1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., treinta (30) mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01008-01 Accionante: Edgar Fernando Guzmán Robles Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – MODIFICA / Improcedencia – Relevancia constitucional.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia proferida el 20 de marzo de 2025, por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante la cual se declaró carencia de objeto por hecho sobreviniente. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 31 de febrero de 2025, el señor Edgar Fernando Guzmán Robles instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Quinta, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, así como los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y legalidad.
Consideró que dichas prerrogativas fueron vulneradas con la expedición de los autos de 5 de agosto, 24 de septiembre, 29 de octubre y 28 de noviembre de 2024, dictados al interior del proceso de nulidad electoral1 que promovió contra el señor Renson de Jesús Martínez Prado, con el fin de que se declarara la nulidad del acto de elección, por el cual se le declaró gobernador de Arauca para el período 2024-2027. 2.
Por auto de 5 de agosto de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado fijó el litigio delimitándolo a los siguientes puntos: rompimiento de la cadena de custodia del material electoral, indebida incineración de votos, existencia de más votos que votantes, diferencias injustificadas en los formularios E-14 y E-24, violación del derecho al debido proceso, indebido trámite de reclamaciones y denuncias, no implementación del sistema de biometría y, diferencias entre preconteo y escrutinio.
Así mismo, incorporó al expediente los documentos aportados con los escritos de demanda y contestación y negó otros, adicionalmente corrió traslado para alegar. 1 Radicado 11001-03-28-000-2024-00016-00 y 11001-03-28-000-2024-00018-00 (acumulado). La otra demanda la presentó el partido Centro Democrático. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01008-01 Accionante: Edgar Fernando Guzmán Robles Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 3.
Contra la decisión que fijó el litigio el señor Guzmán Robles interpuso recurso de reposición con el fin de que se incluyera un punto adicional, relativo a “la ilegalidad en las mesas donde fue descargada y cargada la información de los E-14 pasada la media noche del día de las elecciones”, y se decretara el testimonio del señor Jorge Humberto Nieto Ortiz, que estaba relacionado con el mismo tema, así como una prueba pericial. 4.
Por auto de 24 de septiembre de 2024 el Consejo de Estado – Sección Quinta resolvió no reponer la decisión reprochada y adoptó otras decisiones sobre aspectos diferentes al aquí discutido. 5. El accionante presentó recurso de súplica contra la anterior decisión, reiterando su solicitud probatoria y la adición del referido punto en la fijación del litigio. 6.
Por auto de 29 de octubre de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado rechazó por improcedente dicho recurso, en lo relativo a la fijación del litigio conforme lo establecido en el numeral 3 del artículo 243A del CPACA, pero dio curso al mismo respecto a la objeción probatoria, con fundamento en el literal d) del artículo 246 ibidem. 7.
Finalmente, por auto de 28 de noviembre de 2024, la consejera Gloria María Gómez resolvió el recurso de súplica interpuesto por el señor Guzmán Robles, confirmando la decisión de no acceder a la solicitud probatoria, en la medida en que estaba relacionada con un aspecto que no se incluyó en la fijación del litigio. 8. La parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes yerros: 9.
Defecto fáctico, en tanto la Sección Quinta del Consejo de Estado, rebasando el texto de la norma constitucional, negó la valoración de las pruebas aportadas, pese a cumplirse con todos los requisitos formales para que aquellas fueran decretadas y consideradas al momento de emitir sentencia. Afirmó que en los autos reprochados se fueron desestimando de manera gradual las pruebas solicitadas y aportadas en la demanda, para finalmente desconocerse por no haberse incluido en la fijación del litigio el punto solicitado. 10.
Adicionó que la accionada desconoció la importancia de las pruebas frente al proceso, a pesar de que contiene una relación con el cargo de los “formularios E-14 delegados” donde se encuentran las 18 mesas rurales que fueron descargadas y posteriormente cargadas pasada la media noche. 11. Defecto procedimental absoluto, toda vez que la autoridad judicial accionada cercenó la posibilidad de ejercer el derecho al debido proceso y acceso a la administración al no decretar las pruebas necesarias en el proceso, desconociendo las formas del juicio. 12.
Por otro lado, al haber fijado el litigio como acto discrecional se desconocieron los hechos planteados en la demanda y las pretensiones perseguidas, obviando lo Radicación: 11001-03-15-000-2025-01008-01 Accionante: Edgar Fernando Guzmán Robles Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 reglado en los artículos 281 y 372 del CGP y, el artículo 180 numeral 7 del CPACA.
Adicionó que en el proceso al haberse considerado los elementos para dictar sentencia anticipada se omitió la audiencia inicial y con ello la fijación del litigio y el debate sobre las pruebas. 13. “Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial”, por desconocer lo establecido en el CGP y en el CPACA, en lo relativo a la fijación del litigio y el decreto de prueba, ya que contraría las oportunidades y derechos que como parte le garantizaban el debido proceso.
Citó de forma extensa la sentencia de 28 de febrero de 2019, radicado 11001-03-28-000-2018-0035, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 14. Por último, manifestó que se vulneraron los principios a la seguridad jurídica y a la igualdad, al aplicar la normatividad de una manera diferente a como se ha venido dando de tiempo atrás y de manera pacífica.
B. Sentencia de primera instancia 15. En fallo de 20 de marzo de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la carencia actual de objeto por configurarse una situación sobreviniente. Primero sostuvo que para el momento en que se presentó la acción de tutela -21 de febrero de 2025-, se desatendió el carácter residual y subsidiario de este mecanismo de protección constitucional de derechos fundamentales, en tanto el proceso de nulidad electoral se encontraba en curso. 16.
Sin perjuicio de lo anterior, el aplicativo SAMAI da cuenta de que el pasado 13 de marzo la Sección Quinta del Consejo de Estado profirió sentencia de única instancia en el medio de control de nulidad electoral, cuya notificación electrónica se surtió el mismo día. En tal sentido, se configuró una carencia actual de objeto por acaecer una situación sobreviniente, que hace inocuo emitir algún pronunciamiento, pues la situación que justificó la presentación de la solicitud de amparo dejó de existir.
C. La impugnación 17. La parte accionante cuestionó la consideración del juez constitucional de primera instancia relativa a que con la acción de tutela se pretende remplazar mecanismos ordinarios propios del proceso, cuando lo cierto es que agotó todos los recursos a su disposición, aunado a que se trata de un proceso electoral de única instancia, lo que le impide que un superior analice las decisiones adoptadas. 18.
Manifestó que resultaba paradójico que el a quo manifestara que por estar el proceso en curso no había lugar a la acción constitucional contra los autos dictados en su interior, y que a su vez declarara carencia de objeto, por el hecho que el 13 de marzo de 2025 se dictó sentencia. Indicó que no entendió si la negativa al estudio fue por haberse presentado la acción en un proceso que se encontraba en curso, o porque se profirió sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01008-01 Accionante: Edgar Fernando Guzmán Robles Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 19.
Por otra parte, arguyó que la acción de tutela fue presentada el 21 de febrero de 2025 y fallada el 20 de marzo siguiente, pero el Decreto 2591 de 1991 en su artículo 29 consagra que dentro de los 10 días siguientes a la presentación de la solicitud el juez dictará fallo. Concluyó que por las anteriores razones la Sección Cuarta del Consejo de Estado desconoció el contenido y los argumentos presentados en la acción de tutela.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Cuestión previa: manifestación de impedimento 20. A través de escrito del 28 de mayo de 2025 el consejero Fernando Alexei Pardo Flórez manifestó estar incurso en la causal de impedimento contenida en el numeral 5 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, para lo cual indicó lo siguiente: << (…) la Sección Quinta de esta Corporación profirió sentencia el 13 de marzo del año en curso en la que negó “la nulidad del formulario E-26 GOB del 6 de noviembre de 2023, por el cual la Comisión Escrutadora Departamental declaró la elección del señor Renson de Jesús Martínez Prada como gobernador de Arauca, para el período 2024-2027”; ponencia que fue presentada por el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez con quien mantengo una amistad estrecha desde hace ocho años aproximadamente dado que hemos compartido innumerables espacios académicos y personales, fruto de los cuales: (i) conozco de manera cercana a su familia (esposa e hijo) y él a la mía, (ii) nos acompañamos en momentos significativos de nuestras vidas (logros e infortunios personales), (iii) mantenemos una comunicación abierta, (iv) nos visitamos frecuentemente, incluso en nuestras viviendas y (v) guardamos un profundo respeto mutuo.>> 21.
Revisado el escrito de tutela y los documentos allegados a este trámite constitucional, se constata que el consejero Omar Joaquín Barreto Suárez de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en efecto, fue ponente en el proceso en el que se profirieron las providencias cuestionadas y suscribió la mayoría de ellas. Además, el magistrado Pardo Flórez explicó de forma clara y concreta que desde hace 8 años mantiene con aquel una amistad íntima, que se exterioriza en situaciones como el hecho de conocer de manera cercana a su familia, haberse acompañado en diferentes momentos de sus vidas, la constante comunicación entre ambos y las visitas frecuentes en sus hogares, todo lo cual los lleva a guardarse un profundo respeto mutuo.
Lo anterior permite concluir que su imparcialidad puede verse afectada para decidir la acción de tutela de la referencia, por lo que se declarará fundado el impedimento manifestado. E. Competencia Radicación: 11001-03-15-000-2025-01008-01 Accionante: Edgar Fernando Guzmán Robles Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 22.
La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19912. F. Análisis del caso concreto 23. La Sala anticipa que modificará la decisión de primera instancia, para en su lugar declarar improcedente el amparo solicitado, al no encontrar acreditado el requisito de relevancia constitucional.
Como se pasa a explicar, no se comparte lo expuesto por el a quo respecto al presupuesto de subsidiariedad y la configuración de una carencia actual de objeto por una situación sobreviniente. 24. Cuando se cuestionan providencias judiciales, la subsidiariedad debe considerarse a partir de dos circunstancias. La primera, si el proceso judicial ha terminado y, la segunda, si aún se encuentra en curso.
En el último caso, la competencia del juez de tutela es aún más restringida, pues la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo alternativo o paralelo para resolver los problemas jurídicos o desavenencias que por naturaleza deben resolverse al interior de los procesos judiciales. 25. Lo anterior no implica una restricción absoluta al ejercicio de la acción de tutela contra providencias previas a la sentencia, máxime cuando se ejercen los mecanismos ordinarios y, a pesar de ello, la parte accionante considera que lo resuelto por la autoridad judicial comporta una vulneración de los derechos fundamentales invocados, respecto a lo cual no se volverá en un estudio posterior.
Una postura en ese sentido contraviene lo dicho por esta Sala en otros casos en los que se ha pretendido cuestionar la sentencia a partir de situaciones procesales que no se concretaron en la misma, sino en etapas previas que no fueron oportunamente debatidas. 26. Tampoco se estima que la adopción de la sentencia determine la carencia de objeto por acaecer una situación sobreviniente, pues la jurisprudencia ha establecido que esta figura tiene lugar cuando la vulneración alegada cesa o, porque se presentó una nueva situación -ajena a la autoridad- que hace innecesario conceder el amparo.
Es decir, para que se configure la situación sobreviniente, es necesario que (i) ocurra una variación en los hechos que originaron la acción; (ii) que dicha variación implique la pérdida de interés del accionante en que se acceda a sus pretensiones, o; (iii) que estas no se puedan satisfacer3. 27. Así, en el presente caso, no cesó la vulneración alegada, pues los autos cuestionados han seguido surtiendo efectos, al punto que con base en ellos se dictó fallo de única instancia y, si la presunta vulneración de los derechos hubiera terminado, aquello no se dio por circunstancias ajenas a la voluntad de la entidad accionada..2 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 3 Sentencias T-431 de 2019, T-379 de 2018, T-107 de 2018, T-149 de 2018, T-025 de 2019, T-038 de 2019, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01008-01 Accionante: Edgar Fernando Guzmán Robles Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 28. Además, el hecho de haberse dictado sentencia no varía los hechos que originaron el mecanismo constitucional, y si los proveídos cuestionados lesionan los derechos fundamentales invocados pueden ser dejados sin efectos.
Vale mencionar que, ante un eventual amparo, el juez constitucional tiene la potestad de adoptar las medidas que considere pertinentes, con el objeto de materializar la salvaguarda de las garantías superiores quebrantadas. Entre estas medidas se cuenta incluso la posibilidad de retrotraer actuaciones judiciales posteriores a la decisión censurada4. 29.
Aunado a eso, con el recurso de impugnación es claro que el actor no ha perdido el interés en que se acceda a sus pretensiones, ya que las mismas hasta la fecha aún pueden ser satisfechas. 30. Pese a lo anterior, como se adelantó, esta Sala de Subsección estima que el asunto no supera el requisito general de relevancia constitucional, debido a que la parte actora pretende reabrir el debate zanjado en forma razonable por la autoridad judicial, relativo a la fijación del litigio y el decreto de una prueba testimonial. 31.
Al revisar los distintos autos emitidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado al interior del proceso de nulidad electoral, se constata que en aquellos se explicó los motivos por los cuales no se podía acceder a lo solicitado; lo cual se dio de forma razonada, debidamente motivada y ajustada a derecho. 32. Así, se tiene que en relación con la petición de la prueba testimonial de Jorge Humberto Nieto Ortiz para que expusiera sobre los documentos denominados “proyección técnica pdf, informe de cargue de información y documento diferencias entre el preconteo y el escrutinio”, los cuales fueron elaborados en el marco del resultado de las elecciones del 29 de octubre de 2023 en el departamento de Arauca, y sobre “el cargue y descargue” de información del formulario E-14, en la respectiva plataforma administrada por la RNEC; en el proveído de 5 de agosto de 2024 se indicó que la prueba era innecesaria, toda vez que para establecer si existían diferencias injustificadas entre los formularios electorales E-14 claveros, preconteo y E-24, no se requería de la misma, por cuanto la comparación de los referidos documentos estaba a cargo del juez. 33.
Por otro lado, en el auto de 24 de septiembre de 2024 en el que se resolvió el recurso de reposición contra el anterior proveído, la autoridad judicial accionada expresó que el recurrente solicitó que se incluya dentro de la fijación del litigio la “posible ilegalidad de las mesas donde fue cargada la información de los E-14 pasada la media noche del día de las elecciones”.
Frente a ello, explicó que en la fijación del litigio se delimitó el reproche por las diferencias injustificadas en los formularios E-14 y E-24, en las zonas, puestos y mesas señalados; por lo que los aspectos relacionados con el proceso de ingresar la información en la plataforma no guardaban relación con la controversia, pues lo que correspondía determinar era si existió una variación en el diligenciamiento de los formularios y si esta encontraba una justificación por parte de la comisión escrutadora en la correspondiente acta 4 Así como lo efectuó esta Sala en sentencia de 13 de septiembre de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024- 04198-00, C. P. María Adriana Marín. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01008-01 Accionante: Edgar Fernando Guzmán Robles Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 general de escrutinio o, en caso contrario, por el juez electoral luego de advertir alguna circunstancia particular y concreta que hubiera originado el cambio.
Además, de establecer la incidencia de esa posible irregularidad en el resultado electoral. 34. Este es el punto central de la controversia, pues además de que en esa providencia concluyó la discusión relativa a la fijación del litigio y se definió no incluir el punto solicitado, esa decisión determinó la relativa al asunto probatorio, en tanto la autoridad judicial consideró que tampoco había lugar al decreto de la prueba testimonial del señor Jorge Humberto Nieto Ortiz, que estaba ligada a aquel aspecto. 35.
Para la Sala lo expuesto en la referida decisión no se antoja arbitrario, pues se sustenta en una postura razonable sobre los elementos fácticos que tiene que considerar el juez electoral en este tipo de litigios. En tal sentido se advierte que más que la exclusión caprichosa de un asunto de relevancia en la controversia, corresponde a una delimitación sobre los aspectos cardinales, que ameritan discusión. 36.
En consideración del consejero ponente de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en lo que atiende a los formularios E-14 y E-24, el punto determinante para establecer si había lugar a declarar o no la nulidad electoral, estaba dado por las inconsistencias que se advirtieran en los datos consignados en los mismos, más allá de las incidencias señaladas por el accionante.
La explicación se advierte razonable, pues el juez natural centra su atención en definir si se presentan discrepancias entre el acta de escrutinio de los jurados de votación (E-14) y el cuadro de resultados que que utilizan las comisiones escrutadoras (E-24), a efectos de establecer si las eventuales diferencias tenían una justificación válida y, de considerarse irregular, evaluar la incidencia de ello en el resultado de la elección. 37.
El accionante no explica en qué medida esa consideración, y en concreto, el ejercicio de delimitación de la controversia está por fuera de los límites de la razonabilidad, pues de cara a la normativa electoral no presenta razones que evidencien que esa determinación comporta que se deje de abordar un asunto con una incidencia en la decisión que habrá de adoptarse respecto a las pretensiones de nulidad electoral. 38.
En cuanto a las otras decisiones objetadas, en auto de 29 de octubre de 2024, la accionada indicó que lo relativo a la fijación del litigio fue objeto del recurso de reposición, decidido mediante el auto del 24 de septiembre anterior. Por consiguiente, el recurso de súplica interpuesto respecto de esa providencia resultaba manifiestamente improcedente, de acuerdo con lo establecido en el numeral 3 del artículo 243A del CPACA. 39.
Por último, en el auto de 28 de noviembre de 2024, se negó la súplica en relación con el testimonio del señor Jorge Humberto Nieto Ortiz, al estimar la entidad judicial accionada que lo que pretendía probar el demandante con ese testigo no era una cuestión sobre la cual debía realizarse algún pronunciamiento por estar excluido del Radicación: 11001-03-15-000-2025-01008-01 Accionante: Edgar Fernando Guzmán Robles Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 litigio el cargo, por lo que dicho elemento de juicio perdió su sustento y no resultaba ser pertinente, su decreto y práctica en el proceso. 40.
Esa decisión final, con la que se cerró la discusión sobre la prueba, es consecuente con lo definido respecto a la fijación del litigio, de ahí que tampoco se pueda predicar arbitrariedad en la misma. 41. Conforme lo anterior, para esta Sala de Subsección es evidente que la accionada ya analizó en los distintos autos cuestionados los asuntos traídos a colación de nuevo por el señor Edgar Fernando Guzmán Robles -fijación del litigio y prueba testimonial-; sin que se advierta un estudio caprichoso o carente de fundamento. 42.
Además, se resalta que fue esa instancia judicial la que tuvo a su cargo valorar los elementos de hecho y de derecho que se sometieron a su consideración, así como las solicitudes probatorias, y confrontarlas con la normativa aplicable al asunto; sin que ahora quepa prolongar el debate sobre los mismos, pues la acción de tutela es mecanismo principal, no complementario al del medio control ordinario y, no tiene por fin revisar las bases del debate judicial, para definir como instancia final la interpretación del tema realizada por el juez natural. 43.
Del mismo modo, la parte actora tampoco fue clara en explicar cómo ni de qué forma se lesionaron los derechos fundamentales traídos a colación a través de este mecanismo constitucional; máxime cuando, como se vio, a lo largo del asunto siempre se le explicó con suficiencia los motivos por los cuales no era dable acceder a lo pedido. En consonancia con lo anterior, la Sala advierte que las decisiones cuestionadas en esta sede encuentran claro sustento en el principio de libre valoración judicial, independencia y autonomía del juez. 44.
De ahí que verificado que el malestar que se formula contra la providencia judicial es por el análisis realizado por la accionada, esto, con el fin de que el juez de tutela reevalúe la postura finalmente adoptada por el fallador natural de la causa, ningún espacio cabe para el juez constitucional 45. Por lo expuesto anteriormente, la Sala MODIFICARÁ la sentencia de 20 de marzo de 2025 proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, para en su lugar DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 46.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado Fernando Alexei Pardo Flórez, por los motivos señalados. Como consecuencia, queda separado del conocimiento de esta acción de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01008-01 Accionante: Edgar Fernando Guzmán Robles Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 SEGUNDO: MODIFICAR la sentencia de 20 de marzo de 2025 proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, para en su lugar DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 5 VF