios del servicio de aseo en la ciudad de Bogotá, al considerar que lo alegado por las sociedades peticionarias no se adecúa a los parámetros definidos por el legislador para la estructuración de las causales de nulidad invocadas del Código General del Proceso, ni se advierte una actuación concreta que constituya una vulneración del debido proceso de las partes e intervinientes en la acción tutela, que le imponga al juez de tutela dejar sin efecto lo actuado en este trámite.
El recurso de reposición y en subsidio apelación Posteriormente, el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP y la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría Jurídica Distrital, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto de 29 de marzo de 2023, argumentando que en el presente asunto se configuró un hecho sobreviniente que impedía continuar con la actuación y proferir fallo de segunda instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01434-01 Actor: Alcaldía Mayor de Bogotá y otros Demandado: Tribunal Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá 3 Explicó que el fallo de segunda instancia tenía que haber analizado todas las situaciones y actuaciones que se surtieron en el curso del proceso hasta antes de notificar su sentencia, pues el 16 de septiembre de 2022, la parte accionante desistió de la impugnación de la sentencia de primera instancia (9 de mayo de 2022) al haberse superado el hecho que la originó la acción de tutela, por cuanto el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, a través de Sentencia del 31 de agosto de 2022, en el marco del recurso de anulación interpuesto, con radicado 110012203000202200255700, resolvió anular el laudo arbitral del 08 de noviembre de 2021 (objeto de la acción de tutela), por la causal de falta de competencia contenida en el numeral 2 del artículo 41 de la ley 1563 de 2012.
Manifestó que la Corte Constitucional ha precisado que “el desistimiento es una declaración de voluntad y un acto procesal que implica dejar atrás la acción, el recurso o el incidente promovido. (…)”, lo que implicaba que el Consejo de Estado no podía continuar con la actuación judicial. Sin embargo, la Sala en el auto de 29 de marzo de 2023, consideró que al haberse proyectado el fallo y publicado el análisis de este desde el 25 de julio de 2022, la misma no podía pronunciarse sobre aquellos aspectos que sobrevinieron a la actuación hasta antes de la notificación del fallo correspondiente.
Afirmó que para el momento en que la parte accionante radicó el desistimiento de la impugnación de la sentencia de primera instancia, no se había configurado situación jurídica, ni procesal alguna, que obstruyeran o hubiese impedimento alguno para poder desistir. Por lo cual, el despacho sustanciador debió emitir pronunciamiento referente al desistimiento, absteniéndose de fallar de fondo el asunto, en consideración al principio de congruencia del que deben gozar las decisiones judiciales, pues era evidente que el titular de los derechos fundamentales frente a los cuales se solicitaba el amparo, había desistido de su intención de que se siguiera el trámite procesal de la segunda instancia, de forma expresa, tal como lo habilita el artículo 26 del decreto 2591 de 1991 y lo ratifica la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01434-01 Actor: Alcaldía Mayor de Bogotá y otros Demandado: Tribunal Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá 4 Expresó que, si bien, el presente despacho profirió sentencia de tutela de segunda instancia el 25 de julio de 2022, la misma solo fue registrada el 28 de octubre de 2022 y notificada a esta parte, solo hasta el 16 de enero de 2023; es decir con posterioridad a la notificación y ejecutoria de la Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá del 31 de agosto de 2022, por lo que está última decisión debió ser tenida en cuenta y decretarse la falta de competencia del despacho al ocurrir el fenómeno de carencia actual de objeto.
Resaltó que, el 25 de julio de 2022, solo informó a las partes que la Sala de la Sección Segunda se encontraba citada para el estudio del fallo del proceso 2022- 01434, más no el sentido del fallo, ni mucho menos el sentido del proyecto de sentencia que se discutió por parte del Alto Tribunal. Sostuvo que las sentencias dictadas por el juez de conocimiento deben ser debidamente notificadas y las mismas sólo serán oponibles a las partes en cuanto su notificación se surta, por lo cual, no es de recibo las afirmaciones realizadas por el despacho, al considerar que la sentencia no era susceptible de modificación, pues la misma no había sido notificada a las partes y no había efectuado el análisis de los hechos que acontecieron con posterioridad al estudio de la Sala.
Expuso que, por la naturaleza de la acción de tutela, el juez no puede expedir un fallo y notificar su sentido y sus consideraciones 6 meses después, sin valorar, los hechos que acaecieron y que impactan de manera directa, durante el término en que se proyectó la sentencia y en la que debidamente se notificó. Estimó que en el presente asunto se desconoce la naturaleza de la acción de tutela y su principal característica de la inmediatez y eficacia, pues al proferir un fallo y notificarlo 6 meses después de haber sido estudiado por la Sala, como sucedió en el presente caso, pueden suscitarse circunstancias que modifiquen la actuación del despacho al existir carencia actual de objeto e incluso abstenerse de resolver solicitudes que impactan de manera directa el fallo de segunda instancia. Este aspecto paso inadvertido en la decisión que se recurre, cuando era uno de los principales temas a considerar.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01434-01 Actor: Alcaldía Mayor de Bogotá y otros Demandado: Tribunal Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá 5 Por lo anterior, concluyó que la Sala carecía de competencia para pronunciarse frente a la impugnación interpuesta debido al desistimiento expreso presentado por parte accionante, aunado a que el hecho que originó la acción se encontraba superado, pues la sentencia que anuló el laudo arbitral hizo desaparecer el objeto de controversia en el marco del amparo constitucional solicitado.
Agregó que, a través del presente escrito, se presenta coadyuvancia a la solicitud de nulidad promovida en el trámite por la sociedad de Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. – LIME S.A. E.S.P, el 19 de enero de 2023. En virtud de lo expuesto, solicitó reponer el auto de 29 de marzo de 2023, para en su lugar declarar la nulidad de la sentencia de 25 de julio de 2022, por haberse desistido de la impugnación objeto del pronunciamiento en el referido fallo de tutela y, subsidiariamente, solicitó que se concede el recurso de apelación. CONSIDERACIONES De acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, no es procedente ningún recurso contra las decisiones que se adoptan en un trámite de tutela o en el curso de los incidentes que se adelantan en el mismo, excepto la impugnación contra el fallo de primera instancia. Lo anterior, por cuanto la finalidad de la acción de tutela es la protección pronta de los derechos fundamentales que se invocan como vulnerados, siendo una de sus características principales la celeridad en la toma de decisiones, por lo que se ha concebido que este medio de defensa se surta a través de un trámite sumario y, por lo mismo, no puede someterse a los mecanismos propios de los procesos ordinarios; de lo contrario se prolongaría el término para resolver de fondo sobre la afectación de los derechos fundamentales.
De esta manera, si bien, en el trámite de tutela existe integración normativa y se puede acudir se puede acudir a los principios generales del Código General del Proceso, por virtud de lo dispuesto en el artículo 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de Radicado: 11001-03-15-000-2022-01434-01 Actor: Alcaldía Mayor de Bogotá y otros Demandado: Tribunal Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá 6 2015, ello procede cuando resulte necesario resolver un aspecto del trámite de la acción de tutela, lo cual no quiere decir que se pueda alterar su diseño preferente y sumario.
Los principios son postulados generales que cumplen un papel ilustrativo de las disposiciones que integran un cuerpo normativo; en otros términos, es una importante herramienta hermenéutica para solucionar vacíos, colisiones vaguedades, en el significado de las palabras o textos contenidos en las normas, lo cual, no acontece en el presente caso.
Como se sabe, estos difieren de las reglas, en tanto no están construidos bajo el criterio precepto – sanción, sino que son mandatos de optimización que deben cumplirse en mayor medida posible, de lo que se sigue, que no ofrecen respuestas particulares prima facie a casos específicos. Así pues, de aplicarse todas las disposiciones del Código General del Proceso, se desnaturalizaría la acción de tutela y se le asimilaría a un proceso ordinario, pese a que la Constitución Política exige para ella un procedimiento simplificado y breve, por lo cual no es posible ni la admisión de recursos regulados en el ordenamiento jurídico para otros medios de control, ni la aplicación de todas las instituciones procesales que los gobierna, por lo que es claro que no son de recibo los recursos que no están expresamente previstos en el Decreto Ley 2591 de 1991.
Al respecto, la Corte Constitucional, ha manifestado que al juez de tutela no le está permitido aplicar cualquier tipo de normas procesales contempladas en las demás jurisdicciones al trámite de la solicitud de amparo y sobre la procedencia de recursos no contemplados en el estatuto procesal de la acción de tutela ha sostenido: “(…) 1.
El juez de tutela no puede remitirse al estatuto procesal civil [hoy Código General del Proceso] cuando lo desee y para lo que quiera; al respecto la norma del Decreto 306 de 1992 invocada por el Tribunal es muy precisa: ‘Artículo 4° - De los principios aplicables para interpretar el procedimiento previsto por el Decreto 2591 de 1991.
Para la interpretación de las disposiciones sobre el trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código de Procedimiento Civil, en todo aquello que no sean contrarios a dicho decreto. ( ) En primer lugar, es claro que la norma no permite aplicar cualquier disposición del Código citado al trámite de la tutela; la remisión únicamente puede hacerse Radicado: 11001-03-15-000-2022-01434-01 Actor: Alcaldía Mayor de Bogotá y otros Demandado: Tribunal Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá 7 a los principios generales.
Y en segundo lugar, la aplicación de dichos preceptos, sólo será posible en la medida en que no sean contrarios a lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991. Por lo tanto, no es plausible considerar que el artículo invocado por el Tribunal sea el sustento para que unas normas del Estatuto mencionado, que consagran un recurso procesal, sean aplicadas al trámite de la tutela. 2.
Como ya fue expresado por esta Corporación, el recurso consagrado por la Constitución Nacional en su artículo 86, que permite impugnar las sentencias de tutela, es diferente al de apelación contemplado por el Código de Procedimiento Civil. A pesar de ser figuras similares en ciertos aspectos, son mecanismos de defensa judicial que pertenecen a trámites regidos por modelos procesales diferentes, y en consecuencia no se les puede dar un tratamiento análogo.
Al respecto ha dicho la Corte: ‘( ) no es posible equiparar la impugnación del fallo de tutela con los demás recursos consagrados en otras leyes, pues ellos tienen fines distintos y diferente régimen, menos aún con el objeto de impedir su ejercicio haciéndole extensivos “por analogía” requisitos expresamente indicados para los recursos ordinarios o extraordinarios.’ Así pues, por un lado, al ser la impugnación diferente de la apelación, no hay razón para que el recurso de queja que procede contra el auto que niega la segunda de estas figuras procesales, tenga que proceder contra el auto que niega la primera.
Y por otro, si se acepta que son diferentes pero se insiste en que son figuras parecidas, las similitudes que se encuentren entre ellas no son argumentos suficientes para justificar aplicaciones analógicas, pues las diferencias entre una y otra institución procesal se deben, no sólo a las características propias de cada una de ellas, sino básicamente, a lo disímiles que son los procesos a los que pertenecen respectivamente (…)”1.
Posteriormente, la Corte Constitucional indicó que: “(…) 3. El Decreto 2591 de 1991 reglamenta los recursos que las partes pueden interponer en el trámite de la acción de tutela. Al respecto, dicha norma solo consagra (i) la impugnación contra el fallo de primera instancia y (ii) la consulta del auto que impone una sanción por desacato al fallo de tutela.
(…) Asimismo, la Corte Constitucional ha manifestado que en virtud del trámite preferente y sumario de la acción de tutela -lo que se predica también del procedimiento seguido para resolver conflictos reales o aparentes de competencia-, su regulación se encuentra desprovista de todas las formalidades inherentes a los procedimientos de las demás jurisdicciones.
De ahí que, no sea admisible tramitar un recurso que no se encuentre expresamente contemplado en los Decretos 2591 de 1991 y 2067 del mismo año, pues dejaría de ser un trámite simplificado, para convertirse en cualquier otro proceso: (…) 1 Corte Constitucional, Sentencia T - 162 de 1997. Magistrado ponente: Carlos Gaviria Díaz.
También se puede ver Auto 270 de 2002. M. P. Alfredo Beltrán Sierra Radicado: 11001-03-15-000-2022-01434-01 Actor: Alcaldía Mayor de Bogotá y otros Demandado: Tribunal Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá 8 6. Conforme con lo expuesto en precedencia, la Sala Plena puede colegir que el procedimiento de tutela es especial, preferente y sumario, pues tiene por finalidad la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
En consecuencia, no le es dable al juez constitucional, aplicar por analogía todas las normas del procedimiento civil, especialmente, lo relacionado con los recursos no previstos expresamente en las disposiciones que expresamente regulan la acción de tutela. Por todo lo expuesto, la Corte declarará la improcedencia del recurso de reposición formulado por el peticionario.”2 (Negrillas propias).
Sobre el particular, esta Corporación3 precisó: “Ahora bien, por tratarse de un procedimiento constitucional especial para la protección de los derechos fundamentales, que no se encuentra sometido para su desarrollo a las normas adjetivas que rigen para los demás procesos judiciales, en el trámite de la acción de tutela no tienen cabida los recursos que no se encuentran expresamente consagrados en el Decreto 2591 de 1991, como es el caso de los de reposición y de apelación del auto que niega el incidente de desacato de tutela, que no se encuentran contemplados en el mencionado decreto.” De acuerdo con lo anterior, resulta improcedente los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de 29 de marzo de 2023, toda vez que no está señalado en la normativa que regula este mecanismo constitucional y de tramitarse se desconocería su principio de informalidad, por cuanto se establecerían procedimientos judiciales que están sometidos a ritualidades que distan de la naturaleza jurídica de aquel.
Por las anteriores razones, este Despacho rechazará por improcedente los recursos interpuestos por la parte actora contra el auto del 29 de marzo de 2023, pues se reitera, este asunto se desarrolla bajo un procedimiento constitucional especial (no civil o administrativo), de rango superior, para la protección de los máximos valores constitucionales y con reglas de interpretación y aplicación diversas de las de los procedimientos comunes u ordinarios.
Por otro lado, se advierte que el apoderado de la parte recurrente manifiesta que el escrito de reposición y/o apelación se presenta como coadyuvancia a la solicitud de nulidad promovida en el trámite por la sociedad de Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. – LIME S.A. E.S.P, el 19 de enero de 2023. 2 Corte Constitucional, Auto de 1º de marzo de 2017.
M.P. Alejandro Linares Cantillo. 3 Consejo de Estado, Sección segunda, subsección A, auto de 17 de mayo de 2007, C. P. Alberto Arango Mantilla, expediente 25000-23-26-000-2005-01036-04 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01434-01 Actor: Alcaldía Mayor de Bogotá y otros Demandado: Tribunal Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá 9 Al respecto, se debe señalar que, tratándose de la acción de tutela, la coadyuvancia está prevista para este tipo de trámites judiciales, por virtud del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
No obstante, es de resaltar que dicha norma solo habilita al interesado para coadyuvar la demanda de tutela, más no indica que dicha facultad se extienda a los trámites incidentales4. Razón por la cual la solicitud de coadyuvancia resulta improcedente, máxime cuando la solicitud de nulidad fue decidida por la Sala mediante auto de 29 de marzo de 2023, providencia que se cuestiona en el presente asunto.
En mérito de lo expuesto, este Despacho de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE el recurso de reposición, y en subsidio apelación, interpuesto por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP y la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría Jurídica Distrital contra la providencia del 29 de marzo de 2023, por las razones expuestas en esta decisión.
SEGUNDO. - Por Secretaría General de la Corporación REMITIR el expediente de la referencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto No. 2591 del 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 4 Corte Constitucional, Auto N° 700 de 24 de septiembre de 2021, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Radicado: 11001-03-15-000-2022-01434-01 Actor: Alcaldía Mayor de Bogotá y otros Demandado: Tribunal Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá 10