Radicado: 17001-23-33-000-2025-00233-01 Demandante: Unión Temporal Tecnovial 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 17001-23-33-000-2025-00233-01 Demandante: Unión Temporal Tecnovial Demandado: Juzgado Tercero Administrativo de Manizales Temas: Tutela contra providencia judicial.
Falta de cumplimiento del requisito general de subsidiariedad – acción popular. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la providencia de 19 de agosto de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela iniciada por Unión Temporal Tecnovial contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales.
SEGUNDO: Notifíquese por el medio más eficaz y expedito.
TERCERO: Contra la presente decisión, procede impugnación ante el Consejo de Estado, dentro de los tres días siguientes a su notificación.
CUARTO: Si este proveído no es impugnado, por Secretaría, Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.» I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 8 de agosto de 2025, la sociedad Unión Temporal Tecnovial mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales por estimar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1. TUTELAR favor de la unión temporal tecnovial y con efectos inter pares sus derechos fundamentales AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, CONFIANZA LEGÍTIMA, DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL VERTICAL, MÍNIMO VITAL, VIDA EN CONDICIONES DIGNAS, DERECHO A LA IGUALDAD, DERECHO AL TRABAJO, A LA SLECCIÓN COMOCONTRATISTA, AL DEBIDO PROCESO, DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN.
2. DEJAR SIN EFECTO las siguientes providencias: • Auto Admisorio de Demanda del 27 de MARZO de 2023 proferido por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO de Manizales, donde se omitió por el juez de instancia vincular a los INTERVENTORES DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE CONCESIÓN LA UNIÓN TEMPORAL TECNOVIAL como interesados o terceros intervinientes afectados dentro del proceso. • Auto de Sustanciación del 30 de MAYO de 2023 y del 9 de OCTUBRE de 2023, proferido por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO de Manizales, donde se citó a la Radicado: 17001-23-33-000-2025-00233-01 Demandante: Unión Temporal Tecnovial 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Audiencia de Pacto de Cumplimiento y nuevamente no se integró debidamente la parte pasiva de la Litis o no se vinculó a los directamente afectados con las sentencias de acción popular, y que claramente corresponden a los interventores del contrato de concesión, identificables en la ciudad de Manizales. • Sentencia de Primera Instancia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO de Manizales en el marco del MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS con Rad: 17001-33-33-003-2023-0087-00, sentencia No. 057 del 18 de febrero de 2.025 proferida en primera instancia, nuevamente la sentencia no tiene en cuenta a los interventores del contrato de concesión la unión temporal tecnovial, como parte directamente afectada de las consecuencias del fallo. • Auto A.I. 367 del tres (3) de marzo de dos mil veinticinco (2025), notificado el 4 de marzo de 2025, decisión que niega la nulidad de la sentencia No. 057 del 18 de febrero de 2.025 proferida en primera instancia. • Auto de 23 de octubre de 2023, notificado por estado el 25 de octubre de 2023, contra el auto A.I. 599 del siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025), notificado el 8 de abril de 2025, decisión que niega conceder el recurso de apelación contra el auto A.I. 367 del tres (3) de marzo de dos mil veinticinco (2025), notificado el 4 de marzo de 2025, decisión que niega la nulidad de la sentencia No. 057 del 18 de febrero de 2025. 3.
ORDENA R al JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES que vincule oficiosamente a la UNIÓN TEMPORAL TECNOVIAL al MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS con rad: 17001-33-33-003- 2023- 0087-00, permitiéndoles ser escuchados en el proceso y en la Audiencia de Pacto de cumplimiento, para que hagan valer sus pruebas y se les reconozca como parte pasiva dentro de la acción popular.». 2.
Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 31 de marzo de 2023, el municipio de Manizales y el consorcio Movilidad Digital Manizales suscribieron el contrato de concesión 2303310628, en el que se estableció que el control y vigilancia de la ejecución de los trabajos estaría a cargo del supervisor designado por el municipio o, en su defecto, de una interventoría externa con las mismas facultades.
El 14 de diciembre de 2023, mediante el acuerdo de voluntades núm. 2312141446 el municipio de Manizales contrató a la Unión Temporal Tecnovial para ejercer la interventoría externa del referido contrato de concesión. Con anterioridad a la suscripción del contrato de concesión, el señor Brayan David Salazar Herrera presentó acción popular contra del municipio de Manizales para protección de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público, el principio de moralidad administrativa, principios de igualdad y equidad, con la finalidad de que se declarara la nulidad del proceso de licitación LP 001-2023, porque a su juicio, no cumplía con los requisitos establecidos en el Acuerdo 01113 del 1° de junio de 2022.
El conocimiento del proceso correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Manizales con radicado número 2023-00087-00, que, en providencia del 27 de marzo de 2023, admitió la demanda. En sentencia del 18 de febrero de 2025 el Juzgado accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó al municipio de Manizales, que en el plazo de seis (6) meses, posteriores a la ejecutoria de la sentencia, procediera a liquidar unilateralmente el contrato de concesión 2303310628, suscrito entre el municipio y el Consorcio Movilidad Digital Manizales.
Radicado: 17001-23-33-000-2025-00233-01 Demandante: Unión Temporal Tecnovial 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, exhortó al municipio de Manizales, para que de considerarlo pertinente dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la sentencia iniciara de nuevo los trámites administrativos ante el Concejo de Manizales, para solicitar la autorización requerida para adelantar un nuevo contrato de concesión. Dicha decisión fue notificada a las partes el 19 de febrero de 2025.
Del incidente de nulidad El 21 de febrero de 2025, la sociedad Unión Temporal Tecnovial presentó solicitud de nulidad por falta de vinculación al proceso, al considerar que el Juzgado omitió la integración del litisconsorcio necesario pues su vinculación al proceso como tercera con interés era necesaria, porque es la interventora del contrato de concesión. El Juzgado Tercero Administrativo de Manizales, en auto del 3 de marzo de 2025, negó la solicitud de nulidad al considerar que el derecho colectivo había sido violado únicamente por el municipio de Manizales, quien como contratante, debía proceder a la liquidación del contrato, con las restituciones mutuas a que hubiera lugar, por lo que, algún elemento adicional relacionado con esas prestaciones o con los elementos de la liquidación del contrato, debían ser solucionados por las partes contratantes y por los terceros interesados en el mismo.
Además, resaltó que en el caso objeto de estudio no existió falta de integración del litisconsorcio necesario con la interventora del contrato; pues estando frente a una acción pública, esa manifestación la pudo haber efectuado por medio de un escrito de coadyuvancia. Explicó que en su momento tuvo como accionado al municipio de Manizales y como vinculados al Concejo de la ciudad y a la Unión Temporal Movilidad Digital, por considerar que debían estar presentes en la actuación; sin ampliar la cantidad de sujetos procesales a terceros respecto de la relación contractual, como podría ser el caso de proveedores o interventores.
Contra la providencia que negó la solicitud, la hoy tutelante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación. El Juzgado en providencia del 7 de abril de 2025, no repuso la decisión recurrida, rechazó por improcedente la apelación de la referida providencia y concedió la apelación de la sentencia ante el Tribunal Administrativo de Caldas para surtir el trámite de segunda instancia. Inconforme con la decisión la demandante presentó recurso de reposición y en subsidio queja, el cual fue resuelto en auto del 5 de mayo de 2025, en el que el Juzgado dispuso: «PRIMERO: NO REPONER el auto del 8 de abril de 2025.
SEGUNDO: CONCEDER los recursos de queja interpuestos por la Unión Temporal TECNOVIAL y el Consorcio MOVILIDAD DIGITAL MANIZALES contra las siguientes decisiones, plasmadas en el auto de 7 de abril de 2025: (i) El rechazo por improcedente, del recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó una petición de nulidad procesal; y (ii) La concesión del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el efecto devolutivo.
TERCERO: Por Secretaría, REMÍTASE el expediente el Tribunal Administrativo de Caldas, para surtir dichos recursos, como también la apelación contra la sentencia de primera instancia.». Radicado: 17001-23-33-000-2025-00233-01 Demandante: Unión Temporal Tecnovial 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El proceso fue remitido al Tribunal Administrativo de Caldas, que, en providencia del 26 de junio de 2025 estimó bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la Unión Temporal Tecnovial contra el auto del 7 de abril de 2025.
Desde el 11 de julio de 2025, el expediente pasó al despacho para proferir sentencia de segunda instancia. 3. Argumentos de la acción de tutela La parte actora indicó que no fue vinculada al trámite del proceso de acción popular con radicado núm. 2023-0087-00/01, pese a tener interés legítimo, por tener la calidad de litisconsorte necesario al ser la interventora del contrato de concesión sobre el que se estudió la demanda popular y, a pesar de que solicitó la nulidad del trámite por su falta de notificación y vinculación, fue negada.
Señaló que la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados, en la medida en que incurrió en los defectos sustantivo y procedimental, porque en el estudio de su solicitud de vinculación no se tuvo en cuenta el hecho de que el contrato de interventoría corría la misma suerte de la concesión. Explicó que, la providencia que negó la solicitud de nulidad de la sentencia, esto es, el auto del 3 de marzo de 2025, incurrió en una interpretación excesivamente ritualista y formal del artículo 135 del CGP en relación con los requisitos para alegar la nulidad, pues si bien, no se encontraba vinculado al proceso, era determinante su vinculación, dado que el contrato de intervención tiene interdependencia y correlación con el de concesión. Que el defecto sustantivo se configuró al desconocer lo consagrado en los artículos 5 y 18 de la Ley 472 de 1998, en los que se fijó que la acción popular se rige por los principios constitucionales, especialmente, en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia y se aplicarán también los principios generales del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos no se contrapongan a la naturaleza de dichas acciones y cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia, de oficio, ordenará su citación al proceso, situación que no ocurrió en el caso objeto de estudio.
Finalmente, señaló que el fallo de tutela proferido el 27 de febrero de 2023, dictado en la acción de tutela 11001-03-15-000-2022-05675-00, guarda similitud fáctica con el caso objeto de estudio y, en esa oportunidad, se accedió a las pretensiones de la tutela por falta de vinculación de terceros al proceso. 4. Trámite previo El 8 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las partes, al señor Brayan David Salazar Herrera, al municipio de Manizales, al Consejo Municipal de Manizales y el Consorcio Movilidad Digital como terceros con interés, a quienes remitió copia de la demanda.
Radicado: 17001-23-33-000-2025-00233-01 Demandante: Unión Temporal Tecnovial 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Oposición El Juez Tercero Administrativo de Manizales informó que asumió la dirección del despacho el 1° de abril de 2025 y que solo participó en la expedición de la providencia del 7 de abril de 2025, mientras las demás fueron proferidas por el anterior titular.
Explicó que la parte actora pretende cuestionar, por medio de la tutela, decisiones frente a las cuales ese despacho se pronunció, y que, además, fueron validadas por el Tribunal Administrativo de Caldas en sede del recurso de queja, razón por la que, a su juicio, la demandante pretende hacer uso de la solicitud de amparo como instancia adicional.
Asimismo resaltó que, actualmente, el proceso sigue su curso en segunda instancia ante el tribunal, y se encuentra a despacho para proferir fallo, por lo que, pretender que por vía de tutela se deje sin efecto la sentencia dictada en la primera instancia implicaría sustraer el debate de su cauce ordinario, posibilidad que atentaría abiertamente contra el mandato de subsidiariedad que rige este mecanismo constitucional.
En ese orden, estimó que, el Tribunal Administrativo de Caldas es el llamado en sede ordinaria a efectuar la revisión de la sentencia proferida en primera instancia, y en dicho escenario, surtir el análisis de los argumentos planteados por los recurrentes, debate que la accionante insiste de manera impropia en trasladar al trámite de tutela de la referencia. Precisó que, en el caso objeto de estudio tampoco se evidencia la configuración de un perjuicio irremediable como elemento que legítime la procedencia excepcional de este mecanismo, más aún cuando en el escrito de tutela se alega, pero no se indica en qué consiste o cuáles son los hechos que lo fundamentan.
Señaló que, en armonía con lo manifestado en las providencias objeto de debate, el hecho de que la Unión Temporal Tecnovial considere que le asistía interés en defender la legalidad de algunas actuaciones adelantadas por el Concejo de Manizales no conllevaba necesariamente su vinculación al proceso en calidad de litisconsorte necesario, tal como lo adujo en ese estado del trámite, y menos, que se estén vulnerando sus garantías fundamentales en el escenario procesal.
Contrario a lo anterior, manifestó que la petición de vinculación al trámite de la acción popular debía leerse en consonancia con lo previsto en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, cuya redacción es clara al prescribir el deber del juez de vincular de manera oficiosa a personas, entidades o autoridades que reúnan una condición, la de posibles o potenciales vulneradores de derechos colectivos, caso en el cual su citación sí resulta imperativa y en el caso objeto de estudio la ahora tutelante no tenía esta calidad, o al menos no existían indicios que sugirieran que estaba afectando los derechos colectivos, por lo que su vinculación como parte pasiva en el proceso carecía de fundamento.
Concluyó que las decisiones adoptadas por ese despacho estuvieron revestidas de todas las garantías procesales, pero, además, tuvieron su fundamento en las normas que rigen el juicio en la acción popular. Radicado: 17001-23-33-000-2025-00233-01 Demandante: Unión Temporal Tecnovial 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, si bien la demandante en el escrito de tutela nuevamente trae a colación la tesis, según la cual, el auto que niega una nulidad procesal en una acción popular es pasible del recurso de apelación con base en las normas del CGP, indicó que no se pronunciaría sobre el particular, toda vez que se trata de una hermenéutica normativa que resulta ajena al escenario de la tutela y, que además, ya plasmó en las decisiones endilgadas, frente a las cuales se pronunció el Tribunal Administrativo de Caldas, que estimó bien denegado el recurso interpuesto por la Unión Temporal Tecnovial.
Finalmente, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, por inobservancia del principio de subsidiariedad; o de forma subsidiaria, niegue las pretensiones de la parte actora, en la medida que no se ha vulnerado alguno de sus derechos fundamentales. 6. Intervenciones El Consorcio Movilidad Digital Manizales indicó que frente a su vinculación existe falta de legitimación en la causa por pasiva, adujo que no es la autoridad que presuntamente vulneró los derechos fundamentales de la Unión Temporal Tecnovial.
Expuso que, a su juicio, en el proceso de la acción popular se configuró una vulneración al debido proceso de la tutelante, en tanto se profirió decisión de primera instancia que le afectó directamente sus intereses sin haberla vinculado, a pesar de que ejercía la interventoría sobre el contrato de concesión objeto de terminación. Fundamentó este argumento en la indebida integración del contradictorio y en el deber judicial de garantizar la participación de todos los sujetos con interés legítimo, conforme con lo previsto en la Ley 472 de 1998 y el CGP.
En razón a lo anterior, solicitó que se declare falta de legitimación por pasiva y, simultáneamente, que se ampare el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad actora y que, en consecuencia, se ordene reiniciar el trámite popular con su debida vinculación. El Concejo Municipal de Manizales indicó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no existe relación jurídica, obligación pendiente o poder dispositivo que le permita intervenir en las decisiones cuestionadas, pues tales determinaciones corresponden exclusivamente a las actuaciones desplegadas por el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales.
Explicó que su competencia se limita al ejercicio del control político y no a la injerencia en actuaciones jurisdiccionales, por lo que solicitó ser desvinculado del trámite constitucional. El municipio de Manizales informó que con el Consorcio Movilidad Digital Manizales celebró el contrato de concesión 2303310628 del 31 de marzo de 2023, en el cual se estipuló que la supervisión y control de la ejecución estaría a cargo de un supervisor designado o de una interventoría externa, con las mismas facultades y, justo en desarrollo de dicha cláusula, el 14 de diciembre de 2023 suscribió el contrato de interventoría 2312141446 con la Unión Temporal Tecnovial.
Radicado: 17001-23-33-000-2025-00233-01 Demandante: Unión Temporal Tecnovial 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que el proceso contractual fue objeto de reproche en una acción popular antes de la suscripción de dicho contrato y que, al momento de proferirse la sentencia de primera instancia en ese proceso, ya se contaba con interventoría externa ejercida por la Unión Temporal Tecnovial.
Advirtió que en razón de lo anterior, el resultado de la decisión que actualmente se tramita en segunda instancia ante el Tribunal Administrativo de Caldas incide de forma directa sobre el contrato de interventoría, pues de confirmarse el fallo, cesarían las obligaciones de supervisión y, por sustracción de materia, el contrato suscrito con la Unión Temporal Tecnovial se daría por terminado, en razón a ello, manifestó que es claro que la tutelante es un tercero afectado con las determinaciones que se adopten en sede de impugnación. 7.
Sentencia de primera instancia El 19 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia de primera instancia en la que declaró improcedente la acción de tutela, por considerar que no se acreditó perjuicio irremediable que demuestre la necesidad de intervención del juez constitucional, consideró que no se cumple con el requisito general de subsidiariedad, porque el trámite de apelación de la sentencia de primera instancia se encuentra en curso y este constituye el escenario procesal apropiado para que el juez natural examine y, de ser necesario, corrija las irregularidades planteadas, preservando la competencia y autonomía de la jurisdicción ordinaria. 8.
Impugnación La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia reiteró los argumentos del escrito inicial e indicó que la decisión de primera instancia carece de las condiciones necesarias a la sentencia congruente, al efecto indicó que la providencia impugnada: • No se ajusta a los hechos y antecedentes que motivaron la tutela ni al derecho impetrado, por error de hecho y de derecho. • Se niega a cumplir el mandato legal de garantizar el pleno goce de su derecho, como lo establece la ley. • Se funda en consideraciones inexactas o incluso totalmente erróneas. • Incurre el fallador en error esencial de derecho, especialmente respecto del ejercicio de la acción de tutela, que resulta insignificante a las pretensiones como actora, por errónea interpretación de sus principios.
Por tanto, no puede ser cierto lo indicado en el fallo judicial, que no es posible acceder a la acción de tutela cuando no se ha causado un perjuicio irremediable, pues el hecho de soportar una decisión injusta, al dar prevalencia a la forma sobre el fondo del asunto en el marco de un proceso administrativo le causa un perjuicio. Insistió en que la falta de vinculación procesal constituye un defecto procedimental, más aún cuando en el trámite se desconoció el derecho a la igualdad, en el entendido que sí se vinculó a otra unión temporal, como coadyuvante, esto es, la Unión Temporal Movilidad Digital.
Radicado: 17001-23-33-000-2025-00233-01 Demandante: Unión Temporal Tecnovial 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico La sociedad Unión Temporal afirmó que el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso e incurrió en los defectos sustantivo y procedimental con la omisión de vincularlo como litisconsorte necesario o tercero con interés dentro de la acción popular 17001-33-33-003-2023- 00087-004 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. 4 En la cual se cuestionaba el proceso de licitación LP 001-2023, dentro del cual se suscribió el contrato de concesión 2303310628, entre el municipio de Manizales y el consorcio Movilidad Digital Manizales, en el cual la tutelante funge como interventora externa.
Radicado: 17001-23-33-000-2025-00233-01 Demandante: Unión Temporal Tecnovial 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El a quo determinó que la acción de tutela no cumple el requisito general de subsidiariedad, toda vez que, se encuentra pendiente por resolver el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia de la acción popular, que cursa ante el Tribunal Administrativo de Caldas.
Sin embargo, la Sala anticipa que, si bien, confirmará la decisión de primera instancia, la razón por la que se confirmará la improcedencia por falta de cumplimiento del requisito general de subsidiaridad es en atención a que la parte actora pudo hacerse parte en el proceso cuestionado de haberlo hecho con oportunidad, como se explicará. Del requisito de subsidiariedad5 en el caso concreto La accionante sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto por interpretación formal del artículo 1356 del CGP y en defecto sustantivo por inaplicación de los artículos 5 y 18 de la Ley 472 de 1998, dado que, a su juicio, se encontraba probado en el marco del proceso cuestionado que la suerte del contrato de intervención era la misma del contrato concesión, razón por la que debió ser vinculada al trámite.
Al respecto, encuentra la Sala que los cargos invocados no cumplen con el requisito general de subsidiariedad, porque nada obstaba para que la parte actora se hiciera parte en el proceso cuestionado como parte coadyuvante, distinto es que, como no lo hizo dentro de la oportunidad procesal oportuna, esto es, antes de que se dictara sentencia de primera instancia, a la luz de lo previsto en el artículo 24 de la Ley 472 de 1998, no se hizo parte del proceso en el que tenía interés. De ahí que, de entrada, sea posible señalar que la parte actora contó con la posibilidad de intervenir en el proceso cuestionado, sin embargo no lo hizo dentro de la oportunidad procesal prevista para ese efecto, tal como lo hicieron otros interesados, quienes sí se hicieron parte como coadyuvantes7.
Si bien, la parte actora aduce que tenía la condición de litis consorcio necesario, que por esa razón debió hacerse su vinculación al proceso como tal, lo cierto es que ese argumento fue debidamente desvirtuado por la autoridad judicial demandada. 5 La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 6 Artículo 135.
Requisitos para alegar la nulidad. «La parte que alegue una nulidad deberá tener legitimación para proponerla, expresar la causal invocada y los hechos en que se fundamenta, y aportar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer. No podrá alegar la nulidad quien haya dado lugar al hecho que la origina, ni quien omitió alegarla como excepción previa si tuvo oportunidad para hacerlo, ni quien después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla.
La nulidad por indebida representación o por falta de notificación o emplazamiento solo podrá ser alegada por la persona afectada. El juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien carezca de legitimación.» 7 En auto del 20 de junio de 2023, el Juzgado aceptó la coadyuvancia de María Constanza Montoya Naranjo, Julián Andrés Osorio Toro, Héctor Fabio Delgado Londoño, Christian David Pérez Holguín, Adriana Arango Mejía, Luis Gonzalo Valencia González, Juliana Andrés García Cortés, Jhon Alexander Rodríguez López.
Radicado: 17001-23-33-000-2025-00233-01 Demandante: Unión Temporal Tecnovial 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la lectura del expediente, se advierte que: - Mediante apoderado judicial la Unión Temporal Tecnovial solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado, así: « 1. solicito que se declare previo al traslado a la segunda instancia (si la hubiere), o al declaratoria de firmeza de la misma LA NULIDAD de la sentencia No. 057 del 18 de febrero de 2.025, notificada el día 19 de febrero de 2025 proferida en primera instancia, por falta integración del litis consorte necesario, quien deberá tener la oportunidad de probar LA EXISTENCIA DE AUTORIZACIÓN POR PARTE DEL CONCEJO MUNICPAL CONTENIDO EN EL ACUERDO MUNICPAL 113 DE 2022.» - En auto del 3 de marzo de 2025, el Juzgado negó la solicitud de nulidad, al considerar que la Unión Temporal Tecnovial, interventora en el Contrato de Concesión 2303310628 no ostenta la condición de litisconsorte necesario en los términos del artículo 61 del CGP, y tampoco era una potencial vulneradora de los derechos colectivos invocados en la demanda, conforme lo establece el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, por lo que su no vinculación al proceso bajo esta figura no constituye causal de nulidad de lo actuado.
El Juzgado demandado, en la providencia del 3 de marzo de 2025, puntualmente indicó: «(…) El artículo 61 del Código General del Proceso, describe acerca de la integración del litisconsorcio necesario lo siguiente: (…) Frente al caso concreto, tenemos que el mismo solicitante, hace solo una referencia enunciativa a la figura del litisconsorcio necesario, pues lo que pretende es hacer una manifestación en torno a la interpretación que debió dársele a la autorización que le fuera entregada por el Concejo de Manizales al alcalde municipal para realizar una contratación. Así las cosas, este despacho estima que no existe una falta de integración del litisconsorcio necesario con la interventora del contrato; pues estando frente a una acción pública, esta manifestación la pudo haber efectuado a través de un escrito de coadyuvancia. En el medio de control de Acción Popular, este despacho judicial tuvo como accionado al Municipio de Manizales y como vinculados al Concejo de la ciudad y a la Unión Temporal Movilidad Digital, por considerar que debían estar presentes en la actuación; sin ampliar la cantidad de sujetos procesales a terceros respecto de la relación contractual, como podría ser el caso de proveedores o interventores.
Los artículos 21 y 24 de la ley 472 de 1998, describen lo anterior en los siguientes términos: ( ) Artículo 21.- Notificación del Auto Admisorio de la Demanda. En el auto que admita la demanda el juez ordenará su notificación personal al demandado. ( ) Artículo 24.- Coadyuvancia. Toda persona natural o jurídica podrá coadyuvar estas acciones, antes de que se profiera el fallo de primera instancia. La coadyuvancia operará hacia la actuación futura.
Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cívicas y similares, así como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personero Distritales o Municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos. ( ) Así las cosas, se negará la solicitud de nulidad deprecada por la Unión Temporal TECNOVIAL, en contra de la sentencia proferida el día dieciocho (18) de febrero del 2025, dentro del medio de control de protección a derechos e intereses colectivos, instaurado por BRAYAN DAVID SALAZAR HERRERA, en contra del municipio de Manizales, y al que fueron vinculados el Concejo de Manizales y el Consorcio Movilidad Digital.
(…)» Quiere decir que, en el caso objeto de debate no se dejaron de aplicar los principios del CGP, pues se le dio trámite al incidente de nulidad interpuesto por la demandante, Radicado: 17001-23-33-000-2025-00233-01 Demandante: Unión Temporal Tecnovial 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diferente es que el resultado del análisis realizado por el juez de instancia no se encontró configurada la causal invocada.
Por las mismas razones, es preciso indicar que en el caso objeto de debate no había lugar a aplicar el ultimo inciso del artículo 18 de la Ley 472 de 1998, porque el juez no consideró «otro posible responsable» a la Unión Temporal Tecnovial, de modo que se hiciera necesario ordenar su citación. Justamente, ante la falta de prosperidad de los cargos invocados contra la decisión que negó el incidente de nulidad propuesto, es que en el presente caso no se impidió o negó la intervención de la parte actora como coadyuvante, cuestión diferente es que, en condición de interesado no solicitó su vinculación dentro de los términos de que trata el artículo 24 de la Ley 472 de 1998, esto es, antes de que se dictara la sentencia de primera instancia, lo cual conduce a señalar que no se cumplió con el requisito general de subsidiariedad.
Por último, la Sala observa que no se desconoció en antecedente jurisprudencial emitido en expediente de tutela núm. 11001-03-15-000-2022-05675-00, pues se trata de situaciones fácticas diferentes, en el entendido que, en ese caso, se probó que se dejó de vincular a quienes fueron los posibles causantes de la vulneración de los derechos colectivos invocados, concretamente, los vendedores ambulantes respecto de quienes se alegaba la ocupación del espacio público como derecho colectivo vulnerado.
Por lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia del 19 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, objeto de impugnación, por las razones aquí expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la decisión de primera instancia del 19 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, objeto de impugnación, por las razones aquí expuestas. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador