Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Demandado: Eduardo Enrique Espitia Jiménez Tema: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la UGPP, contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión, por medio de la cual se confirmó con modificación el fallo de primera instancia dictado por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Montería el 22 de febrero de 2013, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Eduardo Enrique Espitia Jiménez contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL).2 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP en ejercicio de la acción de revisión establecida en el artículo 20 de la 1 En lo que sigue UGPP. 2 En lo sucesivo CAJANAL. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP Ley 797 de 2003, solicitó la revisión de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 23001-33-31-703-2012-00008-01, que confirmó parcialmente, toda vez que excluyó de la reliquidación pensional el auxilio de retiro y el quinquenio, el fallo dictado por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Montería el 22 de febrero de 2013, por medio del cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Eduardo Enrique Espitia Jiménez contra la liquidada CAJANAL encaminadas a que se reliquide su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Como consecuencia de lo anterior solicitó: i) revocar la sentencia dictada por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba el 30 de septiembre de 2014, que confirmó parcialmente el fallo proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Montería el 22 de febrero de 2013; ii) declarar que Eduardo Enrique Espitia Jiménez no tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los emolumentos salariales percibidos en el último año de servicios; y iii) ordenar la reliquidación de la prestación en un monto o tasa de reemplazo del 75% y con una base de liquidación con fundamento en lo previsto en los artículos 36 (inciso 3) o 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, y los factores de salario de acuerdo a lo señalado en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Eduardo Enrique Espitia Jiménez nació el 15 de noviembre de 1944 y prestó sus servicios en el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA)3 desde el 10 de julio de 1972 hasta el 30 de octubre de 2003. 3 En adelante ICA. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP - La extinta CAJANAL, a través de la Resolución 16414 del 27 de junio de 2001, le reconoció a Eduardo Enrique Espitia Jiménez la pensión de jubilación en cuantía de $1.189.460,86, a partir del 1.º de julio de 2000.
No obstante, el disfrute de la prestación quedó condicionado al retiro definitivo del servicio. - Por medio de la Resolución 33828 del 25 de octubre de 2005, la extinta CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación otorgada a Eduardo Enrique Espitia Jiménez y como consecuencia elevó su cuantía a $1.544.830,93, desde el 1.º de noviembre de 2003. - A través de la Resolución UGM 35607 del 27 de febrero de 2012, CAJANAL le negó a Eduardo Enrique Espitia Jiménez la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. - Eduardo Enrique Espitia Jiménez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra CAJANAL con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución UGM 35607 del 27 de febrero de 2012 y, en consecuencia, se ordenara la reliquidación de su pensión de jubilación con base en el 75% de todos los factores salariales que percibió en el último año de servicios, asunto que, por reparto, correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Montería, quien por medio de la sentencia del 14 de febrero de 2013 accedió a las pretensiones, para lo cual resolvió: «1.- Declárese la nulidad de la Resolución No. UGM 035607 de febrero 27 de 2012, expedida por el Gerente liquidador de CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, mediante la cual se negó la solicitud de reliquidación pensional elevada por el accionante el día doce (12) de agosto de dos mil once (2011). 2.- Como consecuencia de lo anterior, ordenase a CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación efectuar la reliquidación de la pensión de jubilación del señor EDUARDO ENRIQUE ESPITIA JIMENEZ identificado con C.C. No. 6.857.538, con base en el 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicios, incluyendo como 4 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP factores salariales para efectos del cómputo, la Asignación Básica, y las doceavas del quinquenio, Incremento por Antigüedad, Bonificación por servicios, incentivo de localización, prima de vacaciones, Prima Semestral, Prima de Navidad, Sueldo por Encargo y Auxilio de Retiro; reliquidación que se hará efectiva a partir del 01 de julio de 2006, fecha en la cual adquirió el estatus pensional. 3.- De conformidad con la reliquidación ordenada en el numeral anterior, condénese a CAJANAL E.I.C.E. a apagar las diferencias entre lo que efectivamente le ha reconocido y pagado al actor por concepto de su mesada pensional y lo que debe reconocer y pagar en virtud de la liquidación ordenada en esta sentencia a partir del 12 de agosto de 2008, teniendo en cuenta la operancia del fenómeno prescriptivo antes descrito.
(…)». - Inconforme con lo decidido por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Montería en el fallo del 14 de febrero de 2013, CAJANAL interpuso recurso de apelación en su contra, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2014, en la que se confirmó parcialmente la providencia recurrida. - En cumplimiento de lo resuelto por los jueces de instancia, la UGPP expidió la Resolución RDP 6920 del 20 de febrero de 2015, en la cual se reliquida la pensión a favor del señor Eduardo Enrique Espitia Jiménez, aumentando la cuantía a la suma de $2.083.349, efectiva a partir del 1 de noviembre de 2003, pero con efectos fiscales, por prescripción, desde el 12 de agosto de 2008. 1.1.3.
La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión, mediante sentencia proferida el 30 de septiembre de 2014, confirmó con modificación la providencia dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Montería en el fallo del 14 de febrero de 2013, que accedió a las súplicas de la demanda, pues excluyó de la reliquidación pensional el auxilio de retiro y el quinquenio. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP Para tal efecto, se pronunció en estos términos:4 - Eduardo Enrique Espitia Jiménez es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, en consecuencia, puede acceder al beneficio pensional de conformidad con los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985, esto es, con el 75% del salario promedio que sirvió de base para calcular los aportes durante el último año de servicio. - Tal y como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, en especial la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010,5 la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional sino que estos están simplemente enunciados, lo que no impide la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios, de modo que la liquidación del monto de la pensión se debe establecer con el 75% del promedio de salarios devengados en el último año de servicios bajo el entendido que son factores de salario aquellas sumas que percibe el servidor de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé. - El auxilio de retiro no constituye factor salarial y el quinquenio no fue percibido en el último año laborado, por lo tanto, es improcedente su inclusión para la reliquidación pensional.
En este sentido se modificó el fallo de primera instancia. 1.2. Las causales de revisión invocadas La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003,6 para lo cual expuso los siguientes argumentos:7 4 SAMAI, índice 9, documento ED-1-Cuaderno1PrincipalDemanda Folios1al200.pdf(.pdf) NroActu a 9, folios 250 a 264. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6 «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en 6 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP - La orden judicial se obtuvo con vulneración al debido proceso, en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación del causante en los términos ordenados desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional, según la cual, para efectos de determinar el ingreso base de liquidación (IBL),8 debían ser tenidas en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, y los factores taxativos del Decreto 1158 de 1994 objeto de cotización. - Se configura la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. - Se causó una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema, toda vez que se aumentó la mesada pensional de Eduardo Enrique Espitia Jiménez en un 0.25368653077% sin que exista justificación legal o jurisprudencial para ello. 1.3.
Contestación a la acción especial de revisión Eduardo Enrique Espitia Jiménez no se pronunció en la instancia procesal. 1.4. El Ministerio Público cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» 7 SAMAI, índice 2, documento ED - CD 1-1-CD1DemandaCuaderno 1PrincipalFolio67A.zip(.zip) N roActua 9. 8 En lo que sigue IBL. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP El procurador segundo delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto. 2.
Consideraciones 2.1. Cuestión previa Mediante memorial allegado el 20 de septiembre de 2022,9 la UGPP solicitó el reconocimiento de Cleer del Carmen Cogollo de Espitia, en su calidad de cónyuge supérstite, como sucesora procesal de Eduardo Enrique Espitia Jiménez, quien falleció en el trascurso del proceso. Junto con la anterior solicitud aportó los registros civiles de defunción y de matrimonio, así como la Resolución RDP 17197 del 7 de julio de 2022, por medio de la cual la UGPP le reconoció a Cleer del Carmen Cogollo de Espitia la pensión de sobrevivientes, con ocasión de la muerte de su cónyuge Eduardo Enrique Espitia Jiménez.
Sobre la sucesión procesal, el artículo 68 del Código General del Proceso (CGP)10 (modificado por el artículo 59 de la Ley 1996 de 2019) estableció: «Artículo 68. Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado ausente, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos o el correspondiente curador.
Si en el curso del proceso sobreviene la extinción, fusión o escisión de alguna persona jurídica que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo caso la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran. El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso podrá intervenir como litisconsorte del anterior titular.
También podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte expresamente. Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del Código Civil se decidirán como incidente.» 9 SAMAI, índice 24, documento 22_MemorialWeb_MEMORIAL(.pdf) NroActua 24. 10 En lo sucesivo CGP. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP Así las cosas, se establece que existen tres clases de sucesiones, a saber: i) sucesión por causa de muerte o ausencia (inciso 1.º), situación en la cual el reconocimiento en el proceso de los cónyuges, albacea con tenencia de bienes o herederos depende de su comparecencia con la prueba respectiva de tal calidad; ii) sucesión de la persona jurídica extinta o fusionada (inciso 2.º), siendo que los socios o los acreedores a quienes se les adjudique el bien litigioso, pueden comparecer al proceso para que se les reconozca como parte; y iii) sucesión por el cesionario derivado de acto entre vivos (inciso 3.º) evento en el que es necesario que el cesionario concurra al proceso para solicitar la sucesión, y en caso de que la parte contraria no acepte la sustitución, el cesionario continúa como parte litisconsorcial.11 En el caso concreto, el despacho observa que se está frente al primer supuesto antes mencionado, dado que según registro civil de defunción 10681206 del 15 de febrero de 2022, suscrito por el notario segundo de Montería, Eduardo Enrique Espitia Jiménez murió el 12 de febrero de 2022, por lo que corresponde llevar a cabo la sucesión procesal por causa de muerte.
En esas condiciones, el despacho advierte que Eduardo Enrique Espitia Jiménez debe ser sucedido procesalmente en el asunto por Cleer del Carmen Cogollo de Espitia, toda vez que aquella acreditó ser su conyugué supérstite. 2.2. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1.º de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2 del CPACA.12 11 Manifestado con anterioridad por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación en auto del catorce (14) de enero de dos mil veinte (2020), CP.
Jaime Enrique Rodríguez Navas dentro del proceso de reparación directa con radicación No. 70001-23-31-000-2006-00408- 01(52865). 12 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019,13 por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.3.
Los problemas jurídicos Se circunscriben a establecer lo siguiente: i) ¿la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión, se profirió con vulneración al debido proceso y, en consecuencia, está inmersa en la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? y ii) ¿la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por lo tanto, se configuran los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2014 de la Ley 797 de 200315 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 13 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado.» 14 «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: 10 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.
En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen.16 Ahora bien, esta corporación ha precisado que si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan».
En tal sentido, se han definido los siguientes:17 «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» 15 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» 16 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 17 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.» Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales.»18 En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación19 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.
Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 18 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001-03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.»20 2.4.2.
En torno al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen previsto en la Ley 33 de 1985 La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018,21 fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.» En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 21 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».
Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
(…)» Además, la corporación estableció dos subreglas. La primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)» 14 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones».
Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)» De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el IBL para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos.
Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio22 en la resolución de «(…) todos los casos pendientes de solución 22 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de 15 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.5.
Caso concreto En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.
Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión23 según la cual de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 23 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» En tal sentido, se advierte que los argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar el porcentaje del IBL reconocido y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la pensión de jubilación reconocida a Eduardo Enrique Espitia Jiménez, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Ahora, en torno a esa causal de revisión, esto es, la del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión, profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 201024 según la cual, la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé.» Al respecto, el ente de previsión recurrente sostiene que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la Sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado.
Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 17 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP Quinta de Decisión, proferida el 30 de septiembre de 2014 no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 4 de agosto de 2010 que señaló que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho», en especial, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.
En efecto, el criterio del Consejo de Estado únicamente se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del 2018, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida (30 de septiembre de 2014), la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma.
Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión, encontró acertada la decisión del juez de primera instancia que ordenó que la pensión de jubilación de Eduardo Enrique Espitia Jiménez se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores: asignación básica, incremento por antigüedad, bonificación por servicios, incentivo de localización, sueldo por encargo y las primas de vacaciones, semestral y navidad.
En relación con lo anterior, se advierte que el Tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 2010, que en lo particular dispuso: 18 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP «De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
(…) Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando.» [Negrillas del original]. En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente administrativo obra certificación del 7 de octubre de 201125, expedida por el ICA, según la cual, Eduardo Enrique Espitia Jiménez devengó en el último año de servicios los siguientes factores: asignación básica, incremento por antigüedad, bonificación por servicios, incentivo de localización, sueldo por encargo y las primas de vacaciones, semestral y navidad.
Ahora bien, la Sala encuentra acreditado que: - Eduardo Enrique Espitia Jiménez nació el 15 de noviembre de 194426 y que laboró al servicio del ICA entre el 10 de julio de 1972 al 30 de octubre de 2003, cuando le fue aceptada su renuncia a través de la Resolución 2537 del 15 de 25 SAMAI, índice 9, documento ED-1-Cuaderno1PrincipalDemanda Folios1al200.pdf(.pdf) NroActu a 9, folio 195. 26 De conformidad con la cédula de ciudadanía. SAMAI, índice 9, documento ED-1- Cuaderno1PrincipalDemanda Folios1al200.pdf(.pdf) NroActu a 9, folio 183. 19 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP septiembre de 200327, periodo en el que ocupó los cargos de profesional especializado grado 3010-17, en propiedad, y profesional especializado grado 3010-18, en encargo28. - Mediante la Resolución 16414 del 27 de junio de 200129, expedida por la subdirectora general de prestaciones económicas (e) de Cajanal, se le reconoció a Eduardo Enrique Espitia Jiménez la pensión de jubilación en cuantía equivalente a $1.189.460,86, efectiva a partir del 1 de junio de 2000.
No obstante, el disfrute de la prestación quedó condicionado al retiro definitivo del servicio. - A través de la Resolución 33828 del 25 de octubre de 200530, la asesora de la gerencia general (e) de Cajanal reliquidó, por nuevos tiempos de servicios, la pensión de jubilación otorgada a Eduardo Enrique Espitia Jiménez y, por lo tanto, su monto se elevó a $1.554.830,93, efectiva desde del 1 de noviembre de 2003. - Por medio de la Resolución RDP 6920 del 20 de febrero de 201531, proferida en cumplimiento del fallo objeto de revisión, la UGPP reliquidó la pensión de jubilación concedida a Eduardo Enrique Espitia Jiménez y, como consecuencia, el monto de la mesada pensional aumentó a $2.083.349, efectiva a partir del 1 de noviembre de 2003, pero con efectos fiscales desde el 12 de agosto de 2008 por prescripción. Visto lo anterior, se tiene que la diferencia que resulta entre el valor que Eduardo Enrique Espitia Jiménez recibía antes de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($1.554.830,93) y la reliquidación efectuada en cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Córdoba ($2.083.348) corresponde a la suma de $528.518,07, lo que equivale a un 27 SAMAI, índice 9, documento ED-1-Cuaderno1PrincipalDemanda Folios1al200.pdf(.pdf) NroActu a 9, folio 152. 28 Según certificación laboral expedida por el ICA el 3 de febrero de 2004.
SAMAI, índice 9, documento ED-1-Cuaderno1PrincipalDemanda Folios1al200.pdf(.pdf) NroActu a 9, folio 150. 29 SAMAI, índice 9, documento ED-1-Cuaderno1PrincipalDemanda Folios1al200.pdf(.pdf) NroActu a 9, folios 141 a 144. 30 Ibidem, folios 160 a 165. 31 Ibidem, folios 215 a 223. 20 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP incremento de la mesada de un 34% aproximadamente.
Adicional, se encuentra acreditado que Eduardo Enrique Espitia Jiménez laboró al servicio del ICA por más de 20 años, periodo en el que se desempeñó como profesional especializado grado 3010-17 y profesional especializado grado 3010- 18, sin que sea posible establecer el periodo en el que ocupó dichos cargos, pues la UGPP no lo planteó en el recurso extraordinario de revisión y de las pruebas que reposan en el plenario no se puede determinar.
Asimismo, se observa que en el artículo séptimo del acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado. Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión, sobre la pensión de jubilación reconocida a Eduardo Enrique Espitia Jiménez, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral.
Por lo que, concluye la sala, la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley. En consecuencia, la liquidación de la pensión de Eduardo Enrique Espitia Jiménez, no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) el demandado es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que al 1° de abril de 1994 contaba con más de 40 años de edad, pues nació el 15 de noviembre de 1944, y más de 15 años de servicio en tanto inició labores ininterrumpidas el 10 de julio de 1972; ii) demostró que completó más de 20 años de servicios; y iii) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. 21 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP Finalmente, valga precisar que en la sentencia del 28 de agosto de 201832 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.» Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 30 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión, no incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 y, por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP. 2.6.
Costas Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 22 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar como sucesora procesal de Eduardo Enrique Espitia Jiménez a Cleer del Carmen Cogollo de Espitia, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. Segundo. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión, el 30 de septiembre de 2014, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Ausente en comisión CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente 23 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00742-00 (5574-2019) Demandante: UGPP CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.