CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: GERMAN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: 68001-33-33-000-2013-00247-01 Número interno: 3421-2018 Demandante: Olga Lucia Pineda Villamizar Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho ______________________________________________________________________________ BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 26 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la señora Olga Lucia Pineda Villamizar, a través de apoderado judicial, instauró demanda contra la Nación, Procuraduría General de la Nación y solicitó declarar la nulidad del Oficio N° S.G. 069 del 15 de enero de 2013, expedida la Procuraduría General de la Nación, por medio del cual negó el reconocimiento y pago a la actora de las diferencias salariales, que se le adeudan por concepto de lo dispuesto en el Decreto 610 de 1998 relacionado con la denominada Bonificación por Compensación teniendo en cuenta que de acuerdo a esa preceptiva legal, le corresponde entre el 02 de agosto de 2009 a la fecha, el 80% de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de las Altas Cortes de Justicia. A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó: … se ordene…, a la Nación- Procuraduría General de la Nación, que reconozca, liquide y paga a la actora las diferencias salariales a ella adeudadas por el concepto de bonificación por compensación, teniendo en cuenta que de conformidad con los Decretos nacionales 610 de 1988, le corresponde entre el 2 de agosto de 2009 a la fecha, el 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de altas cortes de justicia, quienes a su vez, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4° de 1992, deben recibir un salario o remuneración mensual igualara los ingresos que por todo concepto de venga un congresista Asimismo, solicitó reconocer intereses sentencia de acuerdo con el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, actualizar o indexar las cifras de conformidad con el artículo 187 de la misma Ley y que se cumpla la sentencia en los términos señalados en los artículos 192 a 195 de la dicha Ley.

La demanda se interpuso luego de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la cual resultó fallida, en la audiencia celebrada el 10 de julio de 2013. La contestación de la demanda La Procuraduría General de la Nación, se opone a todas y cada una de las pretensiones argumentando que no tiene la facultad legal para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta personal, debido a que este corresponde exclusivamente al gobierno nacional, por lo cual resulta imposible efectuar reconocimientos laborales distintos o con montos diferentes a los establecidos en los actos administrativos o cambiar su naturaleza legal de los emolumentos que tienen carácter de orden público y reconocidos por la ley.

Las dos partes presentaron alegatos de conclusión, en los que reiteran sus argumentos iniciales. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander, en Sala de Conjueces, a través de sentencia del 26 de septiembre de 2017, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó condenar a la parte demandada a lo siguiente:

SEGUNDO: como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar la diferencia salarial existente entre lo cancelado por concepto de Bonificación por Compensación prevista en el Decreto 610 de 1998 y el monto equivalente al 80%, de lo que por todo concepto salarial y prestacional pagado retribución al trabajo, devengan los Magistrados de Altas Cortes de Justicia, teniendo en cuenta que los últimos funcionarios devengan el 100% de lo percibido por los la Dra. OLGA LUCIA PINEDA VILLAMIZAR en su cuenta que estos últimos Congresistas de la República, a calidad de Procurador Judicial II conforme las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, desde el tres (03) días de agosto de dos mil uno (2001) hasta la fecha adelante hasta que se sigan causando.

La sentencia también ordena actualizar las sumas conforme al IPC certificado por el DANE. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, tanto sobre el fondo del asunto como sobre la prescripción trienal.

La intervención del Ministerio Público No hubo contestación por parte del Ministerio Público. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Estado de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Los Magistrados de la Sección Segunda del Estado de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad.

El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene la actora tiene derecho al reajuste salarial solicitado? consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Estado? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.

La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Estado de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.

Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.

En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.

Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo.

Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: En segundo lugar, en cuanto a la prescripción de la bonificación por compensación, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, por haberse presentado un derecho de petición por parte del servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. En tercer lugar, el Decreto 610 de 1998, del día 26 de marzo de 1998, Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios, dispone en su artículo primero: ARTÍCULO 1º.

Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2º del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.

La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. Destáquese cómo, según el inciso primero de esta norma, la bonificación por compensación es “sumada a la prima especial de servicios”, de manera que es compatible con ésta.

Expresado en otras palabras, no son incompatibles la bonificación por compensación y la prima especial de servicios. Sin embargo, de conformidad con el inciso segundo, la bonificación por compensación de los magistrados opera “en los mismos términos de la prima especial de servicios”, o sea que será considerada como “factor salarial para efectos de determinar las pensiones”, lo que significa que la bonificación por compensación tiene el mismo efecto que la prima especial; y si tiene el mismo efecto y es más cuantiosa, la subsume.

Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de unificación citada, sumadas la bonificación por compensación y la prima especial de servicios, en ningún caso pueden superar el techo del 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte (recuérdese que un magistrado de Alta Corte tiene derecho al mismo régimen salarial y prestacional de un parlamentario, incluido el auxilio de cesantía).

En cuarto lugar, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998. En quinto lugar, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.

Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.

Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Olga Lucia Pineda Villamizar: Que laboró como Procuradora 54 Judicial II de Bucaramanga desde el 2 de agosto del 2009 a la fecha.

Que percibe como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Estado, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004. Que el día 27 de diciembre del 2012 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, que Olga Lucia Pineda Villamizar tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, en su calidad de magistrado del Tribunal Superior de Bucaramanga.

Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Segundo, que Olga Lucia Pineda Villamizar tiene derecho en consecuencia a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 2 de agosto de 2009 y desde ese día en adelante.

Hay que mencionar que el fallo de primera instancia nada dijo en la parte resolutiva sobre el momento a partir del cual empezaría a reconocerse y pagarse la bonificación por compensación. Entonces esta Sala precisa que, si bien la prescripción fue interrumpida por el derecho de petición ejercido el día 27 de diciembre de 2012, los tres años hacia atrás se remontan entonces hasta el 2 de agosto de 2009.

Tercero, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente Estado se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, pues hay lugar a reconocer la bonificación por compensación, pero se aclarará la fecha relacionada con la prescripción trianual, que fue una de las excepciones propuestas por la Estado.

Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Estado de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander del día 26 de septiembre de 2017, en la cual accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Olga Lucia Pineda Villamizar en contra la Nación – Procuraduría General de la Nación.

SEGUNDO: ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), para lo cual deberá proferir una resolución mediante la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento.

TERCERO: ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.

CUARTO: NO CONDENAR en costas QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez Firmado electrónicamente HÉCTOR DÍAZ MORENO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA