11001032600020190006100 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN (ASUNTOS AGRARIOS) Radicación: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandado: MOMPOSINA INVESTMENTS S.A. Demandado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Asunto: Adecua medio de control y remite por competencia Encontrándose el proceso al Despacho para fijar fecha para la celebración de la audiencia inicial que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se advierte la necesidad de adecuar el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho y declarar falta de competencia funcional del Consejo de Estado para conocer en única instancia del presente asunto, razón por la cual se ordenará la remisión del expediente al juez competente.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 10 de abril de 2019, la sociedad Momposina Investments S.A., por intermedio de apoderado judicial presentó demanda en ejercicio de la acción de revisión agraria contra la Agencia Nacional de Tierras, en la que pretende: “PRIMERA: Que se revise la constitucionalidad y legalidad y en consecuencia se declare la nulidad de la Resolución No. 969 del 20 de abril de 2018 proferida por la Subdirección de Procesos Agrarios y Gestión Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras, por medio de la cual ‘se resuelve el procedimiento de clarificación de la propiedad del predio Isla de Periquito ubicado en el Archipiélago de Islas del Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 2 Rosario, jurisdicción del municipio de Cartagena, departamento de Bolívar’; la Resolución No. 6631 del 1º de octubre de 2018 proferida por la Subdirección de Procesos Agrarios y Gestión Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras por medio de la cual ‘se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 969 del 20 de abril de 2018’; y; la Resolución No. 2190 del 19 de febrero de 2019 proferida por la Dirección de Gestión Jurídica de Tierras de la Agencia Nacional de Tierras por medio de la cual ‘se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 969 del 20 de abril de 2018’.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de las resoluciones y a título de restablecimiento del derecho de la demandante MOMPOSINA INVESTMENTS S.A., se reconozca que es de propiedad privada el predio ‘Isla Periquito’ ubicado en la jurisdicción del municipio de Cartagena de Indias, departamento de Bolívar, frente a punta Barú y Playa Blanca, con un área total de 2 ha mas 733 m2, identificado con el número de matrícula inmobiliaria 060- 81883 del Círculo Registral de Cartagena y cuyas coordenadas y linderos se encuentran descritos en el artículo 1º de la parte resolutiva de la Resolución No. 969 del 20 de abril de 2018 proferida por la Subdirección de Procesos Agrarios y Gestión Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras.

TERCERA: Que de no prosperar las anteriores pretensiones, se condene a la demandada AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT, o a quien haga sus veces, persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa y presupuestal, a pagar a la sociedad MOMPOSINA INVESTMENTS S.A., a título de perjuicios el valor de la construcción y mantenimiento de dos casas, el muelle de embarque, el muro de contención en piedra, los paneles solares para el abastecimiento de energía eléctrica, así como el valor resultante de la totalidad de los impuestos cancelados sobre el inmueble, que se estiman en la suma de MIL MILLONES DE PESOS ($1.000.000.000), o lo que resulte probado dentro del proceso”.

Como sustento fáctico de las pretensiones, la parte actora planteó que con la expedición de estos actos la administración infringió los artículos 58 de la Constitución Política, 45 de la Ley 110 de 1912, 48 de la Ley 160 de 1994, los artículos 756, 2532 y 2637 del Código Civil, así como 7, 82 y 83 del Decreto 1250 de 1970, el Concepto No. 14636 del 24 de agosto de 2004 de la Superintendencia de Notariado y Registro y los artículos 2 y 49 de la Ley 1579 de 2012.

De acuerdo con el demandante, las resoluciones acusadas parten del supuesto que una isla es, per se, un bien baldío, con lo cual se desconoce el contenido del literal b) del artículo 45 de la Ley 110 de 1912, que establece la condición de reputar baldías las islas que no están ocupadas o apropiadas por particulares, en virtud de título originario o traslaticio de dominio.

Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 3 Bajo ese presupuesto, consideró que la Agencia Nacional de Tierras concluyó equivocadamente que la Isla Periquito -identificada con el folio de matrícula inmobiliaria No. 060-81883 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena-, es un bien baldío, cuando lo cierto es que el material probatorio que se allegó al expediente administrativo demuestra que esa isla se encontraba ocupada desde hace, por lo menos, sesenta años y que sobre ella recaía un registro de propiedad constituido en los términos previstos por la legislación civil, el cual ha sido objeto de sucesivas compraventas que también han sido debidamente inscritas.

Adicionalmente, de acuerdo con la sociedad demandante, la autoridad omitió dar aplicación a la Ley 106 de 1873, según la cual, la reserva que existe a favor de la Nación en materia de islas y costas puede tener excepciones cuando quiera que exista posesión de particulares que se consideren dueños de las respectivas extensiones territoriales, que es precisamente el supuesto que tiene lugar en este caso.

De otra parte, en criterio de la parte demandante, la Agencia Nacional de Tierras desconoció el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, el cual, en el mismo sentido previsto en el artículo 45 de la Ley 110 de 1912 establece dos formas alternativas de probar propiedad, las cuales se realizan o mediante el título originario expedido por el Estado o a través de títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esa ley, por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.

En este caso, según afirmó la parte actora, se cumplió la segunda de estas condiciones, como quiera que desde el año de 1959 la Isla Periquito fue apropiada por el señor Miguel de Germán Ribón, conforme a las normas legales vigentes para ese momento; luego, su dominio fue trasladado a la sociedad Flores La Conchita German de Ribón y CIA S. en C. y, finalmente, fue adquirida por la sociedad Momposina Investments S.A. No obstante, indica que la demandada no valoró este hecho ni tampoco probó que la Isla de Periquito fuere no adjudicable o se encontrara reservada o destinada a un uso público.

Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 4 De otro lado, sostuvo que al ordenarse la inscripción en el folio de matrícula de la declaratoria de baldío del predio, la Agencia demandada se apropió de una facultad que es exclusiva de los jueces de la república, con lo cual resultaron vulnerados los artículos 4, 6, 83, 100, 113, 209 y 237 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con el numeral 1o del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En su criterio, la administración no tenía la competencia para dejar sin efecto alguno las anotaciones del folio de matrícula de la Isla Periquito, lo que solo podía ordenarse mediante decisión judicial adoptada por la jurisdicción contencioso administrativa. Adicionalmente, afirmó que se vulneró el principio de la buena fe, en tanto la cadena traslaticia del inmueble nunca fue desvirtuada judicialmente, así como los principios constitucionales de seguridad jurídica, respeto al acto propio y confianza legítima de la sociedad demandante.

A su juicio, también se incurrió en una vulneración del artículo 29 constitucional, en concordancia con el artículo 35 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), por cuanto durante el proceso administrativo se le negó la entrega de copias físicas del expediente bajo el argumento de que éste se encontraba en proceso de digitalización; y aunque se le remitió copia electrónica del mismo, ésta estaba incompleta. 1.2.

Actuaciones procesales 1.2.1. El 15 de mayo de 2019 el Despacho admitió la demanda de revisión agraria instaurada por Momposina Investments S.A. contra la Agencia Nacional de Tierras y ordenó su notificación1. 1.2.2. El 26 de julio de 2019 la Agencia Nacional de Tierras contestó la demanda y propuso como razones de la defensa: (i) la naturaleza de los bienes baldíos;

(ii) la 1 Fls. 206 a 208, C. P. Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 5 clarificación de la propiedad; (iii) la clarificación de las tierras en la Constitución Política desde el punto de vista de su propiedad;

(iv) la propiedad privada de las islas (reservas territoriales); (v) ubicación dentro del área protegida del Parque Nacional Natural Corales del Rosario y de San Bernardo; (vi) violación de los artículos 58 de la Constitución Política, 45 de la Ley 110 de 1912, 48 de la Ley 160 de 1994, 756, 2532 y 2637 del Código Civil, 7, 82 y 83 del Decreto 1250 de 1970, 2 y 49 de la Ley 1579 de 2012 y el Concepto No. 14636 de 24 de agosto de 2004 de la Superintendencia de Notariado y Registro y;

(vii) la presunción de legalidad de los actos administrativos y el principio de confianza legítima2. 1.2.3. De los medios exceptivos se corrió traslado a la parte actora3, quien consideró que al no haber formulado excepciones de manera expresa en el escrito de contestación, sino “razones de la defensa”, debía tenerse por no contestada en debida forma la demanda.

Por otra parte, dio respuesta a los argumentos expuestos por la entidad demandada4. II. CONSIDERACIONES 2.1. Normativa aplicable Comoquiera que las reformas procesales prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)5, con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 20216, así como las disposiciones 2 Fls. 223-234, C. P. 3 Fl. 235, C. P. 4 Memorial presentado el 16 de septiembre de 2019.

Fls. 236 a 240 del C. P. 5 “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 6 “Artículo 86.

Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 6 del Código General del Proceso (CGP)7, en virtud de la integración normativa definida por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados8. 2.2.

La acción de revisión agraria Los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994 establecían que, contra las resoluciones emitidas por la autoridad administrativa que resolvieran de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde o indebida ocupación de baldíos, procedía: (i) el recurso de reposición dentro de los 5 días siguientes a su notificación, y (ii) la revisión ante el Consejo de Estado en única instancia, la cual debía ejercerse dentro de los 15 días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo.

Respecto a la materialización del acto administrativo con que culminaba el procedimiento agrario de clarificación, que se concretaba con la inscripción de la resolución que define el procedimiento en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros, el legislador disponía que no sólo bastaba con que dicho acto cobrara firmeza sino que para su ejecutoria se requería que: (i) no se hubiere formulado demanda de revisión, (ii) o la demanda de revisión hubiere sido rechazada, o (iii) el fallo del Consejo de Estado hubiera negado las pretensiones de la demanda.

En consonancia con lo anterior, en vigencia del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), como del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), se estableció que contra las decisiones que culminaban los procesos agrarios descritos, sólo procedía el Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas. 7 Lo anterior, teniendo en cuenta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014), unificó su jurisprudencia para indicar que el CGP entró a regir a partir del primero (1º) de enero de dos mil catorce (2014), “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”.

Ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, expediente 49.299. 8 “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 7 recurso de reposición y la acción de revisión, dejando a la acción de nulidad y restablecimiento para los actos que iniciaran las diligencias administrativas de tales procesos.

Dichos estatutos normativos señalaban: DECRETO 01 DE 1984 LEY 1437 DE 2011 Artículo 128. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 8. De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio; clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos. 9.

De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos. Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 9.

De la nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, o la entidad que haga sus veces, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio; clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos. 10. De la revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos.

La limitación de interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando culminaban los procedimientos de clarificación, deslinde o indebida ocupación de baldíos y extinción del dominio, tenía sustento en el hecho de que la acción de revisión suspendía de manera automática los efectos de esos actos administrativos, razón por la cual durante el tiempo que el Consejo de Estado estudiaba la acción de revisión y hasta el momento en que se profería el fallo no se había configurado daño alguno. Al respecto precisó: “Lo anterior adquiere sustento en el hecho de que la acción de revisión tiene como finalidad verificar si la mencionada actuación administrativa se ajusta o no a la legalidad y, de otra parte, porque el ejercicio de esta acción y la admisión de la Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 8 demanda suspenden la ejecución y obligatoriedad del acto administrativo que declara extinguido el derecho de dominio de la propiedad inmueble, por tanto, en el evento en el cual en el juicio de revisión se anulen dichas actuaciones no hay lugar a restablecer el derecho porque el acto administrativo no ha surtido efectos ni mucho menos procede alguna clase de indemnización de perjuicios.

Por el contrario, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el acto administrativo surte todos sus efectos hasta tanto se profiera en su contra la declaratoria judicial de nulidad; cosa distinta es que la nulidad genere efectos hacia el pasado, como consecuencia de lo cual la situación respectiva deba retrotraerse a la establecida antes de que el acto anulado se hubiere proferido” 9.

No obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C-623 de 2015, al estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra los apartes tachados de los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, que a continuación se trascriben, concluyó que las disposiciones acusadas, debían ser excluidas del ordenamiento jurídico. “Artículo 50. Contra las resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este capítulo, sólo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo.

La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente. (…) Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros”.

“Artículo 53. En el estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinción de dominio, además de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluirán las siguientes: (…) 3. Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado sólo proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral 8o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009, radicación número: 11001-03-26-000-2001-00048-01 (21138).

Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 9 Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia. Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el Instituto procederá a remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinción del dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo.

(…)” Como fundamento de la decisión, la Corte indicó: (i) La suspensión automática de los actos administrativos que culminaban los procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, había desbordado la libertad de configuración legislativa, en tanto, la facultad otorgada a los jueces de la República para suspender de manera provisional actos administrativos que pudieran ocasionar un perjuicio irremediable, prevista en el artículo 238 de la CN, así como en el artículo 231 del CPACA, era una herramienta suficiente para garantizar el debido proceso.

Además, encontró que resultaba desproporcionada la norma porque la eventual tardanza de la jurisdicción contenciosa para resolver recursos de revisión, generaba que durante ese período el Estado no pudiera disponer de esos bienes para ejecutar la política agraria a favor de la población campesina vulnerable y, de otro lado, que los propietarios y terceros afectados tampoco pudieran disponer de los mismos mientras la acción de revisión fuera resuelta, circunstancia que podía generar la configuración de perjuicios irremediables.

(ii) Al desaparecer el fundamento por el cual el legislador excluyó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de los procesos que culminaban los procesos agrarios referidos, esto es, la suspensión automática en la acción de revisión, consideró que la restricción perdía sentido y debía permitirse su ejercicio. De manera que, a partir de ese fallo judicial, el interesado se encontraba habilitado para interponer la acción de revisión o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitar, en cualesquiera de esos procesos, la suspensión del acto administrativo que resolvía de fondo los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, de Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 10 conformidad con las previsiones dispuestas en el artículo 229 y siguientes del CPACA.

En ese sentido, sería facultativo del juez, decretar la suspensión de los efectos de tales actos administrativos, si llegaré a determinar que a ello hubiere lugar. (iii) Además, la Corte declaró que los efectos de ese pronunciamiento judicial operarían a partir de la promulgación de la Ley 160 de 1994. Así las cosas, en los procesos que estuvieran siendo adelantados ante el Consejo de Estado, podría solicitarse la suspensión de los actos administrativos que culminaran los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, dentro de los 15 días siguientes a partir de la comunicación por parte del Consejo de Estado de esa sentencia. Bajo ese entendido, a partir de la sentencia C-623 de 30 de septiembre de 2015, frente a los actos administrativos que culminaban los procesos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, para controvertir únicamente la legalidad de los actos que decidían de fondo dichos procedimientos agrarios, procedía la acción especial de revisión y, para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estimara que este había lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se repararan los perjuicios causados con el acto, procedía el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 CPACA)10.

Finalmente, resulta necesario precisar que los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994 fueron derogados expresamente por el Decreto Ley 902 de 201711. De igual 10 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 24 de agosto de 2020, radicación número: 25000-23-41-000-2016-00487-01(63443). 11 Al respecto, en su artículo 82 dispuso: “Artículo 82.

Vigencias y derogatorias. El presente decreto ley rige a partir de su expedición y deroga: el capítulo 4; el capítulo 5; el capítulo 8; el capítulo 10 artículos 49, 50 y 51: el capítulo 11 artículo 53, artículo 57 incisos 2 y 3, parágrafo del artículo 63, artículo 64; capitulo 12 artículo 65 inciso 4, artículo 69 incisos 1 y 2, artículo 71, artículo 73, parágrafo 1 del artículo 74 de la ley 160 de 1994; y las demás normas procedimentales que contradigan el contenido del presente Decreto Ley”.

Se resalta. Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 11 manera que el artículo 3912 del mencionado decreto, consagró la acción de nulidad agraria, la cual, entre otros asuntos, procede frente a los actos administrativos enlistados en el numeral 4 del artículo 58 ejusdem13, es decir, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos y extinción del dominio de que trata la Ley 160 de 1994. 2.3.

El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en asuntos agrarios que culminan los procedimientos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio Con ocasión de la decisión de la Corte Constitucional, contenida en la sentencia C- 623 de 30 de septiembre de 2015, atrás reseñada, la exclusión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a los actos administrativos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, dejó de tener sustento normativo, en la medida que la acción de revisión no suspendería de manera automática sus efectos.

Por tal razón, desde ese momento, tales decisiones tendrían la virtualidad de configurar daños a los titulares de los derechos subjetivos amparados por el ordenamiento jurídico y en esa medida resultaría viable el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto el artículo 138 del CPACA, al siguiente tenor: “Artículo 138.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir 12 “Artículo 39. Acción de nulidad agraria. Los particulares que, habiéndose hecho parte del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley, objeten la legalidad de los actos administrativos definitivos expedidos, podrán demandar su nulidad ante el juez competente en los términos del presente decreto ley, para lo cual tendrán un término de cuatro (04) meses contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo.

Ante el mismo juez, cuya competencia será privativa, y con la misma acción contarán los particulares que aduzcan tener derechos reales sobre tos predios sometidos a los asuntos indicados en los numerales 3, 4, 5, 6 y 7 del artículo 58 y que no hubieren comparecido al Proceso Único, caso en el cual el término será de 3 años contados a partir de la fecha de inscripción del acto administrativo en el folio de matrícula inmobiliaria, la acción podrá interponerse directamente sin necesidad de haber interpuesto los recursos pertinentes contra el acto administrativo.

Parágrafo. Esta acción en cuanto a su formulación se sujetará a lo establecido para para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en la Ley 1437 de 2011 o la norma que la modifique o la sustituya, sin perjuicio de las facultades ultra y extra petita del juez competente de conformidad con lo establecido en el presente decreto ley”.

Se resalta. 13 “Artículo 58. Asuntos a tratar a través del procedimiento único. A través del Procedimiento Único se adelantarán los siguientes asuntos: (…) 4. Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994. 5. Extinción judicial del dominio sobre tierras incultas de que trata la Ley 160 de 1994.

(…)” Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 12 que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Bajo ese entendido, cuando las pretensiones de la demanda se encontraran encaminadas a atacar la legalidad de las decisiones administrativas que culminaban los pluricitados procedimientos agrarios, por estimar que se había lesionado un derecho contenido en una norma jurídica y, como consecuencia de ello, se pretendiera el resarcimiento de los derechos del propietario y/o la eventual indemnización de los perjuicios causados, lo que correspondía era ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que imponía al juez de lo contencioso administrativo, un análisis tanto de la legalidad de los actos administrativos como de la afectación de derechos subjetivos. 2.4.

Medio de control procedente para resolver la controversia La acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción de revisión agraria difieren por su finalidad y consecuencias, ya que la primera implica un análisis rogado de legalidad que abarca el resarcimiento de los derechos del propietario y/o la eventual indemnización de los perjuicios causados.

Mientras que la segunda, comporta un estudio integral y oficioso sobre la totalidad de la legalidad del trámite y de los actos administrativos allí dictados, que no se encuentra limitado por los cargos planteados por el demandante y que no se extiende al análisis de situaciones particulares14. En este último evento corresponde al juez revisar y comprobar, únicamente, que se ha cumplido estrictamente con la actuación reglada en las normas que regulan la materia. 14 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 25 de septiembre de 2020, radicación número: 11001-03-24-000-2016-00328-00(63333).

Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 13 En tanto que, si lo que lo que se busca es no sólo verificar la legalidad del trámite y decisiones de fondo adoptadas en el procedimiento agrario, sino también el correspondiente restablecimiento del derecho lesionado o la reparación del daño, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento15.

Descendiendo al caso bajo examen, el Despacho observa que, si bien las pretensiones planteadas se formularon en ejercicio de la acción especial de revisión agraria, lo que la parte demandante claramente busca con la demanda no sólo es atacar la legalidad de las resoluciones acusadas, sino también el consecuente restablecimiento del derecho y en subsidio el pago de unos perjuicios.

Precisamente del tenor literal del petitum de la demanda resulta evidente que, por una parte, se persigue la nulidad de las Resoluciones Nos. 969 del 20 de abril de 2018, 6631 del 1º de octubre de 2018 y 2190 del 19 de febrero de 2019 dictadas por la Agencia Nacional de Tierras, mediante las cuales se culminó el procedimiento agrario de clarificación de la propiedad del predio Isla de Periquito ubicado en el Archipiélago de Islas del Rosario, jurisdicción del municipio de Cartagena, departamento de Bolívar” (pretensión primera).

Por otra parte, se pretende el consecuente restablecimiento del derecho de la sociedad demandante, que persigue que se le reconozca como propietaria del predio “Isla Periquito”, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 060-81883 del Círculo Registral de Cartagena (pretensión segunda). Asimismo, en subsidio, solicita condenar a la entidad demandada pagar a título de perjuicios, unos rubros por concepto de construcciones, mantenimientos e impuestos, que estiman en $1.000.000.000 (pretensión tercera).

Ciertamente, lo que se persigue en el sub lite es impugnar la legalidad de tres resoluciones dictadas por la Agencia Nacional de Tierras, mediante las cuales dicha entidad resolvió el procedimiento de clarificación de la propiedad del predio “Isla de Periquito”, ubicado en el municipio de Cartagena, departamento de Bolívar, 15 Sobre este particular, la Sección Tercera de esta Corporación también se ha manifestado en los siguientes términos: “Agréguese a lo anterior la diferencia material que existe entre el objeto de cada una de las aludidas acciones, puesto que a través de la acción de revisión se busca comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan determinado procedimiento, al paso que mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se persigue impugnar la validez de un acto administrativo y el consecuencial restablecimiento del derecho subjetivo lesionado.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 29 de enero de 2010.

Rad. 37152. Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 14 declarándolo baldío por no haberse acreditado dominio al no existir “título originario expedido por el Estado o título de adjudicación que no ha[ya] perdido su eficacia legal”, así como el consecuente restablecimiento del derecho y en subsidio la reparación de los perjuicios causados con ocasión de su expedición, por lo que la vía procesal adecuada para el ejercicio de la acción es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo prevé el artículo 138 del CPACA16.

Atendiendo que el juez de conocimiento tiene la facultad y el deber de adecuar el medio de control al correspondiente, aun cuando el demandante haya escogido una vía procesal distinta, evitando con ello decisiones inhibitorias, así como el ejercicio equivocado de los diferentes mecanismos establecidos por el legislador para acceder a la administración de justicia, el Despacho adecuara el trámite del presente proceso al del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5.

Competencia En el escrito de demanda se menciona que el Consejo de Estado es competente en única instancia para conocer el presente asunto, por tratarse de la revisión contra actos que deciden de fondo un procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad, de acuerdo con lo establecido en el numeral 10º del artículo 149 de la Ley 1437 de 201117, que dispone: 16 “Artículo 138.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel” 17 Es importante precisar que, si bien el título IV de la Ley 1437 de 2011, que trata la distribución de las competencias, fue modificado por la Ley 2080 de 2021, de conformidad con lo establecido en su artículo 86, dicha ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esa ley.

Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 15 “Artículo 149. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 10.

De la revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos. Sin embargo, como quedó visto, el medio de control que procede en el sub lite no es el de revisión, sino el de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que descarta la aplicación del antedicho precepto normativo para efectos de determinar el juez natural del proceso bajo examen.

Tampoco resultan aplicables los numerales 918 y 1219 del artículo 149 del CPACA, para radicar el conocimiento del proceso en única instancia en esta Corporación, pues el primero, se refiere a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos que dan inicio a las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde o recuperación de baldíos y el segundo, a las de simple nulidad contra los actos expedidos por la autoridad agraria competente.

Finalmente encuentra el Despacho que, aunque los actos administrativos cuya anulación se pretende fueron expedidos por la Agencia Nacional de Tierras, que es una autoridad del orden nacional20, el medio de control de nulidad y 18 “Artículo 149. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 9.

El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 12. De los de nulidad de los actos del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, o de la entidad que haga sus veces, en los casos previstos en la ley” (se resalta). 20 Decreto 2363 de 2015.

“Artículo 1°. Creación y naturaleza jurídica de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). Créase la Agencia Nacional de Tierras, ANT, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 16 restablecimiento del derecho incoado no es de aquellos que carecen de cuantía21, lo que excluye que esta Corporación conozca en única instancia del asunto en virtud de lo señalado en el numeral 2º del artículo 149 del CPACA22.

Así las cosas, es dable concluir que al presente asunto le resulta aplicable la norma de competencia consagrada en el numeral 3º del artículo 152 de la Ley 1437 de 201123, según la cual corresponde a los tribunales administrativos, en primera instancia, conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Para establecer la competencia en razón de la cuantía, el artículo 157 ibídem dispone que: “[p]ara efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen (…).

La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella.” Teniendo en cuenta que la pretensión de la demanda a título de restablecimiento del derecho es que se reconozca a la sociedad demandante como propietaria del Agricultura y Desarrollo Rural, como máxima autoridad de las tierras de la nación en los temas de su competencia”. 21 Pues a título de restablecimiento del derecho se reclama la propiedad de la “Isla Periquito” (pretensión segunda de la demanda) cuyo avalúo catastral es de $521.869.000, según la información consignada en el impuesto predial unificado correspondiente al año 2018, que se aportó con el escrito introductorio.

Fl. 53 C.P. 22 “Artículo 149. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional”. 23 “Artículo 152.

Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación”.

Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 17 predio “Isla Periquito” identificado con el número de matrícula inmobiliaria 060- 81883 del Círculo Registral de Cartagena, cuyo avalúo catastral para el momento de interponer la demanda es de $521.869.000, según la información consignada en el impuesto predial unificado correspondiente al año 2018 que se aportó con el escrito introductorio24 y que, la estimación razonada de la cuantía se determinó en $1.000.000.000; montos que exceden los 300 S.M.M.L.V.25, los tribunales administrativos serán los competentes para conocer de la presente demanda.

A su turno, el numeral 5 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011 dispone que la competencia por razón del territorio en los asuntos agrarios que no estén atribuidos al Consejo de Estado corresponde al “[…] tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante”.

Comoquiera que las resoluciones demandadas26; dan cuenta que el predio “Isla Periquito”, se encuentra ubicado en la jurisdicción del municipio de Cartagena, departamento de Bolívar, será el Tribunal Administrativo de ese Distrito Judicial el competente para conocer, en primera instancia, del presente proceso. Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del CGP, que establece que la jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables y; con lo prescrito en el artículo 138 ibídem, que señala que cuando se declare la falta de jurisdicción o de competencia por esos dos factores, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente, salvo que se hubiere dictado sentencia, caso en el que esta se invalidará; ambas normas, aplicables por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, el Despacho declarará la falta de competencia funcional del Consejo de Estado para conocer del proceso y lo remitirá al Tribunal Administrativo de Bolívar para que conozca de la demanda y le dé el trámite que corresponda.

En mérito de lo expuesto se 24 Fl. 53 C.P. 25 Que corresponde a $248.434.800, toda vez que el salario mínimo legal mensual vigente para el año 2019 es $828.116. 26 Fls. 46 a 76, C. P. Id Documento: 11001032600020190006100385017370064 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00061-00 (63775) Demandante: Momposina Investments S.A. 18

RESUELVE

PRIMERO. ADECUAR la demanda presentada por la sociedad Momposina Invenstments S.A. al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. DECLARAR la falta de competencia funcional del Consejo de Estado para conocer en única instancia este asunto.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría de la Sección Tercera REMITIR el expediente a la Oficina de Reparto del Tribunal Administrativo de Bolívar o a la Secretaría General, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado P22/C2/T3/1Cd Id Documento: 11001032600020190006100385017370064