Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-01 Accionante: Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas Se revoca la sentencia de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-06639-01 Accionante: Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Nulidad simple / Rechazo de la demanda / Naturaleza jurídica del acto administrativo / Acuerdos internacionales bilaterales / Se revoca la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declara la improcedencia de la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas (Fenalce) contra la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2023 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 30 de octubre de 2023, la Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas (Fenalce) interpuso, por medio de su representante legal, una acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado. La accionante consideró Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-01 Accionante: Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas Se revoca la sentencia de primera instancia 2 vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia porque la Sección Cuarta del Consejo de Estado rechazó la demanda de nulidad que presentó contra de la Decisión No. 3 de la Comisión de Libre Comercio del Acuerdo de Promoción Comercial entre los Estados Unidos de América y la República de Colombia. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones (se transcriben): <<PRIMERO: TUTELAR, en favor de Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas – sigla FENALCE –.; los derechos fundamentales invocados para su protección como son: DEBIDO PROCESO en conexión y DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, ERROR JUDICIAL, VIA DE HECHO JUDICIAL, DERECHO A JUSTICIA EFECTIVA, PRINCIPIO DE LA BUENA FE, PRINCIPIO DE PACTA SUNT SERVANDA, PRINCIPIO DE EQUIDAD, RECIPROCIDAD Y CONVENIENCIA NACIONAL, quebrantados en el proceso radicado No. 10010324000-2019-00171-00 que cursa en la sección 4ª del Consejo de Estado.
SEGUNDO: Como consecuencia de la protección a los derechos invocados, ORDENAR y/o REVOCAR, el Auto del pasado 28 de febrero del 2023 y el Auto confirmatorio de junio de 2023, proferido por la Consejera Ponente Stella Jeannette Carvajal Basto y confirmado en sala de la Sección 4ª del Consejo de Estado, en el que deciden en el proceso radicado No. 10010324000-2019-00171-00;
RECHÁZASE la demanda respecto a la Decisión núm. 3 de la Comisión de Libre Comercio del Acuerdo de Promoción Comercial entre Los Estados Unidos de América y La República De Colombia.
TERCERO: Como consecuencia de la protección a los derechos invocados, ORDENAR y/o REVOCAR, parcialmente el Auto del pasado 26 de octubre del 2023, proferido por la Consejera Ponente Stella Jeannette Carvajal Basto; en el que decide ESTARSE A LO RESUELTO, de los autos del pasado 28 de febrero del 2023 y el Auto confirmatorio notificado en junio de 2023, en el que dispuso RECHAZAR la demanda respecto a la Decisión núm. 3 de la Comisión de Libre Comercio del Acuerdo de Promoción Comercial entre Los Estados Unidos de América y La República De Colombia; dentro del proceso radicado No. 10010324000-2019-00171- 00.
CUARTO: En consecuencia a la orden de REVOCAR la decisión de Autos enunciados, ORDENAR, a la Sección Cuarta en responsabilidad del Consejera Ponente Stella Jeannette Carvajal Basto; en el medio de control del radicado No. 10010324000-2019-00171-00; ADMITIR para estudio y control judicial la Decisión núm. 3 de la Comisión de Libre Comercio del Acuerdo de Promoción Comercial entre Los Estados Unidos de América y La República De Colombia; por tener la competencia legal otorgada en la Ley 1143 de julio de 2007, en su capítulo XXI, Sección B, y bajo amparo de Sentencia de exequibilidad C -750 de 2008 numeral 4.2.4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-01 Accionante: Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas Se revoca la sentencia de primera instancia 3 QUINTO: ORDENAR, dar el trámite correspondiente al proceso del medio de control de nulidad incoado, (No. 10010324000-2019-00171-00) con el fin de que sean vinculados e integrados las partes en su totalidad, conforme a la legitimación en la causa por pasiva correspondiente.
SEXTO: ORDENAR, que por secretaria se efectúen las notificaciones y trámites requeridos para el cumplimiento de la misma>>. B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 5 de abril de 2019 Fenalce presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para obtener la nulidad de (i) la Decisión No. 3 de la Comisión de Libre Comercio del Acuerdo de Promoción Comercial entre los Estados Unidos de América y la República de Colombia, relacionada con los contingentes arancelarios para el maíz amarillo, y (ii) el memorando No. 000337 de 2017 de la DIAN.
El proceso se repartió en primera instancia a la Sección Primera del Consejo de Estado y se le asignó el radicado 11001-03-24-000-2019-00171-00. 3.2.- El 29 de abril de 2022 la Sección Primera del Consejo de Estado ordenó remitir el expediente por competencia a la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 3.3.- Mediante auto del 28 de febrero de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la demanda en relación con el memorando No. 000337 de 2017 de la DIAN y la rechazó respecto de la Decisión No. 3 de la Comisión de Libre Comercio del Acuerdo de Promoción Comercial entre los Estados Unidos de América y la República de Colombia.
Consideró que los actos de la Comisión de Libre Comercio excedían el objeto de la nulidad, pues se trata de una interpretación consensuada por los Estados parte que no fue expedida en ejercicio de la función administrativa. 3.4.- El 7 de marzo de 2023 Fenalce interpuso recurso de súplica contra el auto del 28 de febrero de 2023 bajo el argumento de que la Decisión No. 3 constituye un acto administrativo complejo que está sujeto al control de legalidad de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, toda vez que contiene la voluntad de los Estados parte, produce efectos en las relaciones jurídicas internas y fue suscrita por una autoridad administrativa de la República. 3.5.- Mediante auto del 18 de mayo de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió la súplica.
Explicó que las decisiones conjuntas de autoridades de Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-01 Accionante: Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas Se revoca la sentencia de primera instancia 4 Estados diferentes no configuran un acto administrativo complejo. La Decisión No. 3 de la Comisión de Libre Comercio no puede entenderse como una <<decisión unilateral de la administración pública>>, sino que su naturaleza es la de un acto jurídico bilateral e internacional suscrito en ejercicio de la facultad del Ejecutivo de dirigir las relaciones internacionales, de conformidad con el numeral 2 del artículo 189 de la Constitución Política.
Por lo tanto, concluyó que la Decisión No. 3 no era un acto controlable mediante la acción de nulidad y confirmó el auto del 28 de febrero de 2023. 3.6.- El 31 de julio de 2023 la accionante presentó memorial con reforma a la demanda de nulidad, en la que añadió algunos hechos, modificó las pretensiones y aportó pruebas adicionales. 3.7.- Mediante auto del 26 de octubre de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la reforma de la demanda contra el memorando No. 000337 de 2017 de la DIAN.
Respecto a la demanda contra la Decisión No. 3 de la Comisión de Libre Comercio, decidió estarse a lo resuelto en los autos del 28 de febrero y 18 de mayo de 2023. C. Fundamentos de la vulneración 4.- Del escrito de tutela se infiere que la accionante alega que los autos del 28 de febrero, 18 de mayo y 26 de octubre de 2023 incurrieron en los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución. 4.1.- Frente al defecto sustantivo, sostiene que la autoridad judicial accionada inaplicó las normas del Acuerdo de Promoción Comercial entre Colombia y los Estados Unidos (incorporado en la Ley 1143 de 2007), que regulan la interpretación del tratado y la resolución de controversias. 4.1.1.- En primer lugar, argumenta que el artículo 21.20 de la sección B del capítulo XXI del Acuerdo de Promoción Comercial entre Colombia y los Estados Unidos consagró la obligación de los Estados de notificar a la otra parte cuando surja una cuestión relacionada con el tratado en un procedimiento judicial o administrativo interno. Afirma que las disposiciones del tratado no impiden que los órganos judiciales de la República conozcan las controversias sobre interpretación o aplicación del acuerdo cuando se presenta un conflicto entre este y el ordenamiento jurídico nacional.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-01 Accionante: Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas Se revoca la sentencia de primera instancia 5 4.1.2.- En virtud de lo anterior, expone que la Decisión No. 3 de la Comisión de Libre Comercio constituye un acto administrativo complejo que incorpora la voluntad de la Administración; en concreto, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de la República de Colombia.
Por lo tanto, se trata de un acto que sí está sujeto a control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4.2.- Alega que se desconoció el precedente constitucional sentado en la sentencia C-750 de 2008, mediante la cual la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad de la Ley 1143 de 2007 y declaró su exequibilidad.
Sostiene que en la referida sentencia, la Corte Constitucional reconoció que las controversias sobre la aplicación del Acuerdo de Promoción Comercial entre Colombia y los Estados Unidos y que exceden el control abstracto constitucional pueden conjurarse a través de los mecanismos judiciales internos. En este sentido, sostiene que la acción de nulidad es uno de esos mecanismos previstos por el legislador para defender el ordenamiento constitucional. 4.3.- Manifiesta que se configuró una violación directa del artículo 4 de la Constitución Política, que consagra el principio de supremacía constitucional.
Argumenta que la Sección Cuarta del Consejo de Estado está suponiendo que la Decisión No. 3 de la Comisión de Libre Comercio es jerárquicamente superior al orden legal y constitucional de la República, lo cual no es admisible en un Estado social de derecho. Indica que el artículo 4 Superior exige que cualquier disposición jurídica del ordenamiento internacional debe ser armónica con el ordenamiento nacional.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Sección Cuarta del Consejo de Estado (accionada) solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de amparo por no superar el requisito de relevancia constitucional, pues el actor pretende reanudar un debate meramente legal. Añade que, en todo caso, la Decisión No. 3 de la Comisión de Libre Comercio no es un acto administrativo porque no se expidió en ejercicio de la función administrativa que habilita el control de legalidad propio de la acción de nulidad, de suerte que no se configuró ningún defecto. 6.- La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (tercero interesado) solicitó declarar la falta de relevancia constitucional porque el actor pretende reanudar un debate meramente legal y no invocó ningún defecto en específico.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-01 Accionante: Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas Se revoca la sentencia de primera instancia 6 7.- El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (tercero interesado) solicitó su desvinculación de la presente acción constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues las pretensiones de la tutela no están dirigidas a la entidad ni se advierte que hubiese vulnerado derecho fundamental alguno. E. Fallo impugnado 8.- Mediante sentencia del 30 de noviembre de 2023, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado negó el amparo.
Expuso que no se configuró ningún defecto en los autos del 28 de febrero y 18 de mayo de 2023 proferidos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, toda vez que su interpretación de la Ley 1143 de 2007 no fue arbitraria o irracional. Además, resaltó que las providencias atacadas contienen una carga argumentativa suficientemente sustentada en la aplicación de las normas vigentes.
Finalmente, precisó que el auto del 26 de octubre de 2023 también se encuentra ajustado a derecho porque simplemente ordenó estarse a lo resuelto en los autos del 28 de febrero y 18 de mayo de 2023. F. Impugnación 9.- Mediante escrito radicado el 11 de diciembre de 2023, Fenalce impugna la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2023 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.
Insiste en que la Sección Cuarta del Consejo de Estado desconoció el precedente constitucional establecido en las sentencias C-750 de 2008 y C-400 de 1998, según el cual –a su juicio– la Corte Constitucional <<reconoce la existencia de un monismo constitucionalista moderado y, dentro de esta concepción, señala la sujeción de los tratados internacionales de libre comercio a la Constitución>>. 9.1.- Así mismo, cuestiona que se hubiese admitido la demanda únicamente en contra del memorando No. 000337 de 2017 de la DIAN, pues este acto administrativo se fundamenta jurídicamente en la Decisión No. 3 de la Comisión de Libre Comercio.
Por lo tanto, afirma que es problemático ejercer un control de legalidad únicamente sobre uno de los actos, pues no se estaría haciendo un estudio de fondo. 9.2.- Por otra parte, alega que las autoridades judiciales internas están llamadas a intervenir en la interpretación y aplicación de los tratados internacionales a través de las acciones judiciales consagradas por el legislador cuando un nacional se encuentra sometido a los efectos lesivos de una norma de derecho internacional.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-01 Accionante: Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas Se revoca la sentencia de primera instancia 7 II. CONSIDERACIONES 10.- Se acogerá la postura mayoritaria de la Sala y se revocará el fallo de primera instancia, que negó el amparo. En su lugar, se declarará la improcedencia de la acción de tutela porque no está acreditado el requisito de relevancia constitucional.
Lo anterior, en la medida en que la acción de tutela reitera los mismos argumentos que fueron planteados en el recurso de súplica y resueltos en el proceso ordinario1. G. Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, se constata que los cargos formulados en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperar 11.- En primer lugar, no se advierte la presencia de un defecto sustantivo, pues la decisión de rechazar la demanda respecto de la Decisión No. 3 de la Comisión de Libre Comercio se fundamentó en las normas aplicables al caso y no se desconoció ninguna disposición legal relevante. 11.1.- En concreto, la accionante se refiere el artículo 21.20 de la sección B del capítulo XXI del Acuerdo de Promoción Comercial entre Colombia y los Estados Unidos2 para sustentar que la Decisión No. 3 de la Comisión de Libre Comercio constituye un acto administrativo sujeto a control mediante la acción de nulidad. 11.2.- Sin embargo, de la textualidad de la norma ibidem no se desprende la conclusión que pretende hacer valer el actor.
El artículo 21.20 de la sección B del capítulo XXI del Acuerdo reguló el procedimiento acordado por los Estados parte en el evento en que surja una controversia judicial o administrativa interna en relación con el acuerdo de integración comercial y que resulte relevante para el otro Estado. 1 El magistrado ponente considera que la presente acción de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional porque la accionante alega la vulneración de su derecho fundamental, entre otros, al debido proceso, y explicó los vicios que consideró configurados en la decisión atacada.
Sin embargo, acoge la posición mayoritaria de la Sala, según la cual, cuando se reiteran argumentos que fueron resueltos dentro del proceso ordinario, no se cumple con este requisito 2 <<Artículo 21.20: Asuntos Referidos a Procedimientos Judiciales y Administrativos. 1. Cuando una cuestión de interpretación o de aplicación de este Acuerdo surja en un procedimiento judicial o administrativo interno de una parte y cualquier parte considere que amerita su intervención, o cuando un tribunal u órgano administrativo solicite la opinión de alguna Parte, esa parte lo notificará a las otras Partes.
La Comisión procurará, a la brevedad posible, acordar una respuesta adecuada. 2. La Parte en cuyo territorio se encuentre ubicado el tribunal o el órgano administrativo, presentará al tribunal u órgano administrativo cualquier información o interpretación acordadas sobre el Acuerdo recibidas por la Comisión, de conformidad con los procedimientos de ese foro. 3.
Cuando la Comisión no logre llegar a un acuerdo respecto de la información o interpretación solicitada, cualquiera de las Partes podrá someter su propia opinión al tribunal o al órgano administrativo, de acuerdo con los procedimientos de dicho foro>>. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-01 Accionante: Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas Se revoca la sentencia de primera instancia 8 11.3.- Al efecto, se trata de una disposición que consagra el deber de la República de Colombia –como sujeto de derecho internacional– de informar a los Estados Unidos de América sobre cualquier actuación judicial o administrativa interna que pueda interesarle porque se discute la interpretación o aplicación del tratado.
Pero no comprende un mandato imperativo de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa de conocer y resolver las controversias que se planteen en el derecho nacional con ocasión del Acuerdo. 12.- En segundo lugar, no se configura el defecto por desconocimiento del precedente porque la autoridad judicial accionada no desconoció la sentencia C-750 de 2008, mediante la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la Ley 1143 de 2007.
Al estudiar el alcance del control de constitucionalidad material sobre acuerdos de liberalización comercial, la Corte precisó lo siguiente: <<Por tanto, podrán surgir controversias en el desarrollo y ejecución del acuerdo comercial que nos ocupa, suscitadas por el presunto menoscabo de los derechos fundamentales o colectivos, las que si bien, al ser asuntos que corresponden a la aplicación de la ley y por ello escapan al control abstracto de constitucionalidad, sin embargo deberán ser controladas mediante los mecanismos internos que respectivamente han sido instituido (sic) por el ordenamiento jurídico con dicho fin, es decir, a través de las diversas acciones judiciales configuradas por el legislador, a las cuales podrá acudirse en todo momento en defensa del ordenamiento constitucional.
De tal manera, los efectos que resulten de la aplicación del tratado y que puedan resultar contrarios a la Constitución deberán ser controlados a futuro mediante los diferentes mecanismos de control establecidos en el ordenamiento jurídico para tales casos, incluyendo la acción de tutela para la protección concreta de los derechos fundamentales>>. 12.1.- Con ello, la Corte Constitucional enfatizó que el control abstracto de constitucionalidad sobre las leyes aprobatorias de tratados internacionales no impide que se presenten controversias relacionadas con la aplicación del Acuerdo.
Es decir, que la declaratoria de exequibilidad no niega la posibilidad de que la aplicación de la norma en un caso particular genere un menoscabo a derechos fundamentales, colectivos o subjetivos, que se pueden resolver a través de los mecanismos judiciales internos que suponen un control concreto, como serían –por ejemplo– la acción de reparación directa o la acción de tutela, no la acción de nulidad. 12.2.- Al respecto, es preciso recordar que esta Corporación ha establecido de antaño que la acción de nulidad no es idónea para determinar la constitucionalidad Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-01 Accionante: Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas Se revoca la sentencia de primera instancia 9 de los actos jurídicos suscritos de manera bilateral entre dos sujetos de derecho internacional3. 13.- En tercer lugar, no se configura el defecto por violación directa de la Constitución porque la autoridad judicial accionada no transgredió el artículo 4 Superior.
La Sala advierte que el artículo 20.1 de la sección A del capítulo XX del Acuerdo de Promoción Comercial entre los Estados Unidos de América y la República de Colombia facultó a la Comisión de Libre Comercio, que está integrada por representantes del nivel ministerial de cada Estado parte, para emitir interpretaciones sobre las disposiciones del Acuerdo. 13.1.- De lo anterior, es claro que la Decisión No. 3 de la Comisión de Libre Comercio es una declaración interpretativa conjunta y no constituye un acto administrativo sujeto a control de legalidad mediante la acción de nulidad, toda vez que –se reitera– su naturaleza es bilateral y sinalagmática. 13.2.- Por lo tanto, la decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado es adecuada y no implica –como lo plantea la accionante– que con tal decisión se esté asumiendo que la Decisión No. 3 de la Comisión de Libre Comercio es jerárquicamente superior al orden legal y constitucional de la República; sencillamente, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no puede conocer de una decisión que no constituye un acto administrativo. 14.- Finalmente, la Sala negará la solicitud de desvinculación elevada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, toda vez que fue vinculado al proceso como tercero con interés. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia del 30 de noviembre de 2023 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela por falta de relevancia constitucional frente a los cargos elevados. 3 Consejo de Estado, Sección Primera. Auto del 25 de noviembre de 1993, Rad. 2105 (MP Miguel González Rodríguez), auto del 15 de julio de 1995, Rad. 2928 (MP Libardo Rodríguez Rodríguez) y auto del 15 de julio de 1994, Rad. 2932 (MP Yesid Rojas Serrano).
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-01 Accionante: Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas Se revoca la sentencia de primera instancia 10 SEGUNDO: NIÉGASE la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente decisión por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de esta Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto