Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 050012333000202201141-01 Solicitante: John Jairo Aristizábal Concejal: Conrado Antonio Bonilla Henao Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por Conrado Antonio Bonilla Henao contra la sentencia de 18 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El señor John Jairo Aristizábal -en adelante el Solicitante- pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura del Concejal de Angelópolis, Antioquia, señor Conrado Antonio Bonilla Henao -en adelante el Concejal-, porque, a su juicio, incurrió en la causal prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 19941, sobre violación del régimen de conflicto de intereses.

Pretensiones 2. La pretensión que fundamenta la solicitud de pérdida de investidura2 es la siguiente: 1 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 2 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Ver documento electrónico denominado “03Demanda.pdf”. 2 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] PRETENSIONES Por lo manifestado anteriormente, solicitamos que se declare la pérdida de investidura del señor Conrado Antonio Bonilla Henao. […]”.

Presupuestos fácticos 3. El Solicitante indicó, en síntesis, los siguientes hechos y argumentos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Manifestó que el señor Conrado Antonio Bonilla Henao fue elegido como Concejal de Angelópolis, para el período constitucional 2020-2023. 3.2. Señaló que el Alcalde Municipal de Angelópolis radicó el 1 de agosto de 2022, ante el Concejo Municipal, el Proyecto de Acuerdo núm. 016 de 2022, “[…] Por medio del cual se autoriza al Alcalde del Municipio de Angelópolis para realizar cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y demás normas que en adelante lo modifiquen, adicionen, complementen o reglamenten. […]”. 3.3.

Indicó que el Proyecto de Acuerdo tenía como anexo el listado de beneficiarios con la decisión de cesión o enajenación, dentro de los cuales se encontraba el señor Carlos Emilio Bonilla Henao, pariente en segundo grado de consanguinidad del Concejal. 3.4. Expresó que el Concejal participó, en sesión de 22 de agosto de 2022, con su voto negativo, en el debate del Proyecto de Acuerdo núm. 016 de 2022, el cual fue archivado.

Causal de pérdida de investidura alegada y argumentos que sustentan la solicitud 4. El Solicitante manifestó que el artículo 70 de la Ley 136 prevé sobre el conflicto de intereses que “[…] cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas […]”. 5.

Indicó que el artículo 11 de la Ley 1437, prevé que “[…] cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y 3 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directo del servidor público, este deberá declararse impedido […]” y el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 determina como causal de pérdida de investidura la violación del régimen de conflicto de intereses. 6.

Explicó que el Concejal incurrió en la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses, por cuanto participó en el debate y votó de forma negativa el Proyecto de Acuerdo núm. 016 de 2022, cuyo posible beneficiario era su pariente en segundo grado de consanguinidad, el señor Carlos Emilio Bonilla Henao, sin declarar su impedimento “[…] para asistir y conformar el quorum deliberatorio y decisorio […]”.

Contestación de la solicitud de pérdida de investidura 7. El Concejal, por conducto de apoderado, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, se refirió a la solicitud de pérdida de investidura3 y solicitó que se negaran sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 7.1. Se pronunció sobre los presupuestos fácticos de la solicitud en el sentido de precisar que en el listado anexo al Proyecto de Acuerdo núm. 016 de 2022 se incluyó al pariente en segundo grado de consanguinidad del Concejal como propietario de uno de los bienes susceptibles de enajenación, el cual no constituía bien fiscal por ser de propiedad de dicho particular. 7.2.

En relación con la conducta, señaló que no existió conflicto de interés, debido a que votó negativamente el Proyecto de Acuerdo núm. 016 de 2022 y dicho proyecto no se aprobó. 7.3. Al respecto, explicó que el interés debía ser actual, inminente, directo y claro y no podía configurarse a partir de una posibilidad, en ese sentido, señaló que si el proyecto no se convirtió en acuerdo no se consumó la utilidad o provecho, comoquiera que no se expidió la decisión que podría afectarlo o beneficiarlo. 7.4.

Asimismo, indicó que, conforme al artículo 116 del Decreto 1333 de 25 de abril de 19864, los acuerdos municipales son actos complejos que culminan con la sanción del alcalde y producen efectos a partir de la fecha de su publicación, a menos que ellos señalen una fecha posterior. 3 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Ver documento electrónico denominado “12Contestación”. 4 Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal. 4 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.5.

De igual forma, afirmó que, teniendo en cuenta los conceptos de la Sala Consulta y Servicio Civil5 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional6, el conflicto de interés se configura por la concurrencia del interés privado con el interés público que afecta la transparencia de la decisión y para que se genere el beneficio debe ser específico y personal, por lo que, para el caso concreto, solo se materializaría con la expedición del acuerdo municipal. 7.6.

Adicionalmente, adujo que actuó de buena fe, por cuanto “[…] preguntó y requirió si para el caso específico podía participar en la discusión de este proyecto de acuerdo. El señor Wilmar Quintero Bohórquez, que en su momento estaba asesorando al Concejo Municipal, le dijo que si podía participar en los debates. De hecho, fue tal ausencia de mala fe, que votó negativo el proyecto de acuerdo.

Esto quiere decir, ni más ni menos, que aún sin que se configure el conflicto de interés. […]”. La audiencia pública prevista por el artículo 12 de la Ley 1881 8. La audiencia pública7 tuvo lugar el 4 de noviembre de 2022 con la asistencia y participación de la Concejal y su apoderado; y el Ministerio Público. La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 9.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la sentencia de 18 de noviembre de 20228, en primera instancia, resolvió “[…] SE DECRETA LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA del señor Conrado Antonio Bonilla Henao como Concejal del Municipio de Angelópolis – Antioquia para el período 2020 – 2023, de conformidad con las razones expuestas […]”. Consideraciones del Tribunal 10.

El Tribunal consideró que el asunto a resolver era “[…] establecer si de cara a los medios de convicción allegados al cartulario, las normas aplicables y la posición jurisprudencial que las desarrollan, el demandado incurrió con su actuar en la causal de pérdida de investidura contenida en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 sobre conflicto de interés […]”. 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta Civil y Servicio Civil, C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, Concepto de 28 de abril de 2004, Radicación núm. 1572. 6 Corte Constitucional, Sentencia C-302 de 9 de septiembre de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, Referencia expediente: D-14.045. 7 Cfr. Índice 2 de SAMAI.

Documentos denominados “45.VideoAudienciaPública” y “46.ActaAudienciaPública”. 8 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Documento denominado “52Sentencia”. 5 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura 11.

Luego de enunciar los hechos probados y los marcos normativo y desarrollos jurisprudenciales de la pérdida de investidura y de la causal invocada objeto de estudio, consideró que la causal de conflicto de intereses tenía como finalidad evitar que los concejales utilicen su investidura para obtener beneficios a su favor o el de su familia, comoquiera que su función es velar por el bien común. 12.

Señaló que “[…] atendiendo a la causal de conflicto de intereses invocada por el demandante y dando aplicación a la posición emitida por el Consejo de Estado sobre ésta, pasarán a analizarse los siguientes elementos: i) calidad de Concejal; ii) existencia de un interés directo, particular y actual; iii) participación sin haber manifestado impedimento; y iv) si el actuar es doloso o gravemente culposo – culpabilidad. […]”. 13.

Consideró que se encontraba probado que el señor Conrado Antonio Bonilla Henao ostenta la condición de Concejal del Municipio de Angelópolis, para el período 2020-2023. Asimismo, indicó que, según el Acta de la sesión del concejo municipal núm. 007, en la sesión de 22 de agosto de 2022, el Concejal se presentó, participó en el debate y votó de forma negativa el Proyecto de Acuerdo núm. 016 de 2022. 14.

Afirmó que el interés “[…] que debe estar demostrado es aquel particular, actual, cierto y directo; igualmente, es necesario precisar que ha sido el mismo Consejo de Estado quien ha conminado a las autoridades judiciales a realizar un estudio cuidadoso en estos aspectos, en la medida que se trata de un fuero interno del Corporado, y en ese orden debe razonarse si con la intervención que se cuestiona se advierte la posibilidad de obtener ventajas de tipo reparativo positivo o negativo, enriquecedor o de exoneración de obligaciones para sí o para las personas previstas en el orden legal. […]”. 15.

Consideró que se encontraba probado el interés, por cuanto el proyecto tenía como finalidad otorgar a la entidad territorial la posibilidad de ceder a título gratuito bienes fiscales a aquellas personas que cumplieran con los requisitos, con el fin de formalizar la propiedad de los ocupantes ilegales de predios fiscales que hubieran estado allí de manera ininterrumpida como mínimo 10 años, haciendo mejoras y construcciones, para garantizar el derecho a la vivienda digna. 6 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.

Consideró que se encontraba probado que, con la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo núm. 016 de 2022, se anexó un listado de “[…] posibles beneficiarios […]”, en el cual se encontraba el señor Carlos Emilio Bonilla Henao. 17. Consideró que se encontraba probada la relación de consanguinidad entre el Concejal y el señor Carlos Emilio Bonilla Henao, porque, aun cuando no se aportaron sus registros civiles de nacimiento, en la contestación de la demanda no fue controvertida dicha situación y en la sesión de 22 de agosto de 2022, el Concejal admitió que su pariente en segundo grado de consanguinidad estaba incluido en el listado. 18.

Indicó que, carecía de fundamento el argumento presentado en la contestación de la demanda según el cual no se podía configurar la causal de pérdida de investidura por conflicto de interés, puesto que era necesario que el Proyecto de Acuerdo se hubiere materializado en una norma, comoquiera que, aun cuando el Concejal votó de manera negativa el Proyecto de Acuerdo, lo cierto es que participó en su debate y el solo hecho de comparecer a la sesión y conformar el quorum era suficiente, según lo establecido por la jurisprudencia del Consejo de Estado9. 19.

Consideró que se encontraba probada la participación del Concejal sin haber manifestado impedimento, por cuanto no podía desconocerse que, al momento de decidir sobre la aprobación del Proyecto de Acuerdo, se mencionó en el anexo de posibles beneficiarios al pariente de segundo grado de consanguinidad del Concejal, lo cual le impedía participar en el debate, en la medida que debió presentar la manifestación de impedimento y no intervenir sino hasta que este fuera decidido. 20.

Expuso que el Concejal asistió a la sesión y participó en el debate, debido a que “[…] el proyecto en su sentir era bueno, y que por demás había unos vicios en relación con el proceder de la Alcaldía en la medida que primero debía iniciar por la identificación de los inmuebles, adicionando que podían radicar nuevamente el proyecto subsanado las advertencias realizadas, excluyendo a su pariente y hecho esto “el proyecto va”, en otras palabras advirtió sobre las irregularidades y adelantó que superadas, su voto sería positivo, con estos actos hizo parte de una efectiva intervención en el asunto; posición contraria implicaría, que pese a que un Concejal vote negativamente, aliente con su intervención a otros miembros, incida en el sentido de la discusión o incluso pueda promover algún proyecto, y 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1 de noviembre de 2007, proceso identificado con el número único de radicación: 76001-23-31-000-2006-00737-01 (PI). 7 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en todo caso se concluya que no se presentó una transgresión del artículo 133 Superior dado el sentido de su voto. […]”. 21.

Resaltó que el Concejal, en la referida sesión, manifestó que se presentaba un conflicto de interés, ante la presencia de su pariente de segundo grado de consanguinidad en el listado anexo al Proyecto de Acuerdo; sin embargo, en vez de manifestar su impedimento, participó en la sesión exponiendo sus consideraciones, resaltó los presuntos vicios de legalidad del proyecto y lo votó de forma negativa.

El elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura 22. Consideró probado el elemento de culpabilidad a título de culpa grave, debido a que: i) el Concejal tenía pleno conocimiento sobre el conflicto de interés que se presentaba respecto al Proyecto de Acuerdo, como lo afirmó en la sesión de 22 de agosto de 2022; ii) si bien el señor Wilmar Quintero Bohórquez, Director Ejecutivo de la Organización de Líderes Territoriales para el Desarrollo – OLTED, emitió concepto sobre el asunto, sus consideraciones no sustituían la decisión del órgano competente para decidir sobre el referido conflicto ni constituía un habilitante de su conducta; y iii) el proyecto no era de aquellos que fijaba beneficios para la comunidad en general, de tal forma que todos pudieran ser partícipes del mismo, comoquiera que tenía como destinatarios un grupo determinado y determinable, limitado a los ocupantes de bienes fiscales que hubieran estado allí de manera ininterrumpida como mínimo 10 años, razón por la cual el estudio resultaba más estricto en cuanto a la configuración de la causal. 23.

Concluyó que “[…] se da por acreditado no solo la circunstancia de la realización objetiva de la conducta, sino además el elemento de culpabilidad a título de culpa grave, en tanto a pesar de conocer y advertir la causal en la que incurría y advertir su eventual conflicto de intereses, optó por participar en la sesión y votar para adoptar una decisión en el respectivo proyecto, debiendo como ya se dijo, apartarse del conocimiento del asunto. […]”.

El recurso de apelación presentado por el Concejal 24. El Concejal10 presentó recurso de apelación en el que solicitó que se revoque la sentencia proferida por el Tribunal y, en su lugar, se niegue la solicitud de pérdida de investidura, lo cual fundamentó en los siguientes términos11: 10 A través de apoderado. 11 Cfr. Documento denominado “58RecursoApelaciónSentencia”. 8 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Primer argumento: “La sentencia no motiva de fondo el asunto” 25.

Señaló como punto central de inconformidad el hecho de que se debió tener en cuenta, al momento de analizar la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses, que esta no se podía configurar, porque el Concejal no estuvo de acuerdo con el proyecto y el proyecto no se convirtió en acuerdo municipal. 26.

Indicó que el interés existe a partir de un acto creador que lo habilita a nacer a la vida jurídica, por lo que no se podría generar una utilidad, provecho o ganancia sin la existencia de una base jurídica para ello, razón por la cual, estimó que el hecho de que se relacione al pariente de segundo grado de consanguinidad del Concejal en un listado anexo al Proyecto de Acuerdo no resulta suficiente para que se configure el conflicto de interés. 27.

Expuso que la sentencia omite pronunciarse sobre el argumento asociado a la configuración de un conflicto de interés desde la perspectiva de participar en el trámite de un Proyecto de Acuerdo que no nace a la vida jurídica. En ese sentido, afirmó que “[…] en el análisis debió quedar claro, en alguno de los pasajes del fallo, se trataba de un proyecto de acuerdo archivado; si bien se hace una mención tangencial, no se refiere a la trascendencia jurídica de ese hecho, y por eso, en derecho, se puede afirmar categóricamente, el fallo carece de motivación dado la falta de análisis de un tema nuclear de la litis. […]”.

Segundo argumento: “la motivación anfibológica” 28. Expuso que la sentencia apelada se fundamentó en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la configuración del conflicto de interés en aquellos casos en que el servidor público participa en el debate o en la aprobación de un Proyecto de acuerdo que se convierte en norma, lo cual difería del caso concreto, en el cual se analizó la conducta de un servidor público que participó en un proyecto que no fue aprobado y, por tanto, no genera efectos jurídicos. 29.

Afirma que el interés no sería actual ni real, porque la condición de posible beneficiario de una titulación de predios no dependía de la aprobación del Proyecto de Acuerdo y estaba supeditada a la expedición de otros actos administrativos. En ese sentido, precisa que “[…] siguiendo esa argumentación, podríamos afirmar, si se da la aprobación del proyecto de acuerdo y el hermano del concejal es poseedor de un bien con las calidades para ser titulado, pero nunca se da la titulación, entonces, en ese caso tampoco se configuraría la causal de 9 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conflicto de interés si aplicamos la definición de la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, siguiendo lo dicho por el Consejo de Estado. […]”.

Tercer argumento: “La sentencia desconoce el precedente jurisprudencial vertical” 30. Afirma que, conforme a la sentencia SU – 379 de 201912 proferida por la Corte Constitucional, el juicio de pérdida de investidura no puede fundarse exclusivamente en el elemento objetivo sino que debe tener en cuenta el análisis del elemento subjetivo. 31.

Explica que, al igual que en la sentencia de 19 de octubre de 201813 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, el interés no es actual ni real, en la medida que se trata de la participación en un Proyecto de Acuerdo del cual no surgió ninguna situación jurídica consolidada y, en el evento haberse aprobado la iniciativa sería necesario, además, la expedición de otros actos administrativos para que se concretara el presunto interés14.

Cuarto argumento: “Creación de causales de pérdida de investidura ex post facto” 32. Señala que el Tribunal se apartó de la jurisprudencia del Consejo de Estado, al innovar “[…] en una temática en la cual le estaba vedada tal creación, es decir, no podía salirse del canal estipulado por la jurisprudencia y por la norma elemental de la lógica; no se podía sancionar con la perdida de investidura por una situación tentada, o mejor, no existe la tentativa en el conflicto de interés, se crea el derecho o este no existe […].

Se dice y explica la jurisprudencia el interés deberá ser actual, no puede ser un interés futuro, pero en el caso del Concejal Bonilla Henao, no solo se desconoció este tema, sino fue sancionado por la mera tentativa, de discutir un proyecto de acuerdo que no se convirtió en acuerdo municipal. […]”. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-379 de 20 de agosto de 2019, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Ref.

Exp. T-6.406.726. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, proceso identificado con el número único de radicación: 250002337000201700003-01. 14 En ese sentido, señala: “[…] Siguiendo esa argumentación, podríamos afirmar, si se da la aprobación del proyecto de acuerdo y el hermano del concejal es poseedor de un bien con las calidades para ser titulado, pero nunca se da la titulación, entonces, en ese caso tampoco se configuraría la causal de conflicto de interés si aplicamos la definición de la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, siguiendo lo dicho por el Consejo de Estado. […].

Una vez aprobado el acuerdo municipal para consolidar la situación jurídica generada por el acuerdo se necesitan actos administrativos (resoluciones) para la entrega de los terrenos al privado; o mejor, para consolidar y concretar la situación jurídica creada por el acuerdo municipal, se necesitan actos administrativos adicionales sin los cuales tampoco se concretaría el beneficio económico.

Cuando se le entregue al beneficiario por medio de un acto administrativo el predio, y se convierta en propietario, surge el conflicto de interés, dadas las ventajas económicas obtenidas con la actuación administrativa. Antes no pueden surgir ventajas acordes con la definición acogida por la jurisprudencia respecto al tema. […]”. 10 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Quinto argumento: “La sentencia impugnada desconoce la definición de bienes fiscales” 33.

Indica que “[…] La definición de bienes fiscales es un tema de raigambre constitucional […]” y que “[…] en este caso se desconoció ipso facto esta definición. En el listado se muestran a los propietarios de unos bienes, posibles beneficiarios del proyecto de acuerdo. No puede existir un privado como propietario de un bien fiscal, estos bienes solo pueden aparecer a cargo de una entidad pública […]”.

En ese sentido, estima que “[…] también se violentó y desconoció un principio básico frente a la operación de los bienes fiscales. Si esos bienes tienen un propietario, frente a ellos no operaria la causal de conflicto de interés pregonada en contra de mi Poderdante. […]”. Traslado del recurso de apelación 34. Surtido el traslado del recurso de apelación, el Solicitante y el Ministerio Público guardaron silencio.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 35. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses; vi) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura; vii) el análisis del caso concreto; y viii) las conclusiones.

Competencia de la Sala 36. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 200015, sobre pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881, en especial, su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 15016 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201117, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; y iv) el artículo 13 del Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 15 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. […]”. 16 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. […]”. 17 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 11 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 201918: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 37.

Agotados los trámites inherentes a la solicitud de pérdida de investidura de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. 38. Vistos los artículos 32819 y 32020 de la Ley 1564, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por el apelante.

Problema Jurídico 39. Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación, si el Concejal incurrió o no en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, sobre violación del régimen de conflicto de intereses, al participar, debatir y dar su voto – en sentido negativo – al Proyecto de Acuerdo núm. 016 de 2022, por medio del cual se autorizó al Alcalde del Municipio de Angelópolis a realizar una cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, de conformidad con el artículo 277 de la Ley 1955 de 25 de mayo de 201921, en el cual era un posible beneficiario un pariente de segundo grado de consanguinidad. 40.

En ese sentido, se analizará si se cumplen los supuestos del elemento objetivo y, en caso de encontrarlo configurado, se estudiará el elemento subjetivo, con el objeto de establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida en primera instancia. La calificación habilitante 41. Vistos los artículos 5, literal “b”, y 22 de la Ley 1881, la Sala considera que se encuentra probada la calidad de concejal para el periodo 2020-2023 del señor Conrado Antonio Bonilla Henao, según consta en el formulario E-26CON expedido por los miembros de la Comisión Escrutadora de la Registraduría Nacional del 18 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado 19 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]”. 20 “[…]ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]”. 21 “[…] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. […]”. 12 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado Civil, en el que se indica que fue elegido como Concejal del Municipio de Angelópolis, Antioquia22. 42.

En este caso, la investidura de la Concejal se tiene por cierta en la medida en que los documentos anteriormente indicados constituyen prueba de dicha calidad y su condición no fue cuestionada durante el proceso ni en el recurso de apelación, lo cual la hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 43.

Vistos los artículos 18423 de la Constitución Política; 14324 de la Ley 1437 y las leyes 136, y 617 1881 y 2003, en especial, el artículo 1 de la Ley 1881. Desarrollos jurisprudenciales 44. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio25 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 45.

El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 22 Cfr. Ver documento “04Anexos” que corresponde a la copia del formulario E-26CON expedido por los Miembros de la Comisión Escrutadora en relación con las elecciones realizadas el 27 de octubre de 2019. 23 Constitución Política.

Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. 24 Ley 1437 de 2011. Artículo 143. Pérdida de Investidura.

A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas. Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 25 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15- 000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 13 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46.

La Sala Plena26 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 47.

En esa misma orientación, la Corte Constitucional27 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 48.

En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201028. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 49.

Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, de legalidad y congruencia. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;

Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 27 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz Delgado. 28 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI). 14 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.

Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, conforme con la jurisprudencia de las altas cortes29, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo30. 51.

En efecto, el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, establece que “[…] [e]l proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución […]”31. 52.

En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo32.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses 53. Visto el numeral 2. º del artículo 55 de la Ley 136, “[…] [l]os concejales perderán su investidura por: […] 2. Por violación del régimen de […] conflicto de intereses. […]”. 54. Visto el artículo 70 de la Ley 136, sobre el conflicto de interés, que señala “[…] cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de 29 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. 30 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 31 Normativa aplicable a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1881, según el cual “[…] Las disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados […]”. 32 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 15 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o, de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas. […]”. 55.

La Sala Plena ha definido el conflicto de intereses33 “[…] como aquella conducta en que incurre un servidor público, contraria a la función pública, en la que, movido por un interés particular prevalente o ausente del interés general, sin declararse impedido, toma una decisión o realiza alguna gestión propia de sus funciones o cargo, en provecho suyo, de un familiar o un tercero y en perjuicio de la función pública.

Por ello, la norma exige que, ante la pugna entre los intereses propios de la función y los particulares del funcionario, éste deba declararse impedido, pues es la manera honesta de reconocer la existencia de esa motivación y el deseo de cumplir con las funciones del cargo de manera transparente e imparcial […]”. 56. Esta Sección34 tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses y señaló que esta “[…] solo se configura con un interés directo, particular y concreto, […] en el asunto objeto de estudio, frente al cual tiene poder de decisión, en razón de sus funciones […]”; y agregó que “[…] la Sala Plena35 ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que asiste a todas las personas o a la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no existe conflicto, pues en tal caso estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio […]”. 57.

De conformidad con lo anterior, el conflicto de interés se configura cuando el miembro de la corporación pública de elección popular, en ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, participa en la discusión o votación de un asunto en el cual tiene un interés directo, particular y concreto. 58. Asimismo, es indiferente para la configuración de la causal que la participación tenga lugar únicamente durante la etapa de discusión o en la etapa de votación en la medida en que la sola participación en cualquiera de esas etapas estructura el conflicto de intereses y, en consecuencia, la causal de pérdida de investidura. 33 Véase, por ejemplo: Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. sentencia de 2 de abril de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López; proceso identificado con el número único de radicación 11001- 03-15-000-2018-04626-00(PI); y Sentencia del 28 de noviembre de 2017. C.P. César Palomino Cortés. Expediente radicación: 11001-03-25-000-2005-00068-00(IJ). 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 14 de marzo de 2007, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, identificada con núm. único de radicación 68001-23-15- 000-2006-00003-01. 35 Sentencia de 23 de agosto de 1998.

Expediente AC-1675. Actora: Aura Nancy Pedraza Piragauta y Concepto de 27 de mayo de 1999. Expediente 1191. Actor: Ministro del Interior. 16 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59. En suma, para que se estructure el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de interés se deben acreditar los siguientes supuestos: i) que se demuestre la calidad de concejal; ii) que se demuestre la existencia de un interés directo, particular y actual en cabeza del concejal o de su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, en un asunto que el concejal conozca en razón de sus funciones constitucionales y legales; y iii) que el concejal participe en el debate o votación del asunto, sin manifestar impedimento frente al asunto que configura el interés. 60.

La Corte Constitucional, en sentencia C-1040 de 19 de octubre de 200536, señaló sobre el interés directo, particular y actual, al momento de interpretar la causal de pérdida de investidura, lo siguiente: “[…] Existe un interés directo, cuando el provecho que se obtenga por el parlamentario, sus familiares o socios en los términos previstos en la ley, no requiera para su demostración de actos, hechos o desarrollos posteriores que lo conviertan en hipotético o aleatorio.

Sobre el particular la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la comprobación del mismo: “debe surgir de los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de tomarse con respecto a los proyectos de ley, sin intermediación alguna. Sólo dentro de los límites de un determinado ordenamiento jurídico, puede tener para el congresista o las personas indicadas en el numeral 286 de la Ley 5ª de 1992, relevancia su interés, el cual no puede ser otro que aquél en el cual sus destinatarios tengan relación directa con el mismo” Por otra parte, el interés se torna en particular, cuando la adopción de una decisión en un asunto concreto le generaría al parlamentario un provecho o beneficio, específico y personal, para sí mismo o para quienes de acuerdo con la ley se encuentren relacionados con él, y que no obstante estar consciente de dicha circunstancia, no manifiesta su impedimento para participar en el debate o votación correspondiente.

Finalmente, el interés debe ser inmediato, con el propósito de excluir sucesos o hechos contingentes e imprevisibles, sobre los cuales no sea posible determinar o predecir con cierto grado de convicción y de evidencia fáctica su realización en el futuro. […]”. Desarrollos jurisprudenciales sobre la configuración de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses por participación en el debate o votación de un proyecto 61.

Esta Corporación, mediante sentencia de 20 de enero de 199437, precisó que la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de interés 36 Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 19 de octubre de 2005, Magistrados Ponentes Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, Referencia Expediente D-5645. 37 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de enero de 1994, radicado: CE-SP- EXP1994-NAC796 (AC-796), MP: Ernesto Rafael Ariza Muñoz., 17 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se configura cuando el congresista participa en el debate o en la votación de un proyecto de ley. 62.

Las consideraciones de esta sentencia fueron reiteradas mediante otras providencias de la Corporación, en sentencias de 1 de marzo de 199638, de 5 de marzo de 199639, de 13 de marzo de 199640, de 19 de marzo de 199641, de 16 de abril de 199642, de 14 de mayo de 199643, de 4 de mayo de 200144, de 5 de agosto de 200345, de 9 de noviembre de 200446, de 24 de mayo de 200747, de 23 de marzo de 201048, de 14 de julio de 201549, de 6 de junio de 201750, de 19 de septiembre de 201751, de 1° de febrero de 201852, de 19 de noviembre de 201853, de 18 de septiembre de 202154 y de 20 de enero de 202355. 63.

De los antecedentes antes citados, resulta evidente que la jurisprudencia de esta Corporación ha abordado con suficiencia los requisitos para la configuración de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses y ha establecido que dicha causal se materializa con la participación del Congresista56 38 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 1 de marzo de 1996, radicado: CE-SP- EXP1996-NAC3299, MP: Mario Rafael Alario Méndez. 39 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 1996, radicado: 183-CE-SP- EXP1996-NAC3302, MP: Amado Gutierrez Velásquez. 40 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de marzo de 1996, radicado: CE-SP- EXP1996-NAC3299 (AC-3299), MP: Mario Rafael Alario Méndez. 41 Consejo de Estado, Sala Plena, radicado: AC-33.00, MP: Joaquín Barreto Ruiz 42 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de abril de 1996, radicado: 110-CE-SP- EXP1996-NAC3304, MP: Daniel Suárez Hernández. 43 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de mayo de 1996, radicado: 365-CE-SP- EXP1996-NAC3303, MP: Dolly Pedraza de Arenas. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de mayo de 2001, radicado: 41001-23-31-000-2000-3812-01 (6799), MP: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso, sentencia de 5 de agosto de 2003, radicado: 11001-03- 15-000-2003-0587-01 (PI-0587), MP: Alejandro Ordoñez Maldonado.

En igual sentido: sentencia de 1° de abril de 2004, Sala Plena del Consejo de Estado, 11001-03-15-000-2002-1127-01 (PI-058), MP: Alejandro Ordoñez Maldonado. 46 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo., sentencia del 9 de noviembre de 2004, expediente: PI- 0584. C. P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Oportunidad en la cual se dijo: «[…] que “Como no resulta conforme con los paradigmas de la ética pública que en un momento dado se superpongan esos intereses, la Constitución castiga el hecho de que el congresista omita denunciar la existencia del conflicto de intereses, cuestión que queda en evidencia cuando justamente el congresista vota, participa en un debate o en una decisión trascendental estando de por medio intereses personales de tipo económico o moral francamente incompatibles con el interés público relacionado con esa votación, ese debate o esa decisión». 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de mayo de 2007, radicado: 25000-23-15-000-2005-01890-01 (PI-01890), MP: Martha Sofia Sanz Tobón. 48 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de marzo de 2010, radicado: 11001-03-15-000-2009-00198-00, MP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 49 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso, sentencia de 14 de julio de 2015, radicado: 11001-03- 15-000-2012-01350-00, CP: Ramiro Pazos Guerrero. 50 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado: 11001-03-15-000-2016-02279- 00(PI) actor: Renzo Efraín Montalvo Jiménez, demandado: Efraín Cepeda Sarabia, MP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 51 Sala Plena de lo Contencioso, sentencia de 19 de septiembre de 2017, radicado: 11001-03-15-000-2014- 01602-00, MP: Carmelo Darío Perdomo Cuéter. 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1 de febrero de 2018, radicado: 66001-23-33-000-2017-00089-01, MP: Oswaldo Giraldo López. 53 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso, Sala Especial de Decisión, sentencia de 19 de noviembre de 2018, radicado: 11001-03-15-000-2018-02245-00, MP: Carmelo Darío Perdomo Cuéter. 54 Consejo de Estado, Sala Especial 26 de Decisión, sentencia de 8 de septiembre de 2021, radicado: 11001- 03-15-000-2020-04535-00, MP: Guillermo Sánchez Luque. 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 050012333000202101942011, MP: Nubia Margoth Peña Garzón. 56 Aplicable a los procesos de pérdida de investidura de concejales. 18 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en cualquiera de las etapas del proceso de formación de las normas, lo cual comprende no solo el debate sino también su votación, sin que incida el resultado de dichos debates o votaciones, esto es, que el Proyecto de Acuerdo termine con una norma aprobada o con su archivo por no alcanzar las mayorías correspondientes. 64.

La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 19 de septiembre de 201757, consideró: “[…] Sobre el último aspecto, atañedero a la intervención en el trámite legislativo, se ha estimado que «[…] el impedimento puede darse por la participación o votación en una decisión o asunto de que conozca el Congreso de la República, sea que se trate de deliberaciones y votaciones relacionadas con proyectos de ley o actos legislativos, o se trate de una decisión trascendental.

En efecto, es inequívoco el artículo 291 al señalar que el congresista debe declararse impedido cuando observe que existe un conflicto de intereses para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental»58 (se destaca). Incluso, se ha precisado que comporta una violación del régimen de conflicto de intereses, cuando el congresista a pesar de estar impedido, constituye el quorum deliberativo, pues aunque no interviene en el debate ni en la votación, sí participa en la conformación de aquel; así se dejó anotado en sentencia de 11 de marzo de 2003, expediente 11001-03-15-000-2002-0519-01(PI-047), C. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, al considerar que «[…] resulta claro para la Sala que el demandado estaba impedido de intervenir en el trámite del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 680 de 2001, “por la cual se reforman las Leyes 14 de 1991, 182 de 1995, 335 de 1996 y se dictan otras disposiciones en materia de Televisión”, y al no haber manifestado tal impedimento y, por el contrario, haber contribuido al quórum para aprobar el informe de la Comisión de Conciliación por no haber demostrado que se retiró del recinto antes de la votación y participado activamente en los debates que se dieron en el seno de la Comisión Sexta Constitucional Permanente del Senado, incurrió en la causal de pérdida de investidura consistente en la violación del régimen de conflicto de intereses. […]”. 65.

En suma, esta Corporación ha sostenido que la sola asistencia a la sesión con la cual se contribuye a la conformación del quorum deliberatorio o decisorio, así el servidor público no intervenga en el debate o en la votación, constituye una de las formas de participación en su debate y, por ende, da lugar a la configuración de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura 66. Conforme con la normativa aplicable al caso referida supra, el artículo 1 de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, 57 Sala Plena de lo Contencioso, sentencia de 19 de septiembre de 2017, radicado: 11001-03-15-000-2014- 01602-00, MP: Carmelo Darío Perdomo Cuéter. 58 (cita es original): Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sentencia de 23 de marzo de 2010, expediente 11001-03-15-000-2009-00198-00, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 19 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resulta aplicable al caso sub examine, en virtud del principio de favorabilidad en la medida en que, por un lado, la situación no se encuentra consolidada; y, por el otro, establece una situación más favorable a la persona objeto de solicitud de pérdida de investidura, relativa a que el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura solamente se configura por conductas dolosas o gravemente culposas. 67.

Vistos los artículos 9.º y 18 del Código Civil, “[…] la ignorancia de las leyes no sirve de excusa […]”59 y “[…] [l]a ley es obligatoria tanto a los nacionales como a los extranjeros residentes en Colombia […]”. Asimismo, visto el artículo 57 de la Ley 4 de 20 de agosto de 1913, “[…] [s]obre régimen político y municipal […]”, “[…] [l]as leyes obligan a todos los habitantes del país, inclusive los extranjeros, sean domiciliados o transeúntes, salvo, respecto de éstos, los derechos concedidos por los tratados públicos […]”. 68.

Al respecto, es preciso indicar que el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional. En ese sentido, la Sala procede a enunciar algunos de los principales pronunciamientos proferidos al respecto. Sentencia SU – 424 de 11 de agosto de 2016 69.

La Corte Constitucional, en sentencia SU – 424 de 11 de agosto de 201660, consideró que en el marco de las solicitudes de pérdida de la investidura se debía determinar en cada caso si se configuraba el elemento subjetivo de quien ostentaba la dignidad, porque el juicio de responsabilidad contenía un elemento objetivo y un elemento subjetivo que atendía “[…] a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 59 Sobre el particular, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-651 de 3 de diciembre de 1997, señaló sobre el artículo 9 del Código Civil, lo siguiente: “[…] Excluir de la obediencia de la ley a quien la ignora equivale a establecer un privilegio a su favor violatorio de la igualdad constitucional y generador del caos jurídico […].

Es claro, desde luego, que el deber jurídico implícito en la ficción supone, a la vez, una obligación ineludible a cargo del Estado: promulgar las leyes, pues sólo a partir de ese acto se hace razonable la efectividad de las consecuencias jurídicas que pueden seguirse de su inobservancia. […]. No puede desprenderse de lo anterior que la educación juegue un papel insignificante en el conocimiento del derecho y en el cumplimiento de los deberes que de él se desprenden (aunque a menudo se utiliza para evadirlos sin dejar rastro).

Por esa razón, entre otras, el derecho a acceder a ella ocupa un lugar importante en la Carta. Pero no puede argüirse razonablemente que quienes carecen de educación o tienen dificultades para conocer la ley, se encuentran imposibilitados para conocer sus deberes esenciales y que por tanto deban ser relevados de cumplirlos […]” (Destacado fuera de texto). 60 Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de 11 de agosto de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 20 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70.

Lo anterior, porque el análisis de responsabilidad que realiza el juez en este proceso sancionatorio es de carácter subjetivo; además, porque “[…] [e]n un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley […], contraria al ordenamiento jurídico […] y culpable […]”. 71.

Asimismo, señaló que: i) por regla general, los procesos sancionadores proscriben la responsabilidad objetiva, en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política; ii) “[…] el juicio constitucional de pérdida de investidura analiza la adecuación de la causal de inhabilidad en forma subjetiva, esto es, con culpa del demandado (sabía o debía saber que estaba inhabilitado) […]”, y iii) era necesario verificar la culpa o dolo en la conducta reprochable para imponer la inhabilitación para ser elegido a perpetuidad.

Sentencia de 25 de mayo de 2017 72. Esta Corporación, mediante sentencia de 25 de mayo de 201761, indicó que para definir si una conducta se cometió con dolo o con culpa, se debían analizar 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 25 de mayo de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 810012339000201500081-01.

Las consideraciones de esta sentencia fueron reiteradas en otras providencias de la Corporación. Ver Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 8 de junio de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación: 050012333000201601908-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 2 de agosto de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Radicación Número: 760012333004201601077-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 2 de agosto de 2017. C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 730012333005201600620-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de septiembre de 2017, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación: 540012333000201600346-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 12 de octubre de 2017, Número único de radicación: 680012333000201601393-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 20 de octubre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación: 440012331001201600055-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 20 de octubre de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 760012333004201601478-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 27 de octubre de 2017, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación 250002342000201506456-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de noviembre de 2017, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación: 660012333002201600055-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 1 de febrero de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación 660012333000201700089-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 26 de abril de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación 130012333000201700277-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación 170012333000201600473-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 24 de mayo de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación 700012333000201600274-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 8 de junio de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación: 660012333000201600080-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 4 de octubre de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 810012339000201700118-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 3 de mayo de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 760012333000201800572-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 16 de mayo de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 810012339000201600056-01. 21 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los elementos que constituían el aspecto subjetivo de la misma, los cuales correspondían al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud, esto es, si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico. 73.

Sobre el particular, señaló que aun cuando la revisión de los requisitos y el marco normativo que regía el cargo al cual se aspiraba era una obligación general para el candidato, el entendimiento de dichos requisitos debía analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es, el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida inhabilidad, para con base en ello, determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se estaba ante una situación de buena fe exenta de culpa que impidiera el reproche subjetivo de su obrar. 74.

De igual forma, precisó que las calidades o requisitos positivos y negativos con los que debía contar un candidato para ser elegido Concejal Municipal eran de obligatoria observancia, revisión y análisis previo, por cuanto “[…] [e]sa, es una diligencia que surge como debida en el ordinario transcurrir del proceso de inscripción del respectivo candidato, siéndole por demás exigible en medio de las normales medidas de cuidado y precaución que tenía que adelantar para llegar a la certeza del cumplimiento de los mismos y, por ende, de una candidatura reglamentaria y sometida a las condiciones legales para ejercer el cargo de Cabildante. […]”. 75.

Asimismo, consideró que el proceso de pérdida de investidura exige la observancia del debido proceso y, particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo, legalidad, objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. 76. En ese sentido, la Sala señaló como parámetros para realizar el estudio del elemento subjetivo, lo siguiente: “[…] Precisado lo anterior, el abordaje del aspecto subjetivo requiere el análisis del dolo y la culpa, entendido el primero como la intención positiva de lesionar Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 13 de junio de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación: 050012333000201800666-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de septiembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación: 130012333000201800738-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 11 de marzo de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 150012333000202000065-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 29 de julio de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 440012340000202000232-01. 22 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un interés jurídico, entretanto la segunda atañe a un concepto que está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad.

Para llegar a definir si una conducta se cometió con dolo o con culpa, deben analizarse los elementos que constituyen el aspecto subjetivo de la misma, los cuales corresponden al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud, esto es, si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico.

En los casos en los cuales se pruebe que el demandado conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, estaríamos ante una situación de total intención en la realización de la misma y, por ende, de un grado de culpabilidad doloso. En aquellos eventos en los que se concluya que el sujeto no conocía la ilicitud de su conducta, pero que en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad debía saber que la misma resultaba contraria a derecho, se está ante un comportamiento culposo, de no mediar sólidas circunstancias que se lo hubieran impedido. […] En el caso del dolo, el objeto de prueba corresponde a determinar el pleno conocimiento que tiene el sujeto sobre que determinada conducta (en este caso la celebración del contrato), genera la inhabilidad, pues ante dicho conocimiento, la ejecución de la conducta demuestra la intención en la misma.

Entretanto para determinar si la conducta fue culposa, tiene que estar demostrado, al menos, que el sujeto debía conocer su ilicitud en virtud de la diligencia que para la inscripción como candidato al Concejo del Municipio de Arauca (Arauca), le era menester desplegar. […]. Ahora bien, para establecer esta diligencia acudiremos a los presupuestos señalados en el artículo 63 del Código Civil, el cual prevé: “Artículo 63.

Culpa y dolo. La ley distingue tres especies de culpa o descuido. Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios.

Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes.

Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”. En el caso concreto, la revisión de los requisitos y el marco normativo que rige el cargo al cual se aspira, es una obligación general para quien pretende acceder a la función pública, incluso en los eventos de elección popular, sin embargo el entendimiento de dichos requisitos debe analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida 23 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inhabilidad, para con base en ello, determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Sentencia SU – 632 de 12 de octubre de 2017 77. La Corte Constitucional, mediante sentencia SU – 632 de 12 de octubre de 201762, consideró que la culpabilidad es uno de los elementos que se deben valorar en los procesos de pérdida de investidura, esto es, determinar “[…] si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión, aspecto que implica verificar si se está ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa […]”.

Sentencia de 10 de mayo de 2018 78. Esta Corporación, en sentencia de 10 de mayo de 201863, consideró que la omisión del deber de conocer los requisitos y calidades con los que debe contar un candidato para ser elegido concejal municipal, así como las inhabilidades que le impiden serlo derivaba en “[…] una conducta negligente de su parte […]”64. 79.

En ese sentido, concluyó que “[…] el demandado, por elemental cautela y cuidado, ha debido conocer las inhabilidades e incompatibilidades aplicables al cargo al cual pretende aspirar, sin que esté demostrado en el plenario que actuó de forma diligente […]”. 62 Corte Constitucional, Sentencia SU – 632 de 12 de octubre de 2017; Magistrado Ponente, doctor José Fernando Reyes Cuartas. 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación: 170012333000201600473-01. 64 Las consideraciones de esta sentencia fueron reiteradas en otras providencias de la Corporación. Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 16 de mayo de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 810012339000201600056-01; providencia en la cual se consideró que “[…] El proceder del demandado deriva en negligente, habida cuenta que no verificó el régimen de inhabilidades que rodeaba el cargo al cual aspiró, pues ello le hubiera permitido percatarse que en su persona se erigía una prohibición para aspirar y ser elegido Concejal Municipal […]”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 2 de agosto de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 730012333005201600620-01; providencia en la cual se consideró que “[…] está claramente establecido en este proceso que no obstante su deber de conocer estas normas y que el desconocimiento de las mismas no lo exoneraba de la correspondiente responsabilidad […]”;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 4 de octubre de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 810012339000201700118-01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 3 de mayo de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 760012333000201800572-01; providencias en las cuales se consideró que “[…] No hay prueba en el expediente que permita determinar que el Concejal demandado obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar.

Al respecto, cabe precisar que el artículo 9.º del Código Civil, según el cual, “[…] la ignorancia de las leyes no sirve de excusa […]”. 24 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia de 11 de junio de 2020 80. Esta Corporación, en sentencia de 11 de junio de 202065, hizo referencia al artículo 4 de la Constitución Política, según el cual “[…] [e]s deber de los nacionales […] acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades […]” y reiteró el contenido del artículo 9.º del Código Civil, en el cual se indica que “[…] la ignorancia de las leyes no sirve de excusa […]”. 81.

Asimismo, resaltó que el estudio del elemento subjetivo requería el análisis del dolo y la culpa, entendido el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico; entretanto, la segunda atañía a un concepto que está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad. 82. En ese sentido, concluyó que para llegar a definir si una conducta era dolosa o gravemente culposa se debían analizar los elementos que constituían el aspecto subjetivo de la misma, los cuales correspondían al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud de la conducta; es decir, se debía determinar si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico. 83.

De igual forma, indicó que, por un lado, en los casos en los cuales se probara que el demandado conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, estaríamos ante una situación de total intención en la realización de la misma y, por ende, de un grado de culpabilidad doloso; y por el otro, en aquellos eventos en los que se concluyera que el sujeto no conocía la ilicitud de su conducta pero, en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad, debía saber que la misma resultaba contraria a derecho y adoptar las medidas para evitar su realización, se estaría ante un comportamiento culposo, de no mediar sólidas circunstancias que se lo hubieran impedido.

Sentencia de 11 de marzo de 2021 84. Esta Corporación, en sentencia de 11 de marzo de 202166, consideró que “[…] no cualquier gestión permite demostrar diligencia y cuidado por parte de quien es 65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 11 de junio de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 170012333000201800611-02.

Las consideraciones de esta sentencia fueron reiteradas en otras providencias de la Corporación. Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 26 de agosto de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación: 630012333000202000417-01. 66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia 11 de marzo de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 150012333000202000065-01. 25 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusado de haber incurrido en una inhabilidad u otra causal de pérdida de investidura; y por el solo hecho de haber elevado una consulta o formulado una inquietud a una entidad de derecho público o a un particular, se deba tener por superada la censura de su conducta.

Precisamente […] el análisis de la culpabilidad del demandado no se agota allí, sino que el Juez tiene la obligación de auscultar las singularidades de cada caso en aras de calificar el comportamiento desplegado por el demandado […]”. 85. Asimismo, señaló que en los conceptos jurídicos y opiniones solicitados a entidades públicas, cuerpos u órganos consultivos, así como las asesorías jurídicas requeridas a profesionales del derecho, se debe propender por la formulación correcta y completa de las preguntas, con el acompañamiento, de ser necesario, de la documentación y elementos que permitan su debida comprensión, inquietud que debe coincidir con los supuestos fácticos y jurídicos que son verdaderos motivos de duda y que podrían encuadrar en la causal de pérdida de investidura; y de la respuesta del asunto que se ha encomendado, las apreciaciones o recomendaciones jurídicas vertidas en los conceptos y asesorías deben ser conclusivas y contener medianos criterios de idoneidad, congruencia, pertinencia y sustentación razonada en su elaboración, de modo tal que de estos se desprenda un convencimiento justificado, defendible y razonable de no estar incurso en una conducta constitutiva de pérdida de investidura. 86.

De conformidad con lo anterior, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso, entre ellos, los principios pro homine e in dubio pro reo; y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el presupuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo, relativo a la culpabilidad.

Principio pro homine 87. El principio pro homine o pro persona, también denominado “Cláusula de favorabilidad en la interpretación de los derechos humanos67, ha sido entendido como el criterio hermenéutico en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia o a la interpretación más extensiva cuando lo pretendido es el 67 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006;

M.P. Clara Inés Vargas Hernández 26 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento de derechos68; e inversamente a la norma o a la interpretación más restrictiva cuando lo pretendido es el establecimiento de restricciones permanentes al ejercicio de esos derechos o a su suspensión extraordinaria. 88.

La Corte Constitucional en la sentencia T-320 de 2009 señaló que el principio referenciado es aplicable a la interpretación de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política al señalar que este “[…] se constituye en una valiosa pauta hermenéutica [que] ordena la adopción de la interpretación que mejor se compadezca con los derechos fundamentales en juego, [es decir] la que sea “más favorable a la protección de los derechos del agenciado” […]” (Destacado fuera de texto). 89.

En este orden de ideas, sin desconocer que las autoridades judiciales son competentes para aplicar e interpretar las normas jurídicas, en virtud del principio de autonomía e independencia judicial, lo cierto es que esa interpretación debe propender por una hermenéutica que resulte menos restrictiva de los derechos fundamentales [lo cual implica una interpretación restrictiva de las causales de pérdida de investidura] porque, se reitera, el principio pro homine impone al juez que “[…] sin excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera [aquella] que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental […]”69.

Principio in dubio pro reo 90. La Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reconocido que la pérdida de investidura hace parte del poder punitivo del Estado70 por comportar una sanción para el miembro de la corporación pública de elección popular –Congreso de la República, concejo municipal o distrital o asamblea departamental- que transgrede el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y de conflictos de intereses, la cual conlleva la imposibilidad de ser elegidos nuevamente en un cargo de elección popular.

En ese orden de ideas, por tratarse de un trámite sancionatorio, a esta clase de procesos se deben aplicar las reglas del debido proceso sancionador, entre ellas el principio de in dubio pro reo. 68 Entiéndase Derechos Humanos y derechos fundamentales. 69 Corte Constitucional, sentencia C-438 de 2013. M.P. Alberto Rojas Rios. 70 Ver: sentencia T-1232 de 2003 la Corte Constitucional y sentencia proferida el 21 de julio de 2015 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201200059-00. 27 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 91.

El in dubio pro reo ha sido definido como aquella garantía constitucional, derivada del artículo 29 de la Constitución Política, según la cual el juez está obligado a resolver toda duda razonable en favor del demandado. 92. En ese orden de ideas, la aplicación del principio supra en los trámites sancionatorios se exige por razón de la severidad, las implicaciones y los prolongados efectos de la sanción, derivados de la inhabilidad permanente para desempeñar cargos de elección popular que aquella trae aparejada; en ese orden, en el proceso se debe demostrar de manera rotunda, concluyente y fehaciente, que el demandado realizó la conducta típica que el ordenamiento jurídico proscribe y que sanciona con la desinvestidura y que es culpable.

Cualquier duda razonable en relación con la realización de la conducta o la culpabilidad se debe interpretar en favor del miembro de la corporación pública. La conducta dolosa o gravemente culposa 93. Visto el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4.° de la Ley 2003. 94. Para efectos de la configuración de una conducta dolosa se deben determinar, por un lado, el conocimiento del sujeto en relación con que determinada conducta -en este caso, haber incurrido en inhabilidad- se encontraba prohibida por la Constitución Política y la ley. 95.

Y, por el otro, que la voluntad del sujeto se dirigió a realizar la acción contraria a derecho. Ante el conocimiento, la ejecución de la conducta demuestra la intención en la misma. 96. Asimismo, la pérdida de investidura tendrá lugar si la conducta es “gravemente culposa”, lo que conlleva a que debe ser inexcusable. Análisis del caso concreto 97.

De conformidad con el marco normativo y de conformidad con los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta sentencia: la Sala procede a apreciar y a valorar en su conjunto todas las pruebas decretadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que 28 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en derecho corresponda para, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 98.

El Tribunal consideró en la sentencia proferida, en primera instancia, que se configuraba el conflicto de intereses porque el Concejal no manifestó su impedimento para participar en el trámite y votación del Proyecto de Acuerdo núm. 016 de 2022, por medio del cual se autorizó al Alcalde del Municipio de Angelópolis a realizar una cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, de conformidad con el artículo 277 de la Ley 1955, a pesar de que uno de los posibles beneficiarios era un pariente en segundo grado de consanguinidad. 99.

El Concejal71, en el recurso de apelación, señaló que para que se configure el conflicto de interés, como causal de pérdida de investidura, es necesario que se pruebe el interés del miembro de la corporación pública; y en el caso sub examine, no se probó que el Concejal tuviera un interés actual ni real, en la medida que no se tuvo en cuenta el hecho de que no votó a favor ni se aprobó el Proyecto de Acuerdo indicado supra, en el cual su pariente de segundo grado de consanguinidad era un presunto beneficiario.

Asimismo, afirmó que el juicio de pérdida de investidura no podía fundarse exclusivamente en el elemento objetivo sino que debía tener en cuenta el análisis del elemento subjetivo. Análisis de los supuestos del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses en el caso concreto Que se ostente la calidad de concejal 100.

La Sala encuentra probado que el señor Conrado Antonio Bonilla Henao fue elegido como Concejal del Municipio de Angelópolis, Antioquia, para el periodo 2020-2023, según se explicó en el acápite “[…] La calificación habilitante […]” de esta providencia, y se encontraba en ejercicio de su investidura cuando se sometió a discusión el Proyecto de Acuerdo núm. 16 de 2022.

En consecuencia, el primer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura se encuentra probado. 71 Por medio de apoderado. 29 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que exista un interés directo, particular y actual del concejal o alguna de las personas señaladas en la ley, de orden moral o económico, en la deliberación o decisión de un tema específico a cargo de la respectiva corporación pública 101.

Para el efecto, la Sala encuentra probado que: 101.1. En el Acta núm. 007 de 22 de agosto de 202272 del Concejo Municipal de Angelópolis consta que se registró, por iniciativa del Alcalde Municipal, el Proyecto de Acuerdo núm. 16 de 2022, por medio del cual se le autoriza a dicho alcalde para realizar una cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, de conformidad con el artículo 277 de la Ley 1955. 101.2.

El Proyecto de Acuerdo núm. 16 de 202273 citó como fundamento normativo de la iniciativa lo previsto en el artículo 51 de la Constitución Política74, sobre el derecho a vivienda digna; en el numeral 7. ° del artículo 313 ibidem75, sobre las competencias de los concejos en materia de vivienda; en el artículo 277 de la Ley 195576, sobre cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales; y en el parágrafo 4.° del artículo 3277 de la Ley 13678, sobre atribuciones de los concejos respecto a la enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 101.3.

La exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo núm. 16 de 2022 señaló lo siguiente: “[…] Considerando que la titulación de los predios fiscales corresponde a una herramienta eficaz mediante la cual las entidades públicas del orden nacional y territorial, pueden transferir la propiedad de los predios fiscales ocupados ilegalmente, a quienes demuestren la ocupación del terreno siempre y cuando cumplan con los requisitos legales establecidos en la normatividad vigente y teniendo en cuenta que en el país se predomina una constante en el que los predios de propiedad de las entidades territoriales, son ocupados ilegalmente con mejoras o construcciones de propiedad privada o pública, que se consolidan en la mayoría 72 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 04 Anexos […]”. 73 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 04 Anexos […]”. 74 “[…] Artículo 51.

Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda. […]”. 75 “[…] Artículo 313. Corresponde a los concejos: […] 7.

Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. […]”. 76 “[…] Artículo 277. Cesión a Título Gratuito o Enajenación de Bienes Fiscales. Modifíquese el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, el cual quedará así: […] Artículo 14.

Cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales. […]”. 77 “[…] Artículo 18. […] El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: […] Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: […]

PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. […]”. 78 Modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 6 de julio de 2012, “[…] Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. […]”. 30 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los casos, como asentamientos urbanísticos con toda la provisión de servicios públicos en ocasiones precarios.

Surge la necesidad de generar programas y proyectos encaminados a solucionar los problemas de informalidad en la tenencia de la tierra que permitan que los hogares ocupantes de dichos terrenos logren la consolidación de su patrimonio, mediante la obtención de título de propiedad, situación que les posibilita el acceso al mercado financiero e inmobiliario, otorgándoles la oportunidad de percibir recursos que les permitan mejorar su calidad de vida a través de la banca privada o mediante la asignación de subsidios estatales de mejoramiento de vivienda.

El proceso de titulación consolida visiblemente los siguientes logros: ➢ Soluciona el déficit habitacional. ➢ Sanea la Propiedad fiscal. ➢ Mejora la base del recaudo del impuesto predial. ➢ Viabiliza la inversión de recursos públicos, contribuyendo a la solución de la problemática social y de ordenamiento territorial. […] El citado artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 fue reglamentado por el Decreto 149 de 4 de febrero de 2020, en los aspectos relacionados con la cesión gratuita de bienes inmuebles fiscales urbanos ocupados por un tercero de manera ilegal con mejoras o construcciones de destinación económica habitacional, siempre que se demuestre la ocupación ininterrumpida de diez (10) años.

Dando ahora la posibilidad referida en el parágrafo 1 del citado artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 o en el artículo 14 de la Ley 2044 de 2020, a que, si no se cumplen los requisitos requeridos respecto del inmueble, esto es que tenga destinación habitacional o que el hogar cumpla con la ocupación ininterrumpida, dicho inmueble podrá ser enajenado aplicando la normativa vigente y reglamentaria de esa materia.

Tenemos entonces que, definida la autorización legal para formalizar la propiedad en favor de los hogares ocupantes ilegales de predios fiscales, se observa claramente esta figura propende por la garantía del acceso al derecho a una vivienda digna de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Constitución Política. De igual forma, se requiere dar cumplimiento al plan de desarrollo “CREEMOS EN ANGELÓPOLIS” en su línea estratégica 1: creemos en Angelópolis equitativo, incluyente y con bienestar, SECTOR: Vivienda, Producto: Bienes fiscales saneados y titulados.

Vale la pena señalar que este esquema de formalización de propiedad, representa para el municipio el desarrollo de una cultura de trabajo interinstitucional coordinado, que le asegura metodologías de gestión óptimas para el diseño y desarrollo de proyectos que redunden en el robustecimiento de las rentas y mejoramiento de la economía local.

De otro lado, se busca vincular a la población en varias de las actividades que generen sentido de solidaridad, participación y compromiso en aquellos proyectos emprendidos por la administración, que comprometen el bienestar y una mejor calidad de vida de la comunidad; todo esto en cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho consagrado en el artículo 2° de la Constitución Política. […].

Cordialmente, JAIME ALBERTO GÓMEZ GÓMEZ Alcalde Municipal […]” (Destacado fuera del texto). 101.4. La exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo núm. 16 de 2022 tiene un listado anexo en el cual aparecen relacionadas cuatro columnas con la 31 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co información de los posibles beneficiarios de la iniciativa y en el cual se encuentra el señor Carlos Emilio Bonilla Henao: 101.5.

En el Acta núm. 007 de 22 de agosto de 202279 del Concejo Municipal de Angelópolis consta que la Comisión Tercera Permanente o de Presupuesto y Hacienda Pública dio apertura a la respectiva sesión ordinaria, con el llamado a lista y verificación del quorum, acto en el cual el Concejal contestó el llamado a lista: 101.6. El Concejal declaró abierta la sesión, una vez confirmado el quorum deliberatorio y decisorio80, en la cual se debatieron algunas iniciativas, dentro de los cuales se encontraba el Proyecto de Acuerdo núm. 16 de 2022. 101.7.

Posteriormente, se aprobó la proposición de dar apertura al debate del Proyecto de Acuerdo núm. 16 de 2022, para lo cual se dio lectura al informe de ponencia para primer debate por parte del señor Jesús Antonio Marín Quiroz, ponente de la iniciativa, como se expone a continuación: “[…] vemos que las entidades públicas podrán transferir mediante cesión a título gratuito la propiedad de los bienes fiscales o la porción de ellos ocupados ilegalmente, con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y ello ocurra de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.

Frente al proyecto de acuerdo sobre enajenación gratuita de bienes fiscales, a título gratuito, la recomendación es importante que en el proyecto se describan y detallen cuáles serán los bienes susceptibles para enajenar y una vez se ajuste la recomendación el proyecto es viable y mi ponencia es positiva. […]”81. 79 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 04 Anexos […]”. 80 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 20 Archivos […]”, “[…] Acta núm. 07 de 22 de agosto – Documento anexo […]”. 81 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 20 Archivos […]”, “[…] Acta núm. 07 de 22 de agosto […]”, minuto 49:15 en adelante. 32 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 101.8.

A continuación, se declaró abierto el debate sobre dicha iniciativa y se le concedió la palabra al ponente del proyecto, quien expuso su objeto y contenido así: “[…] como ponente de este proyecto y viendo el gran impacto que tiene este proyecto para nuestra comunidad donde hay más de 170 familias que se van a ver beneficiadas y los de VIVA han venido varias veces a socializarnos este proyecto, y hace 2 o 3 días vino y nos socializó de tal forma que casi todas las inquietudes que teníamos, quedamos muy contentos, solicito a la comisión tercera aprobar este proyecto en la comisión y pasarlo a plenaria. […]”. 101.9.

Sobre el particular, el Concejal tomo el uso de la palabra y señaló lo siguiente82: “[…] El proyecto sí es muy bueno, pero para mí las dudas todavía están […] está muy claro que la ley no ha cambiado, el conflicto de interés sigue con nosotros por lo tanto yo hasta que no retiren a mi hermano que está aquí en este listado y sabiendo que ahí nos dicen muy claro, ellos tienen que pasar el listado primero de los que sí cumplan o sea no pasar este proyecto hasta que ellos pasen el listado de los que sí cumplan y que si puedan estar, ósea que si le puedan dar licencia o sea lo que están pidiendo, entonces, por lo tanto, hasta que no retiren nuestros familiares, porque sigue el conflicto de interés, automáticamente nosotros quedamos inhabilitados según veo yo, entonces para mí no este proyecto, si vuelven a pasar este proyecto, no lo vuelvan a pasar a nosotros a esta comisión pero que me retiren el conflicto de interés y que nos manden los documentos ósea los no posibles beneficiarios sino los beneficiarios que son, este proyecto va, por ahora mi voto sigue siendo negativo. […]”.

(Destacado incluido por la Sala). 101.10. La Presidenta de la corporación pública abrió la votación del Proyecto de Acuerdo núm. 016 de 202283 y el Concejal dio su voto negativo84. Al finalizar la votación, la iniciativa fue archivada, como se observa a continuación85: “[…] Con dos votos negativos el proyecto queda archivado en comisión. […]”. 102.

Por lo expuesto anteriormente, la Sala considera que al Concejal le asistía un interés directo, particular y actual en la decisión del Proyecto de Acuerdo núm. 016 de 2022, porque se trataba de una iniciativa en la cual su pariente de segundo 82 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 20 Archivos […]”, “[…] Acta núm. 07 de 22 de agosto […]”, minuto 51:44 en adelante. 83 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 20 Archivos […]”, “[…] Acta núm. 07 de 22 de agosto […]”, minuto 1:15:36. 84 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 20 Archivos […]”, “[…] Acta núm. 07 de 22 de agosto […]”, minuto 1:15:40. 85 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 20 Archivos […]”, “[…] Acta núm. 07 de 22 de agosto – Documento anexo […]”. 33 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co grado de consanguinidad, el señor Carlos Emilio Bonilla Henao, pariente en segundo grado de consanguinidad, se encontraba como uno de los posibles beneficiarios de la autorización otorgada al Alcalde, como se observa en el listado referido supra, anexo a la exposición de motivos del proyecto de acuerdo. 103.

Sobre el particular, es preciso indicar que en la exposición de motivos del citado proyecto se indicó la importancia de llevar a cabo la iniciativa, por motivos de interés social, debido a que era necesario señalar las políticas y plazos en los cuales se autorizaría al Alcalde Municipal para que ejecutara la cesión a título gratuito respecto de bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal hubiera sido efectuada por un hogar que cumpliera con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y hubiera ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo 10 años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo. 104.

Asimismo, se advirtió que, conforme al parágrafo 1.º del artículo 27786 de la Ley 1955 y el artículo 1487 de la Ley 2044 de 30 de julio de 202088, los inmuebles que no cumplieran con los requisitos requeridos para la cesión gratuita podrían ser enajenados directamente aplicando la normativa vigente en esa materia. 105. En ese sentido, para la Sala el Concejal debió manifestar su impedimento, en la medida que su pariente en segundo grado de consanguinidad aparecía como uno de los posibles beneficiarios de la autorización otorgada por el Concejo al Alcalde Municipal para poder realizar la cesión gratuita o enajenación directa de bienes referida supra, por lo que podría resultar afectado su pariente de segundo grado de consanguinidad con la decisión del Proyecto de Acuerdo núm. 016 de 2022. 86 “[…] Artículo 277.

Cesión a Título Gratuito o Enajenación de Bienes Fiscales. Modifíquese el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, el cual quedará así: Artículo 14. Cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales. Las entidades públicas podrán transferir mediante cesión a título gratuito la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.

La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad. […]. Parágrafo 1o. Para bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa del predio fiscal por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta.

El Gobierno nacional reglamentará la materia. […]”. 87 “[…] Artículo 14. Modifíquese el artículo 3o de la Ley 1001 de 2005 el cual quedara así: Artículo 3o. Enajenación Directa de Bienes Fiscales. Las entidades públicas podrán enajenar directamente los bienes inmuebles fiscales de su propiedad en primer lugar al ocupante sin sujeción a las normas de contratación estatal, cuando el inmueble y/o el hogar interesado en la cesión no cumpla con los criterios previstos en el artículo 14 de la Ley 708 de 2001 modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y las normas que lo modifiquen, complementen, adicionen o reglamentan.[…]”. 88 Por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones 34 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el concejal participe efectivamente del respectivo trámite, sin haber manifestado su impedimento para actuar o sin haber sido recusado para los efectos 106.

En el Acta núm. 007 de 22 de agosto de 202289 del Concejo Municipal de Angelópolis consta que el Concejal asistió a la respectiva sesión ordinaria, lo cual contribuyó a conformar el quorum deliberatorio y decisorio que permitió debatir y votar el Proyecto de Acuerdo núm. 016 de 2022 y participó en el debate de la iniciativa, sin manifestar su impedimento y sin haber sido recusada, por lo que la Sala encuentra probado este supuesto. 107.

De conformidad con lo indicado en el marco normativo y jurisprudencial sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses referido supra, en especial, en lo referente a la participación en el debate o votación de un proyecto, la Sala considera que las normas aplicables al conflicto de intereses no condicionan su configuración a que el asunto en el cual el Concejal haya participado sea aprobado, en la medida que el legislador estableció textualmente que el Concejal “[…] deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas […]”. 108.

En ese sentido, contario a lo manifestado en el recurso de apelación, la Sala advierte que el Tribunal no desconoció el precedente vertical ni aplicó una nueva causal de pérdida de investidura «ex post facto», pues esta Corporación y la Corte Constitucional90 han establecido líneas jurisprudenciales, en las cuales se ha considerado que la causal de pérdida de investidura comprende todas las etapas de formación de una norma, desde el debate hasta la votación, e incluso, se ha señalado que la sola comparecencia a la sesión constituye una forma de participar, pues con ella se conforma el quorum deliberatorio y decisorio, así el servidor no intervenga en el debate o en la votación91. 109.

Por lo anterior, el Concejal tiene el deber de manifestar su impedimento desde el momento en que advierte que se encuentra comprometida su imparcialidad, con el fin de evitar que el interés particular entre en conflicto con el 89 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 04 Anexos […]”. 90 Sobre el particular, la Sentencia SU 379 de 2019 donde se indicó: «73.

De lo expuesto es dado concluir que la pérdida de investidura como juicio sancionatorio: (i) busca proteger el interés general frente a los intereses privados, personales o familiares que en un determinado momento puedan tener o defender las personas que ostenten un cargo de elección popular; (ii) en la aplicación del régimen de conflicto de intereses, debe verificarse la existencia de un interés directo por parte de quien participa en las etapas de la aprobación de un proyecto -debate o votación-; y (iii) la valoración que realice el juez sobre el provecho (interés o beneficio) sea propio o a favor de un consanguíneo[112], no debe ser incierto, sino que requiere un nexo causal entre dicho beneficio y el poder de interferir en la toma de la decisión». 91 Sala Plena de lo Contencioso, sentencia de 19 de septiembre de 2017, radicado: 11001-03-15-000-2014- 01602-00, MP: Carmelo Darío Perdomo Cuéter. 35 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interés general, independente del resultado del debate o de la votación correspondiente. 110.

Asimismo, se considera que la sentencia de 19 de octubre de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el proceso identificado con el número único de radicación 2500023370002017000030192, no comparte identidad fáctica ni jurídica con el presente asunto, en la medida que en dicha oportunidad se solicitó la pérdida de investidura de un Concejal por participar en la aprobación de un proyecto de acuerdo mediante el cual se adoptó la revisión general y ajustes a un acto administrativo que estaba dirigido a una pluralidad de personas y se determinó que no existía interés porque la afectación no devenía directamente del acuerdo sino de la expedición de otros actos que le permitieran materializarlo; mientras que, en el caso sub examine, el Proyecto de Acuerdo núm. 016 de 2022 afecta situaciones de carácter particular y concreto, por cuanto al momento de decidir la iniciativa se tuvo en cuenta el listado de posibles beneficiarios con la decisión, lo cual implica que los fundamentos jurídicos de la sentencia de 19 de octubre de 2018 no pueden ser aplicados al asunto objeto de examen. 111.

En atención a todo lo expuesto y teniendo en cuenta que, conforme se indicó supra, se encuentra probado el elemento objetivo de la causal de la pérdida de investidura alegada, esta Sala procederá a realizar el estudio del elemento subjetivo. Análisis del elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura en el caso sub examine 112.

La Sala analizará el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura en el caso sub examine, entre otros, con fundamento en los parámetros establecidos por la Sala en la sentencia de 25 de mayo de 201793, referida supra. 92 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de octubre de 2018, radicado: 25000-23-37-000-2017-00003-01, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 93 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 25 de mayo de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 810012339000201500081-01.

Las consideraciones de esta sentencia fueron reiteradas en otras providencias de la Corporación. Ver Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 8 de junio de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación: 050012333000201601908-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 2 de agosto de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Radicación Número: 760012333004201601077-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 2 de agosto de 2017. C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 730012333005201600620-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de septiembre de 2017, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación: 540012333000201600346-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 12 de octubre de 2017, Número único de radicación: 680012333000201601393-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 20 de octubre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación: 440012331001201600055-01. 36 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 113.

En ese sentido, la Sala considera que para el estudio del elemento subjetivo se requiere el análisis del dolo y la culpa, entendido el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico y la segunda atañe a un concepto que está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad. 114. Para llegar a definir si una conducta es dolosa o gravemente culposa se deben analizar los elementos que constituyen el aspecto subjetivo de la misma, los cuales corresponden al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud de la conducta; es decir, se debe determinar si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico. 115.

Sobre el particular, en el caso sub examine, se encuentra probado que: 116. La exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo núm. 16 de 2022 indicó que el Concejo Municipal de Bucaramanga señalaría las políticas y tiempos en los cuales se autorizaría al Alcalde para ejecutar la cesión a título gratuito de los inmuebles que cumplieran requisitos y anexó un listado con los “posibles beneficiarios”, en los siguientes términos: “[…] Por lo anterior y por motivos de interés social, tanto para el municipio como sus habitantes, el Concejo Municipal señalará las políticas y tiempos dentro de los cuales se autorizará al señor Alcalde para que ejecute la cesión a título gratuito respecto de inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 20 de octubre de 2017, C.P. María Elizabeth García González, Número único de radicación: 760012333004201601478-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 27 de octubre de 2017, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación 250002342000201506456-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de noviembre de 2017, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación: 660012333002201600055-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 1 de febrero de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación 660012333000201700089-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 26 de abril de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación 130012333000201700277-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación 170012333000201600473-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 24 de mayo de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación 700012333000201600274-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 8 de junio de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación: 660012333000201600080-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 4 de octubre de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 810012339000201700118-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 3 de mayo de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 760012333000201800572-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 16 de mayo de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 810012339000201600056-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 13 de junio de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, Número único de radicación: 050012333000201800666-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de septiembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación: 130012333000201800738-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 11 de marzo de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 150012333000202000065-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 29 de julio de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 440012340000202000232-01. 37 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo, en los términos y requisitos consagrados en el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019, y aquellas normas que lo reglamenten, adicionen, modifiquen o complementen.

Anexamos listado de posibles beneficiarios. […]” (Destacado fuera del texto). 117. En el Acta núm. 007 de 22 de agosto de 202294 del Concejo Municipal de Angelópolis, referida supra, consta que el Concejal manifestó que para votar el proyecto de acuerdo solicitó una asesoría a la Organización de Líderes Territoriales para el Desarrollo.

En ese sentido, en dicha sesión, reprodujo un audio que contenía una asesoría presentada por el señor Wilmar Quintero Bohórquez, Director Ejecutivo de la entidad, como se expone a continuación95: “[…] Toma el uso de la palabra el concejal Conrado: El proyecto sí es muy bueno, pero para mí las dudas todavía están, por eso me asesoré, de OLTED [Organización de Líderes Territoriales para el Desarrollo] nos mandaron una asesoría y para poder votar este proyecto para segundo debate quiero que escuchen un audio que nos enviaron de OLTED. “Doctor Wilmar Quintero – OLTED96: […] El lunes 29 de agosto tenemos una reunión con las personas de USAID que son las que están cofinanciando en algunos municipios este tema de los procesos de identificación de bienes fiscales y baldíos para poder titular y con el Ministerio de Agricultura y con el Ministerio de Vivienda y con los contratistas, en este caso los que están haciendo ese proceso en Santander.

Precisamente porque el Concejo de San Juan de Arama ha tenido que negar el proyecto de acuerdo por existir la posibilidad de un conflicto de interés y porque no se están identificando los bienes de forma específica dentro del proyecto de acuerdo que les presentan. Entonces, es importante que ustedes tengan claro lo que ya en varias oportunidades les he manifestado, el conflicto de interés de los concejales está regulado por el artículo 70 de la Ley 136, esa norma sigue vigente, al igual que la línea jurisprudencial del Concejo de Estado frente a la posibilidad de que los concejales incurran en conflicto de interés. Cuando existe un beneficio directo, o sea, no es igual para toda la población o la comunidad o municipio, es específicamente para las personas que se benefician de la decisión que en este caso quiénes son, son los ocupadores de esos bienes fiscales o inmuebles que posiblemente puedan ser beneficiados con la titulación gratuita de esos predios.

Desde luego el conflicto de interés puede existir, pero para determinar que existe conflicto de interés el proyecto de acuerdo debe identificar dentro del articulado del proyecto los bienes baldíos o fiscales que se autorizan ceder a título gratuito, conforme lo permite esta normatividad reciente. Entonces, los concejos municipales deben garantizar dos cosas: lo primero, es que el proyecto de acuerdo identifique los bienes que ya se sabe por parte de la alcaldía cumplen las condiciones para poder ser titulados a esos ocupantes ilegales pero que están destinándolo para vivienda de interés social; entonces, el concejo al garantizar que en el acuerdo estén relacionados los bienes también de una vez de esa norma puede garantizar no tener conflicto de interés. Ya conociendo cuáles son los bienes y relacionándolos dentro del articulado, si hay algún bien que 94 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 04 Anexos […]”. 95 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 20 Archivos […]”, “[…] Acta núm. 07 de 22 de agosto […]”, minuto 51:44 en adelante. 96 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 20 Archivos […]”, “[…] Acta núm. 07 de 22 de agosto […]”, minuto 57:46 en adelante. 38 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corresponda a una ocupación que esté haciendo un concejal o cualquiera de sus familiares en cuarto grado de consanguinidad pues hay conflicto de interés porque solamente esos poseedores de esos bienes son los que se van a beneficiar del acuerdo. 118.

El señor Wilmar Quintero Bohórquez, Director Ejecutivo de la Organización de Líderes Territoriales para el Desarrollo, recomendó, en el referido audio, que para participar y votar el proyecto de acuerdo sin incurrir en conflicto de interés podría: i) solicitar que se retirara su predio o el de sus familiares como posibles beneficiarios de la iniciativa o ii) votar de forma negativa el proyecto, porque de esa forma demostraría que no quería beneficiarse de la decisión, precisando que mientras no se identificaran los bienes no se podría saber con certeza quienes eran los beneficiarios: “[…] Entonces qué puede hacer un concejal para solventar ese conflicto de interés, o solicitando que se retire su predio de ahí o el de sus familiares para poder participar en la discusión y la votación porque ya sus predios no serían beneficiados de esa titulación gratuita o en su defecto votando negativo el proyecto, porque si usted vota negativo así lo aprueben, usted no quería beneficiarse, su decisión fue negarlo, no habría una decisión tendiente de la que usted se pudiera beneficiar, ahí no operaría los conflictos de intereses, pero mientras a ustedes no les identifiquen los bienes, primero se estaría violando la norma y segundo ustedes estarían en un juego bastante difícil porque no podrían saber de manera determinante si van a ser o no van a ser beneficiarios.

Y esto ya ha sido objeto de pronunciamiento, hace menos de unos meses el Tribunal Administrativo de Boyacá por ejemplo invalidó acuerdos en ese sentido precisamente porque el concejo otorgó una autorización general, además ilimitada y no identificó los bienes fiscales o baldíos que se iba a autorizar titular a estos ocupadores y por esa razón se caen esos acuerdos; es más como una terquedad del Alcalde que necesita de una autorización del Concejo para poder hacer la titulación, ósea, es lo último que el Alcalde necesita, primero tiene que hacer todo el proceso de identificación, establecer quiénes cumplen los requisitos, qué predios no los cumple […] pero es que quieren hacer las cosas al revés, sin tener identificados los bienes quieren pedir la autorización general al Concejo como si el concejo diera autorizaciones generales, el Concejo da autorizaciones específicas, como lo estableció el parágrafo 4° del artículo 18 de la 1551 […] Cuando se trata de autorizaciones específicas el concejo tiene que identificar, en este caso, los bienes inmuebles sobre los cuales está otorgando la posibilidad de enajenar a título gratuito.

Por eso esos proyectos que les presentan a ustedes donde no se identifican los bienes, son proyectos inviables, improcedentes y le voy a compartir las imágenes de la noticia de la relatoría del Tribunal Administrativo, si porque no somos nosotros, son los jueces de la República los que lo han dicho […]”. (Destacado incluido por la Sala). 119.

La Concejal Adriana María Gómez Johnson, al intervenir en dicha sesión, manifestó que en el proyecto de acuerdo no había claridad sobre el listado de posibles beneficiarios, porque los nombres cambiaban según las necesidades de la empresa que iba a desarrollar la iniciativa y que tal situación había contribuido a que el proyecto no se hubiera aprobado en otras oportunidades97: 97 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 20 Archivos […]”, “[…] Acta núm. 07 de 22 de agosto […]”, minuto 59:11 en adelante. 39 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Como decía el asesor, este proyecto se ha hundido tres veces, la primera vez que el proyecto se hundió yo le dije a este proyecto NO porque estaba recién llegada y no tenía mucha claridad cómo se estudiaban estos proyectos, y yo le dije NO porque no entendí. La segunda vez se hundió porque no cumplía con la temporalidad donde se empezó a hablar del conflicto de intereses hasta el cuarto grado de consanguinidad de los concejales, donde no había un listado claro y decían los señores de VIVA a hablar del proyecto y nos hablaron de 369 personas más o menos que eran los supuestos beneficiarios y cuando preguntamos por el listado nos mandaron uno de 65 personas, no sabían qué querían, el proyecto se hundió en esa vez.

La tercera vez fue ahorita en mayo, se volvió a mandar y en este fui yo la ponente y les quiero leer el análisis del articulado del proyecto cuando presenté mi ponencia, este proyecto iba para adelante si nos hubiera mandado en ese momento el listado que pedimos como debe de ser presentado este proyecto ya lo tenía la comunidad en sus manos, pero comunidad, la verdad es que para mí fue una gran sorpresa cuando faltando cinco o diez minutos para empezar la sesión del Concejo llega un listado y vamos a mirar y ya resultó que yo tenía 4 predios, mi familia otros, entonces mi pregunta en ese momento fue ¿por qué no los mandaron desde el principio que pedimos el primer listado?.

Ahorita que vinieron a socializarnos el proyecto, preguntamos por qué cambian los nombres, y el señor de VIVA dice que hoy pueden cambiar los nombres, hoy pueden aparecer unos y mañana otros, pasado mañana otros, que él puede cambiar los nombres a medida que se vaya necesitando, entonces esa misma respuesta me hace pensar a mi es que no tienen claro el proyecto, es que ese listado es lo último que se hace para la enajenación de los bienes y no saben ni a quién le van a dar los mejoramientos o les van a arreglar sus escrituras. […]” (Destacado incluido por la Sala). 120.

El Concejal, en dicha sesión, señaló que se tenía que pasar el listado con los inmuebles que cumplieran con los requisitos planteados en la iniciativa, en ese sentido, solicitó no pasar el proyecto hasta que se conociera con certeza sobre los beneficiarios de la misma y retirar a sus familiares del respectivo listado, manifestando su votó en sentido negativo98: “[…] [E]l conflicto de interés sigue con nosotros por lo tanto yo hasta que no retiren a mi hermano que está aquí en este listado y sabiendo que ahí nos dicen muy claro, ellos tienen que pasar el listado primero de los que sí cumplan o sea no pasar este proyecto hasta que ellos pasen el listado de los que sí cumplan y que si puedan estar, ósea que si le puedan dar licencia o sea lo que están pidiendo, entonces, por lo tanto, hasta que no retiren nuestros familiares, porque sigue el conflicto de interés, automáticamente nosotros quedamos inhabilitados según veo yo, entonces para mí no este proyecto, si vuelven a pasar este proyecto, no lo vuelvan a pasar a nosotros a esta comisión pero que me retiren el conflicto de interés y que nos manden los documentos ósea los no posibles beneficiarios sino los beneficiarios que son, este proyecto va, por ahora mi voto sigue siendo negativo. […]”.

(Destacado incluido por la Sala). 121. De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra probado que el Concejal solicitó asesoría sobre la configuración de la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses a la Organización de Líderes Territoriales para el Desarrollo entidad que, al tener conocimiento de otros procesos de titulación de bienes fiscales y baldíos en “[…] Santander […]”, le podía otorgar cierta claridad sobre la 98 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, “[…] 20 Archivos […]”, “[…] Acta núm. 07 de 22 de agosto […]”, minuto 51:44 en adelante. 40 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co materia, y la cual, a través de su Director Ejecutivo, le manifestó que para efectos de establecer el conflicto de intereses previsto en el artículo 70 de la Ley 136, se debían identificar los bienes baldíos o fiscales que se autorizaría ceder a título gratuito y, además, para solventar dicho conflicto, se podría solicitar el retiro de su predio o del de sus familiares con el fin de participar en la discusión y votación o, en su defecto, podrían votar de forma negativa el proyecto, por cuanto ello evidenciaría que su intención no era beneficiarse del mismo. 122.

En ese sentido, la Sala considera que el Concejal no solo puso de presente el haber actuado de buena fe y la convicción que tenía sobre la rectitud de su conducta, sino que en el proceso se demostró que actuó en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad, al solicitar asesoría sobre la configuración de la causal, máxime si se tiene en cuenta que en el asunto objeto de examen el listado de beneficiarios no era definitivo sino que variaba según las necesidades de la empresa que tenía a cargo el desarrollo del proyecto. 123.

En ese orden, la Sala resalta que la naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura exige la aplicación estricta de ciertas garantías procesales, entre ellas los principios pro homine e in dubio pro reo, aplicables en el caso sub examine, las cuales implican que el juez está obligado a propender por una interpretación que resulte menos restrictiva para los derechos fundamentales y resolver la duda razonable en favor del miembro de la corporación pública, como quiera que estos principios constituyen una salvaguarda en este tipo de procesos de carácter sancionatorio y aseguran, en mejor manera, las garantías fundamentales del medio de control. 124.

Lo anterior, aunado al hecho de que el Solicitante no cumplió con la carga de probar la configuración del elemento subjetivo, con el objeto de que se declarara la pérdida de investidura del Concejal. 125. Por lo expuesto anteriormente, la Sala considera que, partiendo del supuesto de que para el Concejal su conducta no resultaba contraria al ordenamiento jurídico -es decir, no se configura el elemento cognoscitivo del dolo-, según se encontró acreditado en el caso sub examine y, además, es excusable, conforme con las consideraciones expuestas supra, lo cual implica que no fue gravemente culposa: pese a que incurrió en la causal prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, sobre violación del régimen de conflicto de intereses, la conducta del Concejal no es dolosa ni gravemente culposa y, en consecuencia, no se configura el elemento subjetivo de la pérdida de investidura. 41 Núm. Único de radicación: 050012333000202201141-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones 126.

La Sala considera que en el caso sub examine no se encontró acreditada la configuración del elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses previsto en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, en la medida en que la conducta no se realizó en forma dolosa o gravemente culposa; en consecuencia, se revocará la sentencia de 18 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 18 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente (E) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Ausente con Permiso NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.