CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D. C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR- Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA -ANM- Y CARBONERAS TERRANOVA LTDA. Referencia: LEY 1437 DE 2011 – MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: EXCEPCIÓN AL TÉRMINO DE CADUCIDAD: En aquellos procesos en los que se pretenda la nulidad absoluta de un contrato de exploración y de explotación minera, por superponerse o traslaparse con áreas de especial protección ambiental, será aplicable la regla prevista en el parágrafo 1 del artículo 136 del C.C.A. - subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998- y en el literal b) del numeral 1) del artículo 164 del C.P.A.C.A., de acuerdo con la cual, cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables, la acción o el medio de control no caducarán / NULIDAD SOBREVINIENTE: La pretensión de nulidad de un contrato es originaria, lo cual implica que se estudie a partir del nacimiento del respectivo acuerdo de voluntades; por ello, no hay lugar a predicar la existencia de nulidades sobrevinientes.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Agencia Nacional de Minería, en contra de la sentencia del 17 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A (fls. 188 – 196 y CD, fl. 187, c. ppl.), en la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El 17 de octubre de 2013, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR- presentó demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales (fls. 8 – 14, c1), en contra de la Agencia Nacional de Minería y de la sociedad Carboneras Terranova Ltda., con la pretensión de que se declarara la 2 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. nulidad absoluta del contrato 887-T del 15 de agosto de 2001, inscrito en el registro minero nacional el 22 de octubre de ese año, por superponerse con el Distrito de Manejo Integrado Nacimiento del Río Subachoque y Pantano de Arce, en un 86.77%, y con el Área de Reserva Forestal Protectora – Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, en un 85.62%.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda: Mediante demanda radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de octubre de 2013 (fls. 8 – 14, c1), la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, previsto en el artículo 141 del C.P.A.C.A., se dirigió en contra de la Agencia Nacional de Minería y de la sociedad Carboneras Terranova Ltda. -en calidad de litisconsorte necesario por pasiva-, con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas:
PRIMERO. Que se declare la nulidad absoluta del contrato de concesión minera HBOO-02 suscrito entre el INGEOMINAS (hoy Agencia Nacional de Minería) y CARBONERAS TERRANOVA LTDA., inscrito en el Registro Minero el 22 de octubre de 2001, para la exploración y explotación de carbón, ubicado en la Reserva Forestal Nacimiento del Río Subachoque y Pantano de Arce, con un área de 287.16 hectáreas, correspondiéndole un porcentaje del 86.77% de la reserva Nacimiento del Río Subachoque y Pantano de Arce y un 85.62% de la reserva Cuenca Alta del río Bogotá, reservas protegidas ambientalmente por normas de rango constitucional y legal, como se explicará más adelante, declarada y delimitada por el Consejo Directivo de la CAR desde el año 1997 con el Acuerdo 17 y el Acuerdo 30 de 1976 del Inderena, respectivamente.
SEGUNDO. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad absoluta del referido contrato de concesión minera, se declare la nulidad de la inscripción del contrato de concesión HBOO-02 suscrito entre el INGEOMINAS y CARBONERAS TERRANOVA LTDA, en el Registro Minero Nacional.
TERCERO. Que se ordene la desanotación de la inscripción del contrato de concesión HBOO-02 del Registro Minero Nacional (fl. 8, reverso, c1). 1.1 Los fundamentos de hecho: La parte actora sustentó sus pretensiones en los fundamentos fácticos que, en síntesis, se expresan a continuación: A través del contrato HBOO-02, inscrito en el registro minero el 22 de octubre de 2001, el INGEOMINAS -hoy, Agencia Nacional de Minería- le otorgó a Carboneras 3 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. Terranova Ltda. un título minero para la exploración y explotación de carbón en la Reserva Forestal Protectora Nacimiento del Río Subachoque y Pantano de Arce, con un área de 287.16 hectáreas, correspondiéndole un porcentaje del 86.77% de dicha reserva, y un 85.62% de la reserva Cuenca Alta del Río Bogotá. El área titulada mediante el contrato de concesión minera se encontraba ubicada dentro de la Reserva Forestal Protectora Nacimiento del Río Subachoque y Pantano de Arce, declarada y delimitada como reserva forestal protectora por medio del Acuerdo 17 de 1997, expedido por el Consejo Directivo de la CAR.
Igualmente, el Acuerdo 30 de 1976 declaró como área de reserva forestal protectora a la Cuenca Alta del Río Bogotá. La CAR, como autoridad ambiental, tiene un interés jurídico directo en impedir el desarrollo de actividades mineras, cuando estas pongan en grave riesgo los recursos naturales renovables. El título minero HBOO-02, otorgado por el INGEOMINAS, seguía vigente al momento de presentación de la demanda, toda vez que fue otorgado por un término de 14 años, que vencía el 22 de octubre de 2014.
La suscripción del contrato de concesión minera desconoció los artículos 8, 79 y 80 de la Constitución Política, 1 de la Ley 99 de 1993, y 34 de la Ley 685 de 2001 - actual Código de Minas-. 1.2 Los fundamentos de derecho: El actor presentó como fundamentos de derecho, los que denominó: (i) “El sistema ambiental en la Carta Política de 1991”: en la actualidad, diferentes disposiciones del ordenamiento jurídico exigen que se tomen medidas articuladas entre el Estado y los particulares, orientadas a preservar el derecho constitucional al medio ambiente.
Sumado a ello, el Estado tiene la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales, de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, el cual garantice la conservación y la preservación del entorno ecológico. 4 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. (ii) “Reserva Forestal Nacimiento del Río Subachoque y Páramo (sic) de Arce – Distrito de Manejo Integrado - DMI”: explicó que el distrito de manejo integrado cuenta con cuatro categorías, a saber: zona de preservación; zona de recuperación para la preservación; zona de producción, y zona de protección. Posteriormente, resaltó la importancia del Distrito de Manejo Integrado Nacimiento del Río Subachoque y Pantano de Arce, por lo que era claro que la administración y la comunidad debían velar por su conservación y protección. (iii) “Impactos ambientales producidos por la Minería”: aseveró que, en su criterio, las debilidades estructurales (administrativas y financieras) de las autoridades ambientales y mineras han derivado en que gran parte de las actividades mineras que se adelantan en el país no cumplan con los estándares ambientales o de seguridad.
Además, mencionó diferentes impactos sociales y ambientales derivados de la actividad minera. (iv) “Objeto y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales”: en este título, recapituló las funciones a cargo de las corporaciones autónomas regionales, especialmente, las previstas en el artículo 30 y en los numerales 2, 9, 11, 12, 15 y 16 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
(v) “De la naturaleza y régimen aplicable a los contratos de concesión minera”: citó los artículos 141 de la Ley 1437 de 2011 y 289 de la Ley 685 de 2001, que permiten que los terceros con un interés directo pretendan la nulidad de los contratos. Asimismo, aseguró que, en virtud del artículo 76 de la Ley 80 de 1993, los contratos en materia de recursos naturales no renovables no se rigen por el Estatuto General de Contratación Estatal, sino por las disposiciones especiales en la materia.
Finalmente, sostuvo que la concesión del contrato HBOO-02 vulneró el artículo 34 del Código de Minas, al desconocer una zona de reserva forestal en la que no se puede ejercer la minería, así como los artículos 8, 9, 79 y 80 superiores, 1 del Decreto 2811 de 1974 -Código Nacional de los Recursos Naturales-, la Ley 99 de 1993, y la zona de reserva declarada y delimitada por la CAR.
(vi) “Interés directo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- ”: reiteró que, en virtud de la Ley 99 de 1993, la CAR “[…] tiene el interés jurídico directo para impedir el desarrollo de actividades como la minería, que impactan y 5 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. ponen en grave riesgo los recursos naturales renovables dentro de dicha área que goza de protección especial ambientalmente” (fl. 14, c1). (vii) “Caducidad”: para la entidad actora, la acción contractual no había caducado, por cuanto el título minero se encontraba vigente, de acuerdo con el literal j) del numeral 2) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Actuaciones procesales en primera instancia: A través del auto del “15 de octubre de 2013” (fls. 17 – 19, c1)1, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda, y ordenó su notificación al representante legal de la Agencia Nacional de Minería, a la sociedad Carboneras Terranova Ltda., al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1 Contestación de la demanda: El 20 de febrero de 2014, la Agencia Nacional de Minería contestó la demanda (fls. 37 – 53, c1), oponiéndose a las pretensiones de la misma.
Precisó, en primer término, que el número HBOO-02 correspondía al de la inscripción en el registro minero, y no al del contrato, por cuanto este era, en realidad, el 887-T. Asimismo, resaltó que este negocio lo celebró MINERCOL Ltda., y no el INGEOMINAS, como lo señaló el actor, y que el plazo del contrato era de 13 años, y no de 14. Aseveró que el accionante erró al asegurar que el Nacimiento del Río Subachoque y Pantano de Arce era una zona de reserva forestal protectora, pues este es, realmente, un distrito de manejo integrado, figura que no se encuentra en conflicto con la actividad minera.
Afirmó que, según la Gerencia de Catastro y Registro Minero, no existía ninguna superposición entre la zona objeto de la concesión y la Reserva Forestal Protectora Cuenca Alta del Río Bogotá. 1 Como la demanda es del 17 de octubre de 2013, la fecha del auto admisorio debe estar errada. En el índice 3 del SAMAI del tribunal, la anotación relacionada con la admisión de la demanda tiene fecha del 13 de noviembre de 2013. 6 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. Indicó que las referencias al actual Código de Minas eran equivocadas, puesto que, cuando se suscribió el contrato de concesión, se encontraba vigente el Decreto 2655 de 1988. Reiteró que los distritos de manejo integrado no son zonas excluidas de la actividad minera, dado que, según el Decreto 2811 de 1974, estas áreas están diseñadas para la implementación de modelos de aprovechamiento racional2.
En su criterio, de la lectura del artículo 9 del Decreto 2655 de 1988, se derivaba la posibilidad de que, incluso en zonas restringidas de la minería, se adelantaran actividades mineras, siempre que fuera de manera limitada o solo con determinados métodos y sistemas de extracción. Por ello, como la CAR expidió el plan de manejo ambiental, es claro que ella misma autorizó la realización de actividades mineras, lo cual torna en extraño el hecho de que demandara posteriormente la nulidad del contrato 887-T. Finalmente, señaló que el contrato 887-T era válido, debido a que se celebró entre personas capaces, con objeto y causa lícitos, y con observancia de las normas aplicables para su celebración. La sociedad Carboneras Terranova Ltda., por su parte, contestó la demanda el 19 de octubre de 2015 (fls. 132 – 146, c1).
Planteó como excepciones, las siguientes: (i) “Indebida identificación del acto cuya nulidad se demanda”, dado que el contrato HBOO-02 no existía, pues este número correspondía al del registro nacional minero. Arguyó que, si la voluntad de la CAR iba dirigida a solicitar la nulidad del registro minero, debió acudir a la acción de nulidad (la contractual era la acción equivocada para ello).
(ii) El Nacimiento del Río Subachoque y Pantano de Arce, diferente a lo esgrimido por el actor, no es una reserva forestal protectora, sino un distrito de manejo integrado, en el cual sí es posible llevar a cabo actividades mineras. 2 Relató que la CAR, originalmente, había declarado una reserva forestal protectora -mediante el Acuerdo 10 de 1994-.
Sin embargo, dicha declaratoria fue “revocada”, en atención al impacto socioambiental generado en la comunidad. Por este motivo, finalmente se constituyó el DMI del Río Subachoque y el Pantano de Arce, lo cual demuestra que esta última figura no tiene conflicto con la actividad minera. 7 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. (iii) Según el Decreto 2811 de 1974 y normativa complementaria, en los distritos de manejo integrado podían realizarse actividades económicas controladas, entre las que se encuentran las actividades mineras.
Precisó que el desarrollo de tales actividades depende de la zonificación que se haya hecho del respectivo DMI, por medio de un plan de manejo. (iv) Luego de explicar el concepto de plan de manejo a la luz de lo prescrito en el Decreto 2372 de 2010, sostuvo que la CAR “[…] no ha expedido el Plan De Manejo del Distrito de Manejo Integrado (D.M.I.) de la Cuenca Alta del Río Subachoque y la Región del Pantano de Arce, pues en su demanda, y debiendo hacerlo, no hace mención a la existencia del mismo, y ni siquiera el demandante tiene el cuidado de establecer en cuál de las cuatro categorías de ordenamiento establecidas por el Acuerdo 17 de 1997, se ubica la zona correspondiente al contrato de concesión minera No 887-T, contrato que en su demanda no ha identificado correctamente” (fl. 144, c1).
(v) Señaló que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante la Resolución 138 del 31 de enero de 2014, realinderó la Reserva Forestal Protectora – Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, excluyendo de la misma “110.190 hectáreas” (fl. 144, c1). 3. Audiencia inicial y sentencia impugnada: En la diligencia de la audiencia inicial (fls. 188 – 196 y CD, fl. 187, c. ppl.), regulada en el artículo 180 del C.P.A.C.A., el a quo aclaró que adelantaría una audiencia simultánea de los procesos con radicado 2013-1785 y 2013-1788, toda vez que, si bien se trataba de dos contratos de minería celebrados con contratistas diferentes, guardaban una similitud fáctica y jurídica, por lo que era procedente tramitarlos de manera conjunta.
Posteriormente, indicó que el objeto de la audiencia consistiría en determinar si debía declararse la nulidad del contrato de concesión minera FL2-151 del 15 de noviembre de 2005, suscrito entre la hoy Agencia Nacional de Minería y el señor Jaime Gilberto Alvarado Gómez (proceso 2013-1785), y del contrato de explotación minera 887-T del 15 de agosto de 2001, suscrito entre la hoy Agencia Nacional de Minería y la sociedad Carboneras Terranova Ltda. (proceso 2013-1788), cuya 8 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. finalidad era la exploración técnica y la explotación económica de un yacimiento de carbón. Al analizar si existían irregularidades procesales, determinó que no se habían presentado situaciones que pudiesen generar alguna nulidad procesal.
Por su parte, al estudiar las excepciones previas, consideró no probada la excepción de inepta demanda, formulada por la sociedad Carboneras Terranova Ltda.3, dado que, si bien en las pretensiones no se enunció -de manera expresa- que se pretendía la nulidad del contrato 887-T, ya que en las mismas se solicitó la nulidad del registro minero, de los demás elementos de la demanda se podía colegir que era aquel negocio jurídico el que era objeto del debate.
Ahora bien, el tribunal a quo determinó que el litigio giraría en torno a si los contratos mineros se habían adjudicado en un área de protección ambiental, y si dicha situación configuraba una nulidad absoluta por objeto ilícito. Teniendo en cuenta que el asunto era de puro derecho, y que no se requería de la práctica de pruebas, el juez de primera instancia, de conformidad con el artículo 179 del C.P.A.C.A., prescindió de la segunda etapa, y procedió a continuar con la audiencia de alegaciones y juzgamiento.
Una vez conformada la sala, se dio la palabra a las partes para que presentaran sus alegaciones finales, y al Ministerio Público para que rindiera su concepto4. La CAR afirmó, en relación con el proceso 2013-1788, que el contrato 887-T ya estaba terminado, pero que el contratista continuaba adelantando actividades de extracción. Asimismo, señaló que el área objeto del contrato se superponía con una zona de protección y con un ecosistema de páramo, en los cuales la explotación minera se encuentra prohibida.
Por eso, estaba configurada la causal de nulidad absoluta por objeto ilícito sobreviniente y por el ejercicio del principio de precaución. La Agencia Nacional de Minería, frente al proceso de la referencia, sostuvo que el legislador no previó que los distritos de manejo integrado fueran áreas, por sí solas, excluibles de la minería, por lo que en ellas pueden realizarse este tipo de 3 El contratista expresó que la excepción era “indebida identificación del acto cuya nulidad se demanda”.
Sin embargo, el tribunal estimó que se quiso formular la excepción de inepta demanda. 4 El Ministerio Público no se hizo presente en la diligencia. 9 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. actividades (una vez el plan de manejo integral regule el tema en debida forma).
También resaltó que este contrato se sometía al Código de Minas anterior. Finalmente, la sociedad Carboneras Terranova Ltda. consideró que el demandante no podía presentar hechos nuevos, en relación con el páramo Guerrero, y que en los distritos de manejo integrado se encuentra permitida la explotación minera, siendo deber de la CAR zonificar el área para determinar en cuáles zonas se pueden o no realizar tales actividades.
De este modo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por medio de la sentencia del 17 de marzo de 2016, resolvió: […] RESPECTO AL PROCESO: 2013 – 1788 PRIMERO: Se DECLARA de oficio la nulidad absoluta del contrato de explotación minera 887T de 15 de agosto de 2001, por ilicitud del objeto, SEGUNDO: Se ORDENA a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, que inscriba esta sentencia en el Registro Nacional Minero del contrato de explotación minera 887T de 15 de agosto de 2001.
TERCERO: Se ORDENA al contratista (sociedad CARBONERAS TERRANOVA LTDA), que una vez ejecutoriada esta providencia, entregue las áreas del presente contrato de concesión a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, sin derecho a ningún tipo de restitución de orden económico. OTRAS DISPOSICIONES COMUNES A LOS PROCESOS PRIMERO: Sin condena en costas, ni agencias en derecho, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: LAS SENTENCIAS SE NOTIFICA[N] EN ESTRADOS DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 202 DEL CPACA.
TERCERO: CONTRA LAS SENTENCIAS PROCEDE EL RECURSO DE APELACIÓN, DENTRO DE LOS 10 DÍAS SIGUIENTES A SU NOTIFICACIÓN POR ESTRADOS (fl. 196, c. ppl.). Para sustentar estas determinaciones, el a quo explicó lo siguiente: en los contratos de explotación minera se configura un objeto ilícito cuando el área objeto de la concesión se superpone con: (i) una reserva forestal protectora;
(ii) un distrito de manejo integrado, que no cuente con el plan integral de manejo o con el plan de actividades para el corto plazo, o (iii) un páramo. Asimismo, señaló que en materia minera no existe la figura de los derechos adquiridos, dado que, en virtud del principio de precaución, la protección de los recursos ambientales prima sobre los intereses particulares. 10 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. Indicó que, como el Código de Minas no contempla las causales de nulidad de los contratos mineros, era necesario remitirse a lo prescrito en los artículos 44 de la Ley 80 de 1993 y 1741 del Código Civil.
Al estudiar lo relativo al proceso 2013-1788, explicó que el contrato 887-T había terminado el día 22 de octubre de 2014, pero que esto no impedía que se analizara la legalidad de dicho negocio jurídico. Afirmó que el área de explotación de este contrato se superponía con el Distrito de Manejo Integrado del Río Subachoque y Pantano de Arce en un porcentaje igual al 86.64% (aunque en la grabación de la audiencia indicó “86.44%”).
No obstante, en este caso, el contrato sí contaba con un plan de manejo, contenido en la Resolución 946 del 15 de marzo de 2006, expedida por la CAR. Por lo tanto, no se configuraba la nulidad en relación con este porcentaje. A pesar de lo anterior, estudió -de manera oficiosa- si la zona de explotación se superponía con el páramo Guerrero, determinando que esto ocurría en un 99.97%.
Sostuvo que, si bien el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011 entró a regir con posterioridad a la celebración del contrato, lo hizo durante su vigencia, por lo que se configuraba una nulidad sobreviniente del contrato -se modificaron las condiciones jurídicas que permitieron inicialmente suscribirlo-. Dado que la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-035 de 2016, estableció que se prohibía la minería en páramos, dicha actividad no es posible, ni siquiera con los instrumentos ambientales pertinentes.
En consecuencia, y en atención a la imposibilidad de aplicar la figura de la conservación del negocio jurídico, declaró de oficio la nulidad absoluta del contrato 887-T. Finalmente, al abordar el tema de las restituciones mutuas, aseveró que, como el Código de Minas no contemplaba una disposición especial en la materia, era procedente aplicar los preceptos del artículo 48 de la Ley 80 de 1993.
A partir de esto, concluyó que no había lugar a ordenar las restituciones mutuas5_6. 5 Concretamente, en la sentencia se lee: “En [el] presente caso, no hay lugar a restituciones mutuas, por cuanto revisado[s] los contratos, la entidad estatal, no estaba obligada al pago de contraprestación económica alguna a consecuencia de la explotación económica de la concesión minera por parte de los particulares” (fl. 195, reverso, c. ppl.). 6 En relación con las costas, en el acta de la audiencia se consignó: “El Despacho no encuentra, que se hayan causado costas y expensas.
Por otro lado, de conformidad con la normatividad que rige las agencias en derecho, la Sala no fijará agencias en derecho, por cuanto, nos encontramos ante un control objetivo de legalidad, el cual tiene la característica de ser de orden público” (fl. 195, reverso, c. ppl.). 11 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. 4. Recurso de apelación: El 4 de abril de 2016, la Agencia Nacional de Minería interpuso el recurso de apelación en contra de la anterior decisión (fls. 197 – 204, c. ppl.), solicitando que la misma fuera revocada.
Según el recurrente, el a quo erró al declarar la nulidad del contrato 887-T por superponerse con la Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado del Río Subachoque y Pantano de Arce, pues en el proceso se demostró que la CAR, por medio del Acuerdo 017 de 1997, no había declarado ninguna reserva forestal protectora, la cual sí es una zona excluible de la minería en virtud del artículo 34 de la Ley 685 de 2001.
Aseguró que, si bien era cierto que la zona de explotación objeto del contrato 887- T se superponía con el Distrito de Manejo Integrado del Río Subachoque y Pantano de Arce, esta simple situación no viciaba el objeto del contrato, dado que los distritos de manejo no son zonas excluibles, per se, de la minería. En vista de que el precitado artículo 34 no contempló a los distritos de manejo como zonas de exclusión, el juez se atribuyó competencias que eran propias del poder legislativo7.
Explicó que, según el Decreto 2811 de 1974, los distritos de manejo integrado fueron creados para que se constituyeran modelos de aprovechamiento racional, esto es, para que se realizaran actividades económicas controladas, investigativas, educativas y recreativas, mas no para que se consideraran zonas excluibles de actividades de aprovechamiento de los recursos naturales renovables.
De esta forma, el a quo asimiló los efectos de una zona de reserva forestal con un distrito de manejo integrado, pese a que estas dos figuras son diferentes, y solo la primera de ellas se considera un área de exclusión minera8. 7 En el recurso se plasmó: “Como bien puede observarse en la normativa previamente transcrita [artículo 34 del Código de Minas], la Ley no establece que los Distritos de Manejo Integrado sean áreas excluibles de la minería, razón por la cual, mal hace el a quo al señalar, a todas luces por fuera de la voluntad del legislador y en clara extralimitación de sus competencias, que estas zonas de aprovechamiento sostenible son áreas excluibles de la minería y por tanto, los Contratos de Concesión Minera que se encuentren superpuestos con estas son nulos de forma absoluta por tener objeto ilícito sobreviniente, pues la misma Ley no las cataloga como tal” (fl. 198, reverso, c. ppl.). 8 El apelante señaló: “[…] es acertado afirmar por un lado que, el a quo hace una indebida interpretación y aplicación de la Ley; ya que como se ha visto previamente las zonas de exclusión minera, reguladas en el artículo 34 del Código de Minas, no consagran los Distritos de Manejo Integrado como zonas excluibles de la minería como erradamente lo entiende el a quo, y por otro, desconoce el Tribunal la excepción consagrada en el inciso final del mismo artículo, atinente a la sustracción de las áreas excluidas de la minería, para autorizar esas zonas en principio excluidas de la minería, el adelantamiento de actividades de exploración y explotación, declarando a través 12 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. Luego de analizar lo prescrito en el artículo 1502 del Código Civil, afirmó que el contrato 887-T se celebró entre personas capaces, con objeto y causa lícitos, y con observancia de las disposiciones que se le aplicaban para su celebración. Adicionalmente, manifestó: Teniendo en cuenta que de estos elementos vistos, el que considera el tribunal que se ha transgredido por parte de la autoridad minera, es el correspondiente al objeto ilícito, dicho argumento queda una vez más desvirtuado por el propio artículo 34 de la Ley 685 de 2001, precepto que consagra la posibilidad de tramitar la sustracción del área por parte del titular minero ante la autoridad ambiental, a pesar de que esas zonas hayan sido declaradas como zonas de reserva forestal, especificando el mismo artículo que dicha figura no procede exclusivamente para las zonas de parques, lo cual no aplica para el presente asunto, en el cual nos encontramos frente a un Distrito de Manejo Integrado (fls. 201, reverso – 202, c. ppl.).
En relación con la superposición de la zona de explotación con el páramo Guerrero, el recurrente indicó que la CAR, ni en los hechos ni en las pretensiones de la demanda, invocó tal razonamiento, por lo que este nunca fue objeto de debate en el proceso. Además, aseguró que, para el periodo de vigencia de la Ley 1450 de 2011, el único páramo en el país que había sido delimitado era el de Santurbán, “[…] razón suficiente para que no pueda venirse a justificar en dicha providencia la nulidad absoluta del título minero No. 887T, dictada en la sentencia recurrida” (fl. 202, reverso, c1).
Bajo estos términos, el juez desconoció el principio de congruencia, fundamentando un fallo en aspectos que no pertenecieron al litigio, y cuyo análisis probatorio resultó cuestionable -se separó de los hechos debida y oportunamente probados y se adoptó la decisión sin apoyo fáctico claro-. 5. Trámite en segunda instancia: Por medio del auto del 27 de abril de 2016 (fl. 206, c. ppl.), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso, y ordenó remitir el expediente a esta Corporación. En proveído del 23 de junio de 2016 (fls. 222 – 223, c. ppl.), el despacho sustanciador admitió la apelación. A través de providencia del 11 de agosto de ese de una sentencia judicial la nulidad absoluta parcial del contrato No. 887T, siendo evidente la extralimitación en sus funciones al asumir indebidamente facultades propias del Poder Legislativo” (fl. 200, reverso, c1). 13 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. año (fl. 225, c. ppl.), se dio traslado a las partes, por el término de 10 días, para que presentaran sus alegaciones finales. Vencido este término, se dio traslado al Ministerio Público para que rindiera su concepto, de conformidad con el numeral 4 del artículo 247 del C.P.A.C.A. El 29 de agosto de 2016 (fls. 226 – 230, c. ppl.), la Agencia Nacional de Minería presentó sus alegaciones finales, reiterando los argumentos del recurso de apelación, en especial, que los DMI no son áreas excluibles de la minería, ya que en ellos se pueden realizar este tipo de actividades de manera restringida, y que la superposición del contrato con el páramo Guerrero no fue un asunto invocado en la demanda, por lo que no hizo parte del proceso.
Por su parte, la CAR presentó sus alegatos de conclusión el 2 de septiembre de 2016 (fls. 239 – 241, c. ppl.), resaltando que la Corte Constitucional ya había señalado, en la sentencia C-339 de 2002, que las áreas de exclusión o restricción minera no eran únicamente las determinadas estrictamente en el Código de Minas. Asimismo, aseguró que los derechos o intereses particulares siempre deben ceder ante la protección del medio ambiente.
El Ministerio Público guardó silencio (fl. 242, c. ppl.)9. Por medio del auto del 24 de febrero de 2022 (fls. 256 – 261, c. ppl.), la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado avocó conocimiento de este proceso, con el fin de “[…] unificar su jurisprudencia en el sentido de determinar si la caducidad opera en los casos en los que se solicita la nulidad de un contrato de concesión minera” (fl. 260, c. ppl.).
Sin embargo, una vez efectuado dicho análisis, la Sala Plena de esta Sección, en sesión celebrada el 19 de junio de 2025, estimó que en el presente caso no se dan los presupuestos para proferir una sentencia de unificación. Como consecuencia de lo anterior, se resolvió devolver el expediente a la Subsección A de la Sección Tercera (índice 48 del SAMAI del Consejo de Estado).
III. CONSIDERACIONES 1. Jurisdicción y competencia del Consejo de Estado: El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A.) estipula que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para resolver los litigios originados en 9 El plazo concedido a las partes para que presentaran sus alegaciones corrió entre el 22 de agosto y el 2 de septiembre de 2016, mientras que el Ministerio Público pudo conceptuar del 5 al 16 de septiembre del mismo año (fl. 242, c. ppl.). 14 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. contratos, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa. En esta ocasión, el proceso fue iniciado por una entidad pública, la CAR, y está dirigido en contra de la ANM, que es una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional (artículo 1 del Decreto 4134 de 2011).
Por ello, es esta jurisdicción especial la llamada a conocer de la controversia. Ahora bien, le asiste competencia a la Sala para resolver del presente proceso en segunda instancia, toda vez que la Ley 685 de 2001, Código de Minas vigente para la época en que se presentó la demanda, dispone, en el artículo 293, que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de las acciones referentes a los contratos de concesión minera.
La disposición en mención prescribe: “De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración”10. 10 El artículo 57 del Decreto 2655 de 1988, en vigencia del cual se suscribió el contrato 887-T, disponía que los contratos mineros se dividían en dos clases: los de concesión, celebrados por el Ministerio de Minas y Energía, y los de cualquier otra denominación y forma, celebrados por las entidades descentralizadas, adscritas o vinculadas a dicha cartera.
En relación con los contratos de concesión, el artículo 61 del Decreto 2655 había contemplado una norma de competencia diferente a la enunciada en la Ley 685, en virtud de la cual: “Los contratos mineros de concesión son administrativos y se regulan íntegramente por las normas señaladas en este Código. De los procesos que se susciten sobre los mismos, conocerá el Consejo de Estado, en única instancia, de acuerdo con el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo.
Estos contratos son distintos de los de concesión de obra pública o servicio público” (subraya fuera de texto). En igual sentido, el artículo 128 del Decreto 01 de 1984 -C.C.A.-, antes de ser subrogado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, indicó que el Consejo de Estado conocería -en única instancia- de los procesos promovidos sobre asuntos petroleros o mineros, en los que fuera parte la nación o una entidad territorial o descentralizada.
Posteriormente, el artículo 36 de la Ley 446 modificó la competencia para conocer de los temas contractuales en asuntos mineros, al disponer que el Consejo de Estado conocería en única instancia de los procesos mineros y petroleros, con excepción, entre otros temas, de las controversias contractuales, que seguirían las reglas generales.
Luego, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en temas mineros fue definida por los artículos 293 y 295 de la Ley 685, la cual no fue modificada por la Ley 1437 de 2011, pues esta guardó silencio en la materia (se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena. Auto del 13 de febrero de 2014, Rad.: 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48.521)).
En la actualidad, y esto se indica con fines ilustrativos, la Ley 2080 de 2021 derogó el artículo 295 de la Ley 685 y modificó el artículo 152 del C.P.A.C.A., estatuyendo que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los asuntos mineros o petroleros en los que sea parte la nación o una entidad territorial o descentralizada por servicios.
A pesar de esto, si bien la Ley 685 de 2001 -como se explicará en el siguiente título- no estaba vigente al momento de celebrar el contrato, en virtud del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, “La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”.
El citado artículo 624 entró a regir desde la promulgación del CGP (12 de julio de 2012), lo cual ocurrió antes de la presentación de la demanda (17 de octubre de 2013). Ahora bien, como el contrato 887-T fue suscrito por una entidad descentralizada, no era propiamente un contrato de concesión, debido a que estos eran los suscritos por el Ministerio de Minas y Energía. Pese a ello, dado que en el actual Código de Minas, que era el vigente al momento de presentar la demanda, no se conservó la clasificación de los contratos mineros, ya que solo existen los de concesión, para efectos de definir la competencia de la Sala en segunda instancia, cuando en el artículo 293 de la Ley 685 se señale “contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y 15 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. Por otra parte, la Ley 1437 de 2011, igualmente aplicable al presente proceso, establece, en el artículo 150, que el Consejo de Estado “[…] conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”. 2.
Régimen jurídico en virtud del cual se suscribió el contrato 887-T: En diferentes momentos del proceso, algunos sujetos procesales insinuaron que el contrato 887-T se rigió por la Ley 685 de 200111, pero, en realidad, este negocio se sometió a lo dispuesto en el Código de Minas anterior, esto es, el prenombrado Decreto 2655 de 1988.
En efecto, el contrato objeto del debate fue suscrito el día 15 de agosto de 2001, fecha en la que también fue expedida la Ley 685. Sin embargo, esta fue publicada en el diario oficial el 8 de septiembre de 2001, debido a las inconsistencias presentadas en el diario del 17 de agosto de ese año12. De esta manera, como el artículo 362 de la precitada ley dispone que la misma entraría a regir desde su promulgación, y dado que la promulgación, según la Corte Constitucional, equivale explotación de minas”, y se estén analizando negocios regidos por el Decreto 2655, se entenderá que aquella norma engloba todos los contratos mineros, independientemente de si los celebró el Ministerio de Minas o sus entidades descentralizadas.
En otros términos, para estos efectos, se entenderá que los tribunales administrativos son competentes en primera instancia para conocer de los procesos contractuales en contra de los contratos mineros en general, y no solo los de concesión. 11 Aun cuando en la primera instancia la ANM aclaró que el contrato controvertido se sometía al Decreto 2655, en su recurso de apelación puede leerse: “En consecuencia, el mencionado contrato de concesión minera No. 887T se celebró entre personas capaces legalmente, con objeto y causa lícita y con observancia de las normas que se le aplicaban para su celebración, según lo preceptuado por la Ley 685 de 2001” (fl. 201, reverso, c. ppl.). 12 El diario 44.545 del 8 de septiembre de 2001 cuenta con la siguiente nota: “La Ley 685 de 2001, Código de Minas, se publicó en el Diario Oficial Número 44.522, de 17 de agosto de 2001, con varias inconsistencias, por esta razón la publicamos nuevamente en su integridad, acogiéndonos al artículo 45 de la Ley 4a. de 1913”. 16 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. a su publicación13, puede colegirse que el actual código entró en vigor el 8 de septiembre de 200114. Ahora bien, debe tenerse presente que, como la Empresa Nacional Minera - MINERCOL- Ltda., entidad que celebró el contrato, según el artículo 2 del Decreto 1679 de 1997, era una entidad sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, sus contratos se regían, para el momento de los hechos, por los artículos 79 y 80 del Decreto 2655, que establecían:
ARTÍCULO
79. LOS CONTRATOS MINEROS DE LAS EMPRESAS VINCULADAS. Los contratos que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado, vinculadas al Ministerio de Minas y Energía, cuyo objeto sea explorar y explotar áreas recibidas en aporte, son administrativos y sus cláusulas serán las que se acuerden en cada caso. Si versan sobre proyectos de gran minería, se ceñirán a las pautas y criterios generales que se establecen en los artículos 82 a 87 de este Código y a los lineamientos que periódicamente establezca el CONPES.
A estos contratos no les serán aplicables las normas de la contratación administrativa ordinaria; la entidad contratante deberá incluir en ellos la cláusula de caducidad, y deberá establecer cuando fuere pertinente, la de renuncia a reclamación diplomática. Los contratos de las empresas que tengan por objeto la obtención o prestación de servicios o de interventoría o consultoría de cualquier clase, relacionados con la exploración o explotación minera y con la comercialización de minerales, son de derecho privado y contendrán las cláusulas que la ley exige para los contratos entre particulares.
ARTÍCULO
80. REQUISITOS DE PERFECCIONAMIENTO. Los contratos mineros de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado que por sus características, metas propuestas y la extensión del área, puedan calificarse como de gran minería, requerirán para su perfeccionamiento y ejecución, únicamente, la aprobación del Ministerio, previa a su inscripción en el Registro Minero.
Los que se celebren con pequeños y medianos mineros sobre áreas comprendidas en los aportes, no necesitan más formalidad que su inscripción en el Registro. 13 En palabras del tribunal constitucional: “Se concluye entonces que en el ordenamiento jurídico colombiano la promulgación de la ley equivale a su publicación, y que si bien no es un requisito para la validez de la misma, si lo es para su vigencia y obligatoriedad, es decir, para que ésta vincule a los asociados.
En esa medida la jurisprudencia constitucional ha relacionado los conceptos de promulgación de la ley –que se materializa mediante su publicación en el Diario Oficial- y de eficacia jurídica o vigencia de la misma, entendidas estas últimas como fuerza o capacidad para producir efectos jurídicos de una norma, pues como antes se señaló los mandatos legales sólo serán oponibles a los asociados -y por ende éstos sólo resultarán afectados por sus consecuencias jurídicas- a partir de su publicación, por lo tanto una ley mientras no haya sido publicada es inoponible y no produce efectos jurídicos” (Corte Constitucional.
Sentencia C-932 de 2006, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto). 14 El análisis no variaría si se tomara como referencia la primera publicación de la Ley 685, esto es, la acontecida el 17 de agosto de 2001, teniendo en cuenta que, de todos modos, esta es una fecha posterior a la de suscripción del contrato -15 de agosto-. 17 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. En vista de que el contrato 887-T era de pequeña minería15, su perfeccionamiento se lograba después de su inscripción en el registro minero. Como la inscripción en el registro de este contrato se realizó el 22 de octubre de 2001, tal situación ocurrió con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 685, lo cual hace aplicable el régimen de transición contenido en su artículo 349, que señala: Las solicitudes de licencias de exploración y explotación y los contratos de concesión, que al entrar en vigencia el presente Código se hallaren pendientes de otorgamiento o celebración16, continuarán su curso legal hasta su perfeccionamiento, conforme a las disposiciones anteriores.
Sin embargo, el interesado, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de tal vigencia, podrá pedir que sus solicitudes de licencia se tramiten de acuerdo con las nuevas disposiciones sobre propuestas de contrato de concesión o se modifiquen las licencias de exploración o explotación o los contratos que hubiere suscrito, para ser ejecutados como de concesión para explorar y explotar, en los términos y condiciones establecidos en este Código.
En la modificación de tales contratos se fijará el término para la exploración, descontando el tiempo de duración de las licencias que les hubieren precedido (subraya fuera de texto). Como no obra en el expediente prueba que indique que las partes optaron por someter el contrato 887-T a la actual normativa17, debe concluirse, se reitera, que aquel se regía por el Código de Minas anterior. 3.
Legitimación en la causa: 3.1 Legitimación por activa: La CAR está legitimada por activa para demandar la nulidad del contrato minero, en calidad de entidad pública con interés directo, teniendo en cuenta las funciones que le fueron asignadas a esa corporación, como autoridad ambiental, de acuerdo con la Ley 99 de 199318. 15 El numeral 1.1 de la cláusula primera del contrato 887-T mandaba, en lo pertinente: “El presente contrato tiene por objeto la realización por parte de EL CONTRATISTA de un proyecto de carbón de pequeña minería, en sus etapas de: exploración, construcción y montaje y, explotación […]” (fl. 61, c1). 16 Aunque este artículo se refiere a los contratos que estaban pendientes de celebración, es claro que el régimen de transición también aplicaba para aquellos negocios que, cuando entró a regir la Ley 685, ya estaban suscritos, pero estaba pendiente su perfeccionamiento. 17 Incluso, en la grabación de la audiencia inicial el apoderado de la ANM aseveró que el contrato 887-T no se acogió a la normativa de la Ley 685 de 2001 y, por lo tanto, le aplicaba el Decreto 2655 de 1988. 18 El artículo 31 de esta ley establece: “Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: […] 11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.
Esta función comprende la expedición de la respectiva 18 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. Además, se tiene en cuenta que el artículo 159 del C.P.A.C.A. establece la capacidad de las entidades públicas para obrar como demandantes o demandadas.
Igualmente, el inciso tercero del artículo 141 del C.P.A.C.A. le reconoce, de manera general, competencia a los terceros con interés directo para solicitar la nulidad absoluta del contrato, así: “El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes” (subraya fuera de texto)19.
Es de aclarar que el Consejo de Estado20, en las diferentes subsecciones de la Sección Tercera, ha aceptado que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al ser la entidad ambiental que tiene por obligación preservar el medio ambiente y desarrollar las políticas orientadas a aprovechar los recursos naturales renovables, puede demandar la nulidad de un contrato minero, especialmente, cuando este se superponga con áreas de especial protección ambiental ubicadas al interior de su jurisdicción (ello, al margen de que prosperen o no las súplicas de la demanda).
Si bien la CAR no fue parte contratante en el negocio objeto de la controversia, al ser la autoridad ambiental con competencia en la zona concesionada, y al considerar que el contrato transgredió la normativa ambiental, acredita su calidad de tercero interesado, pudiendo, se reitera, controvertir la legalidad del contrato 887-T. licencia ambiental.
Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley”. 19 Por otro lado, el artículo 289 de la Ley 685 es del siguiente tenor: “Solamente la Administración, el concesionario, los terceros que acrediten interés directo y el Ministerio Público, podrán pedir que se declare la inexistencia o nulidad del contrato de concesión minera, en las condiciones y con los requisitos señalados en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo” (subraya fuera de texto). 20 Véanse, por ejemplo: (i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 19 de julio de 2018, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01536-01 (55.991);
(ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de mayo de 2019, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01636-01 (58.825); (iii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 3 de agosto de 2020, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01639-01 (58.710); (iv) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 9 de julio de 2021, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01785-01 (57.228);
(v) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 24 de septiembre de 2021, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01796-01 (55.979); (vi) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 20 de abril de 2022, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01580-01 (58.707), y (vii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 1 de junio de 2022, Rad.: 25000-23-36-000-2013-00716-01 (56.007).
En la última providencia citada, se dijo: “En ese orden, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, en condición de autoridad ambiental encargada de reservar, alinderar, administrar o sustraer las áreas de reserva forestal y distrito de manejo integrado, en los términos previstos en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, tiene legitimación para la causa por activa, dado el interés directo que tiene frente a la explotación de los recursos naturales que son objeto de contratos de concesión en los que, además, tiene la función de tramitar la solicitud de licencia ambiental durante la etapa de explotación”. 19 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. 3.2 Legitimación por pasiva: Para determinar la legitimación en la causa por pasiva, debe aclararse que MINERCOL Ltda. entró en liquidación por disposición del Decreto 254 del 28 de enero de 2004, habiendo sido transferidas las funciones de la autoridad concedente al Instituto Colombiano de Geología y Minería -INGEOMINAS-, entidad que luego fue transformada en el Servicio Geológico Colombiano21; posteriormente, las funciones de la autoridad concedente se radicaron en la Agencia Nacional de Minería22_23.
Bajo estos términos, la ANM ostenta la posición del Estado concedente de la zona de explotación minera cuyo título o registro minero se solicitó anular a través de la demanda instaurada por la CAR, por lo que se concluye que aquella tiene la legitimación pasiva para actuar en este proceso. De igual modo, la sociedad Carboneras Terranova Ltda. se encuentra legitimada por pasiva, al ser la contratista del contrato cuya nulidad se pretende. 21 El Decreto 4131 del 3 de noviembre de 2011, por medio del cual se cambió la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de Geología y Minería (INGEOMINAS), prescribe, en el artículo 1: “Cámbiase la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) de establecimiento público a Instituto Científico y Técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, técnica, financiera y patrimonio independiente, que se denominará Servicio Geológico Colombiano, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, el cual hará parte del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI)”. 22 El precitado Decreto 4131 de 2011 manda, en el artículo 11: “Régimen de transición. El Servicio Geológico Colombiano seguirá ejerciendo todas las funciones, incluyendo aquellas en materia minera, que por competencia directa o por delegación se le habían asignado al Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) hasta que entre en operación la Agencia Nacional de Minería (ANM)”.
En un sentido idéntico, el Decreto 4134 de 2011 reza, en el inciso primero del artículo 19: “El Servicio Geológico Colombiano seguirá ejerciendo todas las funciones, incluyendo aquellas en materia minera que por competencia directa o por delegación se le habían asignado al Instituto Colombiano de Geología y Minería– Ingeominas, hasta que entre en operación la Agencia Nacional de Minería– ANM, lo cual deberá ocurrir dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición del presente Decreto […]”. 23 En el Decreto 4134 del 3 de noviembre de 2011 -en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en los literales e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011- se dispuso: “Artículo 1.
Creación y Naturaleza Jurídica de la Agencia Nacional de Minería, ANM. Créase la Agencia Nacional de Minería ANM, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. […] Artículo 4.
Funciones. Son funciones de la Agencia Nacional de Minería, ANM las siguientes: 1. Ejercer las funciones de autoridad minera o concedente en el territorio nacional […]”. 20 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro.
Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. 4. Hechos probados y material probatorio relevante: En el sub-lite se aportó el siguiente material probatorio, que resulta relevante para el estudio del caso: 4.1 El 15 de agosto de 2001, la Empresa Nacional de Minería -MINERCOL- Ltda. y Carboneras Terranova Ltda. suscribieron el contrato de exploración y explotación de carbón de pequeña minería 887-T (fls. 60 – 77, c1), el cual, según la cláusula quinta, tenía una vigencia total de 13 años, contados desde la fecha de su perfeccionamiento.
El numeral 34.2 de la cláusula trigésimo cuarta disponía: “El presente contrato se considera perfeccionado una vez se encuentre debidamente inscrito en el Registro Minero Nacional, de acuerdo con lo establecido en el capítulo XXXI del Código de Minas y en el Decreto 1481 de 1996, y demás normas que los aclaren, modifiquen o adicionen” (fl. 76, c1)24. 4.2 El 23 de octubre de 2001, fue expedido el certificado de registro minero con código: 01-00177-22684-05-01187-04 (fl. 78, c1), que registraba el contrato 887-T25.
En este documento, se señaló que la vigencia del registro iniciaba el 22 de octubre de 2001, y culminaba el 22 de octubre de 2014. De igual forma, el 1 de abril de 2014, fue expedido un nuevo certificado del registro minero (fls. 172 – 173, c1), en el que se explicaba, en la anotación 2, que fue adoptado el nuevo sistema de registro minero nacional, por lo que el código 01- 00177-22684-05-01187-04 cambió a HBOO-02. 4.3 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- expidió la Resolución 946 del 15 de marzo de 2006 (fls. 93 – 101, c1), por medio de la cual se 24 En el informe G.O.R – O2 N° 239 – 02 – R. E. G. M. de la División de Seguimiento y Control de MINERCOL (fls. 79 – 83, c1) se lee: “En comunicación de noviembre 27 de 2001, radicada con el N° 2046, la sociedad titular del contrato 887T, solicita la integración de las áreas correspondientes a los títulos N° 6460 y 887T. // El día 28 de enero de 2002, el Sr. Óscar Hernando Garzón, en condición de gerente de CARBONERAS TERRANOVA LTDA. solicita autorización para celebrar un subcontrato de exploración- explotación de la mina con la sociedad carbones del Canadá Ltda.” (fl. 81, c1). 25 En el reverso del folio 77 del cuaderno 1, se encuentra una copia del registro minero del contrato 887-T (con código 01-0177-22684-05-01187-04), el cual tiene fecha del 22 de octubre de 2001. 21 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. estableció el plan de manejo ambiental del contrato 887-T. El artículo primero de tal decisión manda: Artículo Primero.- Establecer el Plan de Manejo Ambiental presentado, mediante las Radicaciones No. 5961 de fecha 15 de julio de 1996, 3259 de 06 de Septiembre de 2002, 5378 de 28 de enero de 2004 y 8045 de 05 de marzo de 2005 con sus anexos complementarios, por la Sociedad CARBONERAS TERRANOVA LTDA, identificada con el NIT 08605288-4, a través de su Representante Legal, para adelantar el proyecto de exploración, construcción y montaje y explotación de mineral de carbón, correspondiente a pequeña minería, el cual se adelanta en la vereda Canadá, jurisdicción territorial del municipio de Pacho -Cundinamarca, dentro de una extensión superficiaria de 287 hectáreas y 1.799.00 metros cuadrados conforme al Contrato de Exploración -Explotación No. 887T suscrito por MINERCOL Ltda. y la referida sociedad, el cual se encuentra comprendido por la siguiente alinderación […] Parágrafo: El tiempo por el cual se establece este Plan de Manejo Ambiental es de 13 años contados a partir del año 2001 tal y como figura dentro de la cláusula quinta del Contrato de Exploración -Explotación No. 887T firmado entre la Empresa Nacional Minera Limitada – MINERCOL y CARBONERAS TERRANOVA Ltda. (fl. 97, c1). 4.4 El Consejo Directivo de la CAR dictó el Acuerdo 17 del 11 de junio de 1997 (fls. 1 – 14, c2), por medio del cual se declaró como Distrito de Manejo Integrado de los Recursos Naturales Renovables a los terrenos que conforman la cuenca alta del Río Subachoque y la región del Pantano de Arce.
Se aclara que el formato de este documento cuenta con una serie de errores de forma. En sus consideraciones se puso de manifiesto que el nacimiento del Río Subachoque y el Pantano de Arce eran zonas de especial importancia por la riqueza hídrica que aportaban para el abastecimiento de acueductos veredales y municipales y para parte de la sabana de Bogotá. No obstante, estaban sufriendo un proceso acelerado de degradación por los cultivos agrícolas y por las explotaciones mineras, lo cual justificaba adoptar medidas de protección que permitieran mitigar dicho impacto y dotar a esa región de un régimen especial de manejo para su conservación. 4.5 El INDERENA profirió el Acuerdo 0030 del 30 de septiembre de 1976 (fls. 15 – 18, c2), que en el artículo 2 declaró como Área de Reserva Forestal Protectora – Productora a la cuenca alta del Río Bogotá. 4.6 La CAR diseñó un plano (fl. 25, c2), en el que se señaló que la zona objeto del contrato minero se superpuso con la “Cuenca Alta” -se entiende que del Río Bogotá- 22 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. en, aproximadamente, un 85.62%, y con el Nacimiento del Río Subachoque y el Pantano de Arce en, aproximadamente, un 86.77%. 4.7 El 11 de marzo de 2016, la Gerencia de Catastro y Registro Minero de la Agencia Nacional de Minería elaboró un informe de superposiciones (fls. 27 – 28, c2), que contaba con su correspondiente plano (fl. 29, c2), en el cual afirmó: 1.
El título minero 887T, presenta superposición parcial de 287.08 Has -el 99.97% del área del título minero con ZONA DE PÁRAMO GUERRERO – ESCALA 100K RADICADO ANM 20145510329222 – INCORPORADO 03/09/2014. 2. El título minero 887T presenta superposición parcial de 248.78 Has – el 86.64% del área del título minero con DISTRITO REGIONAL DE MANEJO INTEGRADO RÍO SUBACHOQUE Y PANTANO DE ARCE – ACUERDO 017 DE 1997 CAR – TOMADO DEL RUNAP ACTUALIZADO AL 18/06/2013 – INCORPORADO 26/06/2013. 2.
El sistema de Catastro Minero Colombiano CMC, no reporta superposición del título 887T con la cobertura ambiental Reserva Forestal Protectora y distrito de Manejo Integrado Páramo de Guargua y Laguna Verde ni con la Reserva Forestal Protectora Cuenca Alta del Río Bogotá. 5. Ejercicio oportuno del medio de control: La caducidad es la consecuencia jurídica prevista en la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos o términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda, pudiendo ser declarada, incluso, de oficio.
El tema de la caducidad, cuando se pretende la nulidad absoluta de un contrato minero por superponerse o traslaparse con áreas de especial protección ambiental, no ha sido pacífico al interior de la Corporación, existiendo planteamientos disímiles en cada una de las subsecciones de la Sección Tercera. En esencia, los postulados de esta Sección se dividen en dos: el primero, indica que las reglas de la caducidad son plenamente aplicables, porque en este tipo de controversias se analiza la legalidad del objeto contractual -y, en consecuencia, la posibilidad de seguirlo ejecutando-, sin que se esté poniendo en entredicho el 23 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. derecho de dominio de los bienes públicos involucrados. Así, esta postura ha sido explicada de la siguiente forma: 19. A diferencia de los referentes jurisprudenciales que han suscitado la aplicación del parágrafo primero reseñado [del artículo 136 del C.C.A.], donde el litigio se relacionaba con el derecho de dominio sobre los bienes públicos involucrados y con la ilegalidad de los actos de adjudicación de baldíos, lo que justificaba la inaplicación de la reglas de caducidad con fundamento en la imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad de los bienes sometidos a controversia, esta Subsección ha considerado que en asuntos como el que se debate en el presente proceso, no procede la aplicación de la premisa establecida en esa norma, por cuanto: (i) Los artículos 45 y 58 del Código de Minas, tal como era contemplado por los artículos 13 y 63 del Decreto 2655 de 1988, determinan que el contrato de concesión minera es aquel celebrado entre el Estado y un particular para efectuar, por cuenta y riesgo de éste, los estudios, trabajos y obras de exploración y explotación de minerales “de propiedad estatal” que puedan encontrarse dentro de una zona determinada; así mismo, al enunciar los derechos que surgen de este negocio jurídico, explica que solo otorga al concesionario la facultad excluyente de efectuar dentro de la zona concedida, los estudios, trabajos y obras necesarias para determinar la existencia de los minerales objeto del contrato y explotarlos.
(ii) Entonces, cuando se solicita la nulidad de un contrato minero, se discute su legalidad, y, en consecuencia, la posibilidad de continuar ejecutando -o no- el objeto del negocio jurídico consistente en la exploración y explotación de los recursos mineros. 20. Con fundamento en lo anterior y de forma coincidente con lo expuesto por la Subsección C en casos similares, la Sala conservará su postura en relación con la exigencia de la caducidad en los eventos como el que se estudia, en consideración a que el litigio no gira en torno a bienes imprescriptibles e in[en]ajenables, sino que el debate tiene por eje central la licitud de un negocio jurídico en tanto el área concesionada se superpone con zonas de especial protección ambiental26.
El segundo, por otro lado, entiende que en estos casos aplica el parágrafo 1 del artículo 136 del C.C.A., porque el objeto del litigio recae o se relaciona con derechos 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 27 de octubre de 2023, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01259-01 (60.666). Este criterio también ha sido adoptado en los siguientes proveídos: (i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 7 de noviembre de 2019, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01257- 01 (60.686);
(ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 24 de septiembre de 2021, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01796-01 (55.979) -sin embargo, en ese caso no fue declarada la caducidad y el asunto se estudió de fondo, porque la demanda se presentó en tiempo-; (iii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 5 de febrero de 2024, Rad.: 25000-23-36-000-2021-00561-01 (69.676);
(iv) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 1 de marzo de 2024, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01535-01 (58.387) -aunque en esta providencia se analizó la pretensión de nulidad elevada en contra de un negocio perfeccionado antes de la entrada en vigor de la Ley 446 de 1998, en ella se mantuvo la tesis en comento, esto es, que en este tipo de controversias deben aplicarse las normas de la caducidad-, y (v) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 23 de enero de 2017, Rad.: 25000-23-36- 000-2013-01554-01 (56.014). 24 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. o actos jurídicos vinculados con bienes estatales imprescriptibles e inenajenables. Al respecto, se ha expresado: 32. La Sala advierte que, en estricto sentido, no existe un litigio cuyo objeto sea directamente un bien estatal imprescriptible o in[en]ajenable.
Los litigios se refieren, más bien, a los derechos o actos jurídicos que tienen por objeto tales bienes. Así lo reconoció esta Corporación cuando declaró que no operaba la caducidad porque en ese caso se discutían “asuntos en los que se (veían) involucrados bienes de uso público”. 33. Sin embargo, los vacíos de la disposición citada han generado otras tesis sobre su alcance.
En otro caso, tan reciente como el que se mencionó, esta Corporación entendió que el parágrafo 1 del artículo 136 del CCA solo se refería a los litigios que discutieran “el derecho de dominio sobre bienes del Estado”. Como consecuencia de esa interpretación, se decidió que la acción en ese caso estaba caducada, porque los contratos de concesión minera no tienen por objeto el derecho de dominio de bienes imprescriptibles o inalienables del Estado. 34.
Esta segunda interpretación parece incorporar diferenciaciones donde la norma no distingue. La única distinción que trae la norma es respecto de la naturaleza de los bienes sobre los que debe versar el litigio. El legislador si bien dejó un vacío en el texto porque no indicó que los litigios que involucran esos bienes se refieren a los actos o derechos que los tienen por objeto, no distinguió o excluyó ninguno de esos derechos o actos.
Dado que el intérprete no puede distinguir donde el legislador no lo hizo, y en este caso, la norma nada dice sobre un único tipo de derecho, sino sólo sobre un tipo de bienes, la Sala se apartará de esa lectura de la norma. […] 37. Como quiera que el artículo 6 del Código de Minas dispone que “la propiedad estatal de los recursos naturales no renovables es inalienable e imprescriptible”, y que el derecho a explorarlos y explotarlos solo se adquiere en virtud de un título minero, el parágrafo 1 del artículo 136 del CCA resulta aplicable al caso concreto, razón por la cual no está acreditada la caducidad de la acción (subraya fuera de texto)27. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 3 de agosto de 2020, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01639-01 (58.710).
En esta misma línea: (i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 19 de julio de 2018, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01536-01 (55.991); (ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 9 de julio de 2021, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01785-01 (57.228); (iii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 26 de julio de 2021, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01792-01 (56.001);
(iv) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 26 de enero de 2022, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01794-01 (56.414); (v) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 26 de enero de 2022, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01258-01 (55.926); (vi) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 2 de marzo de 2022, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01253-01 (59.787);
(vii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 23 de noviembre de 2022, Rad.: 25000- 23-36-000-2013-01255-02 (68.736); (viii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 20 de abril de 2022, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01580-01 (58.707); (ix) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 1 de junio de 2022, Rad.: 25000-23-36-000- 2013-00716-01 (56.007), y (x) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 24 de abril de 2024, Rad.: 25000-23-36-000-2013-00886-01 (57.563).
Entre las providencias que ayudaron a confeccionar este razonamiento, están: (i) Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 13 de septiembre de 1999, Rad.: CE-SEC3-EXP1999- N6976 y (ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 27 de enero de 2016, Rad.: 47001-23-31-000-1995-04133-01 (28.210). 25 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. Ante esta disparidad de argumentos, la Sala se permite hacer el siguiente análisis: ciertamente, el parágrafo 1 del artículo 136 del C.C.A. (que contiene los supuestos en los que no opera la caducidad), pese a su aparente claridad, da lugar a diferentes interpretaciones: por un lado, se podría entender que su aplicabilidad solamente es procedente cuando con la demanda se busca recuperar la tenencia, la propiedad o la posesión de un bien imprescriptible e inenajenable, dado que solo en este escenario dichos atributos adquieren alguna relevancia; por el otro, podría sostenerse que, en estricto sentido, esta norma no distinguió los supuestos en los cuales sería aplicable, por lo que es transversal a cualquier litigio que guarde relación, gire entorno o se conecte con alguno de estos bienes.
En esta oportunidad, la Sala se inclina por la segunda tesis expuesta, pero por razones diferentes a las allí enunciadas; en concreto, comprenderá que, en este tipo de procesos -en los que se pretende la nulidad absoluta de un contrato de exploración y de explotación minera por transgredir la normativa ambiental-, no operarán los términos de caducidad, en atención a los derechos asociados con las zonas de protección ambiental y con los recursos naturales renovables, que son bienes imprescriptibles e inenajenables, los cuales gozan, además, de una importancia vital para la sociedad. -Si se revisa detenidamente la demanda de la CAR, es posible advertir que el fundamento de la causal de nulidad invocada, esto es, la superposición con las áreas de especial protección ambiental encaja perfectamente con lo dispuesto en el mencionado artículo 136 del C.C.A. Las zonas de protección ambiental, como los parques naturales nacionales o regionales, los páramos, las reservas forestales y los distritos de manejo integrado, constituyen áreas y categorías de protección ambiental inembargables, imprescriptibles e inalienables.
El artículo 63 de la Constitución estipula expresamente que: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Aunque el mandato constitucional solo referencia a los parques28, es claro que las demás áreas de protección 28 En relación con los parques naturales, la Corte Constitucional ha aseverado que: “4.2.
La sentencia C-649 de 1997 contiene consideraciones relevantes para resolver el asunto bajo examen, aún (sic) cuando, como se concluyó, no hay lugar a predicar la existencia de cosa juzgada (punto 3.3. de ‘Considerandos’). La Corte no se detuvo a analizar en ese entonces si la misma facultad, puesta en cabeza de las Corporaciones Autónomas Regionales, de sustraer áreas de Parques Regionales, se ajustaba o no a la Carta Política.
Se concentró en la noción Parque Natural Nacional destacando que el artículo 63 superior asigna a los Parques Naturales el carácter de bienes 26 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. ambiental gozan de estas mismas características.
Para el efecto, es relevante citar las consideraciones que la Corte Constitucional planteó en la sentencia T-572 de 1994: La Nación es titular de los bienes de uso público por ministerio de la ley y mandato de la Constitución. Ese derecho real institucional no se ubica dentro de la propiedad privada respaldada en el artículo 58 de la Constitución, sino que es otra forma de propiedad, un dominio público fundamentado en el artículo 63 de la Carta, el cual establece que “los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
Esto muestra entonces que la teoría de la comercialidad de los bienes se rompe cuando se trata de bienes de uso público. No es válido entonces exigir matrícula inmobiliaria de tales bienes para determinar si son de uso público, puesto que tales bienes, por sus especiales características, están sometidos a un régimen jurídico especial, el cual tiene rango directamente constitucional.
Por ello, durante la vigencia de la anterior Constitución, la Corte Suprema de Justicia había dicho que “el dominio del Estado sobre los bienes de uso público, es un dominio sui generis”. Y la Corte Constitucional también ha diferenciado con nitidez, en anteriores decisiones, el dominio público y la propiedad privada. Así, según la Corte, los bienes de dominio público se distinguen “por su afectación al dominio público, por motivos de interés general (CP art. 1º), relacionadas con la riqueza cultural nacional, el uso público y el espacio público.” En particular, sobre los bienes de uso público, la Corte señaló en esa misma sentencia que éstos son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y precisó tales características en los siguientes términos: […] En ese orden de ideas, al Estado corresponde el derecho y el deber de velar por la integridad de esos bienes de uso público.
Si, además, esos bienes se ligan con la recreación (art. 52 C.P.), con la función ecológica de la propiedad (art. 58 C.P.), con la conservación de las áreas de especial importancia ecológica (art. 79 C.P), con la prevención del deterioro ambiental, protección inalienables, imprescriptibles e inembargables, sin limitar tal predicado únicamente a los Parques Naturales Nacionales, esto es, sin excluir a los Parques Naturales Regionales.
Sostuvo que los Parques Naturales son bienes de uso público, por lo que están sometidos a un régimen jurídico especial que se desprende directamente de la Constitución. Insistió la Corte en que le corresponde al Estado el derecho y el deber de velar por la integridad de los Parques Naturales, primero, por cuanto son bienes de uso público (artículo 63 CP) y, segundo, porque la defensa de dichos bienes: (a) contribuye a la recreación tanto como garantiza una función ecológica de la propiedad (artículo 58 CP);
(b) se enlaza con la conservación de áreas de vital importancia ecológica (artículo 79 de la CP); (c) ayuda a prevenir el deterioro ambiental; (d) favorece el desarrollo sostenible (artículo 80 CP); (e) contribuye a mantener la integridad del espacio público (artículo 82 CP)” (subraya fuera de texto) (Corte Constitucional. Sentencia C-598 de 2010, M.P.: Mauricio González Cuervo).
Adicionalmente, en la sentencia C-189 de 2006 se arguyó: “Como lo ha reconocido esta Corporación, el Sistema de Parques Nacionales Naturales se convierte en un límite al ejercicio del derecho a la propiedad privada, en cuanto a que las áreas que se reservan y declaran para tal fin, no sólo comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de propiedad particular.
En estos casos, los propietarios de los inmuebles afectados por dicho gravamen, deben allanarse por completo al cumplimiento de las finalidades del sistema de parques y a las actividades permitidas en dichas áreas de acuerdo al tipo de protección ecológica que se pretenda realizar. Así, por ejemplo, al declararse un parque como ‘santuario de flora’ solamente se pueden llevar a cabo actividades de conservación, recuperación, control, investigación y educación. // Lo anterior no implica que los bienes de carácter privado cambien o muten de naturaleza jurídica, por ejemplo, en cuanto a los legítimos dueños de los terrenos sometidos a reserva ambiental, sino que, por el contrario, al formar parte de un área de mayor extensión que se reconoce como bien del Estado, se someten a las limitaciones, cargas y gravámenes que se derivan de dicho reconocimiento, lo que se traduce, en tratándose de los parques naturales, en la imposibilidad de disponer dichos inmuebles por fuera de las restricciones que surgen de su incorporación al citado sistema […]” (subraya fuera de texto) (Corte Constitucional.
Sentencia C-189 de 2006, M.P.: Rodrigo Escobar Gil). 27 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. de ecosistemas y garantía del desarrollo sostenible (art. 80 C.P.), ello implica adicionalmente el deber del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso público, el cual prevalece sobre el interés particular (art. 82 ibídem)29.
El artículo 1 del Decreto 2811 de 1974 -Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente- prescribe que el ambiente es un patrimonio común, y que su preservación y manejo son de utilidad pública e interés social. De esta manera, todas las zonas de protección ambiental, al margen de su denominación y del carácter público o privado de los bienes que las componen, comportan el establecimiento de áreas cuyo uso y goce están destinados al interés general de todos los habitantes, y su especial importancia ecológica demanda del Estado una protección cualificada.
Es cierto que las zonas protegidas ambientalmente no permiten la realización de cualquier tipo de actividades, pero esto no desdice de su naturaleza y finalidad, la cual está encaminada a proteger el interés público y el goce común por parte de todas las personas30. En consecuencia, como en este caso el litigio -el punto de derecho sobre el cual se debe pronunciar el juez- consiste en verificar si un contrato desconoció o no una prohibición normativa orientada a salvaguardar las zonas de protección ambiental, es indiscutible que el mismo sí gravita alrededor de un derecho vinculado con un área protectora que debe ser catalogada como imprescriptible e inenajenable, motivo por el cual no debe aplicarse el instituto de la caducidad.
En este punto, no sobra insistir en que, por la importancia que tienen las zonas de especial protección ambiental, la interpretación que la Sala favorezca debe estar orientada a promover su conservación y preservación. Ciertamente, la Corte Constitucional ha denominado a la Carta Política de 1991 como constitución 29 Corte Constitucional.
Sentencia T-572 de 1994, M.P.: Alejandro Martínez Caballero. 30 Según el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, los bienes de uso público propiamente dicho, que pueden ser por naturaleza o por el destino jurídico, “[…] se caracterizan por pertenecer al Estado o a otros entes estatales, estar destinados al uso común de todos los habitantes, y por encontrarse fuera del comercio, ser imprescriptibles e inembargables.
Están definidos en la ley como aquellos que ‘su uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión o de uso público o bienes públicos del Territorio’ (art. 674 C.C.)” (Corte Constitucional. Sentencia C-183 de 2003, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra). La Sala no desconoce que la delimitación de un área de protección ambiental puede abarcar, además de bienes estatales, bienes de particulares.
Empero, tal y como ocurre con los parques naturales, los bienes privados que se vean afectados por la declaración de una zona ambiental, verán restringidos su uso, explotación y disponibilidad, porque, de cara a la protección del medio ambiente, es legítimo que el Estado condicione el derecho a la propiedad de los particulares. 28 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. ecológica, la cual engloba diferentes dimensiones, como la protección del medio ambiente (entendida como un principio que irradia a todo el sistema jurídico), los derechos de las personas a gozar de un ambiente sano y las obligaciones impuestas en esta materia a las autoridades y a los particulares31.
Existen diversas normas constitucionales que le imponen al Estado el deber de adoptar medidas, en cualquiera de sus órdenes, conducidas a salvaguardar el medio ambiente. Así, el artículo 8 superior consagra la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación; el artículo 49 ibidem (modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 2 de 2009) prevé al saneamiento ambiental como un servicio público a cargo del Estado; el artículo 58 (modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 1999) regula la función ecológica de la propiedad; el artículo 67 menciona a la educación para la protección del ambiente; el artículo 79 contempla el derecho colectivo al ambiente sano; el artículo 80 dispone que el Estado planificará el manejo y el aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible y su conservación, restauración o sustitución; el artículo 81 prohíbe la fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos; el artículo 226 estipula que el Estado promoverá la internacionalización de las relaciones ecológicas; el numeral 7 del artículo 268 (modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019) le asigna al Contralor General de la República la atribución de presentarle al Congreso un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente; el numeral 4 del artículo 277 le confiere al Procurador General de la Nación la función de defender los intereses colectivos, en especial, el ambiente; el artículo 289 habla de los programas de cooperación e integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente; el artículo 332 indica que el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables; el artículo 333 permite delimitar el alcance 31 En concreto, el tribunal constitucional ha aducido: “[…] La jurisprudencia de esta Corporación ha insistido en que la Carta de 1991 instituyó nuevos parámetros en la relación persona y naturaleza, al conceder una importancia cardinal al medio ambiente sano en orden a su conservación y protección, lo cual ha llevado a catalogarla como una ‘Constitución ecológica o verde’.
Así lo demuestran las numerosas disposiciones constitucionales (33), que han llevado a reconocerle un ‘interés superior’. // Ha explicado la Corte que la defensa del medio ambiente sano constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura del Estado social de derecho. Bien jurídico constitucional que presenta una triple dimensión, toda vez que: es un principio que irradia todo el orden jurídico correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación; es un derecho constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a través de diversas vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las autoridades, la sociedad y los particulares, al implicar deberes calificados de protección. Además, la Constitución contempla el ‘saneamiento ambiental’ como servicio público y propósito fundamental de la actividad estatal (arts. 49 y 366 superiores)” (Corte Constitucional.
Sentencia C-449 de 2015, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio). 29 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. de la liberad económica por razón del ambiente, y el artículo 366 consagra, como objetivo fundamental del Estado, la solución de las necesidades insatisfechas en materia de saneamiento ambiental y de agua potable32.
El legislador, por su parte, no ha sido ajeno a este mandato superior, y ha expedido diferentes disposiciones que vale la pena referir. Por ejemplo, el artículo 1 de la Ley 99 de 1993 enuncia los principios generales del ambiente, entre ellos, el regulado en el numeral 2, que señala: “La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible”.
Asimismo, el numeral 4 estipula “Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial”. Finalmente, el numeral 10 dispone que “La acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado […]”.
Sumado a esto, el Decreto 2811 de 1974 prescribe, en el numeral 1 del artículo 2, que dicha normativa tiene por objeto “Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos y la máxima participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional”.
En el mismo sentido, el numeral 2 del mismo artículo expresa: “Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos”. El artículo 9 establece, entre otras cuestiones, que (i) el uso de los elementos ambientales debe ser eficiente, para lograr su máximo aprovechamiento con arreglo al interés general;
(ii) los recursos naturales y demás elementos ambientales son interdependientes, esto es, su utilización debe buscar, en la medida de lo posible, no interferir entre sí, y (iii) el uso de los elementos ambientales no debe lesionar el interés general de la comunidad o el derecho de terceros33. 32 Para efectos de revisar las disposiciones constitucionales que componen la constitución ecológica, se puede consultar: Corte Constitucional.
Sentencia T-411 de 1992, M.P.: Alejandro Martínez Caballero. 33 En el artículo 47 se lee: “Sin perjuicio de derechos legítimamente adquiridos por terceros o de las normas especiales de este Código, podrá declararse reservada una porción determinada o la totalidad de recursos naturales renovables de una región o zona cuando sea necesario para organizar o facilitar la prestación de un servicio público, adelantar programas de restauración, 30 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. Bajo estos términos, es claro que en el marco jurídico nacional se encuentran dispersas diferentes normas de contenido ambiental, que justifican privilegiar aquella tesis en virtud de la cual, cuando se demanda la nulidad absoluta de un contrato minero por traslaparse con áreas de protección ambiental, su presentación podrá darse en cualquier tiempo. -La Sala no desconoce que las reglas de la caducidad son, además de objetivas y de orden público, obligatorias34, y evitan que las diferentes controversias permanezcan en el tiempo, generando incertidumbre en las numerosas relaciones del conglomerado social35.
No obstante, la caducidad en materia ambiental no puede entenderse de manera definitiva -por la importancia prevalente que tiene la conservación de los recursos naturales-, y cualquier lectura que se haga de esta figura debe estar acorde al interés público y social y a la complejidad intrínseca que se desprende de la percepción de los daños ambientales.
En otras palabras, ante la existencia de derechos de mayor importancia, como los derechos colectivos vinculados con el ambiente, y ante la amenaza de que una zona de protección ambiental pueda resultar destruida por las acciones que sobre ella se ejerzan, la caducidad deberá ceder. conservación o preservación de esos recursos y del ambiente, o cuando el Estado resuelva explotarlos. // Mientras la reserva esté vigente, los bienes afectados quedarán excluidos de concesión o autorización de uso a particulares”. 34 La Subsección A de la Sección Tercera ha abordado este tema, así: “23.
En primer lugar, para caracterizar esta figura, hay que indicar que la caducidad corresponde a un presupuesto procesal que hace parte, entre otros, del catálogo de requisitos que se deben verificar para integrar y desarrollar el proceso, pues se trata de una de las condiciones indispensables ‘que deben existir a fin de que pueda tenerse un pronunciamiento cualquiera, favorable o desfavorable, sobre la demanda, esto es, a fin de que se concrete el poder-deber del juez de proveer sobre el mérito’. // En segundo lugar, en relación con su función y alcance, este instituto determina los límites temporales que el ordenamiento jurídico prevé para la formulación judicial de ciertos medios de control, de forma que, sólo en dichos lapsos es posible ejercer el derecho de acción, evitando la pugnacidad que implicaría autorizar, de forma ilimitada, la posibilidad de iniciar un debate judicial sin horizonte de tiempo; contrario sensu, si los plazos previamente establecidos por la ley son superados, no es posible constituir una relación jurídico-procesal válida y, por ende, de cara a sus efectos, la figura de la caducidad se revela como medio extintivo del referido derecho -el de acción- en el caso concreto. // 24.
Este fenómeno jurídico, de orden público, se caracteriza por ser indisponible e irrenunciable, es decir, cuando el juez encuentre probados los supuestos fácticos que conducen a su configuración, debe declararla de oficio y sin considerar la voluntad, aquiescencia o pedido de las partes, ni la etapa o instancia en que avanza el proceso.
Además, por su naturaleza objetiva (dado que opera por el solo transcurso del tiempo) se explica que su término sea perentorio y preclusivo, pues corre sin prórrogas y sin interrupciones, y únicamente se suspende con la presentación de solicitud de conciliación extrajudicial, de conformidad con lo prescrito en la Ley 640 de 2001” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 17 de junio de 2022, Rad.: 18001-23-33-000-2014-00215-02 (63.990)). 35 La Sala resalta que la caducidad, de todos modos, es de interpretación restrictiva y de aplicación excepcional, ya que la regla general es el acceso a la administración de justicia. 31 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. Por ello, como el parágrafo 1 del artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, es pasible de varias interpretaciones, debe preferirse aquella destinada a preservar el medio ambiente. -Ahora bien, esta Corporación se permite reflexionar sobre lo siguiente: aun cuando la Constitución de 1991, se reitera, promueve la conservación de los recursos naturales y ecológicos, definiendo cargas y deberes en cabeza del Estado y de los particulares, el ordenamiento jurídico no siempre facilita dicho propósito, dado que muchos de los instrumentos normativos y de las instituciones jurídicas no se acompasan con las necesidades actuales de la sociedad y con la urgencia de mantener el medio ambiente.
Como ya se ha razonado en líneas precedentes, las áreas de protección ambiental pueden estar compuestas tanto por bienes estatales, como por predios de particulares. La tesis de la Sala se orienta a sostener que, al margen del carácter público o privado de los bienes que componen un parque natural, un distrito de manejo integrado, una reserva o un páramo, la declaratoria de una zona protegida ambientalmente condicionará su uso, goce y disposición, al punto que el predio particular deberá estar al servicio del interés general (se anexará a un bien de uso público de mayor extensión).
Aunque la creación de un área de protección no equivale a la expropiación, sí condiciona o restringe la forma en la cual los privados podrán explotar sus predios. Así, la conformación de un parque natural o de una reserva forestal impedirá con más rigor que los propietarios de los bienes incluidos en la zona protegida respectiva puedan realizar actividades nocivas para el ambiente, reduciendo su uso a actuaciones concretas, como la recreación o las investigaciones científicas36.
Este límite al uso y a la disposición de la propiedad exige que la Sala se cuestione sobre los alcances que tienen los atributos de la imprescriptibilidad y de la inalienabilidad en este tipo de casos. Ciertamente, como ya se dijo, en controversias como la analizada los predios que componen el área protegida son imprescriptibles e inenajenables.
Empero, esto no es suficiente, de cara a la preservación de los recursos naturales. La lectura favorable al ambiente no puede enfocarse únicamente en los predios o bienes de uso público afectados por la declaratoria de 36 Esta limitación o prohibición de realizar actividades nocivas para el ambiente es general, pues deviene del ordenamiento jurídico.
Como ejemplo de ello se tiene el régimen sancionatorio por infracciones normativas y daños al ambiente previsto en las Leyes 1333 de 2009 y 2387 de 2024. 32 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro.
Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. zona de protección ambiental, ya que debe comenzar a pensarse en lo que implican para la colectividad el agua, el aire, el paisaje, la fauna y la flora, y si ese derecho colectivo a que todos los disfruten encaja, de igual manera, en lo imprescriptible e inenajenable que demanda el artículo 136 del C.C.A. para que no opere la caducidad.
La respuesta, necesariamente, debe ser afirmativa, porque un recurso que está al servicio de todos no puede ser enajenado o adquirido por usucapión. El artículo 3 del Decreto 2811 de 1974 enuncia diferentes recursos naturales renovables, como la atmósfera, las aguas en cualquiera de sus estados, la tierra, la flora, la fauna, las fuentes primarias de energía no agotables, los recursos biológicos de las aguas, del suelo y del subsuelo del mar territorial, el paisaje, etc.
Estos recursos, si bien pueden ubicarse en todo el territorio nacional, se concentran -principalmente- en las áreas de protección ambiental; por tanto, la Sala estima que, por encima de lo que es un bien privado o público, están los bienes colectivos, los cuales, al ser justamente colectivos, también son imprescriptibles e inenajenables, dado que su existencia está al servicio de toda la comunidad.
Por ello, como la parte actora busca evitar que el contrato 887-T afecte los recursos naturales ubicados dentro de las áreas invocadas en la demanda, es claro que el litigio sí se relaciona con unos bienes y derechos que, se insiste, no son ni prescriptibles ni enajenables. -En conclusión, como el litigio se conecta con las áreas de protección ambiental, que son bienes que gozan de los atributos de la imprescriptibilidad y de la inalienabilidad, y en vista de que la constitución ecológica le impone al juez la obligación de aplicar aquella interpretación que sea favorable al medio ambiente, reconociendo el carácter colectivo de los recursos naturales, en este tipo de casos no hay lugar a que la caducidad produzca efectos, lo cual significa que la demanda puede ser presentada en cualquier momento.
Por eso, la CAR ejerció el derecho de acción de forma oportuna37. 37 A pesar de que este proceso se inició en vigencia del C.P.A.C.A., la caducidad se analizó a partir de lo prescrito en el C.C.A. Ello, porque la pretensión de nulidad absoluta del contrato es originaria, lo cual implica que se compute desde el nacimiento del respectivo acuerdo de voluntades.
Dado que el contrato 887-T se firmó el 15 de agosto de 2001, perfeccionándose el 22 de octubre de ese año - fecha en la cual se inscribió en el registro minero-, y como el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 reza que los términos que hayan empezado a correr terminarán con la ley vigente al tiempo de su iniciación, es claro que la caducidad en esta oportunidad debía calcularse con base en la norma que se encontraba vigente cuando tal figura comenzó a correr, esto es, el C.C.A. -que estaba vigente en 2001-.
La Subsección C ha llamado la atención sobre este tema, así: “En otras palabras, el término de caducidad se contará de acuerdo a la ley vigente al momento de su iniciación, sin que se altere ello por el hecho de que la acción contenciosa sea entablada en vigencia de otra legislación procesal, pues en tal evento esa última gobernará todas las cuestiones procesales de rigor a excepción de la 33 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. -Un último aspecto que debe ser aclarado por la Sala es que, si bien la interpretación que se propone se hace a la luz del C.C.A., la misma también es aplicable para los procesos regidos por el C.P.A.C.A., en atención a que el literal b) del numeral 1) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 dispone que la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo cuando “El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables”.
Como se observa, la Ley 1437 reprodujo integralmente el parágrafo 1 del artículo 136 del C.C.A., por lo que los postulados que se han fijado en este proveído para definir cuándo se excepciona el instituto de la caducidad serán transversales para ambos textos normativos. Aun cuando es cierto que algunas reglas de la caducidad son diferentes en uno y otro código, la lectura que se le dé a una disposición en el marco del primero debe ser idéntica para el segundo, en caso de que este la repita. 6.
Objeto de la apelación y solución del caso concreto: -La Sala debe verificar si, en este caso, era posible declarar la nulidad absoluta sobreviniente del contrato objeto de debate; ello, por la superposición que se generó entre la zona otorgada y el denominado páramo Guerrero. En criterio del apelante, no había lugar a conceder las pretensiones con fundamento en dicho argumento, por cuanto el mismo no fue invocado en la demanda.
De cara a esta controversia, lo primero que debe definirse es si, para este momento, resulta procedente pronunciarse frente a la nulidad del contrato 887-T, toda vez que, de acuerdo con los medios de prueba obrantes en el plenario, su plazo se encuentra vencido (su vigencia expiró en octubre de 2014). La Sala advierte que la posibilidad de decidir frente a la legalidad de un contrato terminado no es pacífica al interior de la Sección Tercera, por cuanto existe disparidad de criterios.
En efecto, en una de las tesis se ha sostenido que la terminación de un negocio jurídico no impide hacer el respectivo control objetivo de legalidad, ya que la extinción del vínculo negocial no elimina el hecho de que, cuando se celebró el acuerdo, se transgredió la normativa superior; en concreto, se ha manifestado: “Para finalizar, debe precisarse que no es relevante que el contrato no haya iniciado su etapa de explotación en atención a la renuncia presentada por Argos, puesto que caducidad en razón a que ese término principió en época anterior a la nueva ley y por elementales razones de seguridad jurídica y de aplicación del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 se impone su observancia preferente” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 23 de enero de 2017, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01554-01 (56.014)). 34 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. esta situación no impide realizar el control objetivo de legalidad, ni desconoce que, cuando se celebró el contrato para realizar actividades de exploración y explotación minera, la normativa vigente prohibía desarrollar este tipo de actividades al interior del DMI del Salto del Tequendama – Cerro Manjuí”38.
Conforme a la otra postura, tanto la terminación como la nulidad constituyen formas de extinguir las obligaciones, por lo que, aconteciendo la primera, resulta improcedente pronunciarse sobre la segunda: 17.- En la medida de que el efecto de la anulación de un contrato de tracto sucesivo es darlo por terminado, es claro que la consecuencia legal de esta determinación es similar a la que se genera cuando el contrato finaliza de esta forma, por el común acuerdo de las partes.
Esto es concordante con lo dispuesto en el artículo 1602 del Código Civil conforme con el cual <<Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales>>. 17.1.- En consecuencia, carece de objeto que la Sala se pronuncie sobre la nulidad de un contrato que está terminado: la extinción de las obligaciones ya operó por otra causal de terminación del vínculo jurídico y ella fue regulada por un acto administrativo en firme. 18.- De otra parte, también es claro que la nulidad genera la terminación de un contrato de tracto sucesivo y la decisión que en tal sentido se profiere solo tiene efectos hacia el futuro, en la medida en que, dadas la naturaleza propia de tal contrato, no es posible volver las cosas al estado en que se encontraban antes de la iniciación del contrato39.
En esta oportunidad, la Sala se inclinará por el primer postulado expuesto, porque la extinción de la relación negocial no es un impedimento para verificar si, cuando se celebró el negocio jurídico respectivo, se incurrió en alguna de las causales de nulidad reguladas en la ley. En primer lugar, debe aclararse que los efectos de la nulidad no se reducen a la extinción de las obligaciones, pues esta decisión, además, expulsa del ordenamiento jurídico al acuerdo de voluntades, produciendo efectos retroactivos, como si este nunca hubiera existido.
Si se aceptara que la terminación equivale a la nulidad, se estaría olvidando que, en la terminación, los derechos y las obligaciones surgidos antes de la finalización del contrato se conservan, lo cual no ocurre con la nulidad. De todos modos, la Sala considera que es jurídicamente viable anular, de ser el caso, los contratos finalizados (al margen de cuál sea la causa de su terminación), porque es probable que hayan producido efectos mientras estuvieron vigentes. 38 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 24 de septiembre de 2021, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01796-01 (55.979). 39 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 26 de enero de 2022, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01794-01 (56.414). 35 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. Habiendo definido este asunto, se debe verificar si era posible declarar la nulidad del contrato, por estar traslapado con el páramo Guerrero. El informe de superposiciones de la ANM, del 11 de marzo de 2016 (fls. 27 – 28, c2), indicó que el contrato 887-T presentaba superposición parcial con el mencionado páramo, en un 99.97%.
De esta situación, el tribunal derivó la configuración de la nulidad sobreviniente. También puso de presente el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011, el cual dispone, en lo pertinente: “PARÁGRAFO 1o. En los ecosistemas de páramos no se podrán adelantar actividades agropecuarias, ni de exploración o explotación de hidrocarburos y minerales, ni construcción de refinerías de hidrocarburos […]”.
En criterio del a quo, como esta ley modificó las condiciones jurídicas en las cuales se suscribió el contrato (aquellas que lo permitieron), era acertado declarar su nulidad. Finalmente, mencionó la sentencia C-035 de 2016, la cual ratificó que no está permitida la explotación minera en las zonas de páramo, ni siquiera para aquellos negocios que cuentan con el instrumento ambiental pertinente.
Según los razonamientos expuestos, la Sala advierte que el tribunal incurrió en un yerro al declarar la nulidad del contrato con fundamento en la superposición con el páramo Guerrero, porque la prohibición de adelantar actividades mineras en los ecosistemas de páramo fue posterior a la suscripción del contrato y, como ya lo ha explicado la jurisprudencia de esta Corporación, la nulidad del negocio “[…] se configura cuando se transgreden o se desconocen las disposiciones que regularon su formación, al igual que sus requisitos esenciales.
De esta forma, la nulidad de cualquier negocio jurídico se presenta cuando, desde su nacimiento, acontecen vicios que pueden llevar a cercenar sus efectos, de modo que sus causales necesariamente deben remitir a un elemento de existencia estrechamente ligado con la suscripción del contrato”40. En otras palabras, el juez, al verificar si se incurrió en alguna causal de nulidad, debe calificar el contrato conforme a las normas imperativas que regían al momento de su perfeccionamiento.
Por lo mismo, no hay lugar a predicar la nulidad sobreviniente. Las tres subsecciones de la Sección Tercera ya se han pronunciado 40 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 1 de marzo de 2024, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01535-01 (58.387). 36 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. sobre este tema, y de forma uniforme han descartado el instituto de la nulidad sobreviniente: (i) La Subsección A, por ejemplo, manifestó que: “b) Por cuanto la validez, existencia y eficacia del negocio jurídico se sujeta al imperio de la ley en vigor al concretarse el acuerdo de voluntades, y en consecuencia, las que regulan los derechos y obligaciones que emanan del pacto de las partes, que a su vez se constituye en ley para los contratantes - ‘lex contractus, pacta sunt servanda’, en aquellos casos en que el negocio jurídico dispone actividades permitidas que luego son prohibidas por una nueva norma, no se está ante un evento de ‘nulidad sobreviniente’ sobre el pacto original. // c) En este sentido, una nueva disposición, bajo especiales condicionamientos, sólo puede llegar a afectar las prestaciones pendientes del contrato válidamente celebrado, mas no sus elementos de validez o existencia […]”41.
(ii) La Subsección B, por su lado, ha explicado: “13.- Como consecuencia de lo anterior, si con posterioridad a la celebración del contrato una norma prohibió desarrollar la actividad objeto del contrato, ello no conlleva su nulidad. Esto justamente ocurre en el presente caso, pues al momento de celebrarlo no existía prohibición de adelantar actividad minera en el área prevista en el Contrato”42.
(iii) Finalmente, la Subsección C aseveró: “La causal de nulidad por objeto ilícito se estructura desde la celebración del negocio jurídico por la inobservancia de las partes de la normativa ambiental vigente para ese momento, circunstancia que descarta la imprevisión connatural de un hecho sobreviniente. […] // En los casos en los que la disposición ambiental prohibitiva es expedida con posterioridad a la celebración del contrato de concesión minera, la validez del contrato no se ve comprometida, dado que esos atributos se califican conforme a las normas vigentes al momento de su nacimiento conforme al artículo 38 de la Ley 153 de 1887, lo que descarta la configuración de una causal de ineficacia en sentido amplio (inexistencia o nulidad absoluta)”43. 41 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 27 de octubre de 2023, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01259-01 (60.666). 42 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 26 de enero de 2022, Rad.: 25000-23-36-000-2013-01258-01 (55.926). 43 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 1 de junio de 2022, Rad.: 25000-23-36-000-2013-00716-01 (56.007). 37 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. Así, se insiste, no era procedente la declaratoria de nulidad ordenada por el a quo, lo cual deriva en que deba revocarse la sentencia de primera instancia; si bien el juez puede revisar oficiosamente la legalidad de un negocio jurídico, esto no lo habilita para decretar una supuesta nulidad sobreviniente, puesto que dicha institución no es procedente de cara a la validez de los contratos o, en general, de los acuerdos de voluntades. -En relación con el DMI del Río Subachoque y el Pantano de Arce, el juez de primer grado concluyó que no se presentaba ningún vicio de ilegalidad, porque aun cuando el contrato 887-T se superponía con dicha zona protegida (en un 86.64%), el contratista contaba con el respectivo plan de manejo ambiental.
A pesar de lo anterior, el apelante insistió en que los distritos de manejo integrado no son figuras, en sí mismas, excluibles de la actividad minera. Sobre este punto, la Sala precisa que, si bien los Distritos de Manejo Integrado (DMI) son áreas susceptibles de exclusión para la actividad minera, su mera delimitación no implica, por sí sola, una prohibición absoluta de dicha actividad.
Será el correspondiente plan de manejo ambiental el que determine si existen zonas dentro del DMI donde pueda desarrollarse la minería, o si esta debe sujetarse a condiciones o requisitos especiales, conforme a lo dispuesto en los artículos 34 a 37 del Decreto 2372 de 2010, compilados en los artículos 2.2.2.1.4.1 a 2.2.2.1.4.4 del Decreto 1076 de 2015.
No obstante, en ausencia de dicho plan, deberá aplicarse un enfoque preventivo, mediante mecanismos, principios o procedimientos orientados a suspender o evitar la ejecución de actividades mineras, hasta tanto no se establezca la viabilidad técnica y ambiental del proyecto respectivo, sin que esto implique para el juez la potestad de declarar la nulidad de los contratos mineros, puesto que al no existir un plan de manejo ambiental que zonifique los usos de suelo permitidos y prohibidos dentro del área que comprende el DMI, no puede predicarse la incompatibilidad técnica de estas dos figuras.
Aunque el contrato objeto de la litis no se reguló por la Ley 685 de 2001, el artículo 9 del Decreto 2655 de 1988 estipuló, en un sentido similar al actual Código de Minas, que el Ministerio de Minas y Energía44 podía señalar las zonas en las cuales no era posible adelantar trabajos mineros de prospección, exploración o 44 Estos artículos solo contienen la expresión “Ministerio”, pero, en virtud del artículo 323 del Decreto 2655 de 1988, “Cuando en este Código se haga referencia al Ministerio sin otra denominación adicional, se entenderá hecha al Ministerio de Minas y Energía”. 38 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. explotación, por constituir reservas ecológicas incompatibles con dichos trabajos, de acuerdo con el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente.
De igual manera, el artículo 10 ibidem incluyó, dentro de las “Zonas restringidas para actividades mineras”, a las áreas de reserva ecológica, conforme con el mencionado artículo 9. En esta ocasión, se tiene que el artículo primero de la Resolución 946 del 15 de marzo de 2006 (fls. 93 – 101, c1), expedida por la CAR, estableció el plan de manejo ambiental del contrato 887-T, cuyo tiempo era de 13 años, contados desde el 2001, tal y como figuraba en la cláusula quinta de dicho negocio.
Por tanto, la sociedad Carboneras Terranova estaba jurídicamente habilitada para ejecutar el contrato; su único límite se definía en el plan de manejo ambiental45, siendo claro que no podía desatender las permisiones y los mandatos de la CAR46. Dado que en este proceso no se debate que el contratista haya sobrepasado lo definido en el plan de manejo ambiental -lo cual es un asunto que, en todo caso, se relaciona más con la responsabilidad contractual que con un control objetivo de legalidad-, no hay lugar a emitir algún pronunciamiento en relación con la superposición que existía con el DMI del Río Subachoque y el Pantano de Arce.
La Sala no desconoce que la autoridad ambiental no ha expedido, o no se aportó al proceso, el plan integral de manejo que regula, en general, el sistema de usos del DMI Río Subachoque y Pantano de Arce, precisando cuáles son los usos principal, compatibles, condicionados y prohibidos de cada una de sus zonas (preservación, recuperación para la preservación, producción y protección).
Empero, en relación con el contrato 887-T, la misma CAR avaló la realización de dicho proyecto de exploración y de explotación minera, lo cual impide considerar configurado algún vicio de ilegalidad. 45 El artículo tercero de la Resolución 946 del 15 de marzo de 2006 prescribía: “El Plan de Manejo Ambiental que se establece mediante esta providencia ampara únicamente las actividades descritas en el documento presentado y las que se establecen en la presente Resolución. Cualquier modificación a las condiciones del Plan de Manejo Ambiental o que implique cambios con respecto al proyecto, deberá ser informado inmediatamente por escrito a la Corporación para su evaluación y aprobación” (fl. 98, c1).
Se desconoce la fecha en la que este acto quedó en firme, pero el contratista le adjuntó una copia del mismo al INGEOMINAS, mediante oficio con fecha en su encabezado del 23 de marzo de 2006 (fl. 92, c1). 46 En la grabación de la audiencia inicial, el apoderado de la CAR mencionó la Resolución 625 de 2007, que amplió la cobertura del tiempo y la cronología del plan de manejo ambiental; además, refirió la Resolución 200 de 2012, que declaró el vencimiento del plan de manejo y ordenó la presentación del plan de abandono y cierre para el área.
No obstante, estos actos no obran en el plenario, ni desdicen de la existencia de la Resolución 946. 39 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales.
No es determinante que el plan de manejo haya sido posterior a la inscripción del contrato en el registro minero, aun cuando esto desatendió su cláusula trigésimo cuarta47, porque finalmente no se puede predicar el desconocimiento de una norma que prohíbe la realización de actividades mineras, cuando la misma se condiciona a la expedición del plan de manejo o de la licencia ambiental, y en este caso el contratista estuvo habilitado por la autoridad ambiental para el desarrollo del objeto contractual.
En ese orden de ideas, no es pertinente decretar una transgresión del orden superior. -Sobre la Reserva Forestal del Río Bogotá, es claro que tanto el Código de Minas anterior, como el actual (artículo 34 de la Ley 685 de 2001), prevén a este tipo de ecosistemas como zonas excluibles de la minería48. El precitado informe de superposiciones de la ANM arguyó que el contrato no reportaba superposición con la Reserva Forestal Protectora Cuenca Alta del Río Bogotá. No obstante, en un plano aportado por la CAR, elaborado en septiembre de 2013 (fl. 25, c2), se manifestó que el título HBOO-02 (código del registro del contrato 887-T) se traslapaba con la “Cuenca Alta” (se entiende que del Río Bogotá, pues en el plano se enunció la Resolución 76 de 1977, que aprobó el Acuerdo 030 de 1976) en aproximadamente un 85.62%.
En el proceso se hizo mención de la Resolución 138 del 31 de enero de 2014, que, aparentemente, había realinderado el área de la comentada reserva. Frente a esta resolución, en el acta de la audiencia inicial se relató: b. Frente al proceso 2013 – 1788 es importante precisar, que la[s] superposiciones no guardan relación con la Reserva Forestal Protectora de la cuenca alta del Río Bogotá. 1.3.
Igualmente solicita que se oficie al Ministerio de Ambiente para que se allegue la Resolución 138 de 31 de enero de 2014. 47 El numeral 34.3 de la cláusula trigésimo cuarta del contrato disponía que MINERCOL tramitaría la inscripción en el registro minero, una vez el contratista cumpliera con una serie de requisitos, entre ellos, la autorización ambiental referida en la cláusula decimoquinta, para cada etapa.
La Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero – Grupo de Seguimiento y Control del INGEOMINAS, mediante documento SFOM-0690 del 4 de octubre de 2005 (fls. 89 – 90, c1), recalcó que MINERCOL procedió a la inscripción del contrato en el registro minero sin que los titulares “[…] hubiesen cumplido con los requisitos que se establece[n] en la cláusula TRIGÉSIMA CUARTA […]” (fl. 89, c1).
En consecuencia, arguyó que el contratista no estaba autorizado para adelantar la explotación, porque no disponía de la licencia ambiental (según el inciso tercero del artículo 165 de la Ley 685 de 2001) -como se observa, tal documento es anterior al plan de manejo-. 48 Aunque la superposición con esta área de protección ambiental no fue declarada por el tribunal y, en ese sentido, no fue epicentro de la apelación, la Sala verificará si se configuró algún vicio de ilegalidad en relación con la misma, ya que, de encontrarse probado, estaría en la obligación de declararlo. 40 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. 1.4. El Despacho no encuentra pertinente, ni necesario oficiar para obtener una resolución, la cual se puede consultar por vía electrónica. Lo anterior en atención a lo establecido en el artículo 177 del CGP (fl. 190, c. ppl.).
De esa manera, y una vez consultada la página web del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible49, se pudo constatar que dicha entidad profirió la prenombrada Resolución 0138 del 31 de enero de 2014, que realinderó la Reserva Forestal Protectora – Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá. Asimismo, el artículo 12 estableció que no estaba permitido el desarrollo de actividades de exploración y de explotación minera al interior de esa reserva.
Como ya se ha explicado, la nulidad se cristaliza cuando el acuerdo de voluntades desatiende, al momento de su celebración, la normativa vigente. Por ello, si al suscribir el contrato 887-T, el mismo se superpuso con la Reserva del Río Bogotá, habría incurrido en un objeto ilícito. Para estos efectos, habría sido irrelevante la existencia del plan de manejo, porque, diferente a los DMI, en las reservas forestales la prohibición de la minería es total50, y la única manera de ejecutar este tipo de actividades era a partir de la sustracción de un área específica51. 49 Esta consulta se realiza con fundamento en el artículo 177 del CGP, que, en lo pertinente, establece: “Estas reglas se aplicarán a las resoluciones, circulares y conceptos de las autoridades administrativas.
Sin embargo, no será necesaria su presentación cuando estén publicadas en la página web de la entidad pública correspondiente”. 50 El artículo 206 del Decreto 2811 de 1974 reza: “Se denomina área de reserva forestal la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras - protectoras”.
Por su parte, el artículo 207 ibidem es del siguiente tenor: “El área de reserva forestal sólo podrá destinarse al aprovechamiento racional permanente de los bosques que en ella existan o se establezcan y, en todo caso, deberá garantizarse la recuperación y supervivencia de los bosques. // En el caso, previamente determinado, en que no existan condiciones ecológicas, económicas o sociales que permitan garantizar la recuperación y supervivencia de los bosques, el concesionario o titular de permiso pagará la tasa adicional que se exige en los aprovechamientos forestales únicos”.
El artículo 208 manda: “La construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal, requerirán licencia previa. // La licencia sólo se otorgará cuando se haya comprobado que la ejecución de las obras y el ejercicio de las actividades no atenta contra la conservación de los recursos naturales renovables del área. // El titular de licencia deberá adoptar a su costa, las medidas de protección adecuadas”.
Por último, el artículo 210 prescribe: “Si en área de reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá, debidamente delimitada, ser previamente sustraída de la reserva. // También se podrán sustraer de la reserva forestal los predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva”. 51 Se cita el Decreto 2811 de 1974, que era el vigente al momento de los hechos.
De todos modos, en la actualidad, habría que valorar el parágrafo 1 del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, que dice: “En las áreas de reserva forestal protectoras no se podrán desarrollar actividades mineras, ni se podrán sustraer para ese fin. Las actividades que se pretendan desarrollar en estas áreas, deben estar en consonancia con el régimen de usos previsto para el efecto, conforme a la regulación que expida el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial sobre la materia”. 41 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. Estudiado el material probatorio que obra en el plenario, la Sala no puede confirmar si, cuando se celebró el contrato, el área conferida se traslapó con la Reserva del Río Bogotá. Si bien la elaboración del plano de la CAR fue anterior a la expedición de la Resolución 0138, no es claro si, efectivamente, tal superposición existía, si el motivo por el cual la ANM no arrojó ningún traslapo obedece a la realinderación del área, o si la superposición estuvo presente al momento de inscribir el contrato en el registro minero.
En consecuencia, no es posible declarar la nulidad con base en este punto. Dado que no hay lugar a predicar la existencia de una nulidad sobreviniente, y en vista de que tampoco se configuraron los otros vicios invocados por la CAR, la Sala negará las pretensiones de la demanda. 7. Inejecutabilidad de los contratos mineros debido a normas ambientales posteriores: A pesar de que la competencia de esta Subsección se limitaba a definir si, en esta oportunidad, el contrato objeto de análisis estaba viciado o no de nulidad absoluta por objeto ilícito, se considera valioso hacer las siguientes reflexiones sobre lo que ocurre cuando una normativa ambiental posterior afecta las condiciones de un contrato minero.
En efecto, si un contrato se celebró sobre un área de protección -DMI, reserva forestal protectora, páramo, entre otros- deberá darse aplicación al artículo 36 de la Ley 685 de 2001, según el cual: “En los contratos de concesión se entenderán excluidas o restringidas de pleno derecho, las zonas, terrenos y trayectos en los cuales, está prohibida la actividad minera […]”.
De esta manera, la autoridad minera deberá informarle a los contratistas que los polígonos concesionados se verán reducidos, en atención a esta exclusión prevista en la ley. La aplicación del artículo 36 se extiende, incluso, a contratos regulados por el Decreto 2655 de 1988, en observancia del artículo 18 de la Ley 153 de 1887, que establece: “Las leyes que por motivos de moralidad, salubridad o utilidad pública restrinjan derechos amparados por la ley anterior, tienen efecto general inmediato […]”52. 52 Este artículo se armoniza con el artículo 13 de la Ley 685, que dispone: “En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en 42 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. Ahora bien, cuando las áreas de especial protección ambiental sean creadas con posterioridad a la celebración del contrato, si bien no hay lugar a declarar la nulidad sobreviniente (como ya se señaló), sí se deberá dar aplicación al precitado artículo 36, motivo por el cual las zonas de los contratos que estén traslapadas con aquellas se entenderán excluidas de pleno derecho53.
Se debe tener en cuenta que las nuevas regulaciones ambientales -que prohíban la minería en una zona específica-, aun cuando no pueden afectar la validez del contrato, pueden impedir su ejecución, por lo que en cada caso la autoridad minera deberá determinar con el contratista si, ante esta imposibilidad de cumplir con las obligaciones, se dará por terminado el negocio o se modificarán las áreas y las condiciones objeto de la concesión54.
Ello, por supuesto, respetando los derechos patrimoniales que la ley le otorgue al contratista. También se recuerda que la autoridad ambiental tiene a su cargo ciertas competencias, que permiten la protección del medio ambiente, ya que tiene la posibilidad de evaluar si confiere o no la licencia ambiental, que es un instrumento indispensable para la explotación de los recursos mineros.
Incluso, podría suspender o revocar esta licencia, pues así lo permite el artículo 62 de la Ley 99 de 199355. todas sus ramas y fases […]”. Por su parte, el artículo 7 del Decreto 2655 estipulaba: “Declárase de utilidad pública o de interés social la industria minera en sus ramas de prospección, exploración, explotación, beneficio, transporte, fundición, aprovechamiento, procesamiento, transformación y comercialización […]”. 53 Recientemente, la Subsección C arguyó: “4.21.
Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que en el presente caso no se configura la causal de nulidad absoluta por objeto ilícito alegada en la demanda, dado que la previsión legal que impone la aplicación general e inmediata de disposiciones ambientales a contratos que se encuentran en ejecución al momento de su expedición, no afecta los elementos de existencia y validez vigentes al momento de su celebración. La sanción jurídica de la aplicación retrospectiva de las normas ambientales, que por disposición expresa de la ley tienen la virtualidad excepcional de prohibir la actividad minera aún ‘durante la vigencia del contrato mismo’, conlleva la exclusión de pleno derecho del contrato de concesión de zonas comprendidas en la RFP y el DMI del Páramo de Guarguar (sic) y Laguna Verde; sanción que no requiere de declaración alguna, ni de renuncia del concesionario a las zonas mencionadas, ni pago de compensación alguna, como lo prevé expresamente el referido artículo 36 del Código de Minas” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 24 de abril de 2024, Rad.: 25000-23-36-000-2013-00886-01 (57.563)). 54 La jurisprudencia de la Sección Tercera ha estimado: “[…] La consecuencia jurídica de la aplicación retrospectiva de las normas ambientales, que por disposición expresa de la ley tienen la virtualidad excepcional de prohibir la actividad minera aún ‘durante la vigencia del contrato mismo’, torna el objeto de la obligación en ‘moralmente imposible’ por estar ‘prohibido por las leyes’.
En ese orden, el efecto de la aplicación de la prohibición ambiental sobrevenida al contrato de concesión en ejecución, que opera de pleno derecho, debe ser revisado por las partes, porque son ellas las que tienen el interés de determinar la viabilidad técnica, administrativa y financiera de la concesión para la exploración y explotación del yacimiento minero sobre el área que no resultó afectada con la exclusión de la actividad minera, cuya ejecución, en todo caso, requiere de licencia ambiental” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 1 de junio de 2022, Rad.: 25000- 23-36-000-2013-00716-01 (56.007)). 55 El tenor literal de la norma reza: “La autoridad ambiental, salvo los casos de emergencia, podrá mediante resolución motivada, sustentada en concepto técnico, revocar o suspender la Licencia 43 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. Aunque en este caso resulta improcedente definir si el contrato puede seguir o no ejecutándose, en cuanto el mismo, de acuerdo con las pruebas obrantes en el plenario, ya venció, las autoridades mineras y ambientales deberán aplicar lo indicado en esta providencia, al constatar que un contrato minero se superpone con las áreas de protección ambiental. 8.
Costas: El artículo 188 del C.P.A.C.A. establece que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (subraya fuera de texto). De la lectura de dicha disposición, se desprende que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, excepto en los eventos en que se ventilan intereses públicos.
Claramente, el proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de nulidad absoluta del contrato de exploración y de explotación minera es uno de aquellos en los que se aborda un interés público, puesto que con este se busca la protección del orden jurídico, con sustento en la observancia de normas ambientales y mineras que redundan en el beneficio de la colectividad.
Así, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., y en razón a que en el proceso de la referencia se persigue un interés público, con independencia de su resultado, en este caso no hay lugar a condenar en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley.
FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 17 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, con Ambiental, los permisos, autorizaciones o concesiones para el uso o aprovechamiento de los recursos naturales y del medio ambiente, cuando quiera que las condiciones y exigencias por ella establecidas no se estén cumpliendo conforme a los términos definidos en el acto de su expedición. // La revocatoria o suspensión de una Licencia Ambiental no requerirá consentimiento expreso o escrito del beneficiario de la misma […]”. 44 Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278).
Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Demandado: Agencia Nacional de Minería y otro. Referencia: Medio de Control de Controversias Contractuales. fundamento en las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia y, en su lugar, NEGAR las pretensiones.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE al tribunal de origen para lo de su competencia. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado, y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Salvamento de voto VF