CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000234200020190163601 (0064-2025) Medio de control: Ejecutivo Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional Fondo Nacional De Prestaciones Sociales del Magisterio Tema: Apelación auto que decreta medida cautelar – Embargo dineros depositados en cuentas bancarias.

Decisión: Revoca auto que niega embargo de cuentas corrientes y de ahorro La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante, contra las providencias del 23 de octubre de 2024, proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, mediante la cual negó el embargo de dinero depositadas cuentas corrientes o de ahorro que la demandada reciba del presupuesto general de la Nación. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda A través de apoderado la señora Gloria Esther Torres Puente presentó demanda ejecutiva en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional Fondo Nacional De Prestaciones Sociales del Magisterio, para hacer efectivo el título ejecutivo contenido en la sentencia de 1 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” mediante la cual se ordenó a la entidad ejecutada, “a reliquidar y pagar la pensión de jubilación de la señora GLORIA ESTHER TORRES PUENTE, en forma indexada, con el equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio devengado durante el último año de servicios (1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2009), incluyendo en la base de liquidación asignación básica y las doceavas partes de las primas de navidad y vacaciones docente, suma que se pagará a partir del 19 de mayo de 2011 por prescripción trienal, aplicando los reajustes legales”, la cual quedó ejecutoriada el 5 de marzo de 2018”.

Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 2 1.2 Solicitud de medida cautelar En escrito separado1, el demandante elevó solicitud de medidas cautelares, consistente en decretar el embargo y retención de sumas de dineros que posea Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, administrada por FIDUPREVISORA, posea “a cualquier título en la entidad crediticia al momento de registrar el embargo o que posteriormente llegare a tener en cuentas Corrientes, cuentas de ahorros, certificados de depósito a término, certifijos, C.D.A.T., fiducias, junto con sus rendimientos financieros exigibles o que posteriormente se lleguen a liquidar en el BANCO BBVA, BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, BANCO CAJA SOCIAL Y BANCOLOMBIA, siendo titular LA FIDUPREVISORA S.A.S”.

El a quo mediante auto del 8 de septiembre de 2023, decretó el embargo y retención de los dineros del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio cuya administración corresponde a la Fiduciaria la Previsora S.A, que tenga depositados en los siguientes Bancos: BBVA, Banco Agrario de Colombia, Banco Caja Social y Bancolombia, que no estén asignados al pago de sentencias y conciliaciones.

En el trámite del cumplimiento de las medidas cautelares decretadas, el Banco BBVA y el Banco Agrario de Colombia, informaron que, no era posible registrar la medida toda vez que las cuentas de la entidad ejecutada son inembargables. Inconforme con las respuestas de las entidades financieras que fueron puestas en conocimiento por el Tribunal de primera instancia con auto del 3 de julio de 2024, la ejecutante insiste en el embargo de las cuentas de ahorros o corrientes que correspondan a los recursos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación que la demandada tenga en las entidades financieras BBVA y Banco Agrario de Colombia. 1.3 La providencia apelada Mediante auto del 23 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, negó la medida de embargo solicitada por la parte ejecutante, indicando que debía estarse a lo resuelto en el auto del 3 de julio del mismo año, con fundamento en las siguientes consideraciones: El artículo 19 del Decreto 111 de 1996 establece la inembargabilidad de las rentas 1 Expediente Samai Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 3 incorporadas al Presupuesto General de la Nación y de los bienes y derechos que conforman sus órganos, sin perjuicio de la obligación de las autoridades de adoptar medidas que garanticen el pago de las sentencias dentro de los plazos legalmente previstos.

Indicó que la Ley 715 de 2001 prohíbe que los recursos del Sistema General de Participaciones hagan unidad de caja con otros recursos presupuestales, debiendo administrarse en cuentas separadas conforme a su destinación específica. Se precisó que la inembargabilidad de estos recursos se justifica por su destinación al gasto social, como ocurre con los dineros del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías, conforme a la Constitución y a lo dispuesto en la Ley 1552 de 2012.

Destacó también que el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 prohíbe decretar medidas cautelares sobre recursos con destinación específica que las entidades deben emplear para el pago de sentencias judiciales y conciliaciones. Enfatizó que el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, en su artículo 2.8.1.6.1.1., aclara los límites a la embargabilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nación. Por tal razón, concluyó que existen claras restricciones respecto a la embargabilidad de bienes públicos, y que resulta necesario conocer con certeza la procedencia de los recursos objeto de embargo, mediante certificaciones expedidas por la Dirección General del Presupuesto o por la entidad respectiva, con el fin de determinar la destinación de las cuentas bancarias y evitar embargos indebidos.

Contra esta decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. La solicitud de reposición fue resuelta mediante auto del 12 de diciembre de 2024, en el cual el Tribunal decidió no reponer lo decidido y concedió el recurso de apelación. 1.4 El recurso de apelación La parte ejecutante interpuso recurso de apelación, mediante el cual solicitó revocar el auto que negó el embargo sobre las cuentas de ahorro o corrientes que la entidad demandada posee en las entidades financieras BBVA y Banco Agrario de Colombia, Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 4 respecto de recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación. En sustento de su solicitud, expuso que el Consejo de Estado, Sección Tercera, mediante providencia del 24 de octubre de 2019, proferida dentro del expediente número 20001- 23-31-000-2008-00286-02, precisó que, cuando se trate de un proceso ejecutivo dirigido a obtener el pago de una suma reconocida mediante sentencia emitida por la jurisdicción contencioso-administrativa, es procedente decretar el embargo sobre cuentas corrientes o de ahorros abiertas por las entidades públicas.

Argumentó que la obligación que se persigue en el presente proceso ejecutivo se encuentra contenida en una sentencia judicial proferida por la jurisdicción contencioso- administrativa, lo cual habilita la adopción de la medida cautelar de embargo. Añadió que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos pierde vigencia cuando se trata del pago de créditos u obligaciones laborales reconocidos judicialmente, ya que deben prevalecer los derechos fundamentales del acreedor, tales como la igualdad, la dignidad humana y el derecho al trabajo.

Concluyó que el cobro ejecutivo promovido constituye una de las excepciones reconocidas por la Corte Constitucional para permitir el embargo de rentas del Presupuesto General de la Nación, dada la naturaleza del crédito, en este caso, de contenido pensional. Por lo anterior, solicitó se revoque la decisión que negó la medida cautelar de embargo.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Sala es competente para decidir el presente recurso en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 literal h y numeral 5 del artículo 243 del CPACA. 2.2 Problema jurídico Corresponde a esta sala determinar si la decisión de primera instancia que negó el decretó de las medidas cautelares de embargo de las cuentas a nombre Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio cuya administración corresponde a la Fiduciaria la Previsora S.A, se acoge a los parámetros normativos y jurisprudenciales o si por el Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 5 contrario es viable el embargo de las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorro o cualquier otro título bancario o financiero, que posea la entidad ejecutada y que pertenecen al sistema de seguridad social y pensiones. 2.3.

Las medidas cautelares Esta Corporación se ha referido a las medidas cautelares afirmando que, “El decreto de medidas cautelares busca prevenir y precaver las contingencias que pudieren sobrevenir sobre los bienes o las personas mientras se inicia o se adelanta un proceso2”. En opinión de Carnelutti, estas medidas buscan evitar “aquellas alteraciones en el equilibrio inicial de las partes que puedan derivar de la duración del proceso3”.

Por su parte, la Corte Constitucional4 también se ha referido a las cautelas decretadas al interior los procesos judiciales y en tal sentido ha dicho que, en el sistema jurídico colombiano, las medidas cautelares encuentran su principal regulación en el Código General del Proceso5, y previamente en el Código de Procedimiento Civil6. Estas medidas encuentran su razón de ser en la necesidad de prevenir las contingencias que puedan sobrevenir sobre las personas y/o los bienes, de manera tal que se asegure la ejecución del fallo correspondiente7.

La citada corporación precisó que la finalidad de estas es: « En nuestro régimen jurídico, las medidas cautelares están concebidas como un instrumento jurídico que tiene por objeto garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido (por ejemplo el cobro ejecutivo de créditos), impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho (secuestro preventivo en sucesiones) o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual obligado 8».

Con base en lo anterior, es pertinente recordar que las medidas cautelares comportan las siguientes características, las cuales se deducen de su definición y naturaleza9: (i) Son actos procesales, toda vez que con ellas se busca asegurar el cumplimiento de las decisiones del juez, lo cual es una de las funciones esenciales del proceso.

(ii) Son actuaciones de carácter judicial, propias de un proceso. (iii) Son instrumentales, esto es, solo encuentran asidero cuando se dictan en función de un proceso al cual acceden. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 26 de marzo de 2009, Expediente 34.882, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 3 CARNELUTTI, Franceso. Derecho y proceso, Buenos Aires, E.J.E.A., 1971, pág. 415. 4 Sentencia T-206 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. 5 Capítulo I, Título I, Libro IV. 6 Título XXXV, Libro IV. 7 Sentencia T-172 de 2016. 8 Ver sentencia C-054 de 1997 9 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.

Procedimiento Civil, Tomo I. Parte General. Novena Edición. 2007, DUPRE editores. Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 6 (iv) Son provisionales, y tienen como duración máxima el tiempo en el que subsista el proceso al cual acceden, por lo que una vez culminado este, la medida necesariamente deja de tener efecto.

(v) Son taxativas, es decir, se encuentran consagradas en la ley, la cual señala el proceso dentro del cual proceden.10 El legislador al momento de establecer las medidas cautelares, lo hizo pensando en el principio de igualdad y equilibrio procesal, puesto que al actuar en beneficio de la parte activa del proceso, lo hace en defensa del orden jurídico, ya que dichos instrumentos procesales no defienden únicamente los derechos subjetivos, sino que a su vez propenden por la seriedad de la función jurisdiccional.

Igualmente, la Corte Constitucional ha establecido que las medidas cautelares guardan relación directa con el derecho de acceso a la administración de justicia, puesto que esta garantía fundamental, en cierta medida, asegura que las decisiones de los jueces sean ejecutadas y cumplidas. No obstante, esta Corporación ha considerado que “su decreto y ejecución por parte de las autoridades públicas debe conciliarse con el postulado superior relativo al respeto de los derechos fundamentales de las personas11”.

Ahora bien, las medidas cautelares aplicables al proceso ejecutivo contencioso administrativo, no fueron objeto de desarrollo especial en el compendio procesal contenido en la Ley 1437 de 2011. Así se deduce de la revisión de su Segunda Parte, Título V, Capítulo XI, que se encarga de regular dicha figura jurídica y su aplicación a los procesos declarativos adelantados ante la Jurisdicción Contenciosa.

Lo mismo sucede con el Título IX, contentivo de las normas que fijan el alcance del proceso ejecutivo tramitado ante esta jurisdicción, pero que no contempla un desarrollo especificó en tal sentido. No obstante, el artículo 298, modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021, determinó que este tipo de proceso se debe adelantar según las reglas establecidas en la Ley 1564 de 201212, y para el caso específico de las medidas cautelares, se aplica el contenido normativo establecido en Libro Cuarto, Capítulo II, artículos 559 y siguientes.

Decantado lo anterior, se tiene que de conformidad con el numeral 11 del artículo 593 del CGP, es procedente el embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares. 2.4 El embargo de bienes de la nación. 10 Reiterado en Sentencia T-172 de 2016. 11 Sentencia T-788 de 2013. 12 En adelante CGP Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 7 Por regla general los bienes del Estado son inembargables; sin embargo, como toda regla existen excepciones.

Frente al tema la doctrina ha indicado: «la regla general en lo que atañe a los recursos de las entidades públicas del orden nacional es que son inembargables, sin embargo, la jurisprudencia ha estudiado seriamente el tema para concluir que, si bien la inembargabilidad es la regla general, también lo es que la excepción es la embargabilidad de los bienes del Estado.

En el esquema legal colombiano existe una división de los recursos económicos del Estado y están, de una parte, los recursos propios de las entidades públicas nacionales, y de otra, los dineros que reciben esas mismas entidades por concepto de transferencias que les hace la Nación, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y que se pagan con cargo al Presupuesto General de la Nación. Debe advertirse que el principio de inembargabilidad de las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación solo cubre a las entidades y organismos de lo conforman y, además, a los recursos que la Nación (Transferencias y regalías) le giran a las entidades territoriales por disposición directa de la constitución13» Aquí se considera necesario traer a colación algunos apartes normativos del Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en lo referente a los órganos que hacen parte de dicho componente, en donde su artículo 3 señala: “ARTÍCULO 3o.

COBERTURA DEL ESTATUTO. Consta de dos (2) niveles: un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional. El presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta”.

Y en cuanto a la composición de dicho presupuesto, determina el artículo 11 ibidem: “ARTÍCULO 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones.

Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de 13 Rodríguez Tamayo Mauricio Fernando, La Acción Ejecutiva Ante la Jurisdicción Administrativa.

Séptima Edición, Editorial Jurídica Sánchez R. S.A.S., Medellín, Colombia 2024, p. 654 y 655. Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 8 inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos”. 3.4 El principio de inembargabilidad de las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación El principio de inembargabilidad aparece consagrado formalmente en el art. 63 de la Constitución Política en los siguientes términos: "Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables".

En relación con este concepto el artículo 19 del Decreto 111 de 199614, determina: “ARTÍCULO 19. INEMBARGABILIDAD. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.

Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (Ley 38/89, artículo 16, Ley 179/94, artículos 6o., 55, inciso 3.).

Por su parte el artículo 59415 del CGP, expresa:

ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social (…).

En una fase inicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 39 de 1989, en sentencia C-546 de 1992, consideró que, […] «el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante en el Estado Social de Derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto" y, en tal virtud, estimó que "los actos administrativos que contengan 14 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0111_1996.html 15 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1564_2012_pr014.html Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 9 obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer las mismas garantías de las sentencias judiciales, esto es, que pueden prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los 18 meses después de haber sido ejecutoriados de conformidad con el art. 177 del código contencioso administrativo ".

Es decir, que según la Corte el principio de la inembargabilidad de los bienes y recursos de las entidades estatales sufre una excepción, cuando se trate de obligaciones laborales, debido a la necesidad de asegurar la protección del derecho fundamental al trabajo16». Luego en sentencia C-354 de 199717, al analizar la constitucionalidad del artículo 19 del Decreto 111 de 1196, se dijo que, […] «Corresponde en consecuencia a la ley determinar cuáles son "los demás bienes" que son inembargables, es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado.

Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo.

Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente». Bajo las anteriores consideraciones, se determinó declarar exequible el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, en el entendido que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma y que transcurridos 18 meses después que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con el embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.

Posteriormente, el Tribunal Constitucional en sentencia C-1154 de 200818, al analizar la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008, indicó que, ante la necesidad de armonizar la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado las siguientes reglas de excepción: 16 Ver reiteración de jurisprudencia, entre otras, en las sentencias C-013/93, C-017/93, C-337/93 y C-103/94. 17 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 18 MP.

Clara Inés Vargas Hernández Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 10 «4.3.- En este panorama, el Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación”. Finalmente, plasmó las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado.

Conforme lo anterior, esta Sala llega a la conclusión que frente a los órganos y entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación queda claro que rige el principio de inembargabilidad, salvo cuando el crédito que se cobre judicialmente tenga como título ejecutivo una providencia judicial condenatoria proferida por la jurisdicción contencioso- Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 11 administrativa, entiéndase conciliaciones y sentencias; un crédito laboral o se derive de un contrato estatal; en los anteriores casos, no resulta aplicable el mencionado principio y serán embargables los bienes con las excepciones consignadas en el artículo 594 del C.G.P. Ahora bien, a la luz del contenido normativo del parágrafo 2º19 del artículo 195 del CPACA, pese a configurarse la excepción de embargabilidad, pueden ser embargadas las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo que se trate de rubros destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al fondo de contingencias.

Así mismo, acorde con el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, también son inembargables las Cuentas corrientes o de ahorro abiertas exclusivamente a favor de la Nación-Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 3.5 Caso concreto El ejecutante pretende la autoridad judicial proceda con el decreto de medidas cautelares de embargo de las cuentas de ahorros o corrientes de los recursos provenientes de rentas del Presupuesto General de la Nación que se encuentren a nombre del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio cuya administración corresponde a la Fiduciaria la Previsora S.A, con el fin de hacer cumplir la sentencia de 1 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” mediante la cual se ordenó a la entidad ejecutada, “a reliquidar y pagar la pensión de jubilación de la señora GLORIA ESTHER TORRES PUENTE, en forma indexada, con el equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio devengado durante el último año de servicios (1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2009), incluyendo en la base de liquidación asignación básica y las doceavas partes de las primas de navidad y vacaciones docente, suma que se pagará a partir del 19 de mayo de 2011 por prescripción trienal, aplicando los reajustes legales”, la cual quedó ejecutoriada el 5 de marzo de 2018”.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” con auto del 23 de octubre de 2024, el Tribunal de Cundinamarca, negó la medida de embargo solicitada por la ejecutante y le indicó estarse a lo resuelto en el auto del 3 de julio de ese mismo año, toda vez que, el ordenamiento jurídico establece la inembargabilidad de las rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación. 19 La Corte Constitucional se declaró INHIBIDA de fallar sobre este parágrafo 2o. por ineptitud de la demanda, mediante Sentencia C- 543-13 de 21 de agosto de 2013, Magistrado Ponente Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 12 Inconforme con la decisión el ejecutante presentó recurso de apelación, con el argumento que la obligación perseguida está contenida en una sentencia judicial proferida por la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual habilita la medida cautelar de embargo y retención de dineros siendo esta la exepción a la inembargabilidad de recursos públicos, la cual pierde vigencia cuando se trata de este tipo de créditos u obligaciones laborales reconocidos judicialmente.

Establecido lo anterior, se identifica que la ejecutada el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es una cuenta especial de la Nación creada mediante la Ley 91 de 1989, con el propósito de administrar los recursos destinados a las prestaciones sociales de los docentes estatales, destinados para pensiones, cesantías, salud y otras, estos recursos económicos son manejados por la Fiduciaria la Previsora.

Es importante señalar que, los recursos de la seguridad social categorizados como rentas parafiscales, los cuales tienen protección constitucional previsto en el artículo 48 superior que dispone que: “ (…) [n]o se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella (…)”, adicionalmente, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, expone que son “contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector.

El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella (…)”. Así las cosas, esta destinación según la naturaleza de Colpensiones está dirigida a cubrir los riesgos de vejez o muerte. No obstante, la Corte Constitucional mediante sentencia C-1154 de 2008, determinó de manera excepcional la procedencia de embargos de recursos de destinación específica para el pago de obligaciones, cuando los ingresos corrientes de libre destinación no son suficientes para asegurar el pago, deberá acudirse a los recursos de destinación específica.

Aun así, la Subsección “A” de esta Corporación mediante auto del 21 de septiembre de 202320, realizó un análisis de la inembargabilidad de los aportes de la seguridad social, 20 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas Bogotá, D. C., Cinco (5) de Diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Proceso Ejecutivo Radicación: 47001 23 33 000 2017 00071 01 (2676-2022) Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 13 en la cual se destaca: (…) los artículos 134 de la Ley 100 de 1993, 594 del CGP (numeral 1) y 2.2.8.9.1., del Decreto 1833 de 2016 establecieron la inembargabilidad de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, pues se encaminan a proteger a la población de los riesgos de la invalidez, vejez y muerte, por lo cual requieren de una especial protección de parte del Estado en aras de salvaguardar la sostenibilidad financiera de dicho sistema, así como los derechos fundamentales de los titulares y las prestaciones económicas previstas para cubrir dichos riesgos.

Igualmente, el constituyente y el legislador resguardaron tales dineros. En efecto, los artículos 48 Constitucional y 9 de la Ley 100 de 1993 prohibieron su utilización para asuntos distintos a financiar esas prestaciones sociales e impidieron que se tuvieran como prenda de garantia para los acreedores. Las referidas medidas son consecuentes con el deber del Estado de asegurar el adecuado funcionamiento del sistema de seguridad social como servicio público esencial y derecho fundamental, y también el pago oportuno de las prestaciones sociales que reconoce, conforme lo ordena el artículo 53 de la Carta Política.

Es pertinente indicar que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-017 de 1993, declaró «la constitucionalidad del artículo 1° de la Ley 15 de 1.982 en la parte que dice "Los dineros oficiales para el pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte son inembargables", dejando a salvo las situaciones en las cuales la efectividad del pago de las obligaciones laborales sólo pueda hacerse mediante el embargo de los mismos, en cuyo caso el embargo correspondiente se ajustará a lo señalado en el artículo 117 del Código Contencioso Administrativo».

Esta Sala considera que la anterior regla no puede tomarse como fundamento para concluir que en la actualidad los aportes al sistema de la seguridad social en pensiones están sujetos a la excepción anotada en la mencionada providencia, pues la norma analizada no es materialmente idéntica a las que con posterioridad reiteraron la inembargabilidad de esos dineros.

Además, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se modificó sustancialmente el diseño del sistema pensional e, inclusive, se previó que los fondos privados también concurrirían en su administración, por ende, se modificaron las condiciones legales y fácticas bajo las cuales se profirió la Sentencia C-017 de 1993, por lo cual no resultaría acertado trasladar su regla de decisión a la normativa actual”.

La anterior postura de la inembargabilidad de los recursos del sistema de seguridad social fue reiterada por está Subsección mediante auto del 6 marzo de 202421, donde se precisó: “44. Así se expuso, por ejemplo, en el auto proferido el 21 de septiembre de 2023. En esta oportunidad, la Subsección A de esta Sección puntualizó que «los aportes que realizan los empleadores y los trabajadores» del sistema de seguridad social tienen destinación específica « son inembargables, dado que son recursos parafiscales, razón por la cual no le pertenecen a la entidad que los administra [..]». 21 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCION B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Ejecutivo Radicación: 23001-23-33-000-2014-00165-02 (3157-2023) Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 14 En virtud de lo anterior, al presentarse cambios normativos en materia de seguridad social en pensiones que determinan la inembargabilidad de estos recursos, no obstante, en las providencias citadas se dejaron a salvo las cuentas corrientes que la entidad recibiera de los recursos del presupuesto nacional y no es de menos que, el Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, recibe de este tipo de recursos.

En ese orden de ideas, la Sala no puede pasar por alto lo establecido en el artículo 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, que dispone sobre la “inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva”, con excepción de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación, Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito.

Y conforme a lo dispuesto en el Decreto 111 de 199622, que regula todas las disposiciones en materia presupuestal, correspondiente a la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, la capacidad de contratación y la definición del gasto público social y en el artículo 3 dispone sobre la cobertura del estatuto que determina dos niveles, así: “Consta de dos (2) niveles: un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional.

El presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. Un segundo nivel, que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado, de las sociedades de economía mixta con régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga.

A las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con régimen de aquéllas se les aplicarán las normas que expresamente las mencione. (Ley 38/89, artículo 2o., Ley 179/94 artículo 1o.).” 22 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 15 De acuerdo a lo anterior, en materia de la cobertura del Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que las empresas industriales y comerciales del Estado, les aplicará las normas que expresamente las mencione, asimismo, lo dispuso la Leyes 30 de 1989 y 179 de 1994.

Más adelante en el artículo 11 del Estatuto Orgánico presupuesto, expone que este se compone de “a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional”.

En conclusión, para la Sala es procedente el decreto de la medida cautelar de embargo en contra del Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, respecto de las cuentas corrientes que esta entidad posea con recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015.

Sin más consideraciones, esta Sala procederá a revocar el auto del 23 de octubre de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, negó la medida de embargo sobre las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorro que posee la entidad ejecutada en los bancos BBVA y Banco Agrario de Colombia.

En su lugar, se decreta el embargo, limitado hasta la suma de un millón seiscientos treinta y cinco mil trescientos sesenta y nueve pesos ($1.635.369), equivalentes al valor del crédito reconocido más un cincuenta por ciento (50 %), de conformidad con lo previsto en el artículo 593 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto del 23 de octubre de 2024, el Tribunal de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, negó la medida de embargo de las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorro que posea la ejecutada en los Bancos: BBVA y Agrario de Colombia conforme lo dispone el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015. Número interno: 0064-2025 Demandante: Gloria Esther Torres Puente Demandado: Nación- Ministerio de Educación- FOMAG 16 SEGUNDO: Decretar el embargo y retención de los dineros que tenga o llegare a tener la Nación- Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en las cuentas corrientes o de ahorros de conforme lo dispone el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, que tenga la accionada en las entidades bancarias Banco Agrario de Colombia y Banco BBVA.

TERCERO: Oficiar a los Gerentes de esas entidades bancarias a fin que se pongan a órdenes de esta Corporación los dineros retenidos, dentro de los tres (3) días siguientes a la comunicación, hasta el límite de la suma de un millón seiscientos treinta y cinco mil trescientos sesenta y nueve ($1.635.369) equivalentes al valor del crédito más un cincuenta por ciento (50%) de conformidad con el artículo 593 del CGP.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, y efectuadas las anotaciones de rigor, por la secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, REGRESAR el expediente al Tribunal de origen para lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Ausente con excusa Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.