CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., primero (1) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 44001234000020220007502 (71.050) Demandantes: Procuraduría General de la Nación – Procuraduría 91 Judicial I Administrativa, Procuraduría 42 Judicial II Administrativa y Procuraduría 202 Judicial I Administrativa Demandado: Departamento de La Guajira y otros Medio de control: Nulidad (acumulado con controversias contractuales) Decide la Sala sobre la solicitud de adición de la sentencia del 11 de julio de 2025, dictada por esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1. A través de la sentencia antes indicada se resolvieron los recursos de apelación interpuestos por la Procuraduría, el departamento de La Guajira, ESEPGUA y la Asamblea de dicha entidad territorial, contra la providencia del 22 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, en los siguientes términos (se transcribe de forma literal): “1.
MODIFICAR la sentencia del 22 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la ordenanza No. 524 de 2020, proferida por la Asamblea Departamental de La Guajira, de conformidad con las razones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones, de conformidad con las consideraciones y efectos previstos en la parte motiva de esta providencia. 2. Sin condena en costas en esta instancia. 3. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen”. Solicitud de adición 2. El 25 de julio de 20251, la demandante presentó solicitud de adición respecto de la decisión antes mencionada2.
Considera que no se desató el cargo autónomo relativo a la incompetencia del Gobernador del departamento para suscribir la escritura pública No. 1022 del 30 de diciembre de 2020 (constitutiva de ESEPGUA S.A. E.S.P.). Señala que en virtud de la asunción temporal de funciones dispuesta 1 Esta solicitud fue oportuna, en tanto se envió mensaje de datos de la providencia el 22 de julio de 2025 (índice 34 de SAMAI), así que conforme al art. 205 del CPACA, su notificación se surtió el 24 de ese mismo mes y año, por lo que el término de ejecutoria corrió entre el 25 y el 29 de julio de 2025 (art. 302 del CGP). 2 Índice 38 de SAMAI.
Expediente 44001234000020220007502 (71.050) Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Departamento de La Guajira y otros Referencia: Nulidad 2 en el marco de la implementación del PDA3, le correspondía al Administrador Temporal de Agua Potable y Saneamiento Básico la firma del citado instrumento y no al Gobernador de la entidad territorial, lo cual generaba la nulidad absoluta del contrato de sociedad. 3.
Indica que el a quo prescindió del examen del referido vicio, al sostener que la nulidad de la ordenanza enjuiciada era suficiente para declarar la invalidez del contrato de sociedad; por ello, en el recurso de alzada insistió en la necesidad de un pronunciamiento sobre dicho defecto, pues tal omisión constituía una vulneración del principio de congruencia. Afirma que la sentencia de segunda instancia no se pronunció sobre el referido cargo, así que el ad quem dictó una providencia infra petita que solicita complementar.
II. CONSIDERACIONES 4. Conforme a lo dispuesto por el art. 285 del Código General del Proceso, las sentencias son irreformables o inmutables por el juez que las profiere; sin embargo, de manera excepcional y para casos expresamente establecidos, el mismo Código otorga al funcionario judicial la facultad de aclararlas, corregirlas o adicionarlas, de oficio o a petición de parte, según el yerro u omisión de que se trate (arts. 285 a 287 ib.). 5.
Respecto de la adición de providencias, este mecanismo permite al juez resolver, mediante sentencia complementaria, algún asunto planteado en el litigio y no resuelto, o un aspecto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento. Su aplicación y alcance es restrictivo, pues procede sólo en los términos que consagra el ordenamiento jurídico. 6.
A la par, el principio de congruencia, previsto en el artículo 281 de la misma obra procesal, señala que toda providencia judicial debe estar acorde con los hechos y pretensiones de la demanda, así como con las excepciones probadas, cuando proceda resolver sobre ellas; de modo que este mandato se desconoce, entre otros, en los casos en que se deja de resolver alguno de los extremos del litigio o se concede menos de lo pedido.
Al examinar lo decidido en el sub examine, no se advierte que la sentencia del 11 de julio de la presente anualidad haya dejado de resolver un asunto que por ley debió ser objeto de pronunciamiento. 7. La Procuraduría pidió en su demanda la declaratoria de nulidad de la Ordenanza No. 524 de 2020, dictada por la Asamblea Departamental de La Guajira; de forma consecuencial, pretendió la nulidad absoluta del contrato de sociedad contenido en la escritura pública 1022 del 30 de diciembre de 2020, mediante la cual se constituyó a ESEPGUA S.A. E.S.P., “con sustento en la causal de nulidad prevista en el artículo 44.4 de la Ley 80/93, que prevé que los contratos del Estado son absolutamente nulos cuando se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten”, y se ordenara su liquidación. Subsidiariamente a las anteriores 3 Plan Departamental de Agua.
Expediente 44001234000020220007502 (71.050) Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Departamento de La Guajira y otros Referencia: Nulidad 3 súplicas, solicitó la nulidad de la cláusula 74 de los estatutos de la empresa. 8. En sustento de sus pretensiones, arguyó que la ordenanza se expidió de forma irregular y con incompetencia, fundamentado en múltiples reproches.
Sobre el último de éstos (en punto a la solicitud que se estudia) precisó que la atribución para la presentación del proyecto de acto administrativo recaía en el administrador temporal del servicio de agua potable y saneamiento básico. Unido a lo anterior, señaló que el contrato de sociedad era inválido, ante la declaratoria de nulidad del acto que lo fundamentaba (la ordenanza), porque el Gobernador del ente territorial carecía de atribuciones para firmar la escritura pública que dio lugar a la E.S.P.4. 9.
La línea marcada por el actor se concretó en postular sendos reproches de ilegalidad contra la ordenanza enjuiciada, con proyección en el respectivo contrato; de modo que si una de tales censuras era causa de nulidad de dicho acto administrativo, ello basta para su retiro del orden jurídico sin avanzar en otros análisis de legalidad sobre el mismo acto.
En el acápite denominado “cuestión previa” la sentencia del 11 de julio de 2025 precisó que “de hallar configurado un vicio de ilegalidad en la ordenanza demandada, la Sala quedará relevada de analizar los demás defectos aducidos por cuanto la concreción de un vicio invalidante resulta suficiente para despojar a la ordenanza enjuiciada de su atributo de legalidad y expulsarlo del orden jurídico, por lo que ya no habrá un acto sobre el cual avanzar en la realización de otros análisis”. 10.
Además, ante la insistencia de la Procuraduría de que el ad quem efectuara una manifestación expresa sobre todos los vicios que sustentaron sus pretensiones, esta Sala también indicó que “sólo en el evento de que no prosperen los supuestos que fundamentaron la determinación cuestionada, se pasará a estudiar los demás cargos que el a quo descartó en su providencia” –núm.33–, derrotero bajo el cual se decidió la segunda instancia, sin que el mismo evidencie la omisión frente a aspectos cardinales de la controversia. 11.
Así, luego de concluir que la ordenanza enjuiciada adoleció de un vicio en su trámite, pasó a estudiar la petición de nulidad del contrato que dio lugar a ESEPGUA, para concluir que la misma no procedía. Lo anterior, pues si bien la nulidad de la ordenanza afectaba la capacidad de uno de los socios –en este caso, del departamento–, ésta no se extendía a la totalidad del contrato de sociedad, conforme al régimen especial de las nulidades establecido en la normatividad mercantil. 12.
El fallo del 11 de julio de 2025 fue expreso en indicar (i) que tal vicio solo afecta al asociado en quien concurre (artículo 104 del C. Co.); (ii) y que a voces del artículo 108 ib., para que proceda la declaratoria de nulidad de una sociedad con sustento en la incapacidad de sus integrantes, es necesario que tal defecto se constate respecto de un número de socios que hagan inviable la existencia de la persona jurídica; por tanto, pese a que se acreditó la incapacidad (incompetencia) del departamento para integrar la E.S.P., lo cierto es que, con base en la regulación especial, ello no afectó la validez de la misma, por cuanto ante la vinculación de 4 Además, indicó que el artículo 74 de los estatutos sociales de la ESP contrarió el Decreto 4548 de 2009.
Expediente 44001234000020220007502 (71.050) Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Departamento de La Guajira y otros Referencia: Nulidad 4 otros seis (6) municipios en calidad de socios (San Juan del Cesar, Fonseca, Urumita, Villanueva, Distracción y La Jagua del Pilar), se garantizó el número mínimo de accionistas que la ley consagra para la constitución de una sociedad anónima –núm.73 a 79 de la providencia–. 13.
La precisión de lo anterior condujo a que fuera inane un pronunciamiento sobre la supuesta incompetencia del Gobernador del departamento en la firma de la escritura pública de constitución de ESEPGUA, pues la sentencia concluyó en la incapacidad del ente territorial para hacer parte de la misma, lo que incluía, por demás, una manifestación sobre la atribución para suscribir dicho acto constitutivo.
Con otras palabras, ante la declaración de nulidad de la ordenanza demandada, el departamento de La Guajira no estaba autorizado para suscribir el contrato de sociedad, más allá de quien fuere su representante, por lo que resulta estéril examinar otras razones que cuestionen quien era el competente para suscribir ese contrato, cuando ni siquiera fue expedida una autorización válida por parte de la Asamblea respectiva que respaldara la participación del departamento. 14.
De modo que no se dejaron de decidir asuntos que por ley debieron serlo, y la Sala fue expresa en su resolución, razón por la cual no se configuró un fallo infra petita. 15. En mérito de lo expuesto, la Sala III. R E S U E L V E:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de adición de la sentencia del 11 de julio de 2025.
SEGUNDO: Para efectos de notificaciones, téngase en cuenta la información que se encuentra registrada en la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.