Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Tema: Relación laboral.

Trabajador de hecho Sentencia segunda instancia Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 28 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1. Antecedentes 1.1.

La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Lucero Cardona Torres presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de los oficios S-2018-047981/COMAN ASJUR-101 del 25 de septiembre de 2018, a través del cual el comandante de la Policía Nacional del departamento de Caldas dio respuesta negativa a su solicitud de declaratoria de la existencia de una relación laboral por sus servicios prestados entre el 1 de agosto de 1997 y el 18 de mayo de 2017 y el pago de las prestaciones laborales que se derivaban de ella; y S-2018/COMAN-ASJUR-1.10 del 10 de octubre de 2018, que confirmó el anterior acto administrativo al resolver un recurso de reposición en su contra.

Asimismo, del acto ficto negativo o presunto por la falta de resolución al recurso de apelación interpuesto contra el oficio inicial. 2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) la declaratoria de la existencia de una relación laboral entre las partes; ii) 1 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres el pago de las prestaciones sociales que de ello se derivaran, tales como salarios, cesantías y sus intereses, primas, dotación de calzado y vestido de labor, vacaciones y auxilio de transporte; iii) el reconocimiento y pago a su favor de los aportes a pensión, así como de las indemnizaciones, sanciones e intereses a los que hubiera lugar; iv) la indexación de las sumas que resultaren de lo que llegare a resolverse; v) el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y vi) la condena en costas. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Lucero Cardona Torres laboró como «aseadora» en la Estación de Policía del municipio de Neira (Caldas), entre el 1 de agosto de 1997 y el 18 de mayo de 2017, periodo en el que realizó sus funciones de «forma continua, subordinada, pacífica y pública». 3.2.

Su vínculo fue mediante contrato de trabajo pactado de manera verbal entre ella y los comandantes de la Estación. 3.3. Cumplió con una jornada laboral de lunes a sábado de 7:00 am a 4:00 pm y dentro de sus funciones se encontraban barrer, trapear, sacudir, asear los baños y los calabozos y lavar el andén y el patio. 3.4. Las labores que desarrolló eran supervisadas por los uniformados y fueron prestadas en las instalaciones de la estación bajo las instrucciones del comandante.

Asimismo, recibió un salario como contraprestación por el ejercicio de estas funciones. 3.5. Durante la relación no le efectuaron cotizaciones al Sistema de Seguridad Social y tampoco le reconocieron las prestaciones sociales a las cuales tenía derecho por su servicio. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 25, y 53 de la Constitución Política; 23 del Código Sustantivo del Trabajo2; 279 de la Ley 100 de 1993; y 13 de la Ley 344 de 1996; y los decretos 1214 de 1990; 2909 de 1991; y 1792 de 2000. 5.

En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente3: 5.1. Las funciones que realizó la demandante en la Estación de Policía del municipio de Neira entre 1997 y 2017, correspondientes a labores como aseadora de las instalaciones, fueron desarrolladas personalmente, de forma continua y bajo una subordinación. 2 En lo que sigue CST. 3 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta «EXPDIG», archivo «001Ddno1.pdf», folios 9 a 11. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres 5.2.

En el caso concreto, el Estado, o bien se lucró de manera injustificada al no vincular de manera regular a la demandante para la realización de las actividades, o bien permitió que se perpetuara una situación de hecho que trascendió las formas con las que se pretendía disfrazar una realidad ocurrida durante ese tiempo, la cual debería ser fuente de derechos laborales como los que se reclamaron. 5.3.

En relación con las personas que han ejercido funciones públicas de hecho con la anuencia o permiso de las entidades públicas, el Consejo de Estado ha señalado 2 posiciones para efectos de la determinación judicial de los derechos de quienes efectuaron las labores en esas circunstancias4. 5.4. De un lado, indicó que no contaban con la condición de funcionarios de hecho, pero en aras de prevenir un enriquecimiento sin causa por parte del Estado, tenían derecho a ser indemnizados y, de otro, en desarrollo del artículo 53 de la Constitución Política, primaría la realidad sobre las formas, y en ese sentido, el juez competente debería reconocer los derechos laborales alegados. 1.2.

Contestación de la demanda 6. La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos5: 6.1. Entre las partes nunca existió un vínculo contractual o laboral, por tanto, era improcedente cualquier reconocimiento que de ello pudiera generarse. 6.2. El comandante de departamento era quien podía a través del rubro de gastos generales realizar el procedimiento para la adjudicación de un contrato para el servicio de aseo, por medio de una empresa que estuviera legalmente constituida y que cumpliera con los servicios requeridos por la entidad, la cual se encargaría de seleccionar el personal idóneo y el pago de prestaciones.

Este procedimiento, se realizaba a través del acuerdo marco de precios de Colombia Compra Eficiente, quien daba las pautas para la contratación de este tipo de servicio. 6.3. En este sentido, resultaba claro que el comandante del departamento era el facultado para adquirir un servicio mas no de contratar personal no uniformado, toda vez que dicha facultad estaba en cabeza del director general de la Policía Nacional. 6.4.

Ni el comandante de la Estación de Policía de Neira ni del Distrito tenían competencia para comprometer el rubro asignado a gastos de personal para la adjudicación de un contrato de servicio de aseo, toda vez que, como se vio, era facultad del comandante de departamento como ordenador del gasto. 6.5. La demandante no recibió dinero proveniente del erario, pues lo que percibió fue producto del «peculio» particular e individual de los policiales que la contrataron 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación 85001-23-31-000-2005-00571-01 (1457-08).

MP Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, radicación 05001-23-31-000-2003-01050-01 (943-12). MP Luis Rafael Vergara Quintero. 5 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta «EXPDIG», archivo «001Ddno1.pdf», folios 120 a 11. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres para la realización de labores de limpieza. 6.6.

Los contratos de trabajo en la Policía Nacional necesariamente deben ser celebrados por escrito y la única autoridad competente para suscribirlos era el director general, en virtud de la delegación de funciones realizada por el Ministerio de Defensa Nacional. 6.7. En el caso concreto, no se cumplieron con los requisitos legales que permitían establecer la existencia de un vínculo laboral entre la demandante y la Policía Nacional, bajo el entendido que no se aportó ni acreditó la celebración de un contrato escrito entre las partes. 6.8.

Por último, se configuraron las siguientes excepciones: i) presunción de legalidad del acto administrativo acusado; y ii) inexistencia del derecho reclamado. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión, en sentencia proferida el 28 de julio de 2023 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.

Para tal efecto, luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al asunto, fundamentó su decisión en lo siguiente6: 7.1. Los elementos probatorios recaudados no daban cuenta de la vinculación legal de la demandante con la Policía Nacional, en virtud de las actividades de aseo realizadas por ella en la Estación de Policía del municipio de Neira.

Tampoco se encontró acreditado un pago mensual por parte de la entidad como contraprestación por una labor desarrollada, pues no se allegaron al proceso documentos como comprobantes, trasferencias, consignaciones o recibos. 7.2. Para la existencia de una relación laboral o legal con el Estado se ha requerido un contrato expreso, entre otros.

En el caso concreto era inexistente alguno suscrito entre la actora y la entidad demandada. Además, no demostró una subordinación continuada, un lugar de trabajo, un horario de labores y la dirección del servicio prestado. 7.3. No obstante, la jurisprudencia ha establecido la existencia de una vinculación con el Estado excepcional y anormal que se denominó «funcionario de hecho», a través de la cual una persona ocupa un cargo en la administración pública y cumple las funciones propias de este, como si fuese un verdadero funcionario, pero «sin título o con título irregular». 7.4.

La jurisprudencia del Consejo de Estado7 dispuso que para que se estructurara esta figura era necesario que: i) existiera el empleo dentro de la planta de personal de la entidad; ii) las funciones fueran desempeñadas irregularmente; iii) el cargo se hubiera ejercido en igual forma y apariencia como lo hubiera desarrollado una 6 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta «EXPDIG», archivo «018Sentencia.pdf». 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 18 de mayo de 2018, radicación 85001-23-31-000-2012-00014-01(1946-14), MP César Palomino Cortés. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres persona designada regularmente; y iv) el empleado haya realizado funciones públicas con la anuencia y permiso de las autoridades encargadas de controlar e impedir esta clase de situaciones que permitieran el ejercicio irregular de una investidura. 7.5.

En el caso concreto, no se allegó ningún tipo de documento o certificación que acreditara la existencia de un cargo en la Policía Nacional, departamento de Caldas, que ejerciera las funciones de aseo que realizó la demandante. Por el contrario, para esta labor se contrataba con una empresa de servicios temporales adjudicataria en virtud de una licitación; sin embargo, solo desarrollaba esas actividades en el área metropolitana de Manizales, no en las unidades adscritas. 7.6.

Sin la existencia de un cargo que cumpliera las funciones de aseo en la planta de personal de la Policía Nacional, no resultaba posible hacer alusión a unas funciones ejercidas por la demandante. 7.7. Se acreditó mediante prueba testimonial que la actora realizaba unas actividades de aseo en la Estación de Policía de Neira y que era ella quien recaudaba unas sumas de dinero que le pagaban voluntariamente los policías de la Estación. Sin embargo, de ello no podía deducirse que esas actividades, realizadas sin ser nombrada ni posesionada y sin firmar contrato a término fijo o indefinido o de prestación de servicios, podían tener la connotación de funciones o el ejercicio de actividades de manera irregular, «pues para ello, se [hacía] necesario que estuviesen debidamente reglamentadas en un manual de funciones, o en un documento expedido por la demandada; lo que en este caso no ocurr[ió]». 7.8.

Eran inexistentes las pruebas que acreditaran que la demandante hubiera cumplido iguales funciones que otras personas vinculadas mediante nombramiento o contrato de trabajo que laboraban al servicio de la Policía Nacional. Tampoco se probó una relación contractual para el desarrollo de las tareas relacionadas con el servicio de aseo, menos aún que estas se realizaran desde el año 1997 y 2017 ni que estas estuvieran consignadas en las funciones de algún cargo de la demandada. 7.9.

Frente al ejercicio de funciones públicas con la anuencia y permiso de las autoridades encargadas, no se encontraba acreditado que el nominador de la Policía Nacional, departamento de Caldas, tuviera conocimiento de que la actora realizaba actividades de aseo en la Estación de Policía de Neira. Además, tampoco estaba demostrado que los comandantes de turno de la Estación fueran los ordenadores del gasto con la facultad de realizar contrataciones. 7.10.

Ahora, los contratos estatales regidos por la Ley 80 de 1993 debían constar por escrito, de no ser así no había lugar a considerar la existencia del negocio jurídico, de manera que «constituye requisito sine qua non para su perfeccionamiento que cumpla con el presupuesto de la forma que atañe a su forma escrita, por tanto, si no se acredita dicha exigencia no es posible predicar su perfeccionamiento, relación contractual que por modo alguno aduce en el libelo introductorio como fundamento del derecho que depreca y por lo mismo fuente de los emolumentos que pretende le sean reconocidos». 7.11.

Así entonces, resultaba improcedente acceder a la pretensión de declaratoria de una relación laboral y reglamentaria, o de una función de hecho. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres 7.12.

Si bien con la demanda se aportaron las copias de unos documentos titulados «TESTIMONIO ANTICIPADO PARA FINES JUDICIALES», realmente ello no corresponde a un testimonio anticipado con fines judiciales según lo previsto en los artículos 186 y 188 del Código General del Proceso8, pues «son documentos con unas afirmaciones realizadas ante el apoderado judicial de la demandante, en los cuales consta la identificación de las personas que los suscriben, las firmas y huellas de éstas y el apoderado judicial que indaga por lo allí expuesto».

En consecuencia, aquellos documentos no podían ser objeto de valoración dentro del proceso, al no corresponder a la denominación bajo la cual se aportaron. 7.13. La condena en costas era procedente, toda vez que se comprobó su causación, en la medida en que la parte demandada intervino a través de apoderado judicial, el que realizó actuaciones útiles para la defensa de sus intereses, contestó la demanda, participó en las audiencias y presentó alegatos de conclusión. 1.4.

El recurso de apelación 8. La demandante apeló la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos9: 8.1. El Tribunal desconoció el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades previsto en el artículo 53 de la Constitución Política, no obstante haberse configurado los elementos propios de una relación laboral entre las partes, pues se encontraba probada la prestación del servicio de la actora como aseadora de la Estación de Policía de Neira, entre el 1 de agosto de 1997 y el 18 de mayo de 2017; ii) la subordinación y dependencia respecto de la entidad; iii) el cumplimiento de un horario de trabajo; y iv) un pago como contraprestación por las labores desarrolladas. 8.2.

Los testimonios rendidos extrajudicialmente cumplieron con los requisitos establecidos en el CGP para ser tenidos en cuenta en este asunto, por tanto, debieron ser valorados por la jurisdicción. Estos medios de convicción demostraban las labores personales que la actora realizó como aseadora al servicio de la Policía Nacional, la continuada subordinación y dependencia, los extremos temporales, el lugar donde realizó esas actividades y la retribución por los servicios prestados, entre otras cuestiones. 8.3.

El Estado se lucró sin causa de los servicios que efectivamente prestó la demandante. 1.5. Trámite en segunda instancia 9. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no 8 En adelante CGP. 9 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta «EXPDIG», archivo «021RecursoApelacionSentencia20190044800.pdf». 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres hubo traslado a las partes para alegar10. 1.6.

Concepto del Ministerio Público 10. El procurador delegado ante el Consejo de Estado guardó silencio11. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 11. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.

Problema jurídico 12. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación12, el problema jurídico consiste en determinar ¿si entre Lucero Cardona Torres y la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, se configuró una relación laboral que tuviera como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que consideró tener derecho entre el 1 de agosto de 1997 y 18 de mayo de 2017? 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. El principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades 13. En virtud de los artículos 2513 y 5314 de la Constitución Política y 127 del Código Sustantivo del Trabajo15, se han establecido derroteros que garantizan los derechos 10 Así se dispuso en el auto proferido el 14 de febrero de 2024.

Samai, índice 4, actuación «Auto que admite recurso de apelación», documento «7AUTOQUEADMITE_01482024ADMISORIOAPELACION2080SINPRUEBASPDF(.pdf) NroActua 4». 11 Así se desprende del informe secretarial del 11 de diciembre de 2024. Samai, índice 38. 12 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 13 «El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.

Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas». 14 «El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad». 15 «Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres de los trabajadores por encima de las condiciones formales pactadas.

El primero de ellos es el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, el cual se encuentra ligado al de la prevalencia del derecho sustancial previsto en el artículo 228 Superior. En segundo lugar, está la importancia otorgada a los elementos que hacen parte de la relación laboral, sobre la que se le da al vínculo contractual.

En tercer lugar, en lo que puede constituir salario, que corresponde a todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte. 14. Lo anterior se aplica en los casos en los cuales se presenta el encubrimiento de relaciones laborales con el Estado.

En ese contexto el juez estará sujeto a verificar el cumplimiento de los mencionados requisitos con el fin de identificar la existencia de la aludida relación laboral. 15. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-555 de 1994 manifestó: «La primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional (CP art. 53).

La entrega libre de energía física o intelectual que una persona hace a otra, bajo condiciones de subordinación, independientemente del acto o de la causa que le da origen, tiene el carácter de relación de trabajo, y a ella se aplican las normas del estatuto del trabajo, las demás disposiciones legales y los tratados que versan sobre la materia.

La prestación efectiva de trabajo, por sí sola, es suficiente para derivar derechos en favor del trabajador, los cuales son necesarios para asegurar su bienestar, salud y vida. Las normas laborales nacionales e internacionales, en atención a la trascendencia del trabajo y a los intereses vitales que se protegen, están llamadas a aplicarse de manera imperativa cuando quiera se configuren las notas esenciales de la relación de trabajo, sin reparar en la voluntad de las partes o en la calificación o denominación que le hayan querido dar al contrato» (se destaca). 16.

Así, cuando el artículo 53 constitucional garantiza unos mínimos fundamentales para los trabajadores y alude a los convenios internacionales debidamente ratificados, impone remitirse a su vez, a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)16 que previó una garantía al derecho a la igualdad a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor».

En igual sentido el artículo 2 del Convenio 111 de esa organización17, desarrolló el principio anterior al establecer que «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». 17.

Ahora bien, el «(p)rotocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales»18 y que también fue ratificado por Colombia, establece que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones». 16 Aprobada el 11 de abril de 1919. 17 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 18 Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción». 18.

Estas obligaciones internacionales, encuentran vigencia en el ordenamiento colombiano. En particular, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo señala los elementos esenciales de una relación laboral, los cuales sintetiza de la siguiente manera: «ARTÍCULO 23. ELEMENTOS ESENCIALES. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990.

El nuevo texto es el siguiente:> 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.

Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen». 19.

Así entonces, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador, cuandoquiera que se pretenda el reconocimiento de una relación laboral, en garantía del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades. 2.3.2.

La relación laboral de hecho 20. Esta Sección ha advertido que esta figura se presenta «cuando una persona ejerce funciones públicas con la anuencia de las autoridades encargadas de controlar e impedir esta clase de situaciones, pues la Administración estaría permitiendo el ejercicio irregular de un cargo por circunstancias de facto no previstas en la ley»19.

En tal sentido, ha precisado que «si bien la jurisprudencia de esta Corporación ha exigido la acreditación de la existencia del cargo a efectos de reconocer una situación de funcionario de hecho, lo cierto es que con el fin de darle vigencia al derecho al trabajo, la Sala considera que una interpretación que le otorga esa garantía impone considerar que este no es un requisito rígido ni absoluto, de suerte que no sea indispensable su demostración cuando lo que se advierte es que la entidad ha tolerado que el trabajador desarrolle actividades propias de la administración sin la existencia del empleo en su planta de personal»20. 21.

De acuerdo con lo anterior, se ha acudido jurisprudencialmente al uso de 2 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de junio de 2011, radicado 85001-23-31- 000-2005-00571-01 (1457-08) M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 3 de octubre de 2022, radicado 23001 23 33 000 2015 00240 01 (1932-2020), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres figuras: la del funcionario de hecho, que ocurre cuando los actos a través de los cuales un servidor estuvo vinculado en forma regular perdieron vigencia, y la del trabajador de hecho, que se presenta cuando una persona ejerce unas labores en forma irregular, esto es, no media nombramiento ni elección (según el tipo de cargo) ni cumple con los requisitos que exige un vínculo legal y reglamentario, pero lo hace con la anuencia de la administración. 22.

En efecto, se acude a la figura del funcionario de hecho a partir de 2 situaciones: la primera, de normalidad, esto es cuando media título que habilita al trabajador para el ejercicio de la función pública, pero por causas anteriores o sobrevinientes resulta inválido o deja de surtir efectos y, la segunda, de anormalidad, es decir en aquellos eventos producidos por guerras, revoluciones, desastres o calamidades, entre otras, esto es que no tienen título legal alguno, pero asumen a su cargo ciertas funciones públicas, dado el vacío, desaparición o vacancia de quien las ejercía o debería desempeñar21.

En estos casos es que la jurisprudencia ha exigido la existencia del cargo, pues de las situaciones planteadas se erige como denominador común, que la administración contaba con el empleo, pero que, por ciertas circunstancias, el trabajador lo ocupaba en forma irregular. 23. No obstante, en aquellos casos en los que se advierte que la entidad simplemente ha tolerado que el trabajador desarrolle actividades propias de la administración, esto es, que la benefician y, como consecuencia de ello, le entregaba una remuneración por sus servicios y ejercía sobre el trabajador el poder subordinante, se está ante una relación laboral de hecho. 24.

En estos eventos, resulta indiferente la existencia o no del empleo en la planta de personal de la entidad, pues lo que corresponde al juzgador, en un asunto en el que se reclama el reconocimiento de la relación laboral de hecho, o la declaración de que se trataba de un trabajador de hecho, es analizar la particular situación desde el punto de vista de la garantía constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas.

Valga indicar, que las Subsecciones A y B de esta Sección han resuelto asuntos bajo esta consideración22. 25. De manera que, en estos eventos corresponde otorgarle vigencia al derecho al trabajo por encima de las condiciones formales y comprobar que se hayan acreditado los 3 elementos propios de una relación laboral. 26. Así las cosas, cuando se pretenda el reconocimiento de una relación laboral de hecho, el interesado debe probar que las actividades que realizó al servicio de la administración se hicieron en forma personal y permanente, que por su labor recibió una remuneración o pago y, además, que en la relación con el empleador existió subordinación o dependencia. Esta última entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, a lo largo de la duración 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1° de marzo de 2018, radicado 70001-23-33-000-2012-00182-01 (4361-2013), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 22 En esta Subsección en las sentencias proferidas el 27 de julio de 2023, con radicación 66001-23- 33-000-2018-00090-01 (0685-2020), y 8 de mayo de 2025, dentro del radicado 05001-23-33-000- 2014-02066-01 (2387-2021), MP Juan Enrique Bedoya Escobar, esta última que al momento no ha alcanzado su ejecutoria.

En la Subsección A, en el proceso con radicado 68001-23-33-000-2010- 00404-01 (1895-2015), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres del vínculo23. 2.3.

Caso concreto 27. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 27.1. El 6 septiembre de 2018, la demandante solicitó a la Policía Nacional el reconocimiento de una relación laboral por sus servicios entre el 1 de agosto de 1997 y el 18 de mayo de 2017 y el pago de las prestaciones laborales que se derivaban de ella24. 27.2.

Por medio del Oficio S-2018-047981/COMAN-ASJUR-1.10 del 25 de septiembre de 201825, el comandante del departamento de Caldas de la Policía Nacional negó la anterior solicitud, con fundamento en las siguientes consideraciones: «De la manera más atenta y respetuosa, y en atención a su derecho de petición a través del cual solicita que se reconozca la presunta relación laboral que existió entre Policía Nacional y la señora Lucero Cardona Torres, y de esta se paguen salarios, reajustes, prestaciones sociales, sanciones moratorias entre otras, conforme a lo anterior le informamos lo siguiente: La Policía nacional, en atención a las normas vigentes, tiene diferentes maneras de contratar sus servicios y el ingreso a esta institución; una de estas es la ley 1033 de 2006 "Por la cual se establece la Carrera Administrativa Especial para los Empleados Públicos no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector Defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y se conceden unas facultades conforme al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política".

En este mismo sentido podrá además encontrar el Decreto 91 de 2007, “Por el cual se regula el Sistema Especial de Carrera del Sector Defensa y se dictan unas disposiciones en materia de administración de personal", allí evidenciara las diferentes maneras de vinculación al sector defensa, policía nacional, las cuales son libre nombramiento y remoción, empleo de carrera, provisionalidad y por último los concursos, siendo este último la adoptada por la policía nacional.

Es así, que a través de las diferentes revisiones encontramos que la señora Cardona no se encuentra nominada en la Policía Nacional, Ministerio de Defensa, y mucho menos ha accedido a cargos en las modalidades enunciadas anteriormente. Pero con el fin de resolver sus inquietudes, este comando tuvo a bien verificar si esta señora prestaba sus servicios a través de una empresa de servicio temporal, la cual se ha ganado la licitación que realiza nuestra institución de forma anual, a lo cual se obtuvo una respuesta negativa, encontrándose que este personal solo presta sus servicios en la metropolitana de Manizales y no en las diferentes unidades policiales adscritas a este comando, como lo sería en el municipio de Neira.

En este contexto le indicamos que la señora lucero Cardona, no ha prestado sus 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 24 de enero de 2019, radicado 5001-23-31-000-2005-00492-01 (1150-14), M.P. César Palomino Cortés. 24 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta «EXPDIG», archivo «001Ddno1.pdf», folios 32 a 35. 25 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta «EXPDIG», archivo «001Ddno1.pdf», folios 39 y 40. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres servicios en la Policía Nacional, por lo que no podemos acceder a sus pretensiones» (sic). 27.3.

El 10 de octubre de 2018, la demandante interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra el anterior acto administrativo26. El primero fue resuelto por la institución policial con la Resolución S-2018/COMAN-ASJUR-1.10 del 24 de octubre de 201827, en la que se resolvió «no reponer lo expuesto en el comunicado oficial S-2018-047981 del 25 de septiembre de 2018»; mientras frente al segundo la entidad guardó silencio. 27.4.

Por medio de unos documentos denominados «TESTIMONIO ANTICIPADO PARA FINES JUDICIALES», el apoderado de la parte demandante recibió unas manifestaciones firmadas por varias personas (8 en total). En estos, consta su identificación y generales de ley, su dicho de que no tenían impedimento para declarar sobre los hechos de los cuales conocían, sus firmas y huellas y el cuestionario que el apoderado judicial realizó de la siguiente manera28: 27.5.

María Gabriela Orozco de Galvis. Con estudios realizados hasta segundo de primaria y su ocupación era ama de casa. «CUESTIONARIO: 1. ¿Conoce usted a la señora LUCERO CARDONA TORRES? En caso positivo, díganos desde cuándo y por qué la conoce. RESPUESTA: Si señor, pues yo vivía acá encimita, y tenía yo 10 años cuando ella se vino a vivir acá, y ahí nos hicimos conocidas. 2.

¿Sabe usted si la señora LUCERO CARDONA TORRES ha laborado en la Estación de Policía del municipio de Neira, Caldas? RESPUESTA: Si señor. 3. Diga todo lo que le conste respecto de las labores que realizó la señora LUCERO CARDONA TORRES en dicho lugar. (El testigo deberá relatar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, identificando en lo posible personas).

RESPUESTA; pues le tocaba hacer de todo, el aseo de la estación de policía, hasta los calabozos le tocaba limpiarlos, se encaramaba a limpiar en las alturas, ella trabajaba de 7 u 8 a.m., a 4:00 p.m., yo la veía por ser mi vecina, el día que más temprano llegaba de trabajar lo hacía a las 03:00 p.m., a ella le pagaban muy mal, le pagaba cada uno de los policías cinco mil pesos cada uno de los policías el día que les pagaban, eran como 14 policías, a mí me parecía que el pago era muy poquito para todo lo que le tocaba hacer, yo le realicé un reemplazo por dos semanas una vez que ella debió irse para Bogotá a estar con su hijo.

Ella trabajaba diario, descansaba el domingo, las ordenes las daba el sargento, y cuando él no estaba el que lo reemplazaba, ella comenzó a trabajar un 04 de agosto de 1997, me acuerdo muy bien, porque ella subió a contarme, yo me acuerdo patentico como si fuera ayer, otras funciones que realizaba era traer la ropa de los policías para lavarla en la casa de ella, para poderse sostener y sostener a su hijo que en ese entonces se encontraba en el colegio;

Ella trabajó hasta el18 de mayo de 2017, me acuerdo porque a ella le quedaron faltando 3 meses para completar los 20 años de trabajo. 4. Cómo le consta la información que suministra en esta entrevista. RESPUESTA: Soy vecina de LUCERO CARDONA, la veía cuando pasaba por la estación de policía lavando y haciendo el aseo, incluso en las partes altas, le realicé un 26 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta «EXPDIG», archivo «001Ddno1.pdf», folios 42 a 46. 27 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta «EXPDIG», archivo «001Ddno1.pdf», folios 71 a 80. 28 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta «EXPDIG», archivo «001Ddno1.pdf», folios 91 a 108. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres reemplazo por dos semanas el 28 de diciembre de 2015 que ella se fue para Bogotá, y en ocasiones le ayudaba a lavar la ropa de los policías 5.

¿Tiene algo más que agregar a la presente declaración? RESPUESTA: No, pues cuando ella llegaba así tan tarde, yo le colaboraba a ayudarle a lavar los uniformes; a raíz de ese trabajo, Bolear límpido a diario quedó enferma de los bronquios, y le tuvieron que hacer una operación del túnel del Carpio, consecuencia de todo lo que ella trabajó allá en la estación de policía» (sic). 27.6.

Norberto Osorio Castaño. Bachiller y era pensionado de la Policía Nacional. «CUESTIONARIO: 1. ¿Conoce usted a la señora LUCERO CARDONA TORRES? En caso positivo, díganos desde cuándo y por qué la conoce. RESPUESTA: SI, La conozco desde el año 2006, la cual trabajaba como aseadora en la estación de policía de Neira 2. ¿Sabe usted si la señora LUCERO CARDONA TORRES ha laborado en la Estación de Policía del municipio de Neira, Caldas? RESPUESTA: SI 3.

Diga todo lo que le conste respecto de las labores que realizó la señora LUCERO CARDONA TORRES en dicho lugar. (El testigo deberá relatar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, identificando en lo posible personas). RESPUESTA: Yo me desempeñaba como patrullero de vigilancia de la Estación de policía de Neira Caldas, comencé a trabajar en noviembre del año 2006, Lucero realizaba los aseos de la estación de policía de Neira, de 7:30 am a 3:00 pm, de lunes a sábado y mantenía todo muy limpio, entre sus funciones eran barrer trapear, limpiar los vidrios, lavaba los andenes de afuera, el patio de adentro, todos los corredores, entre muchas otras.

Sus diálogos con todos los compañeros eran normales y con el comandante, las ordenes se las daba el comandante de estación, entre todos recogíamos el dinero para pagarle su salario, en esa época recogíamos cada uno de a veinte mil pesos, éramos aproximadamente 18 uniformados, pero solo 14 le pagábamos, cuando yo llegué a la estación de policía en el año 2006, me comentaron los compañeros que llevaban más tiempo, que Lucero llevaba muchos años laborando allí, y sé que trabajó hasta el año pasado, yo laboré en la estación de policía de Neira hasta mayo del año 2009 por un accidente de tránsito que se me presentó prestando mi labor. 4.

¿Cómo le consta la información que suministra en esta entrevista? RESPUESTA: Por información de los compañeros de la Estación con más antigüedad, y por lo que yo laboré en la estación de policía de Neira desde el año 2006, hasta el año 2009 5. ¿Tiene algo más que agregar a la presente declaración? RESPUESTA: No». 27.7. Hugo Nelson Franco García. Bachiller y se desempeñaba en «trabajos de ferretería». «CUESTIONARIO: 1.

¿Conoce usted a la señora LUCERO CARDONA TORRES? En caso positivo, díganos desde cuándo y por qué la conoce. RESPUESTA: Si, hace mucho tiempo, porque hemos sido vecinos, he trabajado muy cerca de donde ella a trabajado. 2. ¿Sabe usted si la señora LUCERO CARDONA TORRES ha laborado en la Estación de Policía del municipio de Neira, Caldas? RESPUESTA: Sí, muchísimo tiempo 3.

Diga todo lo que le conste respecto de las labores que realizó la señora LUCERO CARDONA TORRES en dicho lugar (El testigo deberá relatar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, identificando en lo posible personas). RESPUESTA: específicamente hacía el aseo de toda la estación de policía, también en los calabozos, y en los andenes que rodean la estación de policía, muchísimo tiempo, más o menos durante unos 20 años de estar trabajando allá, ella recibía órdenes de los comandantes, ellos le decían lo que tenía que hacer, esas órdenes consistían en el mantenimiento y el aseo de la estación de policía, también le colaboró mucho a los policías con sus cosas, les arreglaba la ropa y otras cosas, no sé si tenía que ver con su 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres trabajo, pero también lo hacía, a ella le pagaban pero no sé cuánto sería el salario, ella laboró hasta hace muy poco y se encuentra muy enferma últimamente, esa enfermedad como no si se la pasaba mojándose, y calurosa y entrando y saliendo de la estación. 4.

¿Tiene algo más que agregar a la presente declaración? RESPUESTA: Solo sé que trabajó muy duro y puedo dar fe de que se enfermó estando allá» (sic). 27.8. Julián Franco García. Bachiller y era auxiliar de ventas y conductor. «CUESTIONARIO: 1. ¿Conoce usted a la señora LUCERO CARDONA TORRES? En caso positivo, díganos desde cuándo y por qué la conoce.

RESPUESTA: Si, Hace muchos años, ella fue muy amiga de mi mamá, y fue vecina, desde que tengo uso de razón la conozco. 2. ¿Sabe usted si la señora LUCERO CARDONA TORRES ha laborado en la Estación de Policía del municipio de Neira, Caldas? RESPUESTA: Sí, un poco de años. 3. Diga todo lo que le conste respecto de las labores que realizó la señora LUCERO CARDONA TORRES en dicho lugar.

(El testigo deberá relatar las circunstancias de tiempo, modo y lugar identificando en lo posible personas) RESPUESTA: pues vivíamos al frente de la estación, ella hacía todas las labores de aseo, adentro y afuera y los calabozos y jardinería, por órdenes de los comandantes, incluso les colaboraba a los policías con el lavado de ropas, recibía ordenes de los comandantes que estaban a cargo de la estación, a ella le pagan, ella me comentaba que le pagaban poco, menos del mínimo, y a comparación del trabajo que le tocaba hacer era muy poco, ella estaba muy enfermita, ella trabajaba y permanecía directamente en la estación de policía, trabajó aproximadamente como 20 años, ella trabajó hasta hace muy poco en la estación de policía, no me acuerdo bien hasta cuándo. 4.

¿Tiene algo más que agregar a la presente declaración? RESPUESTA: ella estaba muy enfermita últimamente, y trabajaba muy duro, esos piecitos y esas manitos así todas sufridas» (sic). 27.9. Luz Adriana Londoño Carvajal. Auxiliar de enfermería y laboraba en una tienda. «CUESTIONARIO: 1. ¿Conoce usted a la señora LUCERO CARDONA TORRES? En caso positivo, díganos desde cuándo y por qué la conoce.

RESPUESTA: Si, Hace muchísimos años, por lo menos 25 años. 2. ¿Sabe usted si la señora LUCERO CARDONA TORRES ha laborado en la Estación de Policía del municipio de Neira, Caldas? RESPUESTA: Si señor. 3. Diga todo lo que le conste respecto de las labores que realizó la señora LUCERO CARDONA TORRES en dicho lugar. (El testigo deberá relatar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, identificando en lo posible personas).

RESPUESTA: a ella le tocaba todo lo que era aseo, mantener arreglado todo, le tocaba muy duro, a veces aparecía empapada, y con hambre, una vez le dio una infección de un aporreón que se hizo allá, las uñitas las mantenía mal, sé que hace poco la operaron de tanto mojarse allá de una enfermedad que le dio en las manos; ella trabajaba todo el día, a veces no salía ni a comer del trabajo que tenía, pasaba por acá muerta de hambre, ella recibía órdenes de los policías, ellos le pagaban allá, ella laboraba específicamente en la estación de policía del municipio de Neira, ella trabajaba desde hace muchos años allá en la estación de policía, ella trabajó hasta hace unos meses atrás que no volvió a laborar allá. 4.

¿Tiene algo más que agregar a la presente declaración? RESPUESTA: yo sé que trabajó muchos años, sé que las enfermedades que tiene son debido a su trabajo, sé que trabajaba todos los días sin falta» (sic). 27.10. María Luisa Morales Flórez. Técnica en Sistemas y era empleada pública del municipio de Neira. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres «CUESTIONARIO: 1.

¿Conoce usted a la señora LUCERO CARDONA TORRES? En caso positivo, díganos desde cuándo y por qué la conoce. RESPUESTA: Si, la conozco hace 37 años, porque es casada con un familiar de mi mamá. 2. ¿Sabe usted si la señora LUCERO CARDONA TORRES ha laborado en la Estación de Policía del municipio de Neira, Caldas? RESPUESTA: Si. 3. Diga todo lo que le conste respecto de las labores que realizó la señora LUCERO CARDONA TORRES en dicho lugar.

(El testigo deberá relatar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, identificando en lo posible personas). RESPUESTA; yo he sido empleada del municipio de Neira hace más de 30 años, cuando comencé a trabajar en la estación de policía de Neira en el año 97, ella comenzó a trabajar en la estación de policía de Neira Caldas el 4 de agosto de 1997, cuando ella comenzó a trabajar allá, ella hacía el aseo, hacia mandados, limpieza de celdas, patio, limpieza de la entrada, habitaciones, todo el aseo de la estación lo hacía ella, ella hacía lo que le ordenaban en la estación, a ella le pagaban, pero siempre decía que era muy poquito, pero sé que no le pagaban ni seguridad social ni prestaciones, y se enfermaba y todo era del bolsillo de ella, ella llegaba en la mañana a la estación hasta que terminaba el oficio, a veces por la tarde, a veces en la noche, anteriormente fui inspectora de policía y las veces que iba al comando por mis actividades siempre la veía allá haciendo el aseo, ella es muy juiciosa, ella laboró hasta el 18 de mayo de 2017. 4.

Cómo le consta la información que suministra en esta entrevista. RESPUESTA: recuerdo que empezó el primer lunes de agosto de 1997, ya que esa semana el jueves nos tocó la batalla de Boyacá en la Alcaldía, y ese fin de semana nos reunimos un grupo de amigas, entre ellas Lucero, y debido a eso tuve un problema en la casa, Como inspectora de policía del municipio de Neira, tuve que ir en diferentes ocasiones a la estación de policía de Neira, y la podía observar haciendo las diferentes labores de aseo. 5.

¿Tiene algo más que agregar a la presente declaración? RESPUESTA: lucero siempre fue muy responsable en las tareas que le asignaban en la estación de policía» (sic). 27.11. Beatriz Elena Franco Castillo. Técnica en secretaría comercial y era empleada pública (sin especificar la entidad). «CUESTIONARIO: 1. ¿Conoce usted a la señora LUCERO CARDONA TORRES? En caso positivo, díganos desde cuándo y por qué la conoce.

RESPUESTA: Si, desde hace más de treinta años, vivíamos vecinas hace mucho tiempo 2, ¿Sabe usted si la señora LUCERO CARDONA TORRES ha laborado en la Estación de Policía del municipio de Neira, Caldas? RESPUESTA: Si. 3. Diga todo lo que le conste respecto de las labores que realizó la señora LUCERO CARDONA TORRES en dicho lugar. (El testigo deberá relatar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, identificando en lo posible personas).

RESPUESTA: ella laboró allá, y siempre que llevaba oficios de la oficina a la estación de policía de Neira, siempre la veía allá, ella hacía el aseo, lavando pisos, lavando el andén, aseo en general, cuando yo llegaba allá, los policías le daban ordenes, en especial los comandantes, ella trabajaba mucho tiempo allá, ella recibía un salario, pero no sé cuánto, yo sé que le pagaban, porque cuando había alguna actividad, ella decía espéreme que me paguen, ella siempre laboraba de 8 de la mañana hasta que terminara de hacer el aseo 3 o 4 de la tarde, no tenía un horario de salida fijo, ella trabajó allá desde más o menos unos 18 o veinte años, pero más de veinte no, ella trabajó allá hasta hace muy poco. 4.

¿Tiene algo más que agregar a la presente declaración? RESPUESTA: No» (sic). 27.12. Juan Carlos Marín Cardona. Técnico (sin especificar en que) y se desempeñaba laboralmente como independiente. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres «CUESTIONARIO: 1.

¿Conoce usted a la señora LUCERO CARDONA TORRES? En caso positivo, díganos desde cuándo y por qué la conoce. RESPUESTA: Si la conozco, porque es tía mía y desde mi uso de razón he compartido con ella y cuando laboré en la estación de Policía de Neira ella realizaba el aseo allí. 2. ¿Ha laborado usted en la Estación de Policía del Municipio de Neira, Caldas? RESPUESTA: Cuando laboré en la Policía Nacional lo hice en varias ocasiones por tiempos largos. 3.

Por favor indíquenos la época o las épocas en las cuales usted laboró allí, indicando en qué consistieron esas labores. RESPUESTA: Aproximadamente entre el año 2000 y 2001 y el año 2006 y 2007. 4. ¿Sabe usted si la señora LUCERO CARDONA TORRES ha laborado en la Estación de Policía del municipio de Neira, Caldas? RESPUESTA: Si ha laborado en la estación, cuando estuve prestando mis servicios allí entre el 2000 y 2001 ella lo hacía como aseadora y entre el 2006 y 2007. 5.

Diga todo lo que le conste respecto de las labores que realizó la señora LUCERO CARDONA TORRES en dicho lugar. (El testigo deberá relatar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, identificando en lo posible personas). RESPUESTA: Lucero desde el año 2000 aproximadamente en la estación, como aseadora de toda la estación, cuando estaba de comandante el Sr Subteniente Oscar Mauricio Osorio y de Subcomandante creo que el IJ Salgado, laboraba desde las 6 o 7 de la mañana hasta horas de la tarde entre 3 y 4 pm, se le pagaba 5 mil por policía los fines de mes, no todos cancelaban, no tenía prestaciones ni salud, de policías recuerdo al Sr SI.

Cesar Augusto Tirado, “Activo” SI. Tangarife Osorio Jhon Jairo laboraba en la Esagu, otro testigo de lo mencionado el señor tendero de la estación el señor. 6. Sabe usted si la señora LUCERO CARDONA TORRES tenía algún horario de trabajo? Explique su respuesta. RESPUESTA: laboraba entre 6 o 7 am hasta las 3 o 4 pm 7. Por favor explique quién fijaba dicho horario de trabajo.

RESPUESTA: El comandante y el Subcomandante Subteniente Osorio Molina Oscar Mauricio IJ. Salgado. 8. Por favor indique si la señora LUCERO CARDONA TORRES recibía algún pago como contraprestación por las labores que realizaba. RESPUESTA: Recibía 5 mil pesos por policía cada fin de mes, recuerdo que el pago era como de 50.000 o 60.000 de acuerdo a lo que se recogiera, no todos pagaban cumplido. 9.

Explique, si lo sabe, quién le realizaba esos pagos y la periodicidad de los mismos. RESPUESTA: Esos pagos los recaudaba el subcomando o el Secretario de estación, no recuero el nombre, era cada fecha de pago “fin de mes” 10. Por favor aclare, si lo sabe, quién le suministraba a la señora LUCERO CARDONA TORRES los implementos para la realización de sus labores.

RESPUESTA: a veces se recogía entre los policías, a veces del almacén de intendencia en Mzles a veces la Sra Lucero. 11. Indique si existía algún tipo de supervisión de las labores que la señora LUCERO CARDONA TORRES realizaba, indicando en qué consistía la misma. RESPUESTA: lo supervisaba el comandante, el subcomandante y los policías, especialmente, los que estaban de guardia, para nombres de los policías que laboraba en esa fecha se pueden verificar en la minuta de servicios para esas fechas donde ya hay personal jubilado. 12.

¿Tiene algo más que agregar a la presente declaración? RESPUESTA: la estación consta de 3 pisos, sala de aislamiento, patio y las paredes y andenes que permanecían totalmente aseados» (sic). 27.13. En la audiencia de pruebas celebrada el 31 de agosto de 202129 se recibió el testimonio de John James Gaviria Cardona, quien en lo particular señaló lo siguiente: 27.13.1.

Bachiller y al momento de su testimonio laboraba en el Senado de la 29 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta «EXPDIG», archivos «013ActaAudienciaPruebas.pdf» y «014LinkAudienciaPruebas.pdf». 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres República como auxiliar de recinto y conductor del subsecretario. 27.13.2.

La demandante, quien era su madre, prestó labores en la Estación de Policía del municipio de Neira desde el año de 1997 hasta el 2017 aproximadamente. Para ese momento, hasta el 2016, él fue estudiante de colegio, después se mudó a Bogotá. 27.13.3. Ella asistía a la Estación diariamente de lunes a viernes de 7 am a 4 pm para realizar las labores de aseo del lugar.

Lo que devengaba era lo que recolectaba de los policías, había unos que le daban y otros no por ser ello voluntario; esto era mensual, cuando a estos les pagaban el sueldo. 27.13.4. La vinculación de aquella fue verbal con el sargento de la Estación de Policía, no existieron documentos escritos. Su salida se dio por la llegada de un teniente que le dijo que no podía continuar allí. 27.13.5.

Hasta donde conoció, los que realizaron el aseo luego de la desvinculación de la demandante eran los agentes de la Estación. 2.4. Análisis sustancial del caso concreto 28. Previo a realizar el análisis del caso concreto, es necesario precisar que, si bien en el sub judice el tribunal realizó el estudio a partir del concepto de «funcionario de hecho», no es menos cierto que tal y como quedó expuesto en el marco normativo de esta providencia, esto ocurre cuando media título que habilita para el ejercicio de la función pública, pero por causas anteriores o sobrevinientes resulta inválido o deja de surtir efectos.

En cambio, cuando la labor es ejercida en forma irregular, el problema jurídico debe abordarse desde el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formas. 29. Respecto de la relación de hecho las subsecciones A y B han resuelto asuntos bajo esta consideración30 en los que se han apartado del análisis del «funcionario de hecho» para señalar que estos casos deben ser abordados desde la figura de la «relación laboral de hecho» que se presenta «cuando una persona ejerce funciones públicas con la anuencia de las autoridades encargadas de controlar e impedir esta clase de situaciones, pues la Administración estaría permitiendo el ejercicio irregular de un cargo por circunstancias de facto no previstas en la ley»31. 30.

Así, se ha acudido jurisprudencialmente al uso de esta figura cuando una persona ejerce unas labores en forma irregular, esto es, no media nombramiento ni elección (según el tipo de cargo) ni cumple con los requisitos que exige un vínculo legal y reglamentario, pero lo hace con la anuencia de la administración. De forma que el reconocimiento de una relación laboral de hecho, impone al interesado demostrar que las actividades que realizó se hicieron en forma personal y 30 En esta Subsección en las sentencias proferidas el 27 de julio de 2023, con radicación 66001-23- 33-000-2018-00090-01 (0685-2020), y 8 de mayo de 2025, dentro del radicado 05001-23-33-000- 2014-02066-01 (2387-2021), MP Juan Enrique Bedoya Escobar, última que al momento no ha alcanzado su ejecutoria.

En la Subsección A, en el proceso con radicado 68001-23-33-000-2010- 00404-01 (1895-2015), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de junio de 2011, radicado 85001-23-31- 000-2005-00571-01 (1457-08) M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres permanente, que por su labor recibió una remuneración o pago en dinero o en especie y, además, que en la relación con el empleador existió subordinación o dependencia; esta última entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, a lo largo de la duración del vínculo32.

En suma, lo que corresponde analizar es el cumplimiento de los requisitos del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 31. Ciertamente, en el sub lite, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión, negó las pretensiones de la demanda al no haber encontrado acreditada una relación laboral entre las partes, o de una función de hecho. 32.

Inconforme con lo anterior, la actora apeló la decisión de primera instancia al haber considerado que el tribunal desconoció que se configuraron los elementos propios de una relación laboral entre las partes. En efecto, se encontraba probada la prestación del servicio de la actora como aseadora de la Estación de Policía de Neira, entre el 1 de agosto de 1997 y el 18 de mayo de 2018; ii) la subordinación y dependencia respecto de la entidad; iii) el cumplimiento de un horario de trabajo; y iv) un pago como contraprestación por las labores desarrolladas.

Agregó que los testimonios rendidos extrajudicialmente cumplieron con los requisitos establecidos en el CGP para ser tenidos en cuenta en este asunto. 33. Así las cosas, con fundamento en lo expuesto, la Sala, con el fin de determinar la existencia de un vínculo laboral entre la entidad demandada y Lucero Cardona Torres, analizará si el ejercicio de la función que aquella alegó haber desempeñado, de manera ininterrumpida, desde el 1 de agosto de 1997 hasta el 18 de mayo de 2017, correspondió a una prestación cierta e indiscutible de su servicio personal bajo la subordinación y dependencia de la administración. 2.4.1.

Existencia del cargo. El carácter de inocuo o innecesario de la acreditación de este requisito 34. Si bien de las pruebas relacionadas se encuentra que en la planta de personal de la Policía Nacional no existió el cargo de aseadora, lo cierto es que tal y como quedó expuesto en el marco normativo de esta sentencia dicho elemento no constituye un requisito absoluto.

Cuando lo que se advierte es que la entidad ha tolerado que el trabajador desarrolle actividades propias de la administración sin la existencia del empleo en su planta de personal, corresponde otorgarle vigencia al derecho al trabajo por encima de las condiciones formales y comprobar que se hayan acreditado los 3 elementos propios de una relación laboral, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. 35.

En igual sentido lo ha considerado la reciente jurisprudencia de esta corporación33, y este entendimiento cobra importancia cuando lo que se pretende 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 24 de enero de 2019, radicado 5001-23-31-000-2005-00492-01 (1150-14), M.P. César Palomino Cortés. 33 En igual sentido, pueden consultarse, entre otras, las siguientes sentencias: de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 27 de julio de 2023, radicado 66001-23-33-000- 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres es el reconocimiento de una relación laboral, que dista de una situación de un funcionario de hecho, en los que sí se ha exigido la acreditación de los requisitos de i) existencia de iure del cargo; ii) que la función sea ejercida irregularmente; y iii) que se realice de la misma forma y apariencia como lo haría una persona designada regularmente34. 36.

Así pues, la figura del funcionario de hecho se ha desarrollado a partir de 2 situaciones: las de normalidad, cuando media título que habilita para el ejercicio de la función pública, pero por causas anteriores o sobrevinientes resulta inválido o deja de surtir efectos; y las de anormalidad, como lo serían las producidas por guerras, revoluciones, desastres o calamidades, entre otras, esto es que no tienen título legal alguno, pero asumen a su cargo ciertas funciones públicas, dado el vacío, desaparición o vacancia de quien las ejercía o debería desempeñar35. 37.

A diferencia del tribunal de primera instancia, que propuso analizar el caso desde el concepto de «funcionario de hecho», se considera que el problema jurídico debe enfocarse en el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formas. Por ello, la Sección ha decidido apartarse del análisis de la figura mencionada y tratar estos casos como «relación laboral de hecho», en la cual una persona ejerce funciones públicas con el consentimiento de las autoridades competentes, permitiéndose así el ejercicio irregular de un cargo por circunstancias no previstas en la ley. 38.

En línea con lo expuesto, no se debe exigir a la demandante que acredite la existencia del cargo en la planta de personal ni que las funciones ejercidas irregularmente las desempeñara en igual forma y apariencia que la persona designada en forma regular. Tal y como antes se expuso, basta con que se evidencie que desarrolló funciones públicas con la anuencia y permiso de las autoridades, con el fin de acreditar la prestación personal del servicio. 39.

Entonces, exigir la existencia del cargo en la planta de personal desconocería el artículo 53 de la Constitución Política, que dispone la protección en igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y frente a los principios mínimos fundamentales en asuntos laborales, estableció el de la primacía de la realidad sobre las formalidades.

Esto señala la norma: «Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso 2018-00090-01 (0685-2020); y de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 23 de octubre de 2023, radicado 68001-23-33-000-2010-00404-01 (1895-2015) 34 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia del 9 de junio de 2011. Radicación: 85001-23-31-000-2005-00571-01 (1457-08) 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1° de marzo de 2018, radicado 70001-23-33-000-2012-00182-01 (4361-2013), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».

(Se destaca). 40. Así las cosas, se analizará la configuración de los demás elementos de la relación laboral de hecho. 2.4.2. Ejercicio de las funciones de forma irregular y prestación personal del servicio 41. Es importante destacar que, la facultad para realizar designaciones y nombramientos, así como la de contratar en la Policía Nacional está sujeta a sus regulaciones y reglamentos internos. Esta normativa está contenida en las leyes 62 de 1993, 489 de 1998, 1801 de 2016 y 2179 de 2019, así como en los decretos 1760 de 2003, 262 de 2004, 91 de 2007 y 113 de 2022, entre otros.

Esta entidad tiene sus propios procesos de selección y ascenso, basados en méritos y cumplimiento de requisitos específicos para cada rango. 42. Tales disposiciones establecen que esas facultades en la institución recaen en el director general de la institución policial o en los mandos designados por él, mas no en los comandantes de las estaciones de policía. Estos últimos tienen la responsabilidad de dirigir, coordinar y controlar las operaciones policiales en su jurisdicción para garantizar el cumplimiento de la ley y el orden, así como la seguridad de la comunidad.

Estas funciones incluyen la gestión de personal, la prevención e investigación de delitos y la supervisión de la aplicación del Código de Policía. 43. Ahora, si bien en las estaciones de policía su comandante tiene la potestad distribuir y asignar internamente las responsabilidades y funciones entre el personal, lo cierto es que no está investido de la potestad de contratar o nombrar personas externas a la institución para cargos públicos o funciones ajenas a la policía. 44.

En este sentido, el comandante de la Estación de Policía de Neira no tenía competencia para designar o contratar el personal dirigido a atender las labores de aseo de las instalaciones, menos sus subalternos. En el caso de la demandante era evidente que las actividades desempeñadas por ella no eran inherentes al cumplimiento de los objetivos y metas de la institución policial. 45.

En consecuencia, las actividades que desarrollaba Lucero Cardona Torres no estaban vigiladas, reglamentadas o controladas por parte de la Policía Nacional. Por lo tanto, no podía derivarse una subordinación de aquella respecto de la entidad en la ejecución de las tareas realizadas. 46. Ahora bien, una vez valoradas en conjunto las pruebas, la Sala encuentra que 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres estas no ofrecen certeza sobre la existencia de una vinculación o prestación de sus servicios en la Policía Nacional y, en consecuencia, de una relación laboral de hecho.

Tampoco demuestran fehacientemente que hubiese obrado con la aprobación o anuencia de la autoridad competente, en tanto estuviese sujeta a instrucciones, órdenes o al control de la entidad. En esas condiciones, no era posible determinar una sujeción de aquella hacia la administración y en tal sentido, que esta contaba en todo momento con la posibilidad de disponer de su servicio y si ella, a su vez, tenía la obligación de obedecerle. 47.

Ciertamente, los documentos allegados ponen de presente la actuación administrativa que se adelantó para el reconocimiento de lo aquí pretendido. A su vez, los testimonios recibidos en el proceso no dan buena cuenta de la vinculación y de las condiciones bajo las cuales prestó sus servicios en la Policía Nacional en la Estación del municipio de Neira (Caldas) y mucho menos si en ejercicio de sus compromisos seguía órdenes e instrucciones, pues los testigos no tenían certeza acerca de las condiciones de la relación entre las partes al no haberla presenciado. 48.

Ahora, comoquiera que los testimonios extrajudiciales allegados por la parte demandante al proceso se practicaron de conformidad con los parámetros previstos en los artículos 188, 221 y 222 del CGP, es posible su valoración en la presente instancia, contrario a lo dispuesto por el a quo. 49. Así entonces, una vez valorados los 8 «TESTIMONIO(S) ANTICIPADO(S) PARA FINES JUDICIALES» no se deduce el vínculo de la actora con la entidad demandada o que ejerció sus labores por nombramiento o contratación de quien tenía la facultad para ello ni siquiera de forma irregular.

Por el contrario, dan cuenta de un contrato verbal que tenía aquella con el comandante de la Estación de Policía de Neira e incluso con sus policiales, quienes al interior de la institución no estaban facultados para ejercer el poder de nominación y contratación. 50. Debe destacarse que, aunque el citado material probatorio en este aspecto se refiere a las actividades de aseo que Lucero Cardona Torres ejecutó en la entidad y los testigos aseguran que recibía instrucciones del personal de la Estación de Policía, lo cierto es que no acreditan la existencia de una labor subordinada y dependiente de la institución policial. 51.

Además, las pruebas documentales no dan cuenta de que la demandante haya recibido órdenes verbales o escritas, memorandos, circulares, requerimientos o cualquier otro documento del cual se pueda determinar que se encontraba bajo la autoridad de la entidad. Asimismo, de la dirección y control efectivo de las actividades a desarrollar, bien sea a través de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de reglamentos internos, el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi o la prerrogativa que tiene el empleador de alterar unilateralmente las condiciones de trabajo.

Por el contrario, únicamente permiten constatar la actuación administrativa en procura de lo aquí pretendido. 52. Del material probatorio tampoco se deduce que a la actora se le pagaba mes a mes por parte de la Policía Nacional una suma determinada de dinero por la prestación de sus servicios de aseo de la Estación de Policía de Neira.

Contrario a ello, el testimonio y las declaraciones allegadas señalan que ella era la que 22 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres recaudaba «voluntariamente» el dinero entre los policiales de la Estación, los cuales provenían de sus propios recursos. 53.

En otras palabras, tales elementos probatorios no ofrecen elementos de juicio sobre el ejercicio de las funciones de aseadora de forma irregular y la prestación de un servicio a la Policía Nacional, sino que revelan que las actividades que ejecutaba obedecían a un acuerdo particular con algunos servidores de la institución, que no lo hacían en ejercicio de las funciones públicas que les fueron asignadas ni estaban investidos del poder de nominación o contratación de tal labor. 54.

En suma, una vez valoradas en conjunto las pruebas, la Sala encuentra que estas no ofrecen certeza de la existencia de la relación laboral de hecho alegada por la actora, pues no demuestran fehacientemente que i) hubiese estado vinculada y prestado un servicio personal a la Policía Nacional con la aquiescencia de la autoridad competente; ii) que por su labor recibiera una remuneración o pago; y iii) que en la relación con el empleador existiera subordinación o dependencia. 55.

Así las cosas, se concluye que la demandante no demostró que hubiese tenido derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas entre el 1 de agosto de 1997 y el 18 de mayo de 2017. Al respecto, es necesario reiterar que de acuerdo con lo previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso es a las partes a las que les corresponde probar el supuesto de hecho de las normas que establecen el efecto jurídico que ellas persiguen, y en el caso concreto el material probatorio allegado no demostró la existencia de una verdadera relación laboral de hecho de Lucero Cardona Torres con la entidad demandada. 2.4.

Costas 56. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 57. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 58.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la 23 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma36. 59.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 60. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y revocará la condena impuesta en primera instancia, por no haberse efectuado el análisis aquí expuesto. 3.

Conclusión 61. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la existencia de una relación laboral de hecho entre Lucero Cardona Torres y la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales por el período alegado. 62. En ese orden de ideas, con fundamento en el material probatorio analizado y la normativa aplicable al asunto, se concluye que no se demostraron los elementos constitutivos de una relación laboral de hecho, razón por la cual se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal 3 de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 28 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión, en cuanto condenó en costas a la parte demandante, de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia. En su lugar, no se condena.

Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia del 28 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por Lucero Cardona Torres contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, por las razones expuestas en esta decisión. Tercero. No condenar en costas en esta instancia. 36 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 24 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 17001-23-33-000-2019-00448-01 (0148-2024) Demandante: Lucero Cardona Torres Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.

Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclaración de voto Cfr. Rad. AV.05001-23- 33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Aclaración de voto Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM