Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 13001-23-33-000-2017-00106-01 (0900-2025) Demandante: Rafael Enrique Sánchez Julio Demandada: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional Tema: Marco normativo aplicable a la disminución de la capacidad psicofísica y laboral del personal de la fuerza pública.
Valor probatorio de los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez. Valoración probatoria de los dictámenes periciales. Deficiencias probatorias y carga de la prueba. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de la cual se negaron las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Rafael Enrique Sánchez Julio instauró demanda contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto administrativo, ficto o presunto, por la no contestación a la petición de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, así como del reajuste de la indemnización. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, en cuantía del 50% del salario básico mensual devengado, a partir de la fecha en que se efectuó su retiro por discapacidad psicofísica; así como el reajuste de la indemnización o el pago pleno de la misma, conforme con los parámetros que por incapacidad psicofísica determina el ordenamiento jurídico.
Radicado: 13001-23-33-000-2017-00106-01 (0900-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El pago de la indexación y que se condene a la demandada a pagar la suma equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, como reparación por los perjuicios causados.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios a la Armada Nacional y fue retirado del servicio por disminución de su capacidad psicofísica. Que le fue practicado un dictamen de pérdida de la capacidad laboral por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta quien determinó que su pérdida de capacidad laboral correspondía al 64.50%.
Que radicó petición ante el Ministerio de Defensa Nacional, en la que solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, así como el reajuste de la indemnización, la cual no le fue contestada, configurándose el acto administrativo ficto o presunto. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se indicaron como normas violadas los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 29, 48, 49, 53, 228, 229 y 230 de la Constitución Política; el artículo 9 del Código Sustantivo del Trabajo; el artículo 3 de la Ley 923 de 2004; el artículo 32 del Decreto 4433 de 2004; y el artículo 3 del Decreto 1157 de 2014.
En el concepto de violación manifestó que el acto demandado infringió las normas en las que debería fundarse, porque desconoció que estaba en óptimas condiciones de salud cuando ingresó al servicio de la institución. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda se admitió en auto del 17 de julio de 20181. La entidad accionada se opuso a las pretensiones, al considerar que actuó conforme con la normativa aplicable al caso y que el demandante no probó la ilegalidad o nulidad del acto acusado, así como tampoco cumplió con los requisitos para ser beneficiario del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
Propuso como excepciones la de cosa juzgada, ineptidud de la demanda por no haber conformado el acto administrativo complejo, caducidad, presunción de legalidad, buena fe e innominada2. El 4 de febrero de 2020 se celebró audiencia inicial en la que se fijó el litigio y se decretaron las pruebas3. Una vez se corrió traslado para alegar de conclusión, se dictó sentencia que fue apelada en el plazo oportuno por la parte demandante.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN 1 Véase a folios 79-81 PDF, del archivo «01CUADERNO N°1.pdf», a índice 2 de SAMAI. 2 Véase a folios 94-116 PDF, ibid. 3 Véase a folios 70-72 PDF, del archivo «02CUADERNO N°2.pdf», a índice 2 de SAMAI. Radicado: 13001-23-33-000-2017-00106-01 (0900-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia del treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), negó las pretensiones.
Indicó que el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta no contuvo la motivación necesaria, al no ofrecer una confrontación de sus hallazgos, frente a la conclusión a la que arribó en 2011 la Junta de Calificación de la accionada. Que el nuevo dictamen se limitó a establecer un porcentaje ostensiblemente superior al determinado en aquella oportunidad, sin explicar las razones de su decisión, ni manifestar los motivos que condujeron al aumento en la pérdida de capacidad laboral del actor en un lapso relativamente corto.
Afirmó que en el acta de la Junta Médico Laboral del 29 de marzo de 2011, la Armada Nacional explicó cada uno de los conceptos de los especialistas que participaron en su expedición, tales como otorrinolaringología, neurología, ortopedia, traumatología, oftalmología y psiquiatría. Que el dictamen también incluyó la clasificación de cada una de las lesiones halladas, su imputabilidad al servicio y la fijación de los índices.
Sin embargo, el concepto expedido por la Junta de Calificación del Meta carece de la confrontación con los hallazgos del acta anterior y de algunas de las básicas explicaciones científicas. Que eso quería decir que se limitó a relacionar los documentos como la epicrisis, historia clínica, exámenes o pruebas paraclínicas y valoraciones por especialistas.
Que el dictamen de las autoridades médico-laborales de la Armada Nacional sí contempló aspectos técnicos y científicos que no se encontraron en aquel realizado por la Junta de Calificación del Meta, el cual tenía implícita una carga argumentativa mayor, dada la existencia del anterior, pues debió explicar por qué el porcentaje de pérdida de capacidad laboral del demandante aumentó. Que el dictamen de la Junta de Calificación de Invalidez del Meta no contuvo una explicación de índole científica que acompañara sus nuevos hallazgos, ni dio razón alguna que justificara los aumentos en la pérdida de capacidad laboral.
Expresó que no bastaba con la presentación de un nuevo dictamen, pues no podía afirmarse con certeza que el porcentaje que dictaminó la Junta de Calificación del Meta fuera el correcto. Que la prueba aportada por la parte actora debía arrojar la certeza de que los hallazgos del Tribunal Médico Laboral de la Armada Nacional no fueron correctos, lo que no sucedió en este caso4.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que manifestó que, en reiteradas ocasiones, acudió ante las dependencias de sanidad militar de las fuerzas militares con el fin que le prestaran asistencia y tratamiento médico, así como para que convocaran a la Junta Médico Militar, lo cual siempre le fue denegado, razón por la que solicitó la práctica de un dictamen médico pericial externo, que determinó que su discapacidad correspondía al 64.50%.
Que ese dictamen no fue objeto de réplica, reclamo, rechazo, tacha, adición o 4 Véase el archivo «15SentenciaPrimeraInstancia.pdf», a índice 2 de SAMAI. Radicado: 13001-23-33-000-2017-00106-01 (0900-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 aclaración, por lo que debe dársele pleno crédito y validez ya que, ante la inexistencia de tarifa legal, debía dársele plena verificación probatoria.
Que el dictamen debió acogerse porque goza de legitimidad, validez y eficacia conforme a los dictados de la doctrina y la jurisprudencia, por lo que se sobrepone a los conceptos o dictámenes médico-administrativos que concurrieron en el proceso, no solo por ser integral, sino porque cumplió con los principios garantistas de publicidad y contradicción. Que los motivos y razones sobre los que el fallador de primera instancia adoptó la decisión, incurrieron, flagrantemente, en violación del debido proceso y de los principios de congruencia y legalidad5.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 23 de abril de 2025 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriado, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados6. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. La parte demandada alegó de conclusión y solicitó que se confirme la decisión de primera instancia. Consideró que, acorde con el marco normativo aplicable al caso, es improcedente el reconocimiento de la pensión de invalidez7.
Se resolverá previas las siguientes CONSIDERACIONES De conformidad con el recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico que deberá resolver la Sala consiste en determinar si debe otorgarse valor probatorio al dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, que certificó un porcentaje de pérdida de capacidad laboral correspondiente al 64.50% y si, como consecuencia de ello, el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por pérdida de capacidad laboral.
Marco normativo aplicable a la disminución de la capacidad psicofísica y laboral del personal de la fuerza pública Con la adopción de la Constitución Política de 1991, a la seguridad social se le atribuyó una doble connotación, esto es, como derecho irrenunciable que debe garantizarse a todos los habitantes del territorio nacional y como servicio público que debe prestarse bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con plena observancia de los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad.
En lo que se refiere a la seguridad social de los miembros de la fuerza pública, si bien es cierto que la Ley 100 de 1993, en principio, no les resulta aplicable por expresa disposición legal ─artículo 279─, ello no implica que estos no cuenten con un régimen especial que propenda por la salvaguarda de su dignidad e integridad 5 Véase el archivo «17MemorialSamaiRecursoDeApelacion.pdf», a índice 2 de SAMAI. 6 Véase a índice 4 de SAMAI. 7 Véase a índice 8 de SAMAI.
Radicado: 13001-23-33-000-2017-00106-01 (0900-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 física y moral, con observancia de los mismos principios que informan el sistema general, pues ha sido amplio el desarrollo legal y reglamentario que ha experimentado este sistema para los miembros de la fuerza pública, en vigencia de la Constitución Política de 1991.
El Congreso de la República profirió la Ley 578 de 2000, por medio de la cual otorgó al presidente de facultades extraordinarias para, entre otras cosas, expedir el reglamento de aptitud psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. En virtud de esas facultades, se profirió el Decreto 1796 de 2000 que estableció, como organismos médico-laborales, a la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía y al Tribunal Médico-Laboral, para lo cual se dispuso así: «ARTICULO 15.
JUNTA MÉDICO-LABORAL MILITAR O DE POLICÍA. Sus funciones son en primera instancia: 1 Valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones o afecciones diagnosticadas. 2 Clasificar el tipo de incapacidad sicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral cuando así lo amerite. 3 Determinar la disminución de la capacidad psicofísica. 4 Calificar la enfermedad según sea profesional o común. 5 Registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe Administrativo por Lesiones. 6 Fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a ello. 7 Las demás que le sean asignadas por Ley o reglamento. […]
ARTICULO 21. TRIBUNAL MÉDICO-LABORAL DE REVISIÓN MILITAR Y DE POLICÍA. El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones. Así mismo, conocerá en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del pensionado.
PARÁGRAFO 1. El Gobierno Nacional determinará la conformación, requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía.
PARÁGRAFO 2. Las normas correspondientes al funcionamiento del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía contenidas en el decreto 094 de 1989, continuarán vigentes hasta tanto se adopte la correspondiente normatividad por parte del Gobierno Nacional» (subrayas fuera de texto). Atendiendo a la remisión que hace la norma en cita, el Decreto 94 de 1989, en su Título Noveno, reguló la clasificación de las lesiones o afecciones que originan incapacidad, para lo cual las agrupó en 10 categorías y determinó que la incapacidad sería medida, según su intensidad, en tres grados, a saber: mínimo ─cuando se tiene una incapacidad permanente parcial en su forma más leve o Radicado: 13001-23-33-000-2017-00106-01 (0900-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 estado primario─; medio ─estado intermedio de gravedad por sus condiciones definitivas─; y máximo ─mayor incapacidad definitiva que puede dejar determinada lesión o afección─.
Igualmente, atendiendo al grado otorgado, a cada patología se le asigna un índice lesional definido por la norma en mención. Ahora, en lo referente al marco normativo aplicable a la pensión de invalidez, se tiene que la Ley 923 de 2004 previó los elementos mínimos que tendría que considerar el Gobierno nacional cuando reglamentara la materia, estableciendo lo siguiente: «ARTÍCULO 3o.
ELEMENTOS MÍNIMOS. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE exequibles> El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: […] 3.5.
El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los Organismos Médico- Laborales Militares y de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral.
En todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro. Podrá disponerse la reubicación laboral de los miembros de la Fuerza Pública a quienes se les determine de conformidad con el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades e invalideces, una disminución de la capacidad laboral que previo concepto de los organismos médico-laborales militares y de policía así la ameriten, sin perjuicio de la indemnización a que haya lugar. […]».
Como consecuencia de las disposiciones contenidas en la anterior ley, se expidió el Decreto 4433 de 2004 que, sobre el reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez, estableció: «Artículo 30. Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, al personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares, y de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional se les determine una disminución de la capacidad laboral igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan según lo previsto en el presente decreto: Radicado: 13001-23-33-000-2017-00106-01 (0900-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 30.1 El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%). 30.2 El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) e inferior al noventa y cinco por ciento (95%). 30.3 El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
Parágrafo 1°. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio, será el sueldo básico de un Cabo Tercero o su equivalente en la Policía Nacional. Parágrafo 2°. Las pensiones de invalidez del personal de Soldados Profesionales, previstas en el Decreto-ley 1793 de 2000 serán reconocidas por el Ministerio de Defensa Nacional con cargo al Tesoro Público.
Parágrafo 3°. A partir de la vigencia del presente decreto, cuando el pensionado por invalidez requiera del auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida, condición esta que será determinada por los organismos médico laborales militares y de policía del Ministerio de Defensa Nacional, el monto de la pensión se aumentará en un veinticinco por ciento (25%).
Para efectos de la sustitución de esta pensión, se descontará este porcentaje adicional». No obstante, en sentencia del 28 de febrero de 2013, dentro del proceso con radicado 11001-03-25-000-2007-00061-00 (1238–2007), la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad de la expresión «igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%)» contenida en la anterior norma pues, con base en lo regulado en el numeral 3.5 del artículo 3° de la Ley 923 de 2004, se concluyó que el Gobierno nacional excedió la competencia que le fue otorgada para regular la materia, al fijar un parámetro distinto del 50%.
Posteriormente, en fallo del 23 de octubre de 2014, en el proceso con radicado 11001-03-25-000-2007-00077-01 (1551-07), esta Sección precisó el alcance de aquella sentencia y declaró la nulidad de todo el articulado. Ante la ausencia de reglamentación en la materia que resultó de estos pronunciamientos, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1157 de 2014, que dispuso lo siguiente: «Artículo 2°.
Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Acta de Junta Médico-Laboral y/o Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, realizada por los organismos médico-laborales militares y de policía, se determine al Personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares y Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional, una disminución de la capacidad laboral igual o superior al cincuenta por ciento (50%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público, les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas Radicado: 13001-23-33-000-2017-00106-01 (0900-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 computables que correspondan, según lo previsto en los Decretos 4433 de 2004 y 1858 de 2012, así: 2.1.
El cincuenta por ciento (50%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al cincuenta por ciento (50%), e inferior al setenta y cinco por ciento (75%). 2.2. El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%), e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%). 2.3.
El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%), e inferior al noventa y cinco por ciento (95%). 2.4. El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
Parágrafo 1°. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio será el sueldo básico de un Cabo Tercero o su equivalente en la Armada Nacional, Fuerza Aérea y Policía Nacional. Parágrafo 2°. Las pensiones de invalidez del personal de Soldados Profesionales, previstas en el Decreto-ley 1793 de 2000, serán reconocidas por el Ministerio de Defensa Nacional con cargo al Tesoro Público.
Parágrafo 3°. A partir de la vigencia del presente decreto, cuando el pensionado por invalidez requiera el auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida, condición ésta que será determinada por los organismos médico-laborales militares y de policía del Ministerio de Defensa Nacional, el monto de la mesada pensional se aumentará en un veinticinco por ciento (25%).
Para efectos de la sustitución de esta pensión, se descontará este porcentaje adicional». De acuerdo con lo anterior, el precepto llamado a reglar el estudio del reconocimiento de la pensión de invalidez del demandante es el contenido en el numeral 3.5, del artículo 3 de la Ley 923 de 2004, que dispone que el derecho a la pensión de invalidez de los miembros de la fuerza pública surge cuando se presenta una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, en hechos ocurridos durante el servicio.
Adicionalmente, esta Corporación ha señalado que, por vía de excepción, es viable inaplicar las disposiciones de los regímenes especiales de seguridad social cuando estos impliquen un trato desfavorable y discriminatorio, en comparación con el reconocido por el sistema general contenido en la Ley 100 de 19938. Valor probatorio de los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez El Decreto 94 de 1989 dispone, en su artículo 19, que la capacidad psicofísica del personal de que trata ─esto es, oficiales y suboficiales de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las escuelas de 8 Véase: Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 3 de mayo de 2018. Rad. 76001- 23-31-000-2012-00059-01 (3189-17). Radicado: 13001-23-33-000-2017-00106-01 (0900-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 formación y personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional─ será determinada, únicamente, por las autoridades médico-militares y de policía, a saber: médicos generales, médicos especialistas y odontólogos al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional;
Junta Médica Científica; Junta Médico- Laboral; y Tribunal Médico Laboral de Revisión. En el mismo sentido, el Decreto 1796 de 2000 dispuso que la Junta Médico Laboral Militar o de Policía y el Tribunal de Revisión Militar y de Policía son las autoridades competentes para establecer la disminución de la capacidad psicofísica, así como para calificar la enfermedad como de origen profesional o común. Por su parte, el Decreto 1352 de 2013 «Por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez» exceptuó de su ámbito de aplicación, en el parágrafo del artículo 1°, al «[…] régimen especial de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, salvo la actuación que soliciten a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez como peritos».
Y en el artículo 28 reguló quiénes pueden solicitar la valoración de la Junta, a saber: «Artículo 28. Presentación de la solicitud. La solicitud ante la junta podrá ser presentada por: 1. Administradoras del Sistema General de Pensiones. 2. Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte. 3. La Administradora de Riesgos Laborales. 4.
La Entidad Promotora de Salud. 5. Las Compañías de Seguros en general. 6. El trabajador o su empleador. 7. El pensionado por invalidez o aspirante a beneficiario o la persona que demuestre que aquel está imposibilitado, en las condiciones establecidas en el presente artículo. 8. Por intermedio de los inspectores de Trabajo del Ministerio del Trabajo, cuando se requiera un dictamen de las juntas sobre un trabajador no afiliado al sistema de seguridad social por su empleador. 9.
Las autoridades judiciales o administrativas, cuando estas designen a las juntas regionales como peritos. 10. Las entidades o personas autorizadas por los fondos o empresas que asumían prestaciones sociales en regímenes anteriores a los establecidos en la Ley 100 de 1993, para los casos de revisión o sustitución pensional. 11. Las entidades o personas autorizadas por las Secretarías de Educación y las autorizadas por la Empresa Colombiana de Petróleos. 12.
Por intermedio de las administradoras del Fondo de Solidaridad Pensional, las personas que requieran la pensión por invalidez como consecuencia de eventos terroristas. Parágrafo. La solicitud se deberá presentar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez que le corresponda según su jurisdicción teniendo en cuenta la Radicado: 13001-23-33-000-2017-00106-01 (0900-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 ciudad de residencia de la persona objeto de dictamen» (cursivas y negrillas originales, subrayas fuera de texto).
Visto lo anterior, la competencia para determinar la capacidad psicofísica de los miembros de la fuerza pública corresponde a las autoridades militares; no obstante, los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez tienen la calidad de peritajes que auxilian la valoración del juez sobre el estado de salud del interesado. Valoración probatoria de los dictámenes periciales El artículo 226 del Código General del Proceso dispone que la prueba pericial «[…] es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos»; así como que el juez «[…] apreciará el dictamen de acuerdo con las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, la idoneidad del perito y su comportamiento en la audiencia, y las demás pruebas que obren en el proceso» ─artículo 232─.
Así las cosas, el estudio del dictamen supone la referencia obligada al sistema de la libre apreciación de las pruebas, en el que se faculta al juez a hacer una evaluación del material probatorio de manera amplia, sin estar sujeto a tarifa alguna, de ahí que en el artículo 176 de la normativa procesal se haya dispuesto que las pruebas deben apreciarse en conjunto y de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
De manera que, tratándose de la valoración médico-laboral de los miembros de la fuerza pública, el juez puede tener en cuenta los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, los cuales serán valorados con fundamento en el sistema de libre apreciación de las pruebas. Resolución al caso concreto Se tiene que, de acuerdo con el extracto de hoja de vida emitido por la dirección de personal de la Armada Nacional, el demandante se desempeñó en el servicio del 6 de julio de 2004 al 5 de octubre de 2010, esto es, por un término de 6 años, 2 meses y 28 días9.
Con ocasión de los conceptos emitidos por los especialistas tratantes en ortopedia y traumatología, la Junta Médico Laboral determinó, a través del Acta Nro. 326 del 24 de agosto de 2010, que el accionante presentaba una disminución de la capacidad laboral correspondiente al 0%10. Mediante Resolución Nro. 563 del 5 de octubre de 2010, se retiró del servicio al señor Sánchez Julio, en forma temporal y con pase a la reserva, por solicitud propia11.
Producto del retiro del servicio, la Junta Médico Laboral determinó, a través del Acta Nro. 103 del 29 de marzo de 2011, que el accionante presentaba una incapacidad 9 Véase a folios 25-31 PDF, del archivo «02CUADERNO N°2.pdf», a índice 2 de SAMAI. 10 Véase a folios 167-169 PDF, del archivo «01CUADERNO N°1.pdf», a índice 2 de SAMAI. 11 Véase a folio 18 PDF, ibid.
Radicado: 13001-23-33-000-2017-00106-01 (0900-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 permanente parcial; que poseía un 21.25% de pérdida de capacidad laboral; y que no era apto para el servicio. Para concluir lo anterior, tuvo en cuenta los siguientes antecedentes médicos, acorde con el Decreto 94 de 1989: acufenos que correspondan a una afección orgánica rebelde al tratamiento y trastorno por estrés postraumático12.
El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, mediante Acta Nro. 1429 del 31 de octubre de 2011, ratificó la decisión que tomó la Junta Médico Laboral, en marzo de esa anualidad13. Mediante Resolución Nro. 126 del 17 de enero de 2012, se reconoció y ordenó el pago de la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica del demandante14.
Con la demanda se aportó el Dictamen Nro. 73205347 del 25 de junio de 2013, proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, con base en el cual sustentó su apelación, el cual concluyó que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral correspondía al 64.50%, para lo cual tuvo en cuenta los siguientes antecedentes médicos: hipoacusia neurosensorial bilateral y otros trastornos depresivos recurrentes15.
La Sala pone de presente que el Consejo de Estado ha otorgado valor probatorio a los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez solo cuando se han decretado en el curso de los procesos presentados por miembros de la fuerza pública. En otras palabras: las autoridades judiciales pueden valorar dichos dictámenes, aun cuando el interesado pertenezca al régimen especial de las fuerzas armadas, siempre y cuando se decreten y practiquen como prueba pericial, y se le haya garantizado el derecho de defensa a la contraparte.
Además, debe señalarse que esta Subsección, valiéndose de los criterios adoptados por la Corte Constitucional, hizo referencia a las características que estos dictámenes deben tener, en los siguientes términos: «[…] En este sentido, la Corte Constitucional en las T-435 de 2005, T-119 de 2013 y T-713 de 2014 ha precisado que los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de Invalidez, en proceso de reconocimiento de pensiones a miembros de la Fuerza Pública, deben seguir las siguientes pautas: (i) La valoración del estado de salud deber ser completa e integral;
(ii) Deben realizarse los exámenes físicos correspondientes, que sean necesarios; (iii) Al sustanciar y proferir el respectivo dictamen se deben tener en cuenta todos los aspectos médicos consignados en la historia clínica y ocupacional del paciente; (iv) La decisión de la Junta debe estar debidamente motivada, con explicación y justificación del diagnóstico clínico de carácter técnico científico, soportado en la historia clínica y ocupacional del paciente, así como los fundamentos de hecho y de derecho que se tuvieron en cuenta para su dictamen;
(v) Para la calificación, se deben tener en cuenta los parámetros médicos de las Fuerzas Militares. 12 Véase a folios 157-161 PDF, ibid. 13 Véase a folios 186-191 PDF, ibid. 14 Véase a folios 177-178 PDF, ibid. 15 Véase a folios 8-11 PDF, ibid. Radicado: 13001-23-33-000-2017-00106-01 (0900-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 71.
Estas pautas deben ser interpretadas junto con el artículo 226 del CGP, que frente a la prueba pericial prescribe que “Todo dictamen debe ser claro, preciso, exhaustivo y detallado; en él se explicarán los exámenes, métodos, experimentos e investigaciones efectuadas, lo mismo que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de sus conclusiones”, e impone al perito relacionar y adjuntar los documentos e información utilizados para la elaboración del dictamen»16.
Lo que se observa es que el dictamen de la Junta no acreditó los hechos que constituyen la causa de la demanda, razón por la cual el juez no puede acceder a lo solicitado por el accionante en el recurso de apelación, ya que el porcentaje que determinó la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta no aportó credibilidad, ni peso o fuerza probatoria, toda vez que de su contradicción puede concluirse que con sus cualidades y con la forma en que fue realizado, no fue posible determinar si se valoró, completa e integralmente, el estado de salud del accionante, teniendo presente todos los aspectos médicos que se consignaron en la historia clínica y ocupacional de este, así como los parámetros médicos de las fuerzas militares.
Nótese que, tal y como lo anotó el Tribunal de primera instancia, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta no cumplió con la carga argumentativa que se procuraba de ella, toda vez que no justificó de manera clara, coherente y convincente por qué la pérdida de capacidad laboral del demandante aumentó tan considerablemente, en el lapso comprendido entre su evaluación y la realizada por las autoridades médico-laborales.
Por consiguiente, se extrañan los exámenes, las pruebas o las técnicas complementarias a la evaluación clínica que sirvieron de soporte a la decisión de asignar un 64.50% de disminución de la aptitud laboral. Si bien el ordenamiento adoptó el sistema de libre apreciación de la prueba, en contraposición al sistema de tarifa legal, lo cierto es que ello no es óbice para que el operador jurídico defina reglas respecto a cómo pueden utilizarse y valorarse ciertos medios de prueba, pues aun cuando haya libertad para elegir las pruebas que se harán valer, estas deben cumplir con ciertas formalidades y requisitos técnicos para garantizar su validez y eficacia probatoria.
Así las cosas, el dictamen elaborado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta no tiene la fuerza probatoria suficiente con fundamento en los principios de la sana crítica y las reglas de la experiencia, pues no logró desvirtuar el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral establecido por el Tribunal Médico Laboral en Acta Nro. 1429 del 31 de octubre de 2011.
Por el anterior motivo, el único dictamen que puede valorarse y que determina el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral del accionantes es el del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, que ratificó el de la Junta Médica Laboral, puesto que se presume su legitimidad y veracidad al certificar que la disminución de la capacidad laboral correspondía al 21.25%. 16 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 17 de septiembre de 2020. Exp. 25000- 23-42-000-2014-03309-01 (0724-2017). C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 13001-23-33-000-2017-00106-01 (0900-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Entonces, como el régimen aplicable en el reconocimiento de la pensión de invalidez es el vigente a la fecha de estructuración17, se tiene que el accionante no cumplió con el presupuesto del numeral 3.5, del artículo 3 de la Ley 923 de 2004, esto es, una disminución de la capacidad laboral superior al 50%, motivo por el cual habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia. Por ende, se advierte que en el proceso judicial hubo deficiencias probatorias, en la medida que no se aportaron pruebas idóneas que dieran cuenta, objetivamente, sobre el verdadero estado de pérdida de capacidad laboral del demandante.
De ese modo, ante la ausencia de este material, las pretensiones no tienen vocación de prosperidad, por cuanto su estudio exigía la demostración, más allá de toda duda razonable, de un grado de incapacidad, relacionado con el desempeño de la actividad dentro de la Armada Nacional, que le impidiera valerse naturalmente para cubrir sus necesidades básicas, lo cual obedece a lo dispuesto por el artículo 167 del Código General del Proceso, conforme con el cual incumbe «[…] a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».
En este sentido, la decisión de la entidad de negar la pensión de invalidez y la sentencia de primera instancia al negar las pretensiones de la demanda, se encuentran ajustadas a derecho, razón por la que no se encontró que la decisión apelada hubiera desconocido el debido proceso o los principios de congruencia y legalidad, dado que la valoración probatoria permitió concluir que el demandante no tenía el derecho reclamado y que no se haya accedido a las pretensiones, no significa que la providencia hubiese violado derechos y principios constitucionales, aspectos que valga resaltar, se mencionan de paso en el recurso sin profundizar en las razones por las que estima tal trasgresión. En estas condiciones, puede concluirse que el Tribunal de primera instancia obró conforme a derecho, al resolver que con las pruebas allegadas no se llegó al convencimiento de la estructuración de alguna causal de nulidad del acto administrativo acusado, por lo que confirmará la sentencia proferida el treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de la cual se negaron las pretensiones.
De la condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202118 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por el recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos 17 Al respecto, véanse: Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 15 de agosto de 2019. Rad. 25001-23-42-000-2012- 01404-01(4267-15); Sentencia del 13 de septiembre de 2021. Rad. 08001- 23-33-000-2017-01393-01(5256-19); y Sentencia del 14 de octubre de 2021. Rad. 76001-23-33-000-2013- 00572-01 (2029- 2019); entre otras. 18 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Radicado: 13001-23-33-000-2017-00106-01 (0900-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de la cual se negaron las pretensiones.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente