CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Electoral Radicación: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, alcalde del municipio de San Juan de Arama (Meta), como representante de los alcaldes ante el Consejo Directivo de CORMACARENA para el periodo 2024—2025.
Tema: Elección de representantes de alcaldes ante consejos directivos de corporaciones autónomas regionales – Expedición irregular. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra la sentencia proferida el 24 de abril de 20251 por la Sala de Decisión Oral Cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. El ciudadano Carlos Alberto López López, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 del 2011, con el propósito que se declare la nulidad del acto mediante el cual se eligió al señor Ricardo Diaz Rodríguez como representante de los alcaldes ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de La Macarena. 1.2.
Hechos 2. La Asamblea Corporativa de CORMACARENA, fue convocada a sesión extraordinaria, el 23 de julio del 2024 por la gobernadora del departamento del Meta, quien en su calidad de presidente, firmó el acta de la mencionada sesión. Lo anterior, a pesar de que el señor Ericson Camilo Ballen Quintero presentó varias recusaciones el 22 de julio de 2024, al correo info@cormacarena.gov.co y a las direcciones de cada uno de los recusados. 3.
Instalada la sesión se decidió aceptar la renuncia irrevocable como representante de los alcaldes ante el consejo directivo de CORMACARENA al alcalde de Puerto López (Meta). 1 Índice 00063 del expediente del tribunal en el aplicativo Samai. Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.
Por lo anterior, se postuló una lista conformada por el alcalde del municipio de San Juan de Arama y se procedió a realizar la votación nominal correspondiente, obteniendo como resultado 29 votos a favor, una abstención por parte del representante del Ministerio de Ambiente y una ausencia, resultando electo el señor Ricardo Díaz Rodríguez, como representante de los alcaldes municipales ante el Consejo Directivo de la entidad. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 5. El señor Carlos Alberto López López aseguró que se presentaron las siguientes irregularidades: 6. Según lo dispuesto en los artículos 17 y 18 de los estatutos vigentes, la gobernadora del Meta no tenía la competencia para convocar a la sesión extraordinaria que se llevó a cabo el 23 de julio de 2024, pues no está en sus funciones estatutarias presidir la asamblea. 7.
No se respetó la representación del 35% que tiene el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la Asamblea Corporativa de CORMACARENA, toda vez que la elección fue nominal y no porcentual, trasgrediendo el inciso 5 del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 y numeral 4 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011. Muestra de ello, es lo consignado en el numeral 3 del oficio de respuesta N° PS-GJ. 1.2.24.6618 del 14 de agosto de 2024, en donde se plasmó que se dio un voto por persona y no por porcentaje. 8.
La referida reunión no se adelantó conforme el procedimiento previsto en el literal a) del artículo 14 de los estatutos de la corporación en concordancia con el artículo 38 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1076 de 2015, porque quien elige a los dos representantes de los alcaldes al consejo directivo del ente medio ambiental, es la Asamblea Corporativa, por medio del sistema de plancha o lista y en este caso, se presentó una única postulación por lo que no fue una lista. 9.
La anterior circunstancia se presentó, porque no existe norma que regule el procedimiento de reemplazo de uno de los dos representantes de los alcaldes ante el consejo directivo, por lo que no es viable proveer esa sola dignidad ante ese corporativo y menos aún que la lista se componga de un candidato único. 10. Tampoco se surtió de forma adecuada el trámite de las recusaciones, pues, el 22 de julio de 2024, se presentaron escritos contra cada uno de los integrantes de la asamblea2 a los cuales se les exigen formalismos más allá de la norma, dado que, luego de analizar si se le daba o no trámite de tal o como un derecho de petición, las solicitudes no fueron tramitadas, desatendiendo lo regulado en los artículos 48 al 56 de los estatutos vigentes de CORMACARENA. 11.
Aseveró que el acto electoral demandado no se presenta como «Acuerdo de Asamblea Corporativa» conforme el artículo 20 de los estatutos y, además, contiene un yerro en el nombre del designado, en tanto aparece el señor Ricardo Ríos Rodríguez, no obstante, el nombre correcto es Ricardo Díaz Rodríguez, es decir que se identificó de manera errada. 2 La asamblea corporativa, se integra por los 29 alcaldes del departamento del Meta, la gobernadora del mismo departamento y el Misterio del Medio Ambiente, ello conforme lo señala el artículo 13 de los estatutos de esta corporación. Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.4.
Solicitud de medida cautelar 12. Como medida cautelar, el señor Carlos Alberto López López pidió que se suspendiera provisionalmente la elección con fundamento en los mismos argumentos del concepto de la violación. 1.4. Trámite relevante de primera instancia 13. El 8 de octubre del 20243, el despacho conductor de primera instancia corrió traslado de la medida cautelar.
Mediante auto del 1 de noviembre de 20244, se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional del acto demandado. 1.5. Contestaciones 14. Luego de los traslados correspondientes, intervino: 15. CORMACARENA se opuso a las pretensiones de la demanda y aseguró que la elección cuestionada se realizó conforme a las normas que la regulan, por lo que no se transgredió el ordenamiento jurídico. 16.
Lo anterior, teniendo en cuenta que los estatutos vigentes permiten que la gobernadora del Meta pueda convocar a las reuniones extraordinarias de la asamblea corporativa. En lo que hace a la votación del demandado, sostuvo que obtuvo 29 votos de 30 los asambleístas presentes. Finalmente, de los escritos de recusación manifestó que fueron extemporáneos. 1.6.
Audiencia inicial5 17. En audiencia inicial del 27 de enero de 2025, se fijó el litigio en los siguientes términos: «De acuerdo con las pretensiones de la demanda y los hechos aceptados y que se consideran relevantes para resolver el asunto, el litigio se fija de la siguiente manera: La Sala decidirá si hay lugar o no a declarar la nulidad del Acuerdo PS-GJ-1.2.6.24.004 del 23 de julio de 2024, mediante el cual se eligió al señor Ricardo Díaz Rodríguez - Alcalde del municipio de San Juan de Arama-, en calidad de miembro del consejo directivo de CORCAMARENA, para el periodo 2024-2025, modificado por el Acuerdo PS- G.J.1.2.42.1.24.005 del 17 de septiembre de 2004, por expedición irregular y por configuración de la causal del ordinal 4.º del artículo 275 del CPACA.
El despacho pone en consideración de las partes lo anterior, quienes manifiesten estar de acuerdo con la fijación del litigio.». 1.7. Audiencia de pruebas6 18. El 17 de febrero de 2025 se celebró la audiencia en la que se practicaron las pruebas decretadas, dentro de los cuales se encuentran los testimonios de José Manuel Perea 3 Índice 14, expediente principal de tribunal. 4 Índice 23, expediente principal de tribunal. 5 Índice 48, expediente principal de tribunal. 6 Índice 53, expediente principal de tribunal.
Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Garcés, en su condición de delegado de la ministra del medio ambiente y del señor Ericson Camilo Ballén Quintero, pedidos por la parte demandante, así como del señor Juan Carlos Medina González, jefe de la oficina jurídica de CORMACARENA, solicitado por el representante del ministerio público. 1.8 Sentencia de primera instancia7 19.
El 24 de abril de 2025, la Sala de Decisión Oral Cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, denegó las pretensiones de la demanda, al considerar los aspectos que se relacionan a continuación: 20. El reparo del demandante, sobre una presunta irregularidad por la falta de varias listas en la elección del representante de los alcaldes, carece de sustento adicional al literal a) del artículo 14 de los estatutos de la corporación, el cual indica que aquellos deben ser elegidos a partir de «listas presentadas por las respectivas entidades territoriales».
No obstante, esta disposición no prohíbe que una lista con un candidato sea sometida a votación por la asamblea, siempre que haya sido propuesta por las entidades territoriales y obtenga la votación necesaria, de acuerdo con el sistema de mayoría simple establecido en la norma. 21. En este caso, precisó que los 31 integrantes de la Asamblea Corporativa [29 alcaldes de municipios del Meta, la gobernadora y el delegado del Ministerio de Ambiente] votaron por el único postulado, el representante de la Alcaldía de San Juan de Arama, mediante voto nominal, resultando con 29 votos a favor porque el representante del ministerio se abstuvo de votar y el alcalde del municipio de Puerto Rico no asistió. 22.
Por lo expuesto y conforme el testimonio del señor Juan Carlos Medina González, no se discutió ni se aplicó el porcentaje del 35%, ya que los votos a favor del demandado superaron con amplitud la mayoría simple exigida, haciendo innecesario su cómputo para este caso. 23. Aseveró que el trámite dado a las recusaciones presentadas se ajustó a los estatutos porque antes de decidir sobre la procedencia de ellas se debe verificar sus requisitos, para así establecer por ejemplo su oportunidad. 24.
En este caso, esa atribución correspondía al secretario de la asamblea quien determinó que la solicitud fue remitida un día antes de la sesión programada para elegir al representante de los alcaldes y, como los estatutos exigen que sean radicadas al menos con dos días hábiles de antelación, la solicitud fue extemporánea por lo que no procedía suspender la sesión. 25.
En relación con la falta de competencia de convocar a la asamblea por parte de la gobernadora del Meta, precisó que es una facultad que le es otorgada por el artículo 15 del Acuerdo 004 de 2022, por lo que no se encuentra alguna irregularidad. 26. Sobre el error formal del nombre del alcalde de San Juan de Arama, contenido en la parte resolutiva del acto demandado, al ser advertido por la asamblea corporativa fue 7 Índice 29, expediente principal de tribunal.
Notificada el 15 de julio de 2025. Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 corregido mediante el Acuerdo PS-GJ.1.2.42.1.24.005 del 17 de septiembre de 2024, por lo cual queda saneado. 27.
Finalmente, frente al supuesto desconocimiento del artículo 20 de los estatutos, al no denominar el acto acusado como «Acuerdo de Asamblea Corporativa», el tribunal de instancia consideró que no está llamado a prosperar porque contrario a lo afirmado por el demandante, el artículo citado alude a la denominación de este tipo de actos de manera general, sin que ello signifique que todos los acuerdos que expida la asamblea corporativa deban llevar ese título. 28.
El demandante presentó una solicitud de aclaración y adición de sentencia8, la cual fue negada por medio de auto de 29 de mayo de 20259. La anterior providencia fue notificada por estado el 21 de julio de 202510. 1.8. Recurso de apelación11 29. Inconforme con lo anterior, el señor Carlos Alberto López López recurrió la decisión con sustento en las siguientes razones: 30.
El tribunal de primera instancia desconoció que estaba probado en el expediente que previo a la asamblea corporativa, se presentaron recusaciones contra todos los miembros integrantes de esta, lo que afectaba el cuórum deliberatorio y decisorio, no obstante, la sesión no fue suspendida, lo cual desconoció entre otras el artículo 51 de los estatutos de CORMACARENA. 31.
Adujo que el argumento de extemporaneidad que se predicó como justificación para no tramitar las recusaciones, no tiene asidero legal o jurisprudencial. 32. Citó un pronunciamiento de esta Sala de Sección12 para resaltar que no se pueden exigir más formalidades para el trámite de las recusaciones que las razonables, las cuales deben ser coherentes con la ley, motivo por el cual al revisar las radicadas en el presente caso, cumplieron a cabalidad con lo dispuesto en el artículo 49 de los estatutos, por lo que era procedente remitirlas a la Procuraduría General de la Nación. 33.
Alegó que la norma estatutaria no puede desconocer que una decisión como la elección de los dos alcaldes se hace por mayoría simple, cuando, de contera la disposición indica que el Ministerio del Medio Ambiente tiene el 35% de la votación, lo que obliga a que el sistema sea por porcentaje o cociente electoral, por lo que no se puede predicar que la elección se hará por mayoría simple, como lo predica el artículo 14 de los estatutos. 8 Índice 67 del expediente digital del tribunal del aplicativo Samai. 9 Índice 70 del expediente digital del tribunal del aplicativo Samai. 10 Índice 71 del expediente digital del tribunal del aplicativo Samai.
En el aplicativo SAMAI de dejó constancia de lo siguiente: ACA- Nota: En la fecha se deja constancia que la providencia fue firmada por la totalidad de los integrantes de la Sala de Decisión Oral 4 el día 06-jun-2025 pero el sistema SAMAI no emitió la alerta a la Secretaría, razón por la cual no se hizo la fijación del estado para el 09-jun-2025.
El día de hoy, 18-jul-2025 se advirtió la inconsistencia presentada en el sistema y se procedió a realizar la fijación de estado para ser notificado el 21-jul-2025. 11 La parte demandante presentó recurso de apelación el 28 de julio de 2025, esto es dentro, del término legal para ello. Índice 53, expediente principal de tribunal. 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 19 de septiembre de 2024, Rad. 11001-03-28-000-2024-00094-00 (principal), M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 34. Aseveró que el tribunal de instancia desconoció la falta de competencia para convocar la sesión extraordinaria y por más que se argumente que este aspecto está saneado, la misma fue citada de manera extemporánea porque no se cumplió en el plazo mínimo de 10 días que indica el artículo 15 de los estatutos de CORMACARENA, para las sesiones extraordinarias. 35.
Reiteró que el nombre del elegido no correspondía al que se plasmó en el acuerdo o acto demandado, lo cual hasta la parte accionada reconoció por lo que no se puede entender que esto se encuentra saneado con la expedición de otro acuerdo que no fue aprobado por la asamblea corporativa. 36. Finalmente, solicitó que se desestimen los audios que fueron aportados por la parte demandada, primero porque estos no son claros en su escucha, no se saben si fueron o no editados, y al tenor del parágrafo 2 del artículo 15, el parágrafo del artículo 17, del literal b del artículo 18, del literal b del artículo 19 y su parágrafo y sobre todo el artículo 20 de los estatutos de CORMACARENA, las actas suscritas por el presidente y secretario del cuerpo colegiado, inicialmente son las pruebas que narrarían lo ocurrió en las sesiones. 37.
Requirió que se dé valoración probatoria a los testimonios de los señores Camilo Ballen y Juan Manuel Perea Garces, pues estos no fueron analizados al momento de fallar, conforme lo señala entre otras el artículo 176 del Código General del Proceso y el artículo 55 de la Ley 270 de 1966, pues son elementos que sustentan las pretensiones de su demanda. 38.
Señaló que el tribunal de instancia omitió pronunciarse sobre la cuarta irregularidad que alegó como causal de nulidad, es decir por la desatención del sistema de elección y votación legal; por lo que pide que se evalué este argumento. 1.9. Auto que concede el recurso de apelación13 39. El 11 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo del Meta concedió el recurso de apelación interpuesto por el demandante. 1.10.
Actuaciones en segunda instancia 40. Mediante auto de 25 de agosto de 202514 el despacho ponente admitió el recurso de apelación presentado por el demandante y corrió traslado para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión y el Ministerio Público el respectivo concepto. 41. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de La Macarena15, señaló que acoge y respalda íntegramente la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se negaron las pretensiones de nulidad electoral, lo anterior, por cuanto las censuras planteadas por el demandante carecían de sustento fáctico y jurídico, circunstancia que llevó a concluir que no se configuró irregularidad alguna. 13 Índice 76, expediente principal de tribunal. 14 Índice 0004, expediente 50001-23-33-000-2024-00289-01. 15 Índice 0009, expediente 50001-23-33-000-2024-00289-01.
Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 42. En cuanto al supuesto trámite irregular en la votación y la integración de las listas, el literal a) del artículo 14 de los estatutos de CORMACARENA únicamente dispone que los representantes deben elegirse a partir de listas presentadas por las entidades territoriales, sin que ello implique la obligación de presentar varias alternativas ni la prohibición de que una lista única sea sometida a votación, siempre que cuente con el respaldo requerido conforme a la regla de mayoría simple. 43.
De igual manera, no toda falencia formal comporta la nulidad de un acto electoral, sino únicamente aquellas que resulten graves o que afecten los derechos fundamentales involucrados. En este asunto, aun en el escenario de aplicar el 35% de participación de la Nación, el desenlace de la votación no variaba, pues la lista alcanzó más del 65% de los votos posibles, por lo que la irregularidad alegada carece de entidad para configurar la causal de nulidad por expedición irregular. 44.
En relación con la recusación presentada por el demandante, fue tramitada conforme a los parámetros estatutarios, los cuales, en concordancia con el precedente del Consejo de Estado16, las corporaciones autónomas pueden regular la materia y, ante la falta de esta se acude al CPACA. 45. El Ministerio Público en su concepto señaló que la sentencia apelada debe ser confirmada, toda vez que, el trámite de las recusaciones se surtió de conformidad con los estatutos de la Corporación, la convocatoria a la asamblea corporativa extraordinaria se encuentra ajustada a derecho y no existe discusión en que en los procesos eleccionarios el Ministerio de Medio Ambiente dentro de la Asamblea Corporativa del CORMACARENA ostenta una representación del 35% de los votos, por lo que se debe tener en cuenta que el legislador le entregó a la Nación una preeminencia cuantitativa en materia porcentual que no puede ser desconocida por los participantes y deber ser aplicada sin condicionamiento alguno, empero, dicha irregularidad no tiene la incidencia requerida para nulitar el acto demandado. 46.
Agregó que la subsanación del error formal contenido en el acto demando se encuentra amparado en la Ley 1437 de 2011 y, por último, el Tribunal Administrativo del Meta valoró correctamente el material probatorio obrante en el proceso. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 47. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación que interpuso el señor Carlos Alberto López López contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 24 de abril de 2025, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15017 y el literal a) del numeral 7 del artículo 15218 de la Ley 1437 16 Sentencia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION QUINTA Consejera ponente: ROCIO ARAUJO OÑATE Bogotá, D.C., once (11) de febrero del dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-15-000-2015- 03358-00(AC), que define el PRECEDENTE JUDICIAL.
A partir de una interpretación armónica y sistemática del texto constitucional, en específico del derecho a la igualdad, así como del principio de seguridad jurídica y buscando la coherencia misma del sistema, se ha entendido tanto por la doctrina como por nuestro tribunal constitucional que el juez está atado a sus decisiones, y en específico, a las de sus superiores jerárquicos -precedente vertical - para fallar casos similares. 17 «Artículo 150.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)». 18 6 «Artículo 152. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) (…) a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, (…) de miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales.».
Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, modificado por el artículo 1° del Acuerdo 434 de 2024. 2.2.
Problema jurídico 48. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la sentencia de proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 24 de abril de 2025, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, para lo cual tendrá que resolver los siguientes interrogantes: • ¿La elección del señor Ricardo Díaz Rodríguez, en su calidad de alcalde del municipio de San Juan de Arama (Meta), como representante de los alcaldes ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de La Macarena esta viciada de nulidad por configurarse la causal de expedición irregular? • ¿Se desconoció el porcentaje de representación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible por haberse realizado una votación nominal? • ¿Se surtió un trámite irregular a las recusaciones presentadas previo a realizarse la sesión extraordinaria de la asamblea corporativa en la cual se eligió al demandado? • ¿La gobernadora del Meta tenía competencia para convocar a la asamblea corporativa en la cual se realizó el proceso eleccionario objeto del proceso? • ¿No se realizó la valoración de los testimonios y demás pruebas que reposaban en el expediente? • ¿Es posible acceder a la solicitud de desestimación realizada por el apelante de los audios aportados por CORMACARENA los cuales fueron decretados como prueba en el proceso? 49.
Para solucionar los cuestionamientos planteados, la Sala abordará los siguientes tópicos (i) marco normativo que regula la integración del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de la Macarena; y (ii) caso concreto. 2.3. Marco normativo que regula la integración del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de la Macarena19. 50.
La Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de La Macarena, regulada en el artículo 38 de la Ley 99 de 1993, se entiende como una corporación autónoma regional que además de sus funciones administrativas respecto de la administración de los recursos naturales y el medio ambiente: 19 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 19 de junio de 2025, Rad. 50001-23-33-000-2024-00134-02 (principal), M.P. Gloria María Gómez Montoya.
Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 «(…) ejercerá actividades de promoción de la investigación científica y transferencia de tecnología, sujeta al régimen especial previsto en esta ley y en sus estatutos, encargada principalmente de promover la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente del área de Manejo Especial de La Macarena, dirigir el proceso de planificación regional de uso del suelo para mitigar y desactivar presiones de explotación inadecuada del territorio, y propiciar con la cooperación de entidades nacionales e internacionales, la generación de tecnologías apropiadas para la utilización y la conservación de los recursos y del entorno del área de Manejo Especial La Macarena.» 51.
Además, esta norma consagra dos aspectos relevantes a efectos de la solución al presente caso, la cuales se refieren a: • Jurisdicción: El inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 2º de la Ley 1938 del 2018, define que el actuar de la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de La Macarena, «comprenderá todo el departamento del Meta, incluido el Área de Manejo Especial de La Macarena delimitado en el Decreto número 1989 de 1989, con excepción de las zonas del Área de Manejo Especial incluidas en la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Oriente Amazónico (CDA)».
La referida área de manejo ambiental, por su parte, fue definida por el artículo 7º del Decreto 1989 de 1989, así: «Artículo 7. Teniendo en cuenta las disposiciones del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Ambiente declárese como Área de Manejo Especial de la Macarena el territorio ubicado en el Departamento del Meta, jurisdicción de los Municipios de Lejanías, El Castillo, Granada, Vista Hermosa, Guamal, Cubarral, Puerto Lloras, Fuente de Oro, Mesetas, San Juan de Aroma, Puerto Rico, La Macarena' y Comisaria Especial del Guaviare jurisdicción del Municipio de San José del Guaviare (…)». • Integración del Consejo Directivo: El inciso sexto del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 determina que este órgano estará conformado por: a) El Ministerio del Medio Ambiente o su delegado, quien lo presidirá. b) El gobernador del Meta o su delegado. c) El jefe de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales. d) Un representante del presidente de la República. e) Dos representantes de los alcaldes de los municipios que hacen parte del área de manejo especial. f) Un representante de las organizaciones no gubernamentales o personas jurídica sin ánimo de lucro, cuyo objeto principal sea la defensa y protección del área especial de manejo de la Macarena. g) Un representante de la asociación de colonos de la Macarena. h) Un representante de las comunidades indígenas asentadas en el área de manejo especial, escogido por ellas mismas. i)El director del Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas -SINCHI- o su delegado. j) El director del Instituto de Investigación de Recursos biológicos «Alexander Von Humbolt», o su delegado. k) Los rectores de las Universidades de la Amazonía y Tecnológica de los Llanos Orientales. 56.
Por otra parte, los estatutos de la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de La Macarena, compilados a través del Acuerdo 04 del 7 de octubre de 2022, hacen referencia a la jurisdicción de la autoridad ambiental en los términos del artículo 7 citado con antelación. De otro lado, la misma disposición interna refiere lo siguiente: • El artículo 14, el cual fija las funciones de la asamblea corporativa, indica que corresponde a esta instancia «[e]legir como integrantes de consejo directivo a dos (2) representantes de los alcaldes de los municipios de su jurisdicción para períodos de un (1) año por el sistema de mayoría simple, de listas que presenten las respectivas entidades territoriales».
Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 A su vez, el literal e) del artículo 23 del mismo cuerpo normativo, refiere que el consejo directivo estará integrado por «[d]os (2) representantes de los Alcaldes de los municipios de la jurisdicción de la Corporación, elegidos por la Asamblea Corporativa por el sistema de mayoría simple, para períodos de un (1) año, los cuales podrán delegar su participación en las reuniones».
El parágrafo primero de este último, dispone que «[l]as delegaciones deberá constar en actos administrativos, y realizarse en empleados públicos de los niveles directivo y asesor, vinculados a la correspondiente entidad. El acto administrativo deberá cumplir los requisitos señalados en el artículo 10 de la Ley 489 de 1998, o la que la modifique, sustituya o derogue.
En el caso de las entidades con régimen especial, la delegación se realizará de acuerdo a las normas que la regulan». Así mismo, los parágrafos subsiguientes disponen: (…)
SEGUNDO. En caso que la Asamblea Corporativa, por cualquier circunstancia no pueda elegir a los Alcaldes estos seguirán ejerciendo sus funciones hasta tanto dicha elección se produzca y su período será por el término restante. (…)
TERCERO. El período de los Alcaldes de los municipios que hacen parte del Consejo Directivo iniciará el primer día del mes siguiente al de su elección y concluirán el último día del mes en el cual se realice la siguiente elección. 2.4. Caso concreto 57. En ese orden de ideas y por razones de orden metodológico, la Sala abordará de manera independiente los cargos de los recursos de apelación, como se expone a continuación: 2.4.1.
Porcentaje de representación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 58. En relación con esta inconformidad, el apelante aseguró que la elección de los representantes de los alcaldes no se debía adelantar a través del sistema de votación mayoría simple, sino que por ello, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tenía una representación del 35%, por lo que obliga a que el sistema sea por porcentaje o cociente electoral, como lo predica el artículo 14 de los estatutos. 59.
De manera preliminar, se pone de presente que el juez de primera instancia concluyó que en la sesión extraordinaria del 23 de julio de 2024 se desconoció que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tenía una representación del 35% en las elecciones que adelantara la Asamblea Corporativa de la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de la Macarena. 60.
Sin embargo, advirtió que esa irregularidad no tenía incidencia en la elección, comoquiera que el 65% restante de los asambleístas votaron de manera unánime por el señor Díaz Rodríguez por lo que se obtenía la mayoría simple requerida. 61. Respecto de esta controversia, el artículo 38 de la Ley 99 de 1993 establece lo siguiente: La Nación tendrá en la Asamblea Corporativa una representación no inferior al 35% de los votos y estará representada en ella por el Ministro del Medio Ambiente, o su delegado.
Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 El Consejo Directivo de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena, estará integrado por: (…) e. Dos representantes de los alcaldes de los municipios que hacen parte del área de manejo especial; f. Un representante de las organizaciones no gubernamentales o personas jurídicas sin ánimo de lucro cuyo objeto principal sea la defensa y protección del área de Manejo Especial La Macarena;
(…) Los miembros del consejo directivo de que tratan los literales e, y f, serán elegidos por la Asamblea Corporativa por el sistema de mayoría simple de listas que presenten las respectivas entidades u organizaciones según el caso. (Resaltado fuera de texto) 62. De la lectura literal de la norma, se evidencia que de manera expresa el legislador determinó que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en la Asamblea Corporativa de CORMACARENA, tendrá una representación que no podrá ser inferior al 35% de los votos. 63.
Igualmente, se debe precisar que el hecho de que la votación sea por mayoría simple no afecta el porcentaje de representación de la referida cartera ministerial, comoquiera que, para efectos de realizar el respectivo cálculo, se debe observar que ese sufragio es mayor al de los demás asambleístas20. 64. Es decir, del 100% de los votos, el 35% corresponde exclusivamente al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el 65% restante se deberá dividir en partes iguales en los demás asambleístas. 65.
Por otra parte, el artículo 16 de los estatutos de la entidad, establece que «los miembros de la asamblea Corporativa tendrán en sus deliberaciones y decisiones el derecho a un voto por la entidad que representan». Obsérvese: Inciso quinto del artículo 38 de la ley 99 de 1993 Artículo 16 del Acuerdo 004 del 2022 «La Nación tendrá en la Asamblea Corporativa una representación no inferior al 35% de los votos y estará representada en ella por el Ministro del Medio Ambiente, o su delegado.
(…)» (Negrita propia) «Artículo 16. Quórum y votación: Constituye quórum deliberatorio y decisorio la presencia en el recinto de la sesión de más de la mitad de los integrantes de la Asamblea, o de sus delegados. Los miembros de la Asamblea Corporativa tendrán en sus deliberaciones y decisiones el derecho a un voto por la entidad que representan.
Cada miembro de la Asamblea Corporativa sólo podrá representar, a efectos de votación, a la entidad de la cual es representante. Asimismo cada integrante podrá delegar su participación en empleados públicos de los niveles directivo y asesor, mediante acto administrativo de delegación.» (Negrita propia) 66. La Sala advierte que a pesar de que el Acuerdo 004 del 2022 goza de presunción de legalidad, su lectura, interpretación y aplicación debe observar los mandatos dispuestos en normas de mayor jerarquía como la Constitución y la ley. 67.
Es pertinente señalar, que al existir una contradicción evidente entre una norma de orden legal y una de inferior categoría, como lo serían los estatutos de la autoridad ambiental, debe darse aplicación a la primera, ello como expresión del principio de legalidad. 20 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 19 de junio de 2025, Rad. 50001-23-33-000-2024-00134-02 (principal), M.P. Gloria María Gómez Montoya.
Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 68. Bajo esa perspectiva, la Sala comparte la conclusión del tribunal de instancia relacionada con que, en este caso, la inobservancia del porcentaje al que equivale el voto de la careta medio ambiental no tiene incidencia, toda vez que así se hubiere respetado aquel la elección no hubiera sido distinta, por cuanto, el 62.83% restante de los miembros de la Asamblea Corporativa de CORMACARENA votaron de manera unánime por el señor Ricardo Díaz Rodríguez21, con lo que se acredita la mayoría simple necesario para adoptar la decisión. 69.
En conclusión, este cargo no tiene vocación de prosperidad. 2.4.2. Trámite irregular de las recusaciones 70. Para resolver el argumento de impugnación, se tiene que el apelante insistió en que las recusaciones presentadas contra los miembros de la asamblea corporativa, el día antes de la elección, se tramitaron irregularmente por no aplicar el procedimiento consagrado en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 y, preferir el concepto del jefe jurídico de la entidad. 71.
En el presente asunto, la Sala advierte que como se evidencia en la siguiente imagen la «SOLICITUD DE IMPEDIMENTO Y RECUSACION ASAMBLEA EXTRAORDINARIA 23/07/2024» tiene como fecha de radicación de 22 de julio de 2024 a las 11:36 am22: 72. De igual manera, se observa que de esto también se dejó constancia en el acta de la sesión del 23 de julio de 2024, en la cual se indicó: «[…] fue allegado un escrito por parte del señor Ericsson Camilo Ballen a las 11:28 am del 22 de julio, a los correos electrónicos de los asambleístas, donde ha realizado una solicitud de recusación, […]». 73.
Sobre este particular, se recuerda que de tiempo atrás23, la Sala Electoral ha considerado que el trámite establecido en el artículo 12 del CPACA es aplicable a los 21 Lo anterior, teniendo en cuenta que en el acta de la sesión del 23 de julio de 2024 quedo registrado: «El señor secretario indica que ha sido elegido el alcalde de San Juan de Arama por 29 miembros de la Asamblea Corporativa, con un voto de abstención del Ministerio y la ausencia del alcalde de Puerto Rico.» 22 Pág. 101 del escrito inicial.
Índice 0003 del expediente en el aplicativo Samai. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 23 de junio de 2016. Radicado: 2016- 0008-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 procedimientos de elección adelantados en las corporaciones autónomas regionales cuando existan vacíos en su regulación especial (Ley 99 de 1993, estatutos o convocatoria). 74.
En esa medida, solo, ante la falta de reglamentación interna sobre la materia, cuando se recusa a uno o a varios de los integrantes de la asamblea corporativa y no se afecta el cuórum para deliberar y decidir, la recusación será resuelta por los demás miembros del cuerpo colegiado, mientras que, si las mayorías se ven comprometidas, la competencia residual radica en la Procuraduría General de la Nación. 75.
En el asunto bajo estudio, se advierte que en ejercicio de la autonomía conferida a las corporaciones autónomas regionales por los artículos 150 numeral 7°24 de la Constitución Política y 2325 de la Ley 99 de 1993, la Asamblea Corporativa de CORMACARENA, tenía la competencia para regular los asuntos administrativos que le competen a la entidad, entre ellos, la resolución de los impedimentos y las recusaciones. 76.
En este caso, en los estatutos se consagró: 77. Por lo anterior, no puede el recurrente edificar su cargo de expedición irregular en el trámite de las recusaciones presentadas si el escrito no cumplió los requisitos formales como es la oportunidad de su presentación, como lo confirman las pruebas aportadas, es así como, si el artículo 50 de los estatutos exige que las recusaciones sean radicadas al menos dos días hábiles antes de la sesión, los interesados en proponerlas, deben acatar dicha disposición. 78.
En cuanto al argumento que esta norma desconoce el artículo 12 del CPACA por imponerse un requisito adicional para el conocimiento de las recusaciones como es la 24 «Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 7. […] reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía […]». 25 «Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente».
Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 oportunidad, se debe poner de presente, que el mismo se dirige contra un acto administrativo de carácter general, por lo que, contra este la parte actora debe proponer el medio de control idóneo para cuestionar su legalidad. 79.
Por manera que, al haberse presentado de forma extemporánea el escrito de recusación, en efecto, carecía de entidad para suspender la actuación, por lo que el secretario actuó de manera correcta al notificar al solicitante mediante el oficio PS.GJ.1.2.24.6073 del 29 de julio de 202426 del rechazo de la misma. 80. Por lo anterior, los reproches del recurrente en relación con este punto no están llamados a prosperar. 2.4.3.
Falta de competencia para convocar la sesión extraordinaria 81. El señor López López en su escrito de apelación alegó la falta de competencia de la gobernadora del departamento del Meta para convocar a la asamblea corporativa en la que se realizó la elección y resaltó que la autoridad judicial de primera instancia desconoció que esta invitación fue extemporánea, teniendo en cuenta que no se cumplió en el plazo mínimo de 10 días que indica el artículo 15 de los estatutos para convocarlas. 82.
Lo primero, es que los reproches del recurrente en relación con que no se cumplió en el plazo mínimo de 10 días que indica el artículo 15 de los estatutos para citar a las sesiones extraordinarias, se advierte que no es posible hacer algún pronunciamiento, porque sólo se expuso en el recurso de apelación, es decir, se constituye un hecho nuevo frente al cual las partes no se pudieron ejercer su derecho de defensa, lo que implica desconocer su derecho fundamental al debido proceso. 83.
En lo que hace a la competencia para convocar reuniones extraordinarias, se evidencia que conforme al artículo 15 del Acuerdo 004 de 2022, se dispone: 84. Como se observa las reuniones extraordinarias de la asamblea corporativa podrán ser convocadas en cualquier tiempo, entre otros por el gobernador por lo que, es claro que la sesión del 23 de julio de 2024, fue citada por quien tenía facultad para hacerlo, en este caso, la gobernadora del departamento del Meta, Rafaela Cortés Zambrano, como se acredita con la comunicación remitida por la Corporación Autónoma Regional27, lo que impone confirmar las razones que sustentaron la negativa de las pretensiones en primera instancia. 2.4.4.
Errores en el acto administrativo demandado 26 Páginas 154 y 155 del escrito inicial del expediente del tribunal. Índice 0003 del aplicativo SAMAI. 27 Página 105 del archivo, índice 00021 SAMAI Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 85.
Frente a ello, la Sala observa que igual a como lo señaló el tribunal de primera instancia, el presente trámite no puede viciarse por un error formal de digitación al escribir mal el nombre del demandado en la parte resolutiva del acto atacado, pues el mismo no es un yerro sustancial, y al ser advertido por la asamblea corporativa, fue corregido mediante el Acuerdo PS-GJ.1.2.42.1.24.005 del 17 de septiembre de 2024, con lo cual queda subsanada dicha equivocación. 86.
En consecuencia, se niega su prosperidad. 2.4.5. Solicitud de desestimación de audios y valoración de testimonios 87. El recurrente pretende que se desestimen los audios aportados por CORMACARENA porque estos no son claros en su escucha, no se sabe si fueron editados y considera que es suficiente con las actas de las sesiones, a su vez, solicitó se tengan en cuenta los testimonios28 que a su juicio soportarían los argumentos por los cuales se debe declarar la nulidad del acto de elección. 88.
Frente a la solicitud del actor en cuanto a desestimar los audios, luego de examinar el proceso, se advierte que el Tribunal Administrativo del Meta decretó los mencionados elementos probatorios ante la petición del mismo demandante en la audiencia inicial del 27 de enero de 202529. 89. De igual manera, se observa que en la audiencia de pruebas que se celebró el 17 de febrero de 202530, la parte actora no señaló algún motivo de inconformidad frente a los mencionados elementos probatorios, por lo que no justificó en la oportunidad procesal pertinente la petición de exclusión probatoria. 90.
Si bien el actor destaca que conforme a los estatutos de la corporación autónoma regional las actas son pruebas suficientes para narrar lo ocurrido en cada una de las sesiones, lo anterior no impide al juez decretar pruebas adicionales que complementen el acervo probatorio y ampliar su conocimiento para tomar una decisión. 91. Así las cosas, se negará la solicitud de desestimar los audios que reposan en el expediente planteada por el recurrente. 92.
En lo que tiene que ver con los testimonios de los señores Camilo Ballen y Juan Manuel Perea Garces, se concluye, luego de revisar el aplicativo SAMAI31 que fueron valorados de manera detallada en la sentencia de primera instancia de 24 de abril de la presente anualidad32. 93. En ese orden de ideas, la valoración de los testimonios que extraña la parte actora se realizó y, fueron útiles para decidir sobre la causal de nulidad alegada en contra del acto de elección demandado. 28 De los señores Camilo Ballen y Juan Manuel Perea Garces. 29 Índice 48 del expediente digital del Tribunal, aplicativo Samai. 30 Índice 53 del expediente digital del Tribunal, aplicativo Samai. 31 https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/share/f9b6b42a-731c-497c-9968-bf038cf28239. 32 Índice 63 del expediente digital del tribunal del aplicativo Samai.
Demandante: Carlos Alberto López López Demandado: Ricardo Diaz Rodríguez, representante de los alcaldes ante el consejo directivo de Cormacarena Radicado: 50001-23-33-000-2024-00289-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 94. Conforme lo expuesto, la Sala no encuentra razón alguna para revocar la decisión impugnada, por lo que la confirmará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, III.
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 24 de abril de 2025, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo del Meta para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081».