CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2017-01118-01 (1373-2025)1 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Decisión: Reliquidación Pensión de vejez – Régimen de Transición Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de Veintisiete (27) de marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo Santander, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones2 Guillermo Serrano Serrano, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la anulación de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. 13311 del veintitrés (23) de marzo de Dos Mil Seis (2006), por medio de la cual, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, le reconoce una pensión de jubilación. 1 Expediente digital. 2 Folio 50 a 63. 2 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP (ii) Resolución RDP 015829 del Dieciocho (18) de abril de Dos Mil Diecisiete (2017), expedida por la UGPP, y que niega al actor la solicitud de reliquidación de su pensión. (iii) Resolución RDP 0226695 del Veintiocho (28) de junio de Dos Mil Diecisiete (2017), a través del cual la accionada no dio trámite al recurso de apelación interpuesto contra la Resolución RDP 015829 de 2017.
A título de restablecimiento del derecho pidió se ordene a la demandada (i) reliquidar la prestación pensional del actor, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, debidamente indexados desde la fecha de adquisición del estatus pensional; (iii) el retroactivo originado en las diferencias generadas con ocasión al valor real de la pensión y (ii) pagar los intereses que se lleguen a causar a partir de la ejecutoria del fallo.
Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda, en síntesis, son los siguientes: Mediante Resolución No. 13311 del Veintitrés (23) de marzo de Dos Mil Seis, la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, reconoció una pensión de jubilación al señor Guillermo Serrano Serrano, a partir del Veintiuno (21) de noviembre de Dos Mil Cuatro (2004), por haber laborado 20 años al servicio del Estado y cumplir 55 años de edad.
Que, a través de petición del Dieciséis (16) de noviembre de Dos Mil Dieciséis (2016), el demandante solicitó a la UGPP, la revisión y reliquidación de su mesada pensional, a efectos que se le incluyera la totalidad de lo devengado en el último año de servicios (del 1 de abril de 2000 al 31 de marzo de 2001), lo cual comprende los conceptos: asignación básica, gastos de representación, prima de servicios primer semestre, prima costo de vida, primas de navidad, vacacional, costo de vida 2 semestre, prima de servicio 2 semestre, retroactivo p. vacacional y retroactivo p. semestral.
Añadió que, a través de Resolución No. RDP 015829 del 18 de abril de 2017, la UGPP negó el reconocimiento de la reliquidación de la pensión, razón por la cual, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. Ante ello, la entidad demandada expidió la resolución No. 026695 del 28 de junio de 2017, que resolvió la apelación, en el sentido de confirmar el acto administrativo recurrido, sin desatar el recurso de reposición. 3 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP 1.2.
Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política: Los artículos 13, 23, 29, 48, 53 y 58. El Decreto 3135 de 1968, el Decreto 1848 de 1969, la Ley 4 de 1966, la Ley 33 de 1985, la Ley 100 de 1996 en su artículo 36, el Decreto 691 de 1994 y el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011. Al desarrollar el concepto de violación, la parte actora afirma que los actos administrativos impugnados se profirieron de manera irregular y con motivación falsa, al omitir en el reconocimiento de la pensión lo establecido en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, es decir, la consideración de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, debidamente indexados, conforme al marco jurídico obligatorio de plena aplicación de los artículos 48 y 53 de la Constitución Política. 2.
Contestación de la demanda La UGPP3 contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que: Los actos demandados fueron expedidos en observancia de las normas que le resultaban aplicables al señor Guillermo Serrano Serrano y, con estricta sujeción de la Ley 33 de 1985, aplicando el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, las resoluciones cuestionadas se ajustan cabalmente a los elementos fácticos, jurídicos y probatorios del caso particular, al respetar la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la interpretación adecuada del régimen transicional, en armonía con los principios constitucionales, como se establece en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016.
Finalmente, señaló que, no es cierto que la entidad omitiera pronunciarse sobre los recursos interpuestos o, que se configuró un acto ficticio por silencio administrativo, pues la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP resolvió el recurso de reposición mediante la Resolución No. 25486 del 20 de junio de 2017 y, el recurso de apelación con la Resolución No. 026695 del 28 de junio de 2017, confirmando íntegramente la decisión impugnada. 3.
La sentencia de primera instancia4 3 Índice 00026 de Samai. Actuaciones del Tribunal Administrativo de Santander. 4 Índice 00051 de Samai. Actuaciones del Tribunal Administrativo de Santander. 4 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP El Tribunal Administrativo de Santander, a través de sentencia del Veintisiete (27) de marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), negó las pretensiones de la demanda y no impuso condena en costas.
La decisión planteó que, no es procedente la reliquidación de la pensión del actor con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, comoquiera que, al ser beneficiario del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación, no comporta un aspecto sometido a la transición, máxime cuando los conceptos cuya inclusión pretende el señor Serrano, no están dentro de los enlistados en el Decreto 1158 de 1994 y que establecen el ingreso base para la liquidación de la pensión. Aunado a que, el reconocimiento pensional se efectuó teniendo en cuenta lo devengado en el tiempo que le hacía falta para adquirir el estatus pensional, desde la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993; por lo tanto, se deben tener en cuenta aquellos factores devengados durante este lapso y, sobre los cuales se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones, sin que se demostrara que se realizaron aportes sobre factores diferentes a los tenidos en cuenta por la demandada al realizar el cálculo del IBL para la liquidación de la pensión reconocida.
Finalmente, refirió que, la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado es de obligatorio cumplimiento y que, dado su carácter vinculante, sería acogida de manera íntegra. 4. Recurso de apelación5 La parte demandante, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación dentro de la oportunidad legal, en el que, solo esboza nuevamente los fundamentos fácticos, legales, jurisprudenciales y probatorios alegados con la presentación del medio de control.
De la decisión de primera instancia, reprochó que, la aplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, del 28 de agosto de 2018 en el caso del demandante, resulta desfavorable, siendo lo conveniente para el actor, estudiar la procedencia de su derecho, a la luz de lo dispuesto por la Sección Segunda, Subsección B de la misma Corporación, en la providencia unificadora del 4 de agosto de 2010. 5 Índice 00054 de Samai.
Actuaciones del Tribunal Administrativo de Santander. 5 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP Adicionalmente señaló que, al momento de calcular el monto de la pensión, se debe tener en cuenta que al IBL se le debe aplicar una tasa de remplazo de acuerdo con el tiempo de servicios o a las semanas cotizadas; por lo tanto, sería del 85% y no del 75% como se le aplicó al actor. 5.
Trámite en segunda instancia Mediante auto del Diez (10) de octubre de Dos Mil Veinticinco (2025)6, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al despacho para fallo. El apoderado de la parte demandante presentó alegatos de conclusión, reiterando los motivos expuestos en el recurso de apelación. Dentro del plazo respectivo, el Ministerio Público7 emitió concepto en el que señaló: «[…] ha de confirmarse la sentencia apelada, en razón al carácter vinculante de las sentencias de unificación emitidas por el Consejo de Estado de modo que garantizan, entre otros, los principios superiores de la igualdad ante la ley y la seguridad jurídica.
Así, la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001- 23-33- 000-2012-00143-01 dejó claro que el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 aplica solo para los “requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”, NO para el ingreso base de liquidación (factores), el cual no es un elemento amparado por la transición, tal y como de manera acertada lo afirmó el Tribunal Administrativo de Santander.» II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)8, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 6 índice 0005 de Samai. 7 Índice 00016 de Samai. 8 “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”. 6 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la sala determinar si, ¿Tiene derecho Guillermo Serrano Serrano, beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, a la reliquidación de su pensión de vejez, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios y dando aplicación a la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 20109? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: (i) Régimen de transición de la Ley 100 de 1993;
(ii) Hechos probados; y (iii) Caso concreto. 2.2.1. Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante, con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma (artículo 36 de la Ley 100 de 1993) se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigor el sistema de seguridad social (1 de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que concierne al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, 9 C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente No. 2006-07509 (0112-2009) 7 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional10 precisó: «En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 199311, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36 […] (…) Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: «ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.» El anterior criterio fue acogido por la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013)12, en la que 10 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 11 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). 12 C. P. César Palomino Cortés. 8 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema: «Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Conclusiones a las que se arribó esta Corporación, previas las siguientes consideraciones: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas13. 88.
Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.
Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, 13 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. 9 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.» De acuerdo con lo expuesto, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella.
Por ende, en virtud del principio de favorabilidad, le correspondiente a la entidad de previsión social al momento de la liquidación pensional, determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1 de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 33 de 1985, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: 10 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP «Artículo 1º.
El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio […] Parágrafo 2º.
Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley.» La citada Ley 33 de 1985, en lo pertinente, prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta y cinco (55) años.
Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario promedio. No obstante, en el parágrafo 2.º del artículo 1° de dicha norma se consagra un régimen de transición, según el cual los empleados oficiales que a la fecha de vigencia de la ley14 (13 de febrero de 1985) hayan cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicio, se les reconocerá la pensión de jubilación con base en la edad prevista en la normativa anterior, que para el caso es el Decreto 3135 de 1968, que prescribía: «Artículo 27.- Pensión de jubilación o vejez.
El empleado público o trabajador oficial que sirva veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años si es varón, o 50 si es mujer, tendrá derecho a que por la respectiva entidad de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio.
No quedan sujetas a esta regla general las personas que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción y que la Ley determine expresamente» [negrilla adicional es de la Sala]. De acuerdo con la anterior normativa, a los empleados oficiales que se encontraban dentro del régimen de transición previsto en el parágrafo 2.º del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, se les aplica el Decreto 3135 de 1968, respecto del requisito de edad de jubilación (50 años de edad si son mujeres o 55 si son hombres). 2.3.
Hechos probados15 A continuación, procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que rige la materia. En ese sentido, y con base en el material probatorio aportado al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: 14 Mediante sentencia C-932 de 2006, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “rige a partir de su sanción y” contenida en el artículo 25 de la Ley 33 de 1985 y precisó que la ciada ley “entró en vigencia a partir del día siguiente de su publicación, esto es, a partir del trece (13) de febrero de 1985”. 15 La documentación que a continuación se relaciona, obra en el índice 00028 de Samai, actuaciones del Tribunal Administrativo de Santander. 11 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP i) La Caja Nacional de Previsión por Resolución 13311 de 23 de marzo de 2006, reconoció una pensión de jubilación a Guillermo Serrano Serrano, a partir del 21 de noviembre de 2004.
De acuerdo con el anterior acto administrativo, se desprende que el actor era beneficiario del Régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que le es aplicable la Ley 33 de 1985. ii) A través de Resolución RDP 05829 del Dieciocho (18) de abril de Dos Mil Diecisiete (2017), la UGPP niega la solicitud de reliquidación de la pensión del demandante, al estimar que la solicitud no guarda relación con los precedentes jurisprudenciales vinculantes sobre la materia y que, los elementos reclamados como base para la reliquidación, no se encuentran enlistados en los factores con incidencia pensional previstos en el Decreto 1158 de 1994.
Inconforme con la anterior determinación, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. iii) Por medio de la Resolución RDP 025486 del Veinte (20) de junio de Dos Mil Diecisiete (2017), la entidad demandada resolvió negativamente el recurso de reposición formulado en contra de la resolución antes citada, reiterando al actor los términos en los que se efectuó el reconocimiento de su prestación. iv) La UGPP en la Resolución RDP 026695 del veintiocho (28) de junio de dos mil diecisiete (2017), desata el recurso de apelación, confirmando en todas y cada una de sus partes la Resolución No. 15829 del 18 de abril de 2017, al considerarla ajustada a derecho dado que, la liquidación se realizó teniendo en cuenta lo indicado en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. 2.4.
Caso concreto En el sub examine no se discute que, el demandante es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993; dado que, para el 1 de abril de 1994 (cuando entró en vigor la Ley 100 de 1993), tenía más de 40 años de edad (nació el 12 de marzo de 1949). Luego, para el reconocimiento de su pensión deben aplicarse las reglas de la Ley 33 de 1985, en cuanto a edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo.
En atención a los medios de prueba que reposan en el plenario, se tiene que Guillermo Serrano Serrano, no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, 12 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP porque al ser beneficiario del régimen de transición, adquirió el estatus pensional al cumplir la edad y el tiempo de servicios previsto en la Ley 33 de 1985, y el monto de su pensión corresponde al 75% (tasa de remplazo) sobre un ingreso de liquidación IBL equivalente al “[ ](i) promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”, toda vez que, los factores que deben ser incluidos en el IBL para la pensión de jubilación de los servidores públicos beneficiarios de la transición, son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
Consecuente con lo anterior, la aplicación del régimen de transición para el reconocimiento pensional en favor de Guillermo Serrano Serrano, es el previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 201816, comoquiera que a la entrada en vigor del régimen de transición le faltaban menos de 10 años, tal y como se indica a continuación: Beneficio de la transición pensional (Artículo 36 de la Ley 100 de 1993) Guillermo Serrano Serrano a la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), contaba con más de 15 años de servicios y 44 años de edad.
Consolidación del Derecho (edad/55 años + tiempo de servicio o número de semanas cotizadas/20 años) Artículo 1 Ley 33 de 1985. Edad 55 años Adquirió el estatus jurídico por edad el 21 de noviembre de 2004. Tiempo de servicio 20 años Ingreso Base de Liquidación (inciso 3 artículo 36 de la Ley 100 de 1993/Decreto 1158 de 1994) Periodo El ingreso base para liquidar la pensión de vejez, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior.
Factores Los establecidos en el Decreto 1158 de 1994. Tasa de reemplazo, Artículo 1 Ley 33 de 1985 75% Conforme a lo indicado anteriormente, es preciso destacar que, el demandante no controvierte los factores salariales que sirvieron de base para el cálculo de su pensión de jubilación, sino que, pretende que, la liquidación de su mesada pensional se efectúe, 16 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. Núm. 52001-23-33-000-2012- 00143-0 13 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP aplicando como ingreso base de liquidación, el promedio de lo devengado en el último año de servicios laborados (2000 a 2001). Siendo así las cosas, se concluye que, contrario a la interpretación contenida en el recurso de apelación frente al asunto litigioso, la pensión del demandante se debe liquidar conforme a las reglas17 señaladas por la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, tomando la tasa de reemplazo del 75% sobre un ingreso de liquidación IBL equivalente al “El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”, comoquiera que adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, el Veintiuno (21) de noviembre de Dos Mil Cuatro (2004).
En un caso que guarda simetría con el aquí abordado, esta Colegiatura ha dicho que18: «Así pues, la Sala considera que, en consonancia con el principio de favorabilidad, esta Corporación en materia pensional ha acudido al principio de “interés en la pretensión u oposición, para la sentencia de fondo o mérito”, consistente en que la autoridad judicial al decidir una controversia no puede hacer más gravosa la situación en que se encontraba el demandante antes de acudir ante la administración de Justicia, pues entiende que sólo se acciona el aparato judicial para obtener un beneficio.
Precisado lo anterior, se tiene que en las sentencias en las que se controvierte la forma de liquidación de las prestaciones periódicas, debe siempre tenerse en cuenta el interés del demandante para acudir a la jurisdicción y en caso de duda, impera aplicar el criterio de interpretación más favorable. En efecto, comoquiera que en el sub judice el interés del señor Luis Manuel Rueda es que el monto de su mesada pensional aumente, la Sala no puede censurar la legalidad de los actos demandados en lo favorable al interesado, razón por la que se abstendrá de emitir un pronunciamiento al respecto.
Así las cosas, la Sala concluye que el reconocimiento de la pensión del actor, bajo el régimen de transición debe tener en cuenta los factores sobre los que debió realizar los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones. Razón por la cual no procede la reliquidación pensional tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio».
Condensando lo anterior, y en atención a que los actos demandados fueron expedidos con apego a la ley, y se ajustan a los derroteros plasmados en la sentencia de unificación citada en líneas atrás, la Sala se impone la decisión de confirmar la sentencia proferida por el a quo. En cuanto al argumento según el cual, en el caso del señor Serrano Serrano, debe 17 Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 18 Sentencia de tutela del 7 de marzo de 2019, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado AC 11001-03-15-000-2018-03765- 01, actor José del Carmen Herrera Urrego. 14 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP aplicarse la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, y no la tesis contenida en la pluricitada providencia del 28 de agosto de 2018, la Sala destaca que, en la referida sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, se sostuvo que «el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, según lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, no es taxativo.
Además, deben incluirse todos aquellos factores que constituyen salario, independientemente de su denominación, es decir, cualquier pago que se realice de manera habitual como retribución directa del servicio, y no solo los especificados en la normativa mencionada». Posteriormente, la Corte Constitucional, en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia entre los aportes realizados por el trabajador a lo largo de su vida laboral, al sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Con todo, y en atención a los pronunciamientos mencionados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, estableció una regla general y dos subreglas, respecto a la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Esta decisión, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fácticos y jurídicamente similares, precisó que dichas reglas se aplicarían con efectos retrospectivos; por lo que, al ceñirnos a este derrotero jurisprudencial, no hay lugar a admitir el reajuste pedido al suponer que el régimen de transición también cobija el ingreso base de liquidación, lo cual, como se expuso en precedencia está excluido.
Por otra parte, el recurrente reprocha que la tasa de reemplazo aplicable al caso del señor Serrano debe calcularse con base en el tiempo de servicios o semanas cotizadas, lo que —según alega— equivaldría al 85% y no al 75% empleado en el acto administrativo acusado. Frente a esta pretensión, la Sala advierte que su estudio no resulta posible en esta instancia, toda vez que, exige el examen detallado del expediente administrativo y la historia laboral completa del afiliado.
En efecto, para determinar la aplicación integral de 15 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP la Ley 100 de 1993 (art. 3419), es indispensable verificar si el cálculo de la mesada pensional debe efectuarse sobre el promedio de los ingresos de los últimos 10 años o de toda la vida laboral, a fin de conformar el Ingreso Base de Liquidación (IBL) y, en consecuencia, precisar la tasa de reemplazo correspondiente (hasta el 85%).
En ese orden de ideas, la ausencia de material probatorio para dirimir la controversia planteada por la parte actora impide que, en esta instancia, se pueda establecer en este aspecto, un cambio frente a la norma aplicable. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala, confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. 5.
Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos establecidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Veintisiete (27) de marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda formuladas por el señor Guillermo Serrano Serrano contra la UGPP, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. 19 ARTÍCULO 34. Monto de la Pensión de Vejez. El monto mensual de la pensión de vejez, correspondiente a las primeras 1.000 semanas de cotización, será equivalente al 65 % del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.000 hasta las 1.200 semanas, este porcentaje se incrementará en un 2 %, llegando a este tiempo de cotización al 73 % del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.200 hasta las 1.400, este porcentaje se incrementará en 3 % en lugar del 2 %, hasta completar un monto máximo del 85 % del ingreso base de liquidación. El valor total de la pensión no podrá ser superior al 85 % del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima de que trata el artículo siguiente. 16 Interno: 1373-2025 Demandante: Guillermo Serrano Serrano Demandado: UGPP TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.