Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicación: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Demandado: Nación – Comisión Nacional del Servicio Civil y otro Tema: Concurso de méritos SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ 1.

Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por la señora Dora María Rodríguez Tobar contra la Nación – Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y el Ministerio de Defensa – Policía Nacional. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 2. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 la señora Dora María Rodríguez Tobar solicitó que se anule el Acuerdo CNSC – 20191000002366 del 14 de marzo de 2019, proferido por la CNSC y la Policía Nacional, «por medio del cual se modifica el artículo 11 del Acuerdo No. 20181000009066 del 19 de diciembre de 2018, a través del cual se establecieron las reglas del primer concurso abierto de méritos para proveer de manera definitiva los empleos vacantes de la planta de personal perteneciente al Sistema Especial de Carrera Administrativa de la Dirección General de la Policía Nacional, Proceso de Selección No. 632 de 2018 – Sector Defensa». 1.1.2.

Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante sostuvo que el acto acusado quebrantó los artículos 11, 13, 25, 29 y 53 de la Constitución Política; y 16 de la Ley 909 de 2004. 4. Al desarrollar el concepto de violación, la actora planteó los siguientes 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011.

Radicado: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 cargos: i) El artículo 16 de la Ley 909 de 2004 preceptúa que debe conformarse una comisión de personal para realizar las convocatorias a concurso de méritos; sin embargo, para el momento en que se expidió el acuerdo enjuiciado, no se había integrado adecuadamente la comisión de personal de la Policía Nacional para que velara por el correcto desarrollo del proceso de selección, ya que solamente fue elegida por los empleados nombrados en provisionalidad, pese a que también debían tenerse en cuenta los de libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales y temporales. ii) De acuerdo con la Ley 1033 de 2006 y los Decretos 91 y 92 de 2007, la administración tenía 2 años para realizar el concurso encaminado a proveer los empleos del personal no uniformado del sector defensa; sin embargo, este deber se cumplió 12 años después de lo previsto, lo cual desprotegió a las personas que venían desempeñando esos empleos en provisionalidad, quienes, en caso de no superar el concurso, encontrarían limitaciones para acceder al mercado laboral debido a que exceden los 45 años de edad e incluso han perdido su capacidad laboral por accidentes y enfermedades originadas en la difícil, delicada y demandante labor que desempeñan. iii) Conforme a los derechos al trabajo, dignidad humana, seguridad social; el principio de solidaridad y el artículo 6 de la Ley 1033 de 2006, el Ministerio de Defensa Nacional debe salvaguardar los derechos adquiridos de sus empleados no uniformados y «adoptar los mecanismos de estabilidad laboral reforzada a cada uno de los servidores públicos que no logren pasar la prueba de concurso de méritos». iv) El despido de los servidores nombrados en provisionalidad «constituye un crimen de lesa humanidad debido a que [sic] tortura sicológica para ellos, pues desde el momento en que se escuchó sobre el tema en mención muchos de ellos han enfermado psicológicamente debido a la presión dirigida por los altos mandos del Ministerio de Defensa Nacional». 1.2.

Contestación de la demanda 5. El Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: i) El acto acusado se ajustó a la legalidad, la actora no demostró cuáles derechos particulares fueron afectados y, en todo caso, el medio de control de simple nulidad no sería el idóneo para proteger intereses privados. ii) Si la accionante consideraba que el acuerdo demandado incumplió la normativa superior, debió interponer una acción de cumplimiento.

Radicado: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 iii) La actora alegó la vulneración a derechos fundamentales, por lo que ella y demás interesados debieron promover la correspondiente acción de tutela. iv) Se propone la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida individualización y/o inexistencia de los actos administrativos demandados e indebida escogencia del medio de control. 6.

La CNSC solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: i) La actora se limitó a esgrimir argumentos generales y efectuar reproches aislados sobre las consecuencias del concurso para el personal vinculado en provisionalidad, es decir, que no es posible identificar un cargo claro de nulidad contra el acuerdo demandado. ii) El acuerdo cuestionado se expidió en uso de las facultades constitucionales y legales previstas en el artículo 130 de la Constitución Política, la Ley 909 de 2004, los Decretos Leyes 91 y 92 de 2007 y con sujeción a la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional en las sentencias C-753 de 2008 у С-211 de 2007. iii) La parte accionada no quebrantó los derechos de los servidores provisionales ni de aquellos que son sujetos de especial protección, pues prima el ingreso al servicio público por el sistema del mérito.

Además, el concurso respetó el derecho a la igualdad, ya que se trató de un concurso abierto y en ningún momento se adoptaron medidas que pudieran afectar a dicho personal. iv) Tampoco tiene vocación de prosperidad el argumento según el cual el concurso afecta a los empleados vinculados en provisionalidad, ya que «los presuntos afectados pueden en forma individual presentar las demandas administrativas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, atacando el acto administrativo que los desvincula, o incluso, acudir a la acción de tutela con el fin de lograr el amparo de su derechos fundamentales, pero no argüir por el medio descrito en el artículo 137 del C.P.A.C.A., puedan impedir que se adelantar un concurso de méritos para proveer de manera definitiva novecientas cincuenta y siete (957) vacantes del sector defensa - Dirección General de la Policía Nacional de Colombia». v) El hecho de que la comisión de personal no se haya conformado en el tiempo que sugiere la demandante no invalida el certamen, ya que aquella podía integrarse en cualquier tiempo.

Además, «la atenta lectura del artículo 16 no conduce a la interpretación realizada por la parte actora, en el sentido de señalar que dichos comités solamente pueden estar integrados por personal vinculado como provisional». Radicado: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 II.

TRAMITE EN ÚNICA INSTANCIA 2.1. Admisión, medida cautelar y sentencia anticipada 7. Por auto del 19 de junio de 2020, se admitió la demanda. Luego, mediante providencia de 14 de septiembre de 2022, se negó la solicitud de medida cautelar presentada por la actora. 8. Mediante auto del 24 de mayo de 2023, el despacho evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA.

En consecuencia, dispuso: a) negar las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda «por indebida individualización y/o inexistencia de los actos administrativos demandados» e «indebida escogencia de la acción»; b) prescindir de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 ibidem; c) resolver sobre las pruebas aportadas y solicitadas; d) fijar el litigio; e) correr traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. 2.2.

Alegatos de conclusión 9. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional se abstuvo de presentar alegatos de conclusión. La demandante y la CNSC reiteraron los argumentos expuestos en las respectivas etapas del proceso. Se aclara que la actora agregó otros razonamientos, a los cuales se hará referencia más adelante. 2.3. Ministerio Público 10.

El agente del Ministerio Público no rindió concepto. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes: III. CONSIDERACIONES 3.1. Cuestión previa 11. La demandante en su escrito de alegatos de conclusión agregó argumentos distintos a los expuestos en el libero introductorio, a saber: i) El concurso de méritos enjuiciado se convocó y desarrolló sin conformar la comisión de personal prevista en el artículo 16 de la Ley 909 de 2004. ii) No se conformó la comisión asesora y de seguimiento de que trata el artículo 7 de la Ley 1033 de 2006.

Radicado: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 iii) El artículo 24 del Decreto 91 de 2007 dispuso que el desarrollo, evaluación y calificación del curso o concurso debía hacerlo la Universidad Militar Nueva Granada y los Centros de Educación Superior, Formación y Capacitación del Sector Defensa; sin embargo, la CNSC «adelantó dichos aspectos anunciando licitación con universidades diferentes a las establecidas en el decreto ley». iv) La CNSC no tuvo en cuenta que en el 2005 se habían vendido los derechos de participación (pines), pero ese concurso no se llevó a cabo, por lo que dichos pagos debieron tenerse en cuenta para el certamen convocado en 2018. v) El «sector defensa» elaboró un manual de funciones que perjudicó a muchos de los empleados, pues «no tuvieron la capacitación de las funciones que les colocaron».

Además, «las funciones convocadas no son las funciones que vienen desarrollando» e incluso los «cargos han sido ofertados en ciudades diferentes a las ciudades reales de servicio». Estas situaciones condujeron a que los servidores fueran inadmitidos o perdieran las pruebas realizadas en el concurso. 12. Ahora bien, ninguno de los citados argumentos fue expuesto por la actora en su escrito inicial de demanda.

En efecto, los reparos ii) a v) resultan completamente novedosos al debate y el i), si bien se refiere a la comisión de personal a la que aludió la accionante desde un principio, la nueva argumentación tampoco es congruente con el libelo introductorio, pues este se encaminó a reprochar que sí se conformó una comisión de personal para el desarrollo del certamen, pero que fue elegida exclusivamente por servidores provisionales y no se permitió la participación de empleados de libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales o temporales, mientras que en los alegatos de conclusión se afirma que tal comisión nunca se conformó. 13.

En consecuencia, la Sala se abstendrá de estudiar estos nuevos motivos de inconformidad contra el acto acusado, en aras de garantizar el debido proceso de la parte accionada. Al respecto, esta corporación ha sostenido que no es procedente que en el escrito de alegatos de conclusión «se propongan cargos o hechos nuevos sobre los cuales el demandado no tuvo la oportunidad de controvertir o la posibilidad material de presentar sus razones en contra».2 3.2.

Presentación del caso y metodología de decisión 14. En el presente asunto, la Sala examinará si el Acuerdo CNSC – 20191000002366 del 14 de marzo de 2019, modificatorio del Acuerdo 20181000009066 del 19 de diciembre de 2018, está viciado de nulidad por violación al ordenamiento constitucional y legal en que debía fundarse. 2 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 13 de marzo de 2025, radicado 47001-23-33-000-2023- 00299-01 (Principal).

Ver también la sentencia del 26 de septiembre de 2024, radicado 25000 23 41 000 2015 01323 01. Radicado: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 15. Para acometer dicho propósito, se abordarán los siguientes aspectos relevantes: i) texto del acto acusado; ii) generalidades del sistema de carrera administrativa; iii) el caso concreto - problema jurídico - análisis de los cargos de nulidad; y iv) costas y agencias en derecho. 3.3.

Texto del acto demandado 16. Es pertinente recordar que, mediante auto del 24 de mayo de 2023, este despacho, negó la excepción de ineptitud de la demanda por indebida individualización y/o inexistencia de los actos administrativos demandados, bajo el entendido de que en este caso se acusó el acto que modificó el «Acuerdo inicial que fijó las reglas o directrices del concurso de mérito, lo cual supone la existencia de un acto definitivo apto de ser enjuiciado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo», por ende, «es claro que para el sub examine el acto administrativo demandado se encuentra individualizado de manera correcta, pues lo que pretende la señora Rodríguez Tovar es que se realice un estudio minucioso de legalidad para determinar si con la expedición del Acuerdo 20191000002366 del 14 de marzo de 2019, que modificó el Acuerdo 20191000009066 del 19 de diciembre de 2018, se infringieron normas legales y constitucionales». 17.

En otras palabras, se consideró que estaba integrada la proposición jurídica completa, ya que, al demandarse el acto modificatorio de la convocatoria a concurso de méritos, también se encontraba acusada aquella. Además, la parte accionada se pronunció frente a todos los cargos de nulidad endilgados al proceso de selección, es decir, que tampoco se afectó su derecho de contradicción y defensa. 18.

En consecuencia, a continuación, se hará referencia a ambos actos, con la aclaración de que no se transcribirán integralmente en razón a su extensión y a que no se demandaron aspectos específicos de su contenido, por lo cual solo se citarán los apartes relevantes a esta causa, cuyo tenor es el siguiente: «ACUERDO No. CNSC - 20181000009066 DEL 19-12-2018 "Por el cual se establecen las reglas del primer concurso abierto de méritos para proveer de manera definitiva los empleos vacantes de la planta de personal perteneciente al Sistema Especial de Carrera Administrativa de la DIRECCIÓN GENERAL POLICÍA NACIONAL, "Proceso de Selección No. 632 de 2018 - Sector Defensa".

LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL -CNSC-, En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 130 de la Constitución Política, la Ley 909 de 2004, los Decretos 091 y 092 de 2007, lo resuelto por la Corte Constitucional en las Sentencias C-753 de 2008, C-211 del 2007 y,

CONSIDERANDO

QUE: […] ACUERDA: CAPÍTULO I Radicado: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 DISPOSICIONES GENERALES ARTÍCULO 1°. PROCESO DE SELECCIÓN. Adelantar el concurso abierto de méritos para proveer de manera definitiva NOVECIENTOS CINCUENTA Y SIETE (957) vacantes pertenecientes al Sistema Especial de Carrera Administrativa de la planta de personal de la DIRECCIÓN GENERAL POLICÍA NACIONAL, que se identificará como "Proceso de Selección No. 632 de 2018 - Sector Defensa".

ARTÍCULO 2 °. ENTIDAD RESPONSABLE. El concurso abierto de méritos para proveer las NOVECIENTOS CINCUENTA Y SIETE (957) vacantes, pertenecientes al Sistema Especial de Carrera Administrativa de la planta de personal de la DIRECCIÓN GENERAL POLICÍA NACIONAL, estará bajo la directa responsabilidad de la CNSC, que, en virtud de sus competencias legales, podrá suscribir contratos o convenios interadministrativos para adelantar las diferentes fases del proceso de selección con la Universidad Militar Nueva Granada o con los Centros de Educación Superior, Formación y Capacitación del Sector Defensa, o podrá contratar con firmas especializadas en procesos de selección, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 84, 85 y 89 del Decreto Ley 091 de 2007, así como lo establecido en la Sentencia C-753 de 2008. […] ARTÍCULO 3°.

ENTIDAD PARTICIPANTE. El concurso abierto de méritos se desarrollará para proveer las vacantes previstas en el artículo 1° del presente Acuerdo, pertenecientes al Sistema Especial de Carrera Administrativa de la planta de personal de la DIRECCIÓN GENERAL POLICÍA NACIONAL y que corresponden a los niveles Profesional, Técnico y Asistencial, de conformidad con las vacantes definitivas que la entidad reportó a la CNSC y que se encuentran de manera detallada en el artículo 11° del presente Acuerdo. […] ACUERDO No. CNSC - 20191000002366 DEL 14-03-2019 "Por el cual se modifica el artículo 11 del Acuerdo No. 20181000009066 del 19 de diciembre de 2018, a través del cual se establecieron las reglas del primer concurso abierto de méritos para proveer de manera definitiva los empleos vacantes de la planta de personal perteneciente al Sistema Especial de Carrera Administrativa de la DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICIA NACIONAL, Proceso de Selección No. 632 de 2018- Sector Defensa" LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL -CNSC-, […] ACUERDA: ARTÍCULO 1º.- Modificar el artículo 11 del Acuerdo No. 20181000009066 del 19 de diciembre de 2018, el cual quedará así: ARTÍCULO 11°.- EMPLEOS CONVOCADOS.

Los empleos vacantes de la Oferta Pública de Empleos de Carrera -OPEC-, de la DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICIA NACIONAL objeto del presente proceso de selección, que se convocan por este Concurso abierto de méritos son: […] ARTÍCULO 2º.- La anterior modificación, no afecta en su contenido los demás artículos del Acuerdo No. 20181000009066 del 19 de diciembre de 2018». 3.4.

Generalidades del sistema de carrera administrativa 19. El artículo 125 de la Constitución Política estableció que, por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.

Igualmente, se dispuso que los Radicado: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. 20.

Por su parte, la Ley 909 de 2004 reguló la carrera administrativa como un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto la eficiencia de la administración pública. A su vez, entronizó el principio del mérito como garante de transparencia, objetividad e igualdad para el acceso, permanencia y ascenso en el servicio público. 21.

A su turno, en lo que atañe al sub lite, la Ley 1033 de 2006 estableció un régimen de Carrera Especial para los empleados públicos civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. 22. El artículo 10 ibidem implementó unas medidas tendientes a proteger a los empleados que para el momento de su expedición se encontraban vinculados a la administración, con miras a mejorar su posición en los procesos de selección y reforzar su estabilidad laboral.

Al respecto, se previó que: i) los servidores quedarían relevados de presentar las pruebas cuando se inscribieran a un empleo perteneciente al mismo nivel jerárquico del cargo que vienen desempeñando; y ii) su experiencia debía evaluarse como una prueba más dentro del proceso y tendría mayor valor a la experiencia relacionada con las funciones del cargo para el cual aspiraban. 23.

Sin embargo, mediante la Sentencia C-211 de 2007, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de las anteriores previsiones, con fundamento en los siguientes razonamientos: «Todas las pruebas de conocimientos generales o específicos, de aptitudes en las cuales el concursante demuestra lo que sabe y de lo que es capaz y que puede ser útil para el desempeño del cargo, arroja unos resultados que no sólo deben ser tenidos en cuenta para eliminar a los que no alcanzan a obtener un puntaje mínimo, sino que per se conducen a una clasificación de los concursantes según las calificaciones obtenidas, las cuales revelan el mayor o menor grado de conocimientos, aptitudes y méritos que cada uno de ellos posee respecto de los otros.

Esta graduación según la calificación obtenida en la prueba es un indicador de mayor o menor mérito, que no puede ser simplemente desechada. Ciertamente, el no tener en cuenta tal clasificación o gradación de resultados a la hora de conformar la lista de elegibles y en este caso además no permitir que en el caso de los concursantes vinculados a la administración ella se mida siquiera, contradice claramente el propósito constitucional perseguido con la implantación de la carrera administrativa, cual es el de vincular como servidores públicos a los más capaces. […] De todo lo anterior se desprende que el inciso acusado incumple por lo menos tres de los presupuestos a que ha hecho referencia la jurisprudencia para descartar que una regulación legal de concursos de carrera administrativa vulneren la Constitución por desconocimiento del principio del mérito a saber i) “si no se derivan de las normas que regulan la carrera, condiciones de desigualdad que impidan la determinación Radicado: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 objetiva del mérito de cada concursante”: en el presente caso es claro que ante la exclusión de los concursantes que se encuentran ya vinculados a la administración no hay posibilidad de una evaluación objetiva sobre sus méritos, aptitudes y calidades pues las mismas no son objeto de examen (ii) “si no se incluyen ítems de evaluación cuya aplicación proceda sólo para algunos concursantes y no para todos”: en el presente caso es claro que en eso consiste precisamente la desigualdad reprochada por los demandantes;

(iii) “si no se disponen criterios de selección que evalúen la idoneidad frente a ciertas actividades específicas o técnicas, en condiciones desiguales entre los aspirantes vinculados a la entidad y los no vinculados”: en el presente caso es claro que se establecen condiciones desiguales para evaluar la idoneidad de los aspirantes frente a los ítems que evalúa la prueba básica entre quienes se encuentran vinculados a la administración en carrera y en provisionalidad y quienes no lo están. […] Así ha de reiterarse que i) en materia de concursos el reconocimiento de factores que sólo sean aplicables a unos concursantes y a otros no, como criterio de selección, resulta desproporcionado incluso frente al derecho al reconocimiento e incentivo laboral a que tienen todos los trabajadores3, ii) junto con los concursos cerrados “quedaron también proscritas aquellas formas de evaluación de los aspirantes en donde se establecen requisitos que aplican para unos aspirantes pero no para otros.

Esto es consecuencia lógica de la declaratoria de inconstitucionalidad de los concursos cerrados por excluir de la posibilidad de participación en ellos a algunas personas, pues de nada serviría permitir que todas las personas que cumplen con los requisitos del cargo participen en el concurso para su provisión, si a todas no se les evalúa igual”4 iii) “(T)odos los aspirantes deben concursar en igualdad de condiciones aún respecto de quienes ocupan los cargos en provisionalidad, los que por tal condición no pueden ser tratados con privilegios o ventajas, así como tampoco con desventajas, en relación con el cargo que ocupan y al cual aspiran.

Por lo tanto, todos los requisitos y acreditaciones para el concurso deben exigirse en condiciones de igualdad para todos los aspirantes. […] iv) Establecer, como uno de los aspectos de evaluación, la experiencia relacionada directamente con las funciones del cargo y la evaluación del desempeño, implica tomar como parámetro de evaluación una medida discriminatoria con aquellos ciudadanos que no pertenecen a la carrera administrativa o que perteneciendo a ella no han desempeñado el cargo a proveer.

En consecuencia, se está vulnerando la posibilidad de que los ciudadanos accedan al desempeño de cargos públicos en condiciones de igualdad, derechos de raigambre Constitucional establecidos en los Arts. 13 y 40 numeral 7.»5 24. En el citado pronunciamiento, la Corte Constitucional enfatizó en la importancia que reviste el principio del mérito para la provisión de los cargos oficiales, por lo que no es posible hacer exoneraciones para algunos aspirantes respecto de los requisitos para el desempeño de los empleos, eximirlos de las pruebas a aplicar en los procesos de selección y, en general, establecer medidas que privilegien a unos concursantes frente a otros, pues ello resulta violatorio del derecho a la igualdad de oportunidades para el acceso al empleo público. 3 Ver sentencia C-1265/05, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 4 Ver sentencia C-1265/05, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Sentencia C-046/04, M.P. Jaime Araujo Rentería. Radicado: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.5.

El caso concreto. Problema jurídico - análisis de los cargos de nulidad 25. De acuerdo con los argumentos planteados en la demanda y su contestación, le corresponde a la Sala determinar si el acto acusado quebrantó el ordenamiento superior, conforme a los cargos de nulidad expuestos por la accionante. 3.5.1. Elección de la comisión de personal 26.

La demandante reprochó que el acto demandado desconoció el artículo 16 de la Ley 909 de 2004, en tanto preceptúa que debe conformarse una comisión de personal para realizar las convocatorias a concurso de méritos; sin embargo, para el momento en que se expidió el acuerdo enjuiciado, no se había conformado adecuadamente la comisión de personal de la Policía Nacional para que velara por el correcto desarrollo del proceso de selección, ya que solamente fue elegida por los empleados nombrados en provisionalidad, pese a que también debían tenerse en cuenta los de libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales y temporales. 27.

No obstante, la Sala se aparta del anterior razonamiento, ya que la norma invocada por la actora no resulta aplicable al sub lite, puesto que el sistema específico de carrera del sector defensa cuenta con una disposición especial en materia de conformación de la comisión de personal y sus funciones. 28. Así, el artículo 62 del Decreto Ley 91 de 2007 dispuso que la Comisión de Personal de la Unidad Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional, de cada una de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, del Comando General de las Fuerzas Militares, de cada uno de los Comandos de Fuerza, de la Dirección General de la Policía Nacional, de la Dirección General de Sanidad Militar, de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, de la Dirección de la Justicia Penal Militar, y de la Dirección General Marítima, estará integrada cada una, por: a) Para el Comando General, los Comandos de Fuerza, la Dirección General de la Policía Nacional, la Dirección General de Sanidad Militar, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, la Dirección de la Justicia Penal Militar y la Dirección General Marítima, un funcionario civil y no uniformado de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional según el caso, designado por el Ministro de Defensa Nacional, el Comandante General, el Comandante de Fuerza o el Director General de la Policía Nacional de Colombia, según el caso; b) El Coordinador del Grupo Talento Humano o el que haga sus veces; c) Un funcionario civil y no uniformado, elegido por el Jefe del Organismo, Comandante General, Comandante de Fuerza, Director General de la Policía Nacional de Colombia, Director General de Sanidad Militar, Director de Sanidad de la Policía Nacional, Director de la Justicia Penal Militar o Director General Marítimo, según el caso; d) Dos funcionarios civiles y no uniformados pertenecientes al Sistema Especial de Carrera del Sector Defensa, elegidos por los funcionarios pertenecientes a dicha carrera que laboren en cada una de las dependencias o entidades según el caso.

Estos funcionarios ejercerán sus funciones de representantes durante un período de dos años, contados a partir de la fecha de la primera sesión que realice la Comisión después de su elección; Radicado: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 e) El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de cada entidad o dependencia. El Coordinador del Grupo Talento Humano o su equivalente en el organismo o dependencia, actuará como Secretario Técnico. 29.

De acuerdo con la anterior disposición, los empleados del sector defensa únicamente eligen a los integrantes de la comisión de personal enlistados en su literal d). 30. Por su parte, al plenario se allegó el Oficio SUTAH-PERNU-1.10 del 9 de julio de 2019,6 que en respuesta a un derecho de petición, aclaró lo siguiente en relación con la conformación de la referida comisión: «Respuesta: Frente a su requerimiento me permito manifestarle que mediante comunicación oficial N° S 2017018469/ DITAH-PERNU de fecha 30 de mayo de 2017, suscrita por el señor Director de Talento Humano de la Policía Nacional para la época, quien solicita a los señores Jefes de Talento Humano a nivel país realizar las coordinaciones necesarias frente a la logística de la instalación de los puestos de votación y la selección del personal que participará como jurado de votación, en la elección de los representantes de los empleados ante la Comisión de Personal No Uniformado.

Con lo anterior se evidencia en los antecedentes que mediante comunicación oficial N° S - 2017-013741 del 27 de abril de 2017, suscrito por la señora ISELA DIOMARYS BALDOVINO adscrita a la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional, manifiesta en el escrito la solicitud de inscripción de su candidatura para la elección de representantes de la Comisión de Personal No uniformado, ello para entender el procedimiento transparente realizado por parte de la institución frente a la elección del personal que integrará la Comisión de Personal, para la fecha de los hechos no sin antes dejar claro que la Policía Nacional como garante y ejecutora de los preceptos constitucionales, ha venido prestando apoyo en el procedimiento de manera responsable para evitar situaciones que afecten el normal desarrollo de las sesiones dadas por la Comisión de personal No Uniformado.

De otra parte, es importante destacar que, en virtud de lo establecido en la normatividad vigente, mediante comunicación oficial N° S-2017-021962/DITAH PERNU del 20 de junio de 2019, suscrito por el señor Director de Talento Humano de la Policía Nacional informa los resultados de la votación donde se evidencia, la elección de la señora TAP-24 ISELA DIOMARYS BALDOVINO, TIR-04 EDISSON BENITEZ ARISTIZABAL y como suplentes TIR- 07 ROBINSON ROJAS RODRÍGUEZ Y TAP-24 SANDRA EVIRA DELGADILLO PORRAS Empleados de Carrera Administrativa, igualmente el señor Director General de la Policía Nacional autoriza realizar el cambio de sus representantes ante la Comisión de Personal de la Policía Nacional, designando a las señoras ASE-08 YENNY PAOLA HERNÁNDEZ adscrita a la Secretaría General de la Policía Nacional y ASE-06 BERTHA MARLENY CRISTANCHO adscrita a la Oficina de Planeación DITAH, mediante memorando N-2018-004685 del 08/08/2018, y el cual se da trámite por parte del señor Coronel JUAN CARLOS NIETO ALDANA Director de Talento Humano (E) para la fecha y en calidad de Secretario Técnico de la Comisión de Personal; lo anterior atendiendo a lo establecido en el artículo 16 de la Ley 909 de 2004, la cual expone en su escrito». 31.

De acuerdo con la anterior respuesta, la cual fue ratificada en el Oficio S- 2020-053465-DITAH del 11 de diciembre de 2020,7 para la época en se expidió la convocatoria demandada, ya se había conformado la comisión de personal en el sector defensa e incluso ello se hizo atendiendo los mandatos de la Ley 909 de 2004, que invoca la actora.

Al respecto, se destaca que dicha norma y el literal d) 6 Folios 56 a 61. 7 Información visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. Radicado: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 del artículo 62 del Decreto Ley 91 de 2007 coinciden en lo referente a que ese órgano debe estar integrado por dos representantes de los empleados quienes deben ser de carrera administrativa y elegidos por votación directa de los empleados. 32.

Por su parte, la actora sostiene que el oficio antes transcrito contiene una falsedad, ya que para la época en que se conformó la mencionada comisión no existía personal de carrera y, por lo tanto, no era posible sostener que los representantes de los empleados tuvieran tal condición; sin embargo, la accionante no aportó elementos de juicio para controvertir el dicho de la administración. 33.

Es más, la redacción original del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006, antes de ser declarado inexequible por la Sentencia C-290 de 2007,8 sugería que, incluso antes de la celebración del concurso convocado en el 2018, ya existía personal de carrera en el sector defensa. 34. Textualmente la norma disponía que cuando la CNSC «prevea en los procesos de selección la aplicación de la prueba básica general de preselección a que hace referencia el artículo 24 de la Ley 443 de 1998 y esta tenga el carácter de habilitante, no le será exigible a los empleados que estén vinculados a la Administración Pública, mediante nombramiento provisional o en carrera». 35.

La actora tampoco aportó pruebas tendientes a demostrar que quienes eligieron los representantes de los empleados no podían hacerlo o que se impidió la participación de algunos servidores; por el contrario, el Oficio SUTAH-PERNU- 1.10 del 9 de julio de 2019 es demostrativo de que en el sector defensa se adoptaron las medidas tendientes a conformar la comisión de personal en los términos y condiciones dispuestos por el ordenamiento superior. 36.

Bajo esta línea de intelección, es pertinente recordar que, si bien «la jurisdicción de lo contencioso está facultada para interpretar la demanda, no es posible suplantar la obligación del demandante de alegar adecuadamente sus reclamos y de probar los supuestos de la demanda».9 37. Así las cosas, no está llamado a prosperar el cargo de anulación basado en que no fue debidamente conformada la comisión de personal en el sector defensa para velar por el desarrollo del certamen demandado. 8 Proferida por la Corte Constitucional. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicado 11001- 03-25-000-2016-00146-00 (0658-16).

En similar sentido pueden consultarse las siguientes sentencias proferidas por esta corporación: i) del 24 de febrero de 2022, radicado: 76001-23-33-000-2013-00151-01 (4392- 2018); ii) del 3 de febrero de 2022, radicado: 25000-23-42-000-2016-04361-01 (5517-2019); y iii) del 22 de marzo de 2013, radicado 63001-23-31-000-2010-00110-01 (19136).

Radicado: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 3.5.2. Protección al personal nombrado en provisionalidad 38. La accionante elevó varios reparos al acto demandado, lo cuales reconducen a la vulneración de los derechos del personal nombrado en provisionalidad.

En tal sentido, la demandante afirmó que: i) la administración tenía 2 años para realizar el concurso encaminado a proveer los empleos del personal no uniformado del sector defensa; sin embargo, este deber se cumplió 12 años después de lo previsto, lo cual desprotegió a las personas que venían desempeñando esos empleos en provisionalidad, quienes, en caso de no superar el concurso, encontrarían limitaciones para acceder al mercado laboral debido a que superan los 45 años de edad e incluso han perdido su capacidad laboral por accidentes y enfermedades originadas en la difícil, delicada y demandante labor que desempeñan; ii) el Ministerio de Defensa Nacional debió «adoptar los mecanismos de estabilidad laboral reforzada a cada uno de los servidores públicos que no logren pasar la prueba de concurso de méritos»; y iii) el despido de los servidores nombrados en provisionalidad «constituye un crimen de lesa humanidad debido a que [sic] tortura sicológica para ellos, pues desde el momento en que se escuchó sobre el tema en mención muchos de ellos han enfermado psicológicamente debido a la presión dirigida por los altos mandos del Ministerio de Defensa Nacional». 39.

Ahora bien, el hecho de que la administración hubiera tardado en la realización del concurso no es razón suficiente para invalidarlo; por el contrario, el paso del tiempo hacía más imperioso su convocatoria en aras de privilegiar el mérito en el acceso al empleo público y evitar que los cargos siguieran siendo provistos en provisionalidad. 40.

Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que, en el sistema de carrera administrativa, por regla general, los cargos oficiales deben ser provistos mediante un concurso público de méritos. De ahí que los nombramientos en provisionalidad o encargo son una excepción.10 41. Asimismo, es pertinente recordar que la Ley 1033 de 2006 implementó medidas tenientes a privilegiar al personal nombrado en provisionalidad para que no tuvieran que presentar las pruebas de conocimiento y demás que se efectuaran en el certamen y computar con un mayor valor la experiencia adquirida en el sector. 42.

Sin embargo, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de dichos mecanismos de protección, ya que constituían una afrenta al principio del mérito, a la igualdad de oportunidades, el acceso al empleo público e impedía una real y franca competencia entre los participantes. 10 Ver entre otras las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C-290 de 2007, C-1177 de 2001, C-973 de 2001, C-973 de 2001, C-963 de 2003 y C-1230 de 2005.

Radicado: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 43. Es así como se explicó que las entidades encargadas de administrar los sistemas general, especiales y específicos de carrera tienen la obligación de: i) diseñar convocatorias que garanticen una evaluación objetiva del mérito de los aspirantes con miras a garantizar la adecuada prestación del servicio público; ii) asegurar la participación igualitaria en los procedimientos de selección de los servidores del Estado; y iii) evitar formas de evaluación en donde se establezcan requisitos que aplican para unos concursantes, pero no para otros. 44.

De este modo, se ha considerado que es aceptable que quien desempeña un cargo de carrera en provisionalidad o encargo pueda participar en igualdad de condiciones en el concurso del respectivo empleo, pero no existe justificación para establecer un privilegio para esta persona, de eximirlo de cumplir requisitos que sí se le exigen a los demás participantes. 45.

Asimismo, esta corporación, con base en lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-446 de 2011, ha expresado que la garantía de que gozan las personas constitucionalmente protegidas «consiste en que deben ser los últimos en ser desvinculados y, si es posible, nuevamente ser vinculados en forma provisional en cargos vacantes de la misma jerarquía de los que venían ocupando, para lo cual deberán acreditar su situación para la época de desvinculación o en el momento del posible nombramiento».11 21.

En consecuencia, si bien es cierto que pueden existir empleados que estén vinculados en provisionalidad y se encuentren en situaciones particulares que los hagan merecedores de un tratamiento diferencial, tal circunstancia no puede desplazar el derecho que adquiere quien ha superado todas las etapas de un concurso de méritos y debe ser nombrado en el cargo al cual aspiró.12 22.

En consecuencia, tampoco están llamados a prosperar los cargos de nulidad del acto demandado fundados en que se desconoció la estabilidad laboral del personal vinculado en provisionalidad. 3.6. Condena en costas 46. En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA. 47.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 6 de febrero de 2025, radicado 11001-03-25- 000-2022-00266-00 (1630-2022). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 25 de abril de 2024, radicado 11001 03 25 000 2023 00042 00 (0818-2023) Radicado: 11001032500020190051400 (3881-2019) Demandante: Dora María Rodríguez Tobar Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 FALLA Primero. Negar las pretensiones de la demanda de nulidad formulada contra el Acuerdo CNSC – 20191000002366 del 14 de marzo de 2019, proferido por la CNSC y la Policía Nacional, «por medio del cual se modifica el artículo 11 del Acuerdo No. 20181000009066 del 19 de diciembre de 2018», en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.