CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 05001-23-33-000-2023-00131-01 Demandante: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Demandados: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S. Y OTRO Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. contra el auto de 15 de mayo de 2023, mediante el cual se decretó la suspensión provisional parcial de los efectos del acto demandado.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La Fiduciaria Corficolombiana S.A., en su condición de vocera y administradora de los fideicomisos Meritage y Meritage La Palma Argentina, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, presentó demanda contra la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., en adelante SAE, y el Comité de Enajenaciones del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha Contra el Crimen Organizando - FRISCO-, cuyas pretensiones son las siguientes: “[…] a. Declarar la nulidad del Acto Administrativo de contenido particular proferido por el Comité de Enajenaciones, en la sesión No. 26 llevada a cabo el 9 de abril de 2021, por medio del cual se autorizó el inicio del proceso de enajenación temprana de los inmuebles de propiedad de los Fideicomisos “Meritage” y “Meritage La Palma Argentina”.

Acto administrativo que se instrumentalizó a través de la Resolución No. 1132 del 21 de mayo de 2021 de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S (según lo dispuesto en el artículo 8 numeral 4º Reglamento Comité de Enajenaciones del Frisco) b. Restablecer el derecho patrimonial de los Fideicomisos “Meritage” y “Meritage La Palma Argentina” de los cuales tiene la condición de vocera y administradora FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. […]” (negrilla del texto).

I.2. Solicitud de medida cautelar 2. La parte demandante, en un acápite del libelo introductorio, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional parcial de los efectos del acto acusado. 1 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2023-00131-01 Demandante: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. 3.

Manifestó que la “[…] antijuridicidad del acto administrativo, al producirse éste con violación al debido proceso y los derechos a audiencia y defensa que el mismo entraña, hacia los particulares afectados con la decisión administrativa, implica la necesidad legal de su suspensión, con miras a prevenir que los efectos de la violación al debido proceso sean irremediables con la enajenación forzada de los inmuebles, manteniéndose así la potencialidad de restablecer la legalidad con la anulación del acto […]”.

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA 4. La magistrada sustanciadora en primera instancia a través de providencia de 15 de mayo de 2023 dispuso: “[…]

1. SE DECRETA LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL Y PARCIAL del acto administrativo proferido por el Comité de Enajenaciones en la sesión No. 26 llevada a cabo el 9 de abril de 2021, por medio del cual se autorizó el inicio del proceso de enajenación temprana de los inmuebles de propiedad de los Fideicomisos “Meritage” y “Meritage La Palma Argentina”, acto administrativo que se instrumentalizó a través de la Resolución No. 1132 del 21 de mayo de 2021 “Por medio de la cual se ordena el inicio del proceso de enajenación temprana de ochocientos cuarenta y cinco (845) inmuebles inmersos en proceso de Extinción de Derecho de Dominio” expedida por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., pero sólo en lo que tiene que ver con los inmuebles de propiedad de los Fideicomisos “Meritage” y “Meritage La Palma Argentina”, conforme lo expuesto. 2.

La decisión que se toma es sin perjuicio que posteriormente las entidades demandadas puedan adelantar otra vez el procedimiento para decidir sobre la enajenación temprana de los inmuebles objeto de este proceso, dando cumplimento (sic) a las normas sobre la materia y garantizando a los particulares afectados el derecho al debido proceso y de defensa, conforme lo expuesto. […]” (negrilla del texto). 5.

Explicó el procedimiento de enajenación temprana de inmuebles en el marco de los procesos de extinción del derecho de dominio. 6. Consideró que conforme al artículo 15 de la Ley 1708 de 20 de enero de 20142, “[…] La extinción de dominio es una consecuencia patrimonial de actividades ilícitas o que deterioran gravemente la moral social, consistente en la declaración de titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere esta ley, por sentencia, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para el afectado […]”. 7.

Argumentó que la medida de enajenación temprana es una decisión que recae en la SAE y le permite a dicha entidad enajenar los bienes que se encuentran a su cargo, pese a que no se haya proferido sentencia definitiva en el proceso judicial de extinción de dominio. 8. Citó los artículos 29 de la Constitución Política y 2.º, 3.º y 34 de la Ley 1437 y sostuvo que, aunque la Ley 1708 estableció un trámite especial del procedimiento de enajenación temprana, en este se deben garantizar los principios consagrados 2 “[ ] Por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio […]”. 3 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2023-00131-01 Demandante: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. en la Ley 1437, en tanto que son comunes para todos los procedimientos administrativos. 9.

Refirió que se debe realizar una interpretación integral del artículo 93 de la Ley 1708 con las normas de la Ley 1437, a efectos de garantizar la posibilidad de los afectados de participar en la decisión de enajenación temprana. 10. Señaló que en el acta suscrita el 9 de abril de 2021 por el Comité de Enajenaciones del FRISCO se indicó como causal de enajenación temprana de los inmuebles, la prevista en el numeral 4. del artículo 93 de la Ley 1708, según la cual “[…] su administración o custodia causen, de acuerdo con un análisis de costo beneficio, perjuicios o gastos desproporcionados a su valor o administración [ ]”. 11.

Sostuvo que mediante la Resolución núm. 1132 del 21 de mayo de 2021 se indicó que el Comité de Enajenaciones del FRISCO aprobó la fórmula financiera mediante la cual se determina la configuración de la causal de enajenación temprana. 12. Manifestó que “[…] no se observa que se le haya dado a los afectados con dicha enajenación la posibilidad de intervenir en el trámite administrativo [ ]”, por lo que “[…] Los dueños de los inmuebles que serán objeto de enajenación temprana no conocieron la fórmula financiera mediante la cual se determinó la configuración de la circunstancia de enajenación prevista en el numeral 4° del artículo 93 de la Ley 1708 de 2014 y no tuvieron la oportunidad de pronunciarse frente a la misma […]”. 13.

Expuso que “[…] no hay prueba de que en la decisión que tomo (sic) la administración se les haya dado la oportunidad a los afectados3 con la medida de “enajenación temprana” de los inmuebles de participar y de controvertir dicha decisión […]”, y por ello procedía la suspensión provisional parcial del acto demandado. III. RECURSOS 14.

El apoderado judicial de la SAE interpuso recursos de reposición y en subsidio apelación contra la providencia de 15 de mayo de 2023. 15. Adujo que la Ley 1708 es una norma de carácter especial en el procedimiento de enajenación temprana, la cual no establece la participación de los interesados en la actuación administrativa, teniendo en cuenta que esta es una medida de carácter urgente que surge como consecuencia de las medidas cautelares decretadas en los procesos de extinción del derecho de dominio que adelanta la Fiscalía General de la Nación. 16.

Sostuvo que, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 153 de 1887, una disposición relativa a un asunto especial debe prevalecer a las normas de carácter general, “[…] 3 Según el artículo 30 de la Ley 1708 de 2014: “Se considera afectada dentro del trámite de extinción de dominio a toda persona, natural o jurídica, que alegue ser titular de derechos sobre alguno de los bienes que sean objeto de la acción extinción de dominio: 1.

En el caso de los bienes corporales, muebles o inmuebles, se considera afectada toda persona, natural o jurídica, que alegue tener un derecho real sobre los bienes objeto de la acción de extinción de dominio (…)”. 4 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2023-00131-01 Demandante: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. como es el caso presente donde no se desconoce lo preceptuado en el artículo 3 del C.P.A.C.A sino que se da aplicación a la norma de carácter especial del artículo 93 de la Ley 1708 de 2014. […]”. 17.

Argumentó, que el Comité de Enajenaciones del FRISCO cumplió con las cargas establecidas en la Ley 1708 de 2014 para la ejecución de ese mecanismo de administración de los bienes del FRISCO, al “[ ] verificar la debida conformación del comité y analizar la procedencia de la enajenación por alguna de las causales contenidas en el artículo 93. […]”. 18.

Concluyó que “[…] el artículo 3 del C.P.A.C.A que regula el procedimiento administrativo general y el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014 que regula específicamente el procedimiento administrativo de enajenación temprana-, por tanto a pesar de que las dos normas en cuestión son normas especiales de procedimiento administrativo la regla contenida en el Código de Extinción de Dominio tiene un mayor alcance de especialidad y por tanto es la norma que prevalece en el caso en concreto.

En consecuencia, mal podría el juez en ejercicio del control judicial de actos administrativos imponer a la administración el cumplimiento de un requisito que no contempla la norma especial aplicable al caso en concreto […]”. IV. TRASLADO DE LOS RECURSOS 19. La parte demandante señaló que la omisión del legislador en establecer un procedimiento especial para la expedición del acto administrativo que autoriza la enajenación temprana implica el deber tanto para el Comité de Enajenaciones del FRISCO, como para la SAE, de dar aplicación a la Ley 1437, en particular a los artículos 34, 35, 37 y 42 que “[…] aseguran a los particulares la posibilidad de participación en el proceso de formación de la voluntad administrativa […]”. 20.

Refirió que “[…] la facultad de enajenación temprana establecida en el artículo 93 del Código de Extinción de Dominio, es un acto reglado, donde se establecen unas condiciones sustanciales para la determinación legal de esa forma excepcional de administración de bienes objeto de secuestro, por lo que, el ciudadano afectado debe tener la oportunidad de participar en la formación de la voluntad del Comité de Enajenaciones, verificando la existencia de las condiciones habilitadoras para la autorización de enajenación […]”.

V. TRÁMITE DE LOS RECURSOS 21. La magistrada sustanciadora en primera instancia, mediante proveído de 9 de junio de 2023 decidió: (i) no reponer el auto de 15 de mayo de 2023 y (ii) conceder el recurso de apelación ante el Consejo de Estado. 22. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado a través de auto de 7 de diciembre de 2023 remitió el expediente a la Sección Primera de esta 5 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2023-00131-01 Demandante: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Corporación4, por considerar que el asunto era de su conocimiento en los términos del artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20195. 23.

La Sección Primera por auto de 23 de marzo de 2025 declaró infundado el impedimento manifestado por el consejero ponente. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia y oportunidad 24. Esta Sala de Decisión, en virtud de lo previsto en el literal h)6 del numeral 2. del artículo 1257 de la Ley 1437 y en el numeral 5.8 del artículo 2439 ibidem, es competente para resolver el recurso de apelación instaurado contra el auto de 15 de mayo de 2023. 25.

El auto objeto de impugnación se notificó por estado el 16 de mayo de 202310, por lo que el recurso de apelación interpuesto el 19 del mismo mes y año11, fue presentado oportunamente12. VI.2. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 26. Uno de los motivos para la expedición de la Ley 1437 está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez, siendo muestra de ello el contenido del artículo 229 de la referida codificación, norma que le confiere una amplia facultad a la autoridad judicial para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias en aras de “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”. 27.

El artículo citado supra previó que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier estado del proceso; ii) a petición de parte y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4 Cfr. Índice 5 del expediente digital. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 6 “[…] Artículo 125.

De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. […]”. 7 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 8 “[…] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. […]”. 9 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 10 Cfr. Índice 41 del expediente digital de primera instancia. 11 Cfr. Índice 44 del expediente digital de primera instancia. 12 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3. del artículo 244 de la Ley 1437, cuando la decisión es notificada mediante estado, el recurso de apelación deberá presentarse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 6 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2023-00131-01 Demandante: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. 28.

Aunado a lo anterior, el artículo 230 de la Ley 1437, clasifica las medidas cautelares en: i) preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas, que buscan evitar la consolidación de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante, y iv) de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de suspensión temporal de los efectos de una decisión administrativa.

VI.3. La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo 29. En el marco de las diversas medidas cautelares contempladas en el proceso contencioso administrativo, se encuentra la de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes de la Ley 1437.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a “[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho13 […]”14. 30. Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 para la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, la Sección Primera de esta Corporación ha precisado que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris15 y (ii) periculum in mora16, se entienden acreditados en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas17. 31.

En tal sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 27 de mayo de 202118, consideró lo siguiente: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, […] [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]” (negrilla fuera del texto). 13 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo.

Contencioso Administrativo, T.III, 3ª reimp., Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, p.482. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Subsección C. Sentencia de 13 de mayo de 2015. Radicación núm.: 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 15 Apariencia de buen derecho. 16 Perjuicio de la mora. 17 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00295-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 18 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Radicación núm.: 54001-23-33-000- 2018-00285-01. CP. Oswaldo Giraldo López. 7 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2023-00131-01 Demandante: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. VI.4.

Caso concreto 32. Corresponde determinar si se cumplen o no los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437, para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional parcial de los efectos del acto administrativo demandado. 33. Como consecuencia de lo anterior, si se confirma, revoca o modifica el auto de 15 de mayo de 2023. 34.

En el auto impugnado se accedió a la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional parcial de los efectos del acto acusado, con sustento en que se infringieron los artículos 29 de la Constitución Política y 2.º, 3.º y 34 de la Ley 1437, en tanto que no se le dio la posibilidad a los afectados de participar en la decisión enajenación temprana de los bienes señalados en el acto demandado “[…] de propiedad de los Fideicomisos “Meritage” y “Meritage La Palma Argentina” […]”. 35.

La SAE apeló la decisión anterior, al estimar que el acto acusado se ajustó al procedimiento establecido en la Ley 1708, el cual no contempla como requisito para la enajenación temprana de los bienes objeto de medida cautelar dentro del proceso de extinción del derecho de dominio, la participación de los afectados. 36. Para efectos de resolver, el artículo 34 de la Constitución Política prevé que “[…] por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro público o con grave deterioro de la moral social. […]”. 37.

Las Leyes 1708 de 20 de enero de 201419, 1849 de 19 de julio de 201720 y 2197 de 25 de enero de 202221, entre otras disposiciones de carácter legal y reglamentario22, regularon el proceso judicial de extinción del derecho de dominio. 38. El artículo 15 de la Ley 1708 prevé que “[…] La extinción de dominio es una consecuencia patrimonial de actividades ilícitas o que deterioran gravemente la moral social, consistente en la declaración de titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere esta ley, por sentencia, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para el afectado. […]”, la cual procede cuando se encuentre demostrada algunas de las causales previstas en el artículo 16 ibidem. 39.

La Corte Constitucional en sentencia C-357 de 6 de agosto de 201923 precisó los elementos de la figura de extinción del derecho de dominio, en los siguientes términos: “[…] i) requiere sentencia judicial para su materialización (Formal); ii) recae sobre los bienes (material-patrimonial); y iii) opera ante hipótesis definidas (causales).

Ello evidencia que la ley puede imponer al propietario una serie de 19 “[…] Por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio [ ]”. 20 “[…] Por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley 1708 de 2014 “Código de Extinción de Dominio” y se dictan otras disposiciones […]”. 21 “[…] Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones […]”. 22 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 26 de octubre de 2020. Expediente: 11001-03-06-000- 2020-00172-00 (2451). C.P. Álvaro Namén Vargas. 23 Sala Plena de la Corte Constitucional. Sentencia C-357 de 6 de agosto de 2019. Expediente D-13024. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2023-00131-01 Demandante: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. restricciones o limitaciones al derecho de propiedad privada, en aras de cumplir con las funciones sociales y ecológicas que reconoce la Constitución Política […]”. 40.

En dicha providencia, la Corte señaló que la acción de extinción de dominio constituye un mecanismo constitucional, patrimonial, público, jurisdiccional y autónomo de la responsabilidad penal, la cual no está sujeta a plazos de caducidad o prescripción. En consecuencia, el transcurso del tiempo no convalida la ilegitimidad del título de adquisición del bien. 41.

Asimismo, reconoció que con independencia de la sentencia definitiva que se profiera en el proceso judicial de extinción del derecho de domino, el legislador previó otras herramientas jurídicas que permiten al Estado disponer anticipadamente de los bienes presuntamente adquiridos de forma ilícita, tales como las medidas cautelares y la enajenación temprana de los bienes objeto de la medida, mecanismos orientados a evitar que dichos bienes sean ocultados, negociados, gravados, distraídos, transferidos o puedan sufrir deterioro, extravío o destrucción; o con el propósito de cesar su uso o destinación ilícita. 42.

El capítulo VII de la Ley 1708 reguló el trámite de las medidas cautelares en el proceso judicial de extinción del derecho de dominio. En particular, el artículo 8724 establece que “[…] el fiscal ordenará, mediante providencia independiente y motivada, las medidas cautelares que considere procedentes con el fin de evitar que los bienes que se cuestionan puedan ser ocultados, negociados, gravados, distraídos, transferidos o puedan sufrir deterioro, extravío o destrucción; o con el propósito de cesar su uso o destinación ilícita.

En todo caso se deberá salvaguardar los derechos de terceros de buena fe exenta de culpa […]”. 43. El artículo 8825 ibidem describió las distintas medidas cautelares que oficiosamente pueden ser adoptadas por la Fiscalía General de la Nación, tales como: i) el embargo; ii) el secuestro; iii) la toma de posesión de bienes, haberes y negocios de sociedades, establecimientos de comercio o unidades de explotación económica; y iv) la medida de suspensión del poder dispositivo del inmueble.

Esta última medida cautelar deberá ser inscrita ante la oficina de registro correspondiente dependiendo de la naturaleza del bien confiscado. 44. La imposición de medidas cautelares en el proceso de extinción del derecho de dominio implica que el administrador del FRISCO asuma la calidad de secuestre de los bienes afectados con dicha medida, en virtud de ello, los bienes quedarán de inmediato bajo su administración y disposición y podrá ordenar su enajenación temprana conforme los requisitos establecidos en el artículo 9326 de la citada ley, sin necesidad de autorización previa del fiscal o del juez de conocimiento del proceso de extinción del derecho de dominio. 24 Modificado por el artículo 1 de la Ley 1849. 25 Modificado por el artículo 20 de la Ley 1849. 26 Modificado por el artículo 24 de la Ley 1849. 9 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2023-00131-01 Demandante: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. 45.

El artículo 93 de la Ley 1708 regula la figura de enajenación temprana de inmuebles dentro del proceso de extinción del derecho de dominio, de la siguiente manera: “[ ]

ARTÍCULO 93. ENAJENACIÓN TEMPRANA, CHATARRIZACIÓN, DEMOLICIÓN Y DESTRUCCIÓN. El administrador del FRISCO, previa aprobación de un Comité conformado por un representante de la Presidencia de la República, un representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y un representante del Ministerio de Justicia y del Derecho y la Sociedad de Activos Especiales SAS en su calidad de Secretaría Técnica, deberá enajenar, destruir, demoler o chatarrizar tempranamente los bienes con medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio cuando se presente alguna de las siguientes circunstancias: […] 4.

Su administración o custodia ocasionen, de acuerdo con un análisis de costo- beneficio, perjuicios o gastos desproporcionados a su valor o administración. […]”. 46. La Corte Constitucional en sentencia C-357 de 2019 efectuó control de constitucionalidad del artículo 93 de la Ley 1708. En dicha providencia se realizó una análisis del derecho fundamental al debido proceso en contraposición a la potestad del Estado de adoptar medidas cautelares en el proceso de extinción del derecho de dominio, y se concluyó que dichas medidas cautelares responden a fines constitucionales como la protección del patrimonio público, la eficiencia en la administración de justicia y la prevalencia del interés general, sin que ello implique una afectación desproporcionada del derecho de propiedad ni del debido proceso de los afectados. 47.

Sobre la figura de enajenación temprana y la protección de los derechos a la propiedad y al debido proceso de las personas directamente involucradas o por terceros de buena fe frente al interés público que tiene el Estado en los procesos de extinción de dominio precisó que “[…] En este punto también entra en juego la libertad de configuración que posee el legislador para regular el proceso de extinción de dominio en su trámite y sus causales, de conformidad con los numerales 1º y 2º del artículo 150 y el artículo 34 de la Carta Política […]”. 48.

De conformidad con las normas y jurisprudencia citadas supra, las medidas cautelares adoptadas en el marco de un proceso de extinción del derecho de dominio hacen parte del mandato constitucional de tutela judicial efectiva. Su regulación, por tanto, se encuentra dentro del margen de libertad configurativa del legislador, lo que incluye el proceso para su decreto. 49.

La decisión de enajenación temprana de un bien a cargo de la administración del FRISCO, tiene las siguientes etapas: (i) concepto previo, favorable y técnico de costo-beneficio por parte del Comité de Enajenaciones del FRISCO, de acuerdo con las causales previstas en la ley; (ii) el presidente de la SAE como administrador del FRISCO, da inicio al proceso de enajenación temprana; y (iii) dicho trámite culmina 10 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2023-00131-01 Demandante: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. con la venta del bien inmueble lo cual se hace mediante subasta pública o sobre cerrado, directamente o a través de terceras personas. 50.

En el sub lite, el 22 de julio de 2016 la Fiscalía 44 de Extinción del Derecho de Dominio de la Dirección de la Fiscalía Nacional Especializada de Extinción del Derecho de Dominio, ordenó como medida cautelar la suspensión del poder dispositivo, el embargo y el secuestro, entre otros, de los siguientes inmuebles: 51. La SAE mediante la Resolución núm. 1132 de 21 de mayo de 202127 ordenó el inicio del proceso de enajenación temprana de ochocientos cuarenta y cinco (845) inmuebles inmersos en procesos de extinción del derecho de dominio, entre los que se encuentran los inmuebles de propiedad de los Fideicomisos Meritage y Meritage La Palma Argentina. 52.

En dicho acto administrativo se señaló que: i) en sesión del 13 de febrero de 2018 el Comité de Enajenaciones del FRISCO aprobó la fórmula financiera mediante la cual se determina la configuración de la circunstancia de enajenación prevista en el numeral 4 del artículo 93 de la Ley 1708; y ii) que dicho Comité en la sesión núm. 26 de 9 de abril de 2021 estudió, analizó y aprobó la configuración de las causales de enajenación temprana de 845 inmuebles. 53.

De acuerdo con lo anterior, no se advierte preliminarmente infracción del derecho al debido proceso de la demandante por cuanto: i) sobre los bienes objeto de enajenación temprana existe una medida cautelar, y ii) el acto de enajenación temprana se sometió a la aprobación previa del Comité y se sustentó en un concepto técnico de costo-beneficio. 54.

La norma especial que regula el procedimiento de enajenación temprana no estableció la participación de los sujetos afectados por la medida. Ello se justifica en la necesidad de adoptar decisiones con celeridad, garantizando al Estado la posibilidad de disponer de manera temprana de los bienes objeto del proceso de extinción del derecho de dominio, con el fin de evitar que los mismos sean ocultados, negociados, gravados, distraídos, transferidos o puedan sufrir deterioro, extravío o destrucción; o con el propósito de cesar su uso o destinación ilícita. 55.

Por lo tanto, no se advierte prima facie una infracción de los artículos 29 de la Constitución Política y 2.º, 3.º y 34 de la Ley 1437 y corresponderá al momento de 27 “[…] Por medio de la cual se ordena el inicio del proceso de enajenación temprana de ochocientos cuarenta y cinco (845) inmuebles inmersos en procesos de Extinción de Derecho de Dominio […]”. 11 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2023-00131-01 Demandante: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. decidir el fondo del asunto, determinar si es aplicable o no al caso concreto las normas que regulan el procedimiento administrativo general. 56.

Por lo anterior, la Sala revocará el auto de 15 de mayo de 2023 y, en su lugar, se negará la medida cautelar de suspensión provisional parcial de los efectos del acto demandado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 15 de mayo de 2023 y, en su lugar, NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional parcial de los efectos del acto demandado.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.