1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02764-01 Demandante: María Helena Guzmán González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – CARGA ARGUMENTATIVA.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 4 de junio de 2025, por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 9 de mayo de 2025, la señora María Helena Guzmán González instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, con el fin de que se dejara sin efectos la sentencia de 21 de marzo de 20251, proferida por dicha autoridad judicial en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2 que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) y la Secretaría de Educación de Cundinamarca (SEC), a fin de que se declararan nulos el acto ficto negativo producto de la falta de respuesta de las demandadas ante la petición de reliquidación de su pensión de jubilación, incluyendo todos los factores salariales devengados, y el oficio 2021607297 de 2021 por medio del cual se negaron los descuentos a seguridad social sobre la totalidad de los factores salariales devengados durante su vinculación laboral con el magisterio. 2.
El asunto le correspondió para su conocimiento al Juzgado 46 Administrativo del Circuito de Bogotá que en sentencia del 29 de enero de 2024 accedió parcialmente a las pretensiones, declaró la nulidad parcial del acto ficto negativo en lo relacionado con la indexación de la primera mesada pensional y desestimó las demás súplicas de la actora.
Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de 1 Notificada el 26 de marzo de 2025. 2 Radicado: 11001-33-42-046-2022-00389-00/01 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02764-01 Demandante: María Helena Guzmán González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 2 Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B a través de fallo dictado el 21 de marzo de 2025, al considerar que en el IBL se incluyeron factores salariales que incluso no estaban enlistados en la Ley 62 de 1985 pero sobre los cuales se hicieron las cotizaciones respectivas.
Precisó que no era procedente incluir las horas extras porque, de forma extemporánea, la parte actora pretendió probar que devengó dicho emolumento sin acreditar, en todo caso, que sobre este se hubieran hecho descuentos a seguridad social. 3. En el escrito de tutela, la parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, mínimo vital y seguridad social 3 porque se desconoció lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual establece que las mesadas pensionales deben liquidarse incluyendo los factores sobre los cuales se realizaron las correspondientes cotizaciones y, con la documental aportada, se logró demostrar que devengó y se le hicieron descuentos por las horas extras. 4.
A su vez, se inobservó lo dispuesto por el Consejo de Estado en sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, según la cual para los docentes vinculados al FOMAG antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, el IBL se debe calcular conforme a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 de 1985, normas dentro de las cuales se enlista como factor salarial las horas extras. 5.
Se desconoció lo dispuesto en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017 que, en relación con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, determinaron que todas las pensiones, independientemente del régimen que les sea aplicable, deben liquidarse conforme a los factores salariales sobre los cuales se hicieron los aportes. 6.
Finalmente, alegó que en casos similares el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha aplicado en debida forma el precedente judicial del Consejo de Estado, relacionado con la manera en que debe reliquidarse las pensiones, incluyendo no solo los factores enlistados en las Leyes 33 y 62 de 1985 sobre los que efectivamente se hayan hecho cotizaciones, sino también sobre los que fueron debidamente devengados y frente a los cuales se pueda ordenar efectuar los respectivos descuentos para el sistema general de seguridad social, a fin de completar el IBL.
B. Sentencia de primera instancia 3 También invocó los principios de protección al erario público, sostenibilidad financiera del sistema pensional, seguridad jurídica, y favorabilidad. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02764-01 Demandante: María Helena Guzmán González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 3 7.
Mediante sentencia del 4 de junio de 2025, la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado señaló que la accionante no identificó de manera puntual los yerros en los que había incurrido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin embargo, acorde con los argumentos presentados en la tutela era factible concluir que alegó la posible configuración de: (i) un defecto por violación directa de la Constitución, derivado del desconocimiento del Acto Legislativo 01 de 2005, y (ii) un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial porque en casos similares se ha accedido a lo pedido. 8.
Consideró que debía negarse el amparo, pues si bien el asunto tenía relevancia constitucional, analizados de fondo ambos cargos, se constató que el Tribunal accionado no desconoció lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005 y aplicó la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 proferida por el Consejo de Estado.
Se acreditó que la parte actora pretendió allegar certificación expedida por la SEC en la que constaba que devengó horas extras en el año anterior al retiro del servicio, cuando ya no era el momento procesal para ello. 9. De otro lado, ni siquiera relacionó los radicados y fecha de expedición de las providencias en las que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptó una postura diferente, en casos similares al suyo.
C. La impugnación 10. La parte actora indicó que el A quo erró al considerar que el asunto carece de relevancia constitucional y se buscó surtir una instancia adicional al proceso ordinario, pues lo que se pretendía era la defensa de los derechos fundamentales y principios invocados en el escrito de tutela, al seguir desconociéndose que en el “cuaderno administrativo de la entidad” demandada -SEC, se probó con una certificación de factores salariales, que en el año 2000-2001, antes de su retiro, devengó horas extras. 11.
Resaltó que la totalidad las pruebas mencionadas en la tutela fueron incorporadas al expediente ordinario, por lo que, era evidente que la mesada pensional tal como fue liquidada contrariaba lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005. Reiteró lo dicho en la solicitud de amparo respecto a que, al estar acreditado que devengó horas extras durante su último año de servicios, dicho emolumento debía incluirse en el IBL pensional. 12.
Volvió a mencionar que el Tribunal vulneró su derecho a la igualdad porque en casos similares aplicó en debida forma lo dicho por el Consejo de Estado sobre la manera en que se deben reliquidar las pensiones de los empleados públicos y enlistó Radicación: 11001-03-15-000-2025-02764-01 Demandante: María Helena Guzmán González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 4 las siguientes providencias: (i) Subsección F, sentencia del 11 de julio de 2023, Rad. 11001333502920210034301, M.P. Beatriz Helena Escobar Rojas, (ii) Subsección C, sentencia del 4 de octubre de 2023, Rad. 11001333501320210025101, M.P. Amparo Oviedo Pinto, y (iii) Subsección C, sentencia del 11 de octubre de 2023, Rad. 11001333501320210025101, M.P. José Ramírez Poveda.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 13. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19914. E. Análisis del caso concreto 14. Aunque en la impugnación se presentan diferentes razones para objetar la decisión de primera instancia de no acceder al amparo, el argumento relativo a que el asunto es de relevancia constitucional no es congruente con lo resuelto por la Sección Segunda – Subsección B, que -aunque negó el amparo- encontró acreditado ese presupuesto. 15.
Esta Subsección se distancia de esa consideración, y anticipa que modificará la decisión del A quo, para declarar improcedente la solicitud de amparo porque se considera que carece de relevancia constitucional. 16. Previo a iniciar el estudio del caso, la Sala estima necesario precisar que acorde a los argumentos esgrimidos en el escrito de tutela y en la impugnación, se requiere reformular la clasificación que hizo el a quo sobre estos y los presuntos defectos alegados. 17.
Por ende, el presente asunto se abordará considerando que como sustento de la solicitud de amparo, se endilgaron los siguientes yerros judiciales: (i) defecto fáctico, por no valorarse la certificación AHV-SAL 1082-2019016547 expedida por la SEC, en la que consta que la señora María Guzmán devengó en el año inmediatamente anterior a su retiro del servicio como docente, horas extras como factor salarial;
(ii) defecto sustantivo por desconocer lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005 (en concordancia con la interpretación realizada en la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019); y (iii) desconocimiento del precedente porque en casos similares se ha accedido a la reliquidación pensional acorde a lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución 4 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02764-01 Demandante: María Helena Guzmán González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 5 Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, y lo dispuesto por el Consejo de Estado. 18. No resulta suficiente para tener por satisfecho el requisito de relevancia constitucional que se invoquen derechos fundamentales presuntamente vulnerados y la configuración de causales específicas de procedencia de la tutela contra providencia judicial, sino que se debe desarrollar una argumentación encaminada a demostrar la afectación constitucional que se alega, situación que no se configura en este asunto. 19.
Lo anterior, por cuanto las inconformidades de la parte actora evidencian desacuerdo con la providencia objeto de censura, en particular, con la interpretación normativa y probatoria, al estimar que se acreditó en debida forma que las horas extras son un factor salarial a tener en cuenta para reliquidar su pensión. De manera que se pretende emplear esta acción como una tercera instancia con el fin de reabrir una cuestión jurídica ya zanjada por el juez natural de la causa, para que se acoja la tesis que pregona la parte actora, sin que se advierta una suficiente carga argumentativa. 20.
En el expediente ordinario está acreditado que el Juzgado 46 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá profirió sentencia de primera instancia el 29 de enero de 2024, en la que negó la pretensión de reliquidación de la pensión con la inclusión de las horas extras como factor salarial, sustentada en que, en el expediente no obró prueba que demostrara no solo la causación de dicho factor salarial, sino también que sobre este se hayan hecho las respectivas cotizaciones a pensiones.
En el memorial de alegatos de conclusión, la demandante afirmó que durante el último año de servicios percibió horas extras, con una certificación que no fue arrimada al proceso en la respectiva oportunidad probatoria. En todo caso, para el juzgado ese documento no acreditaba que sobre ese valor se hubieran hecho descuentos a seguridad social. 21.
Además, aclaró que en aplicación a las subreglas fijadas en la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado, tratándose de docentes, no era posible para el nominador efectuar cotizaciones sobre factores salariales distintos a los contemplados en la Ley 62 de 1985 y Ley 91 de 1989, como tampoco era viable que el Fomag reconociera y pagara la pensión de vejez o jubilación con factores salariales diferentes a los allí establecidos.
Concluyó que la demandante no tenía derecho a que se reliquidara su pensión, al fijar la mesada se incluyeron todos los factores salariales sobre los cuales efectuó aportes en el último año de servicios, anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, incluso sobre aquellos que no se encuentran taxativamente contemplados en la ley, como lo fuero la prima de navidad y vacaciones.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02764-01 Demandante: María Helena Guzmán González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 6 22. Contra dicha decisión judicial, la parte actora presentó recurso adhesivo de apelación sustentado en argumentos similares a los que ahora sustentan la acción de tutela, orientados a cuestionar la interpretación normativa y jurisprudencial del juez ordinario.
Volvió a presentar la certificación AHV-SAL 1082-2019016547 expedida por la SEC en la que constaba que la actora devengó horas extras como factor salarial en el último año de servicios. 23. Resaltó que las horas extras eran un concepto salarial enlistado en la Ley 62 de 1985, por lo que, acorde con lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, la sentencia SUJ-014-CE-S2-2019 y otro fallo de unificación de 2010 proferido por esta Corporación, era procedente incluirlos en la liquidación de su mesada pensional, puesto que la normatividad y jurisprudencia referidas, exigían tener en cuenta todos los factores sobre los que se hubieren realizado las correspondientes cotizaciones para calcular la pensión. A su juicio, al haber devengado dicho emolumento, era procedente, en dado caso, ordenar hacer los descuentos respectivos e incluirlo dentro del IBL. 24.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió los reproches de la parte actora acogiendo la interpretación normativa y jurisprudencial propuesta por la demandante; no obstante, se concluyó que no acreditó haber cotizado sobre la prestación que se discute5. No se encontró prueba que indicara que la demandante hubiese devengado horas extras en el año anterior a la adquisición de su status pensional.
Esto porque, tan solo en la etapa de alegatos de conclusión en primera instancia y con el recurso de apelación contra la providencia ya referida, se allegó la certificación de la SEC según la cual, en el año 2000 devengo dicho emolumento, pero esa prueba no fue allegada al proceso en su oportunidad procesal, por lo que no era posible decretarla. 25.
En todo caso, refirió que en esa certificación no se evidenciaba que sobre dicho factor salarial se hubieren hecho los descuentos a seguridad social, por lo que concluyó que los actos administrativos acusados continuaban gozando de presunción de legalidad, en relación a la reliquidación pensional. 26. Estas afirmaciones del Tribunal fueron constatadas por la Sala, pues al revisar el expediente se pudo advertir que dentro de los documentos anexos a la demanda, 5 En concreto, concluyó: “En consecuencia, de la jurisprudencia y normativa en cita, se advierte que conforme al Acto Legislativo 01 de 2005, existen dos regímenes pensionales que regulan el régimen pensional de los docentes, a saber: i) régimen de pensión ordinaria de jubilación (Ley 33 de 1985 y 91 de 1989) y ii) régimen de prima media con prestación definida (Ley 100 de 1993 y 797 de 2003) y para efectos de determinar el régimen pensional aplicable a los docentes de servicio oficial (nacionales, nacionalizados y territoriales), obra tener en cuenta la fecha de vinculación al servicio oficial y la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003; advirtiendo que, en acatamiento a las últimas posturas jurisprudenciales, en especial la adoptada en sentencia de fecha 25 de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado, el ingreso base de liquidación – IBL para la pensión de los docentes comprende el período del último año de servicio docente, con inclusión, únicamente, de los factores salariales sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que se encuentren dispuestos en la Ley 62 de 1985” Radicación: 11001-03-15-000-2025-02764-01 Demandante: María Helena Guzmán González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 7 enlistados como prueba en dicho escrito, no se mencionó ni reposa copia en el respectivo cuaderno digital6.
Además, en auto del 24 de febrero de 20237 proferido por el Juzgado 46 Administrativo del Circuito de Bogotá, se negó la práctica de la prueba documental pedida por la actora y por la apoderada del Fomag, relacionada con la obtención de los antecedentes administrativos, por considerar que con las pruebas aportadas al plenario era posible proferir decisión de fondo.
Decisión que no fue recurrida por la señora Guzmán8. 27. Solo hasta que presentó los alegatos de conclusión de primera instancia y el recurso adhesivo de apelación9, informó sobre el referido certificado. Tal como lo indicó el Tribunal accionado, si bien aparece reflejado que la actora en el año anterior al retiro del servicio devengó horas extra como factor salarial, lo cierto es que en este no consta que dicho emolumento haya sido objeto de descuento a seguridad social. 28.
Al no ser la etapa procesal pertinente para decretar pruebas, ni haberse solicitado e insisto en incluir ese documento como elemento probatorio, el Tribunal no tuvo en cuenta dicha certificación, y consideró que la liquidación de la mesada pensional de la demandante se compaginó con los factores salariales sobre los que sí se acreditó que se realizaron las cotizaciones a pensión, acorde a la certificación de sueldos de la SEC, en la que constaba que percibió salario básico, prima de navidad y de vacaciones, todos estos, incluidos en el IBL. 29.
La sala constata que la autoridad judicial no negó la inclusión de las horas extras por estar o no enlistada en la Ley 62 de 1985 o por aplicar una u otra postura jurisprudencial; la razón de la decisión fue que se omitió aportar al proceso un medio probatorio con el cual se acreditara no solo que se devengó esa prestación, sino que efectivamente cotizó sobre ella al sistema de seguridad social.
Es decir, no se está en presencia de una indebida aplicación normativa o jurisprudencial, sino ante una deficiencia probatoria de la demandante. 30. Por otra parte, la tutela trae a colación varias sentencias dictadas por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitiendo hacer un análisis comparativo que evidencie la similitud fáctica y jurídica entre los casos traídos como referencia; esto sin considerar que las providencias invocadas fueron adoptadas por otros jueces de igual jerarquía, todo lo cual redunda en que no se acredita que esas providencias previas deban ser consideradas como precedente judicial obligatorio 6 Archivo pdf “01DemandaPoderAnexos”, que reposa en la carpeta que contiene copia digital del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, a índice 9, SAMAI. 7 Archivo pdf “10AutoFijaLitigioNiegaPruebas”, índice 9, SAMAI. 8 En el archivo pdf “12Mem1Mar2023SolicitudCorreccionAuto”, consta que el 1 de marzo de 2023, la abogada de la parte demandante presentó solicitud de corrección del referido auto, sobre la fijación del litigio, pero nada se dijo del decreto de pruebas.
Índice 9, SAMAI. 9 Archivos pdf “21AlegatosConclusión30Ago2023” y “26AdhesiónRecursoApelación27Feb2024”, índice 9, SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02764-01 Demandante: María Helena Guzmán González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B 8 para el caso. Y, como ya se indicó, la negativa de las pretensiones no atendió a una discrepancia de criterios, sino a una falencia en la acreditación de los supuestos fácticos en que se sustentaban las pretensiones. 31.
En ese orden de ideas, se modificará el fallo proferido el 5 de junio de 2025 por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, para declarar la improcedencia del amparo. 32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 4 de junio de 2025, emitida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, que negó el amparo constitucional reclamado, para declarar improcedente la acción de tutela, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 10 VF