Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 27001 23 33 000 2018 00004 02 (5186-2024) Demandante: José Andrés Rojas Villa Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.
Decisión: Se revoca la sentencia apelada. Se accede parcialmente a las pretensiones de la demanda. Se impone tope remuneratorio, se ordena hacer aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, se declara la prescripción trienal, excepto respecto de las diferencias de tales aportes de estos y de las cesantías. La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de primera instancia expedida el 19 de diciembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Chocó. I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. El señor José Andrés Rojas Villa instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución DESAJMER17-6181 del 11 de julio de 2017 y del acto ficto configurado por la omisión de resolver el recurso de apelación contra el acto en mención, mediante los cuales se negó su petición. Igualmente, solicitó la inaplicación de los artículos de los decretos salariales expedidos entre 1993 y 2012, en cuanto prevén la prima especial como parte del salario. 2.
A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales resultantes de pagar el 100% de la asignación mensual y no el 70% como se ha realizado; la prima especial en un porcentaje del 30% como un adicional de la remuneración básica, desde el momento de su exigibilidad hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, hacia el futuro.
Por último, solicitó que las sumas reconocidas sean debidamente indexadas, que se dé cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 192 y 193 en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso- Administrativo y se condene en costas a la entidad demandada. 1 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer del asunto al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; razón por la cual integra la Sala que resuelve este asunto. 2 Radicación: 27001 23 33 000 2018 00004 02 (5186-2024) Demandante: José Andrés Rojas Villa 3.
Argumentó que ha laborado en la Rama Judicial como juez de la república y magistrado de Tribunal y durante su relación laboral solo se le ha pagado el 70% de su asignación básica, pues al 30% restante se le ha dado la connotación de prima especial sin carácter salarial, razón por la cual el 6 de febrero de 2017 presentó reclamación ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, la cual fue resuelta desfavorablemente mediante los actos acusados, los cuales deben declararse nulos porque desconocen el precedente del Consejo de Estado sobre la materia, en especial la sentencia del 29 de abril de 2014 en la que se declaró la nulidad de los decretos salariales de 1993 a 2007, en tanto que en ellos se estableció la prima como una reducción al salario.
Contestación de la demanda2. 4. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que la declaratoria de nulidad de que trata la sentencia del 29 de abril de 2014, solo tiene efectos hacia el futuro y no tiene incidencia en situaciones previas. Precisó, que la entidad ha pagado el salario del demandante de conformidad con el ordenamiento vigente.
En virtud de lo anterior, formuló las excepciones de legalidad de los actos acusados y prescripción trienal. Sentencia apelada3. 5. El Tribunal Administrativo del Chocó negó las pretensiones de la demanda, con base en un análisis aritmético de las pruebas obrantes en el expediente, según las cuales determinó que la entidad demandada ha pagado la prima especial correspondiente al 30% del salario del demandante durante los años reclamados y en ese sentido no hay lugar a anular el acto ni efectuar ningún reconocimiento.
Recurso de apelación. 6. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación4, centró su reparo en que la decisión del Tribunal desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado, en especial la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces de la Corporación, en la que se concluyó que el mencionado emolumento es adicional a la asignación básica mensual y no parte de esta; agregó que las pretensiones estaban orientadas a reclamar la diferencia salarial y prestacional que surgió porque la administración descontó de su asignación básica el 30% para tenerlo como prima especial, pero la providencia se limitó a examinar si había sido o no reconocida la prima.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 7. Mediante auto del 20 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación. El demandante se pronunció sobre el recurso reiterando los argumentos expuestos en él5. 2 Índice 2 de SAMAI. 3 Índice 44 de SAMAI de Tribunal. 4 Índice 46 de SAMAI de Tribunal. 5 Índice 12 de SAMAI. 3 Radicación: 27001 23 33 000 2018 00004 02 (5186-2024) Demandante: José Andrés Rojas Villa Por su parte, el Ministerio Público solicitó que se revoque la sentencia apelada pues contaría el precedente del Consejo de Estado6.
III. CONSIDERACIONES. Competencia. 8. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 9. En concordancia con los reparos concretos formulados en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Chocó se equivocó en su análisis, al no considerar que la prima especial constituye un emolumento de carácter adicional al salario, de conformidad a las sentencias del Consejo de Estado sobre la materia.
Análisis del problema jurídico 10. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar accederá a parcialmente a las pretensiones de la demanda; se declarará la prescripción trienal, excepto respecto de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y las diferencias de las cesantías. 11.
Para resolver el problema jurídico planteado, que consiste en cuestionar que el Tribunal omitió considerar la prima especial del artículo 14 de la Ley 4a de 1992, como una adición al salario y en ese contexto contrarió el precedente de la Corporación sobre la materia, es necesario mencionar que la Sala acoge la postura expuesta en la sentencia 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en la que se concluyó que la prima especial constituye un emolumento adicional o plus a la asignación básica del beneficiario y no como parte de esta7 y que no tiene carácter salarial, salvo para efectos pensionales conforme a lo dispuesto en la Ley 332 de 1996. 6 Índice 13 de SAMAI. 7 Sobre el particular la sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos, entre otras cosas, reiteró lo expuesto respecto de la prima especial como una adición al salario, en la sentencia del Sentencia del 29 de abril de 2014, radicación: 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) conjuez ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz: «la noción de “prima” como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio […] El mencionado fallo consideró que los decretos expedidos anualmente, con el fin de reglamentar la previsión del 30 % del salario denominada prima, no fueron claros, lo que conllevó a una interpretación 4 Radicación: 27001 23 33 000 2018 00004 02 (5186-2024) Demandante: José Andrés Rojas Villa 12.
En esa medida, el Tribunal incurrió en error al concluir que la entidad demandada pagó la prima especial de conformidad con lo previsto en el ordenamiento jurídico, pues si bien es cierto en los comprobantes de nómina aparece reconocido un emolumento denominado «prima especial» realmente sustrajo el 30% de la asignación básica mensual del demandante para darle la connotación de la mencionada prima, lo que generó una merma en la liquidación de salarios y prestaciones sociales pues solo se reconoció un 70% de la asignación básica a la que tenía derecho.
Por lo tanto, se revocará la sentencia apelada y en su lugar se declarará la nulidad de los actos acusados y ordenará el reconocimiento del 30% de la remuneración básica que fue descontado para tenerlo a título del emolumento en cuestión y reliquidar las prestaciones sociales y aportes pensionales, con las limitaciones que se exponen a continuación. 13.
Sobre la prescripción trienal, se debe señalar que la Sala es de la tesis de aplicar el mencionado fenómeno en la forma y términos expuestos en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 mencionada previamente8, es decir, que el reconocimiento del derecho procede desde los tres años anteriores a la reclamación en sede administrativa, pues la exigibilidad de las diferencias generadas por la reducción del salario en un 30% no surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos salariales anuales, sino desde la entrada en vigor del decreto que reglamentó por primera vez el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, esto es, el Decreto 57 de 1993.
En ese sentido, como la reclamación administrativa fue presentada el 6 de febrero de 20179, se declararán prescritas las diferencias de salarios y de prestaciones sociales causados con anterioridad al 6 de febrero de 2014. 14. No obstante, en cuando a las diferencias de cesantías, según lo señalado en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-004-2016, este derecho no prescribe mientras la relación laboral esté vigente, razón por la cual es preciso indicar que, conforme a lo acreditado en el expediente, el demandante ha laborado como magistrado de Tribunal en dos periodos, así: del 1º de marzo de 2012 al 30 de junio de 2012 y del 3 de julio de 2012 errada por parte de las entidades encargadas de aplicarlos, toda vez que entendieron que dicho porcentaje hacia parte del salario, es decir, que el 100 % de este se discriminaría así: 30 % correspondía a prima y el 70 % restante al salario; y no de la manera correcta que obedece a reconocer como prima especial el 30 % del 100 % del salario, en otras palabras, como un adicional al salario básico o asignación básica. […] esta Sala concluye que en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario básico y/ o asignación básica para darle esa denominación. En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100 % y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30 %» [Se destaca]. 8 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos, entre otras cosas, respecto a la prescripción trienal refiere «Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. […] Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969» [se destaca]. 9 La fecha se toma de lo expuesto en el acto administrativo acusado, folios 10 al 13 del expediente físico. 5 Radicación: 27001 23 33 000 2018 00004 02 (5186-2024) Demandante: José Andrés Rojas Villa «a la fecha»10, razón por la cual no prescriben las cesantías causadas a partir del 3 de julio de 2012, pues para el momento en que se formuló la reclamación administrativa, la relación laboral no había finalizado; pero sí prescriben las diferencias de cesantías del periodo comprendido entre el 1º de marzo de 2012 al 30 de junio de 2012, pues al haber una interrupción en la relación laboral, se concluye que la reclamación del 6 de febrero de 2017 fue extemporánea. 15.
Por lo tanto, el pago de las diferencias en las cesantías se ordenará desde el 3 de julio de 201211 hasta la fecha en que el demandante ocupe un empleo susceptible de dicho reconocimiento, así como las que se causen hacia futuro. 16. Por otra parte, los aportes con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones se ordenarán desde el 1º de marzo de 2012 y durante los lapsos en que el demandante ocupe o haya ocupado un empleo susceptible de dicho reconocimiento, según lo dispuesto en el artículo 14° de la Ley 4ª de 1992, pues estos constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 son obligatorios.
El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por el demandante en las proporciones de ley y remitirse al fondo administrador de pensiones al que estuviere afiliado. 17. Igualmente, el reconocimiento estará condicionado a que de ninguna manera se puede desatender el tope salarial establecido por el Gobierno nacional para el cargo ocupado por el demandante12, al tenor de lo establecido en el Decreto 610 de 1998. 18.
Por último, la Sala debe mencionar que en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2007, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como una reducción del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel, e igual decisión se adoptó respecto de los decretos salariales de 2008 a 2018, en la sentencia del 9 de abril de 2004, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019); en consecuencia, se ordenará estarse a lo decidido en dichas providencias.
Condena en costas. 19. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 10 Entiéndase por tal, el 15 de julio de 2017, fecha en que se expidió la constancia visible en el expediente digitalizado.
Índice 2 de SAMAI. 11 Desde la mencionada fecha no se ha presentado interrupción del vínculo laboral entre el demandante y la demandada, de acuerdo con el certificado laboral con fecha de expedición del 15 de julio de 2017, visible en el expediente digitalizado. Índice 2 de SAMAI. 12 Para el cargo de magistrado de Tribunal el tope remuneratorio está dado por el Decreto 610 de 1998. 6 Radicación: 27001 23 33 000 2018 00004 02 (5186-2024) Demandante: José Andrés Rojas Villa 20.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 21. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 22.
En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias a la entidad demandada, por cuanto se revoca en su integridad la sentencia de primera instancia y se accede a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría el Tribunal Administrativo del Chocó. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 19 de diciembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Chocó. En su lugar disponer lo siguiente:
PRIMERO: ESTARSE a lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) y la del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019), conforme a lo indicado en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución DESAJMER17-6181 del 11 de julio de 2017 y el acto ficto configurado por la omisión de resolver el recurso de apelación.
TERCERO: DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal propuesta por la entidad demandada, respecto de los derechos causados con anterioridad al 6 de febrero de 2014, con excepción de las diferencias que se generen por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y las diferencias de cesantías, según lo expuesto en las consideraciones.
CUARTO: ORDENAR a la entidad demandada reliquidar y pagar al demandante las diferencias en prestaciones sociales y salario, resultantes al incluir el 30% de la asignación básica que fue descontado para tenerlo a título de prima especial, desde el 6 de febrero de 2014 hasta la fecha en que ocupe o haya ocupado un empleo susceptible de dicho reconocimiento.
El pago de las diferencias de cesantías procede desde el 3 de julio de 2012, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 7 Radicación: 27001 23 33 000 2018 00004 02 (5186-2024) Demandante: José Andrés Rojas Villa Al momento de la liquidación de la condena se debe tener en cuenta que el reconocimiento en ningún caso podrá superar el tope remuneratorio impuesto por el Gobierno Nacional.
QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada reliquidar y pagar los aportes en Seguridad Social en Pensiones del demandante, agregando el porcentaje del salario que se había tenido como prima especial, desde el 1o de marzo de 2012 y durante los periodos en que ocupe o haya ocupado un empleo susceptible de dicho reconocimiento, así como las que se causen hacia el futuro.
El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por el accionante en las proporciones de ley y remitirse al fondo al que hubiere estado afiliado, según lo indicado en la parte motiva. El anterior reconocimiento se condiciona a que en ningún caso se podrá superar el tope remuneratorio impuesto por el Gobierno Nacional.
SEXTO: El pago de las sumas a favor del demandante deberán estar debidamente indexadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 189 del CPACA.
SÉPTIMO: Al momento del cumplimiento de la condena se deberá dar aplicación a lo previsto en los artículos 192 y 193 del CPACA.
SEGUNDO. Condenar en costas de ambas instancias a la entidad demandada.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM