CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S. Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 4 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO CIA del Infractor de Tránsito S.A.S. solicitó la declaratoria de responsabilidad del Municipio de Medellín porque, según expuso, limitó el ejercicio de su actividad económica consistente en la prestación del servicio como Centro Integral de Atención, durante los meses de marzo, abril y mayo de 2011, a pesar de que se encontraba habilitada por el Ministerio de Transporte.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado, el 19 de marzo de 2013, la sociedad CIA del Infractor de Tránsito S.A.S., mediante apoderado judicial, presentó demanda de reparación Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 2 directa en contra del Municipio de Medellín, en la que solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: 2.1.
Declárese que el Municipio de Medellín es responsable de todos los perjuicios causados a la CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S., por sus acciones, hechos y omisiones en el desarrollo de sus actividades como autoridad de transporte y tránsito en el municipio de Medellín. 2.2. Como consecuencia de la declaración anterior, condenará al MUNICIPIO DE MEDELLÍN al resarcimiento de los perjuicios causados por sus acciones, hechos y omisiones, las cuales imposibilitaron que mi poderdante pudiera capacitar a los infractores de las normas de tránsito de Medellín, impidiendo que obtuviera los ingresos y utilidades esperados. 2.3.
Que se condene al Municipio de Medellín a que reconozca y pague la suma de CUATROCIENTOS TREINTA MILLONES QUINIENTOS VEINTIOCHO MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS $430.528.835 correspondientes al valor de las utilidades esperadas por concepto de las capacitaciones que mi poderdante debió realizar y no pudo por causas imputables a la entidad demandada o la suma que se llegare a demostrar en el proceso. 2.4.
Que reconozca y pague los intereses moratorios a la tasa máxima legal permitida desde que se debieron obtener esos recursos y hasta la fecha de pago efectivo. 2.5. Que la liquidación de la condena se haga en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 2.6. Que se ordene a dar cumplimiento al fallo en los términos previstos en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011. 2.7.
Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad estatal demandada en los términos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. Las pretensiones se fundamentaron en los siguientes hechos: El Ministerio de Transporte expidió la Resolución 003204 de agosto de 2010, a través de la cual reglamentó el funcionamiento de los centros integrales de atención de los infractores de tránsito.
El 4 de octubre de 2010, se profirió la Resolución 4230, que modificó la 3204, en la que se dispuso que el curso sobre normas de tránsito sería impartido por los organismos de tránsito hasta «tanto se habiliten los centros integrales de atención». A través de la Resolución 005868 del 21 de diciembre de 2010, el Ministerio de Transporte habilitó a la demandante como un centro integral de atención en el Municipio de Medellín. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 3 Previo a la autorización otorgada a los centros integrales de atención, le correspondía a la Secretaría de Tránsito del respectivo municipio brindar o dictar la capacitación a los conductores infractores de las normas de tránsito.
Durante los meses de marzo, abril y mayo de 2011, el Municipio de Medellín no permitió que la demandante desarrollara su actividad económica y comercial de manera libre, pues continuó capacitando a los infractores de tránsito, a pesar de que se encontraba vigente la autorización para el Centro Integral del Infractor de Tránsito S.A.S. El Municipio de Medellín sustentó su decisión de obstruir el ejercicio de las actividades económicas de la demandante porque «no estaba habilitada para ello o que no reunía requisitos de ley para tal efecto».
En su criterio, se desconoció que sí existía el acto administrativo de habilitación. El 25 de febrero de 2011 le solicitó una explicación a la Secretaría de Tránsito del Municipio de Medellín, en cuanto a la abstención de hacer efectivo el descuento al infractor de las normas de tránsito y de la «no validez de los cursos de capacitación que estaban realizando».
Solicitó la vigilancia administrativa ante la Personería de Medellín, asimismo, pidió que se investigara al interior de la Secretaría de Tránsito de Medellín quién estaba impidiendo el ejercicio de sus derechos. De igual modo, informó de esa situación al Ministerio de Transporte. El 5 de mayo de 2011, le solicitó al alcalde del Municipio de Medellín que se le permitiera el ejercicio de sus derechos.
Ese mismo día, mediante comunicación con radicado 201100170404, la demandada le informó que impartiría instrucciones para que la Secretaría de Tránsito cesara en las funciones consistentes en impartir los cursos a los infractores. Explicó que, con ocasión a esa actuación, el número de personas que debía capacitar no fueron los proyectados y esperados, lo que generó afectación patrimonial a la demandante.
Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 4 2. Trámite de primera instancia La demanda fue inadmitida mediante auto del 8 de mayo de 2013, con el fin de que la parte demandante aportara el oficio con radicado 20110010089 del 22 de marzo de 2011, así como la comunicación del 25 de febrero de la misma anualidad, con la respectiva constancia de notificación. Inconforme con lo anterior, la accionante interpuso recurso de reposición en el que argumentó que lo pretendido con la demanda era obtener la reparación de los perjuicios causados por los hechos, acciones y omisiones del Municipio de Medellín, y no de la manifestación de la voluntad expresada en un acto administrativo, porque «no existe tal acto o actos, sin que sea necesario entonces entrar a valorar el contenido de todas y cada una de las respuestas».
En providencia del 28 de junio de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda de reparación directa y ordenó que se notificara al Municipio de Medellín. El Municipio de Medellín contestó en forma oportuna la demanda. Adujo que para el 5 de octubre de 2010, no se había habilitado ningún CIA por parte del Ministerio de Transporte, de conformidad con lo indicado en la Resolución 004230 del 4 de octubre de 2010.
Agregó que, el 27 de diciembre de esa misma anualidad, la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Medellín solicitó al Ministerio de Transporte la habilitación como Centro Integral de Atención «indicándoles que estaba pendiente el requisito de estar autorizado por el INPEC para ofrecer el servicio de casa cárcel, solicitud que fue negada».
Sostuvo que no es cierto que se hubiera obstruido y limitado el ejercicio de la actividad económica del demandante, pues no cumplía con los requisitos de ley para su correcto funcionamiento. Expuso que hubo una reunión de varios funcionarios de la Secretaría de Tránsito de Medellín, en la que el señor Diego Reyes indicó que la demandante no contaba con conectividad al RUNT, por lo que no era posible que reportara los cursos en ese registro.
Asimismo, que no estaba habilitado para prestar el servicio de casa cárcel, pues no se había proferido la Resolución pertinente por parte del INPEC, y porque Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 5 estaba ubicada en la ciudad de Pereira, que resultaba muy alejado del lugar de operación. Manifestó que, efectivamente, mediante comunicación del 5 de mayo de 2011, se le indicó a la sociedad demandante que se impartirían instrucciones internas con el fin de que se cesara de manera inmediata los cursos sobre las normas de tránsito, para lo cual se basaron en «que por parte del Ministerio de Transporte se dio una salida para consultar los certificados expedidos por los centros de atención integral, con lo cual se subsanó una de las falencias que tenía el centro demandante».
Asimismo, porque se allegó copia de la Resolución 001201 del 1 de abril de 2011, proferida por el INPEC en el que se aprobó la solicitud de funcionamiento de la casa cárcel de Pereira. Sostuvo que como ya había programación de cursos fijados hasta finales de 2011, por descuentos que «ya se habían efectuado y estaban de por medio los dineros ya recolectados, era obligación del municipio cumplir con dichos cursos pero ni se crearon nuevos cursos ni se continuó aplicando descuentos a los usuarios».
Propuso como excepciones la falta de causa para pedir, dado que el demandante no cumplía con los requisitos de ley para prestar ese servicio y, como la Secretaría de Movilidad es la autoridad en materia de tránsito, debía velar por la educación para la seguridad vial por ser de su competencia. Pidió, además, que se declarara probada la excepción de buena fe, porque la administración actuó de manera providente y en cumplimiento de la normatividad en la materia.
El 16 de diciembre de 2013 y el 14 de febrero de 2014, se celebró la audiencia inicial. El 25 de febrero siguiente, se llevó a cabo la audiencia de pruebas y se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto. En providencia del 12 de marzo de 2014, la magistrada ponente en primera instancia manifestó el impedimento para conocer del presente asunto, por considerar que estaba incursa en la causal establecida en el numeral 4 del artículo 130 de la Ley 1437 de 2011.
El 4 de abril de esa misma anualidad, fue aceptado el impedimento. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 6 La parte demandante presentó oportunamente los alegatos de conclusión. Argumentó que el Ministerio de Transporte es el único órgano estatal competente para desarrollar las normas sobre el funcionamiento de los centros integrales de atención y sobre la capacitación de los conductores infractores, de ahí que hubiera expedido la Resolución 003204 de agosto de 2010.
Expuso que el Municipio de Medellín no podía crear requisitos adicionales para el funcionamiento de la actividad que ejerce, pues estaba desconociendo la habilitación que le otorgó el Ministerio de Transporte a través de la Resolución 005868 del 21 de diciembre de 2010. Expresó que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad, la cual solo puede ser desvirtuada por el juez de lo contencioso administrativo, pero que, aunque la autoridad demandada no lo demandó ni solicitó su suspensión provisional, de «manera arbitraria e ilegal desconoció la autorización contenida en el acto administrativo expedido por el Ministerio de Transporte».
Sostuvo que se desconoció lo previsto en el artículo 1 y en el parágrafo 3 del artículo 6 de la Ley 769 de 2002, así como la competencia establecida en el artículo 6 de la Resolución 003204 de 2010. Añadió que, de conformidad con lo establecido en la última de las normas citadas, el Municipio de Medellín no tenía la competencia para desconocer, modificar o suspender los efectos de la autorización legalmente otorgada por el Ministerio de Transporte, pues cuando se profirió la habilitación «procedió a verificar todos los requisitos».
Precisó que la demandada no observó el principio de buena fe, pues se inventó «reglas y argumentos para oponerse al ejercicio de sus actividades». Indicó que antes de que se profiriera la autorización otorgada a los centros integrales de atención le correspondía a la Secretaría de Tránsito del Municipio de Medellín brindar la capacitación a los conductores infractores, pero esa competencia era de carácter temporal, pues la Ley 769 de 2002 dispuso que esa actividad debía ser desarrollada por los centros integrales de atención. Señaló que los señores Rafael Acendra y Elkin Darío Acevedo declararon que dicha entidad continuó impartiendo los cursos a los infractores hasta mayo de 2011, cuando «la normatividad vigente les prohibía desarrollar esa función».
Asimismo, afirmó que la demandada no Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 7 difundió que ya se encontraba habilitado por el Ministerio de Transporte el CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S. Agregó que a partir de los dos meses de entrada en vigencia de la Resolución 003204 de 2010, la Secretaría de Tránsito de Medellín no tenía la competencia para ejecutar las actividades de capacitación a los infractores de tránsito; no obstante, expuso que esa Resolución fue modificada por la Resolución 004230 de 2010, en la que se dispuso que mientras se habilitaran los centros integrales de atención, los cursos sobre normas de tránsito serían impartidos por los organismos de tránsito.
En criterio de la demandante, el Municipio de Medellín tenía la obligación de cesar en las capacitaciones a los infractores a partir de la fecha de habilitación. Sostuvo que la falta de conectividad al RUNT dependía exclusivamente del Ministerio de Transporte y del Municipio de Medellín. Pues de conformidad con lo declarado por el señor Rafael Acendra, la conectividad con esa plataforma era administrada a través de un convenio con UNE, de ahí que «la Secretaría de Tránsito finalmente le dio la orden a UNE para que permitiera la conectividad, por lo que si dio la orden era porque el acceso a esa plataforma dependía del ente municipal y no de la voluntad de mi poderdante».
Lo anterior, en su criterio, fue corroborado por el señor Elkin Acevedo, por lo que indicó que no permitir ese acceso constituyó un motivo de obstrucción al ejercicio de su actividad económica, desconociéndose lo dispuesto por el artículo 4 de la Resolución 005868 de 2010. En cuanto al hecho de disponer de una casa cárcel manifestó que quedó demostrado con la habilitación otorgada por el Ministerio de Transporte, pues no es cierto que el INPEC hubiera revocado la autorización. El Municipio de Medellín en sus alegatos de conclusión argumentó que uno de los requisitos para que entraran en funcionamiento los centros integrales de atención, era tener el servicio de casa cárcel para la rehabilitación de los infractores a las normas del Código de Tránsito.
Expuso que, el INPEC profirió la Resolución 794 del 28 de febrero de 2011, que revocaba la autorización de funcionamiento de la casa cárcel del Centro Integral de Atención Triángulo del Café S.A.S., la cual había sido acreditada por la demandante, por cuanto no cumplía con las exigencias legales, pues no poseía la infraestructura ni el personal idóneo.
Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 8 Agregó que la competencia de vigilar, inspeccionar y controlar a los centros integrales de atención le correspondía a la Superintendencia de Puertos y Transporte, pero como la Secretaría de Tránsito y Transporte de Medellín no podía renunciar a esa potestad de control y vigilancia, al advertir que el centro integral de atención que actúa como demandante no cumplía con los requisitos de ley para su funcionamiento, continuó dictando los cursos a los infractores, tal como facultó la Resolución 4230 del 4 de octubre de 2010.
Añadió que el señor Sergio Alberto Soto Henao, el 3 de mayo de 2011, entregó a la entidad demandada la Resolución 1201 del 1 de abril de 2011, por lo que, el 10 de mayo siguiente, el señor Germán Darío Giraldo Jiménez impartió la orden de que se dejaran de dictar los cursos y se le informara al representante legal de la sociedad demandante para que pudiera operar efectivamente.
Por último, manifestó que la parte demandante no contaba con conectividad al RUNT, de ahí que se le brindó la opción de que expidiera físicamente los certificados porque el acceso a la plataforma no funcionaba en un 100% y que, en todo caso, la Secretaría de Movilidad contaba con toda la infraestructura para dictar los cursos, excepto con el de la casa cárcel.
El Ministerio Público guardó silencio, a pesar de haber sido notificado en debida forma el auto del 24 de febrero de 2014. Mediante auto de mejor proveer del 4 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó las siguientes pruebas de oficio: (i) copia de la Resolución 11315 del 14 de septiembre de 2010, proferida por el INPEC, con su constancia de notificación;
(ii) Resolución 15716 del 20 de diciembre de 2010, proferida por el INPEC, con constancia de notificación; (iii) Resolución 000794 del 28 de febrero de 2011, proferida por el INPEC, con constancia de notificación; (iv) Resolución 001201 del 1 de abril de 2011, expedida por el INPEC, con constancia de notificación. 3. Sentencia de primera instancia En providencia del 4 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, por considerar que si bien la sociedad demandante contaba inicialmente con la habilitación para operar como centro integral de atención, de conformidad con lo previsto por el artículo 1 de la Resolución 004230 Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 9 del 4 de octubre de 2010, esa autorización se hallaba condicionada al cumplimiento de los requisitos de funcionamiento establecidos en la Resolución 003204 del 4 de agosto de 2010.
De manera que la parte actora no cumplió con la totalidad de requisitos, pues no contaba con la aprobación por parte del INPEC del funcionamiento de la casa cárcel destinada a la reclusión de los infractores de la ley penal por delitos culposos cometidos en accidentes de tránsito. Concluyó que como no se logró demostrar que la sociedad accionante hubiera subsanado ese requerimiento ante el Ministerio de Transporte, ni tampoco se aportó convenio o contrato alguno con la persona natural o jurídica que estuviera aprobada por el INPEC para prestar el servicio de casa cárcel.
Finalmente, sostuvo que no se probó que la actividad económica que pretendía ejercer la parte demandante se hubiera suspendido por un actuar del Municipio de Medellín, por cuanto quedó plenamente comprobado el incumplimiento de la actora de los requisitos previamente establecidos por el Ministerio de Transporte para la habilitación y funcionamiento como Centro Integral de Atención. 4.
Recurso de apelación y su concesión. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación. Reprochó que el a quo no realizó un análisis sobre la firmeza y la ejecutoriedad del acto administrativo que la habilitó como centro integral de atención. Manifestó que si bien es cierto que se revocó la autorización de la casa cárcel, situación que «desconocía para el momento de presentación de la demanda», en su criterio, esa decisión no produjo efectos, toda vez que contra esa decisión se interpuso recurso de reposición y este solo resolvió mediante la Resolución 000794 del 28 de febrero de 2011.
Adujo que, el «día inmediatamente siguiente se profiere nueva autorización del funcionamiento de la casa cárcel, otorgado a través de la Resolución 001201 de abril 1 de 2011, posibilitándose según este acto administrativo el ejercicio de la actividad empresarial». En su criterio, como el acto administrativo que revocó la casa cárcel no produjo efectos, siempre tuvo la posibilidad de ejercer su actividad Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 10 económica, por lo que, en esos términos, estimó desconocido el artículo 87 y 89 de la Ley 1437 de 2011.
Sostuvo que la falta de información de las modificaciones del centro integral de atención al Ministerio de Transporte, establecida en el artículo 12 de la Resolución 3204 del 4 de agosto de 2010, no puede generar como consecuencia la pérdida de su licencia o su autorización para desarrollar su actividad empresarial. Expuso que, en todo caso, desde el 1 de abril de 2011 la parte actora tuvo nuevamente el derecho y la oportunidad de desarrollar su actividad económica, por lo que se debió condenar al pago de perjuicios de manera parcial.
En lo demás, la parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en los alegatos de conclusión de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia concedió el recurso de apelación, mediante auto del 5 de mayo de 2017. 5. Trámite de segunda instancia Mediante providencia del 14 de agosto de 2017, se admitió el recurso de apelación; el 30 de octubre siguiente, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara concepto, si lo consideraba pertinente.
El Ministerio Público solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia, pues hasta que los centros integrales de atención no cumplieran con los requisitos establecidos para desarrollar la actividad para la cual fueron creados, no podían entrar en funcionamiento, de suerte que, la parte demandante estaba sujeta al cumplimiento de las condiciones de la Resolución 3204 de 2010, dentro de las cuales se requería estar autorizado por el INPEC para ofrecer el servicio de casa cárcel y para lo cual «se requería presentar copia del acto administrativo emanado de dicha institución, o copia del convenio o contrato de prestación de servicios con la persona natural o jurídica que estuviere aprobada por el INPEC».
Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 11 Expuso que el Municipio de Medellín debía corroborar que el centro integral de atención cumpliera con los requerimientos y condiciones de funcionamiento establecidos por el Ministerio de Transporte.
Finalmente, en cuanto al argumento del recurso de apelación, consistente en que la revocatoria de la casa cárcel no produjo efectos, manifestó que no estaba llamado a prosperar, porque el representante legal de la demandante y la autoridad territorial demandada conocían de las falencias legales que se presentaban para poder comenzar en la operación del Centro Integral al Infractor.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. El 23 de enero de 2018, el expediente ingresó al Despacho de la magistrada ponente para elaborar el correspondiente proyecto de sentencia. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia En atención a lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP, el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de «las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación».
Por su parte, el numeral 6 del artículo 152 del CPACA dispone que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia, entre otros asuntos, «de los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes».
En el caso bajo estudio se advierte que la pretensión mayor superó la cuantía señalada en la mencionada disposición normativa1, razón por la cual se concluye que esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación 1 La pretensión mayor corresponde a lo pedido por concepto de lucro cesante, el cual ascendió a la suma de $430’528835 y para la fecha de presentación de la demanda -20 de marzo de 2013- 500 SMLMV equivalían a $294’750.000.
Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 12 interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 4 de abril de 2017. 2.
Legitimación en la causa La sociedad CIA del Infractor de Tránsito S.A.S. se encuentra legitimada en la causa por activa, toda vez que alegó haber sufrido perjuicios por la imposibilidad de ejercer la actividad económica consistente en la capacitación a los infractores de tránsito, en virtud de la habilitación del Ministerio de Transporte, a través de la Resolución 005868 del 21 de diciembre de 2010.
El Municipio de Medellín se encuentra legitimado en la causa por pasiva, porque el daño alegado en la demanda se deriva de las supuestas actuaciones que impidieron que la sociedad demandante ejerciera la actividad económica para la cual fue creada. 3. Ejercicio oportuno de la acción La caducidad es la sanción que establece la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda.
Además, se trata de un presupuesto procesal que puede ser declarado de oficio, inclusive. Para eventos como el que aquí se analiza, la norma de caducidad aplicable es la contenida en el numeral 2, literal i, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, «cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que prueba la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia».
De conformidad con el material probatorio que obra en el expediente, la Sala contabilizará el término de caducidad, a partir del 24 de febrero de 2011, toda vez Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 13 que a partir de ese momento, la sociedad demandada radicó una petición ante la Secretaría de Transporte y Tránsito de Medellín, en la que manifestó lo siguiente: Solicitar a su entidad explique las consideraciones legales por las cuales el día 24 de febrero, nos impiden el derecho al trabajo, consagrado en la Constitución Nacional, si cumplimos con los requisitos exigidos por la ley, negando ustedes la validez del CENTRO INTEGRAL DE ATENCIÓN DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO y dictando ustedes los cursos para los cuales no se encuentran homologados por el Ministerio, desconociendo la Resolución 3204 del 4 de agosto de 2010 artículo 9 donde normalizan la temática y duración del curso.
De este modo, el plazo para acudir ante esta jurisdicción se extendió hasta el 25 de febrero de 2013. La parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 15 de enero de 2013, la cual fue declarada fallida el 19 de marzo siguiente, como la demanda fue instaurada el 20 de marzo de la misma anualidad, es claro que se presentó de manera oportuna. 4.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 4 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Para tal efecto, la Sala deberá establecer si el Municipio de Medellín incurrió en falla del servicio al impedir el ejercicio de la actividad económica de la sociedad CIA del Infractor de Tránsito S.A.S. 5.
Análisis de la Sala 5.1 El daño El artículo 90 de la Constitución Política contiene la cláusula general de responsabilidad del Estado. El avance significativo del sistema implementado, basado en la noción de daño antijurídico, fue haber reivindicado el daño -y por consiguiente a la víctima- y su función en la institución de la responsabilidad.
El daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito se convirtió en el eje central de la obligación resarcitoria y, por ende, tanto la atribución como la fundamentación normativa o jurídica del deber de reparar quedaron concentrados en un nuevo elemento que es la imputación. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 14 En otros términos, el análisis de la responsabilidad no inicia con el título o régimen jurídico aplicable, sino con la verificación de la existencia del daño entendido como la alteración negativa a un interés lícito o situación jurídicamente protegida, de suerte que sólo al encontrarse acreditado el daño, habrá lugar a efectuar el análisis de imputación. Al respecto, se ha pronunciado la Sala de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en los siguientes términos: Como lo ha señalado la Sala en ocasiones anteriores, el primer aspecto a estudiar en los procesos de reparación directa es la existencia del daño, puesto que, si no es posible establecer la ocurrencia del mismo, se torna inútil cualquier otro juzgamiento que pueda hacerse en estos procesos.
(…). En efecto, en sentencias proferidas (…) se ha señalado tal circunstancia precisándose que ‘es indispensable, en primer término determinar la existencia del daño y, una vez establecida la realidad del mismo, deducir sobre su naturaleza, esto es, si el mismo puede, o no calificarse como antijurídico, puesto que un juicio de carácter negativo sobre tal aspecto, libera de toda responsabilidad al Estado…’ y, por tanto, releva al juzgador de realizar la valoración del otro elemento de la responsabilidad estatal, esto es, la imputación del daño al Estado, bajo cualquiera de los distintos títulos que para el efecto se han elaborado2.
Se encuentra acreditada la existencia del daño reclamado en la demanda, toda vez que de las pruebas que obran en el expediente, se concluye que el demandante no pudo ejercer su actividad económica consistente en la prestación del servicio de centro integral de atención y de casa cárcel para la rehabilitación a los infractores de las normas de tránsito, durante los meses de marzo, abril y mayo de 2011.
Lo anterior, de conformidad con los 119 folios aportados en los que constan los registros de las personas que realizaron el curso de seguridad vial en el Municipio de Medellín, para acceder al 50% de descuento en los comparendos, en el periodo comprendido entre el 1 de febrero y el 31 de mayo de 2011. 5.2 La imputación Establecido el primer elemento de la responsabilidad, la Sala abordará el análisis de la imputación, con el fin de establecer si el daño causado a la sociedad demandante le resulta atribuible o no al Municipio de Medellín por la supuesta obstrucción al ejercicio libre de la actividad económica de la demandante o si, por el contrario, se deriva de circunstancias fácticas que no pueden ser imputables a la autoridad demandada. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de agosto de 2008, exp. 16.516, MP.
Enrique Gil Botero. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 15 Pues bien, la Ley 769 de 2002, en el artículo 2, definió a los centros integrales de atención como establecimientos donde se prestará el servicio de escuela y de casa cárcel para la rehabilitación de los infractores a las normas del Código de Tránsito y se determinó que estos podían ser operados por el Estado o por entes privados, que a través del cobro de las tarifas por los servicios prestados, «garantizarán su autosostenibilidad».
El Ministerio de Transporte reglamentó a nivel nacional la creación y funcionamiento de los centros Integrales de Atención, a través de la Resolución 003204 del 4 de agosto de 2010 «por la cual se establecen los requisitos para la Constitución y Funcionamiento de los Centros Integrales de Atención». En el artículo 3 se establecieron los siguientes requisitos:
ARTÍCULO 3. – REQUISITOS PARA LA HABILITACIÓN DE LOS CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN. – Para que un Centro Integral de Atención obtenga por parte del Ministerio de Transporte la Habilitación para su funcionamiento debe cumplir con los requisitos que se enuncian a continuación: 1. El establecimiento privado debe ser persona jurídica cuyo objeto social sea la prestación del servicio de Centro Integral de Atención, acreditado con un certificado de constitución y gerencia expedido por la Cámara de Comercio, con vigencia no superior a treinta (30) días.
Si se trata de un establecimiento de carácter público acreditará la representación legal de la respectiva entidad de acuerdo a las normas de la administración pública. 2. Estar autorizado por el INPEC para ofrecer el servicio de casa cárcel para lo cual debe presentar copia del acto administrativo emanado de esa institución, a través del cual lo aprueba para tal fin, cuya sede deberá corresponder al domicilio del Centro Integral de Atención; cuya sede deberá corresponder al domicilio del Centro Integral de Atención; o copia del convenio o contrato de prestación del servicio del solicitante con la persona natural o jurídica que esté aprobada por el INPEC para prestar el servicio de casa – cárcel.
Si el servicio de casa – cárcel se va a prestar a través de convenio o contrato, éste deberá suscribirse con la casa cárcel aprobada más cercana al sitio donde funcionará el Centro Integral de Atención, para el cual se solicita la habilitación. 3. Presentar copia del Certificado de Gestión de Calidad de que trata el Artículo 4° de esta disposición o en su defecto contrato y cronograma de implementación del Sistema de Gestión de Calidad, que permita obtener su Certificación en un plazo máximo de 12 meses contados a partir de la fecha de la habilitación; si vencido este término el Centro no ha obtenido la Certificación, la habilitación perderá su vigencia. 4.
Presentar hoja de vida con sus respectivas certificaciones, del instructor o instructores en normas de tránsito con que cuenta el Centro Integral de Atención, de conformidad con lo establecido en el artículo 11° de esta resolución. 5. Contar y certificar, mediante título de propiedad, arrendamiento o tenencia legítima, la disponibilidad de un inmueble apto para dictar cursos de capacitación a los conductores infractores, dispuesto con aulas dotadas de Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 16 iluminación, ventilación, servicio de baño, cámaras de video, sistema de identificación biométrica y los muebles y enseres necesarios para la prestación del servicio. 6.
Disponer de una dependencia para la práctica de pruebas de alcoholemia de acuerdo con lo dispuesto por el Parágrafo del artículo 150 de la ley 769 de 2002. 7. Contar con los elementos tecnológicos y de conectividad con el Sistema RUNT, señalados en la presente resolución, requeridos para la transmisión de la información generada por el Centro Integral de Atención. El artículo 7 de la referida Resolución dispuso que la habilitación del Centro Integral de Atención será indefinida, pero «estará sujeta al cumplimiento de las condiciones señaladas en esta resolución y a las auditorías de seguimiento y renovación efectuadas por el Organismo de Certificación y a su registro ante el RUNT».
De igual modo, el inciso segundo del parágrafo del artículo 10, ordenó que trascurridos 2 meses contados a partir de la entrada en vigencia de la Resolución, el curso sobre normas de tránsito debía ser impartido en los Centros Integrales de Atención habilitados por el Ministerio de Transporte bajo los requisitos establecidos. Asimismo, el artículo 12 estableció que los Centros Integrales de Atención tienen la obligación de «comunicar al Ministerio de Transporte las modificaciones que se presenten respecto a la información suministrada para la habilitación para el funcionamiento del Centro Integral de Atención».
El 4 de octubre de 2010, se profirió la Resolución 004230 por el Ministerio de Transporte «por la cual se modifica y adiciona la Resolución 3204 del 4 de agosto de 2010», toda vez que para esa fecha no existían en funcionamiento legal los Centros Integrales de Atención, pues no se había habilitado a ninguno, por lo que se dispuso en el artículo 1° lo siguiente: El curso sobre normas de tránsito de que trata la presente Resolución será impartido por los Organismos de Tránsito, hasta tanto se habiliten los Centros Integrales de Atención, de conformidad con los requisitos establecidos para tal efecto.
En consecuencia, los Organismos de Tránsito deberán garantizar la capacitación sobre normas de tránsito, con plena observancia de los lineamientos fijados en el artículo 9° del presente acto administrativo, en cuanto a la duración y temática del curso, que le permita al ciudadano, obtener la reducción de la multa conforme a lo establecido en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 24 de la Ley 1383 de 2010.
Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 17 En todo caso, cuando en la Jurisdicción de un Organismo de Tránsito se habiliten Centros Integrales de Atención, para que aquel continúe ejerciendo esta función, deberá habilitarse como tal, cumpliendo con el procedimiento y los requisitos establecidos en esta Resolución. Ahora bien, la sociedad demandante fue habilitada por el Ministerio de Transporte como Centro Integral de Atención, a través de la Resolución 005868 del 21 de diciembre de 2010, en la que se resolvió lo siguiente: ARTÍCULO PRIMERO-.
HABILITAR a la sociedad CENTRO INTEGRAL DE ATENCIÓN DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S., como Centro Integral de Atención de conformidad con lo establecido en la Resolución 3204 del 4 de agosto de 2010, con las siguientes características: NIT No. 900387814-4 Matrícula Mercantil: 21-502947-02 de 2010 Autorización del INPEC: Resolución No. 011315 de 2010.
Domicilio del CIA: Calle 74 No. 64B – 68 Pisos 2 y 3 Barrio Caribe Medellín. Domicilio de la Casa Cárcel: Carrera 7 No. 42 B – 27 Apto 203 – 204 Pereira. ARTÍCULO SEGUNDO-. ADVERTIR al CENTRO INTEGRAL DE ATENCIÓN DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S. identificada con NIT No. 900387814- 4 que a partir de la autorización expedida por este Ministerio debe cumplir con todas las obligaciones que para el efecto señala el artículo 12 de la Resolución 3204 de 2010 y las normas que la modifiquen o adicionen o sustituyan.
ARTÍCULO CUARTO -. La habilitación conferida mediante el presente acto administrativo es indefinida e intransferible, y está sujeta al cumplimiento de las condiciones señaladas en la Resolución 3204 de 2010, a las auditorías de seguimiento y renovación efectuadas por el Organismo de Certificación y a su registro ante el RUNT.
PARÁGRAFO: Teniendo en cuenta que el sistema RUNT a la fecha de la expedición del presente acto administrativo, no ha implementado el mecanismo de conectividad con el Centro Integral de Atención, este deberá almacenar la información de los cursos de re inducción de conductores impartidas, mientras inicia la aplicación de la conectividad con el sistema RUNT.
Como se pudo observar, en la referida Resolución de habilitación se dispuso que estaría condicionada al cumplimiento de los requisitos establecidos en la Resolución que reglamentó el funcionamiento de los Centros Integrales de Atención. Asimismo, se advierte que, la casa cárcel autorizada para la sociedad demandante correspondía a la autorizada por el INPEC mediante la Resolución 011315 de 2010.
No obstante lo anterior, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC -, profirió la Resolución 015716 del 20 de diciembre de 2010 «por medio de la cual se revocan las Resoluciones 011315 y 011521 del 9 y 14 de septiembre de 2010, que aprueba la creación, organización, administración y sostenimiento de la casa cárcel del CENTRO INTEGRAL DE ATENCIÓN TRIÁNGULO DEL CAFÉ S.A.S. y se Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 18 adiciona la misma», por considerar que el inmueble autorizado no cumplía con los requisitos mínimos para el funcionamiento de la casa cárcel.
Contra la anterior decisión, se interpuso recurso de reposición, la cual fue confirmada a través de la Resolución 000794 del 28 de febrero de 2011. El 21 de febrero de 2011, la sociedad demandante radicó ante la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Medellín comunicación en la que informó que había obtenido la habilitación como Centro Integral de Atención y que «la fecha de inicio de nuestra actividad será durante la semana del 21 de febrero de 2011».
En petición del 24 de febrero siguiente, la sociedad CIA del Infractor de Tránsito S.A.S. pidió a la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Medellín que le explicara por qué les estaban impidiendo su «derecho al trabajo (…) si cumplimos con los requisitos exigidos por la ley (…) y dictando ustedes los cursos para los cuales no se encuentran homologados por el Ministerio».
El 28 de febrero de 2011, la parte demandante comunicó ante el Ministerio de Transporte que a partir del 24 de febrero de 2011, iniciaría con los cursos infractores para que pudieran acceder a los descuentos, asimismo, solicitaron a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Medellín que suspendiera las actividades y remitiera a los usuarios a sus instalaciones.
El 1 de marzo de 2011, la demandante le manifestó a la demandada su preocupación porque «los usuarios que han recibido el curso en nuestra CIA y reciben el certificado de asistencia, se dirigen a las instalaciones de la Secretaría de Tránsito de Medellín a cancelar el valor correspondiente a dicho organismo, pero desde allí son devueltos con el argumento de que deben cancelar el valor total».
El 3 y 10 de marzo de 2011, la demandante le pidió a la Personería de Medellín y Ministerio de Transporte, respectivamente, que realizaran una investigación al interior de la Secretaría de Tránsito de Medellín, con el fin de determinar las razones por las cuales no permitía el inicio de las operaciones como Centro Integral de Atención. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 19 El 22 de marzo de 2011, el secretario de transporte y tránsito del Municipio de Medellín, le comunicó a la sociedad demandante lo siguiente: A través de la Resolución 000794 del 28 de febrero de 2011 expedida por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario del Ministerio del Interior y de Justicia, confirmó la Resolución No. 01576 del 20 de diciembre de 2010, por medio de la cual se revocan las Resoluciones No. 11315 y No. 11521 del 09 y 14 de septiembre de 2010 respectivamente, aclarando que el CENTRO DE ATENCIÓN TRIÁNGULO DEL CAFÉ S.A.S., no cumplió previamente con los requisitos establecidos en los numerales 5, 6 y 7 del artículo 4 del Acuerdo 0010 de 1997.
Esta decisión emitida por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario del Ministerio del Interior y de Justicia (Resolución No. 00794) tiene efectos definitivos, toda vez que contra ella no procede recurso alguno en la vía gubernativa por encontrarse agotada, gozando de la presunción de legalidad (artículo 66 del C.C.A.). Mediante la Resolución 001201 del 1 de abril de 2011, notificada al Centro Integral de Atención Triángulo del Café S.A.S. el 13 de abril siguiente, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario aprobó la creación, organización, administración y sostenimiento de la casa cárcel ubicada en la carrera 7 No. 42 B – 27 apartamentos 203 y 204 por un período de 5 años.
El 5 de mayo de 2011, mediante oficio radicado 201100170404, el subsecretario legal de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Medellín le informó al representante legal de la sociedad accionante que el 3 de mayo de 2011, «de manera informal nos allega copia de la Resolución 001201 fechada el 01 de abril de 2011, expedida por el INPEC» por la cual se aprobó la casa cárcel ubicada en la ciudad de Pereira y, por tanto, impartirían las instrucciones para «cesar de manera inmediata los cursos sobre las normas de tránsito».
El 25 de febrero de 2014, en la audiencia de pruebas, se recibieron las declaraciones de los señores Rafael Antonio Acendra Arguelles y Elkin Darío Acevedo Hoyos. El señor Acendra Arguelles indicó que en el año 2010, prestó sus servicios en la Secretaría de Movilidad, en el cargo de inspector urbano de primera categoría, adscrito como asesor jurídico de la Subsecretaría Legal.
De su declaración, se resalta lo siguiente: Allá a la Secretaría Legal, Subsecretaría Legal y Administrativa se presentó el Doctor Soto diciéndonos que él tenía una habilitación que se presentaba, que Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 20 por lo tanto teníamos que enviarle los infractores allá para que hicieran el curso para que pudieran obtener el descuento del 50% o del 25% (…) PREGUNTADO: nos puede precisar la fecha más o menos en que se presentó el señor Soto y si recuerda los nombres y él qué actividad tenía. CONTESTÓ: febrero de 2011 exactamente, él se presentó como gerente del Centro Integral de Atención al Infractor S.A.S., que estaba ubicado ahí en la carrera 64 con calle 75.
PREGUNTADO: ante esa solicitud ustedes le dieron alguna respuesta o qué procedimiento se adelantó con esa comunicación del señor Soto. CONTESTÓ: nosotros le dimos la explicación de que teníamos que averiguar si efectivamente esto estaba funcionando tal como lo tenía establecido la norma, incluso porque nosotros ya teníamos una respuesta del Ministerio en la que nos decía que si no teníamos casa cárcel nosotros, no podíamos operar como Centro Integral de Atención, faltaba además unos requisitos que se requieren para que pueda funcionar como centro integral de atención, como era la conectividad con el RUNT, debían tener espacios, auditorios, salas con video beam, baños, una serie de exigencias que están en la Resolución 2034.
PREGUNTADO: ustedes qué le manifestaron frente a ese análisis o frente a esos requisitos, ustedes qué concluyeron, o si se lo comunicaron al señor Soto, o qué pasó con esa solicitud. CONTESTÓ: le dijimos que debíamos tener todo eso concatenado para poder entrar a operar, cierto, porque si no había conectividad con el RUNT, cómo le íbamos a decir a la gente váyase a este establecimiento que está allí cercano a nuestras instalaciones, haga el curso, considerábamos de parte de nosotros un asunto irresponsable, si bien eran dineros de las personas, para poder entrar a operar en nuestro sistema debíamos tener una conectividad con el RUNT.
PREGUNTADO: cómo determinaron ustedes los requisitos necesarios que le faltaban a esa sociedad, de la que hacía referencia el señor Soto. CONTESTÓ: porque nosotros no teníamos conectividad con el RUNT, ellos carecían de eso, carecían de la casa cárcel, del laboratorio de toxicología, entonces le explicamos a él que lo que debíamos hacer era consultar con el Ministerio de Transporte cómo íbamos a entrar a cubrir esas falencias, o a que esas falencias estuvieran evidentemente subsanadas para poder a entrar a operar con ellos.
PREGUNTADO: la pregunta era cómo determinó usted o determinaron en el Tránsito de Medellín que al CIA del Infractor de Tránsito le faltaba la casa cárcel, la conectividad con el RUNT, los video beam (…) CONTESTÓ: porque fuimos a visitar el lugar, es un local que está establecido a una cuadra de la Secretaría de Tránsito, vimos un edificio que había ahí de 3 pisos, pequeño, relativamente pequeño, entonces él se nos presentó con eso, y las situaciones que había en el mercado no daba para más. PREGUNTADO: cuando ustedes solicitaron esa información al Ministerio de Transporte para que les aclarara esa situación, cuándo lo hicieron y qué respuesta obtuvieron.
CONTESTÓ: eso fue aproximadamente en marzo, incluso el doctor Diego Reyes, era el subsecretario legal en ese momento en la entidad, él fue a indagar a Bogotá precisamente eso, se presentó allá e inmediatamente tuvo conocimiento de que al Centro Integral de Atención le habían revocado la autorización para funcionar como casa cárcel, entonces haciendo ese comparativo, si a nosotros el Ministerio nos estaba exigiendo que para poder funcionar, porque teníamos todos los otros requisitos, pero necesitábamos la casa cárcel, comprendimos que evidentemente ellos al no tener casa cárcel tampoco podían operar como tal.
PREGUNTADO: qué respuesta le dio el señor Diego Reyes, el Ministerio le dio alguna respuesta. CONTESTÓ: le exhibió la Resolución 00715 si no estoy mal, donde el INPEC le revocaba la autorización al Centro Integral de Atención porque estaba ubicado en la ciudad de Pereira, inclusive les dieron otra resolución donde los habilitaba un mes más tarde la casa cárcel.
PREGUNTADO: cuando a ellos les dieron la habilitación como casa cárcel, ustedes le dieron alguna respuesta a la Compañía Infractor de Tránsito. CONTESTÓ: claro, y ya se habían hecho además las gestiones del RUNT para poder tener conectividad para poder que ellos nos expidieran, incluso el Ministerio de Transporte expidió la Resolución 4230 y en ella explicaba todo lo que se tenía que hacer, la conectividad con el RUNT, sistemas biométricos de identificación y todo esto, que al parecer el Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 21 señor Carlos Soto lo tenía y por ende, se dio la orden a la Secretaría de Tránsito, se hicieron los empalmes necesarios para poder que a ellos los habilitaran.
El 5 de mayo la Subsecretaría Legal le dio la orden a UNE y le comunicó a la Alcaldía del Municipio de Medellín que ellos ya tenían que estar operando con nosotros. PREGUNTADO: cómo se hizo ese empalme al que usted hace referencia. CONTESTÓ: eso es del contorno del CONSORCIO ITS, porque ellos son los que manejan los sistemas, nosotros no tenemos acceso a ellos.
PREGUNTADO: para los primeros meses del año 2011, cuántos centros integrales de atención estaban habilitados en el Municipio de Medellín. CONTESTÓ: ninguno. PREGUNTADO: una vez expedida la Resolución por parte del Ministerio de Transporte estableciendo la posibilidad de que los centros integrales de atención al infractor dieran estos cursos de capacitación, si a partir de esa norma, el Municipio de Medellín a través de sus autoridades de transporte y tránsito, concretamente a través de la Secretaría de Transporte tenía capacidad y competencia para poderle ofrecer a los infractores estos cursos de capacitación. CONTESTÓ: sí teníamos la competencia y sí teníamos la capacidad, pues contamos con un auditorio para 160 personas, un aula de capacitación con 60, teníamos la conectividad con el RUNT, teníamos el laboratorio de toxicología, contábamos con sistemas biométricos de seguridad, y lo único que nos faltaba era el convenio con la casa cárcel, para operar lo debíamos estar haciendo como tal, porque nosotros teníamos que hacerle el descuento a la persona previa realización de un curso.
De igual modo, se recibió la declaración del señor Elkin Darío Acevedo Hoyos, el que se desempeñaba como profesional universitario de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Medellín. PREGUNTADO: con posterioridad al mes de mayo del año 2011 el Centro Integral de Atención del Infractor de Tránsito S.A.S. ofreció o acreditó un convenio con una casa cárcel en la ciudad de Medellín. CONTESTÓ: este centro integral, que yo tenga entendido, jamás. PREGUNTADO: la Secretaría de Tránsito y Transporte de la ciudad de Medellín durante los años y meses que estuvo ofreciendo capacitación a los infractores de tránsito tenía convenio con alguna casa cárcel en la ciudad de Medellín. CONTESTÓ: ninguna, como decía anteriormente, existía una Resolución del orden nacional, que era la Resolución 4230 del 4 de octubre del año 2010 que precisamente no le exigía a los organismos de tránsito tener la obligación de tener ese servicio de casa cárcel, simplemente dice la norma que mientras se entran a constituir los centros integrales de atención, los organismos de tránsito del país podían prestar el servicio o dictar los cursos de infracción a las normas de tránsito para que los infractores a la norma pudiesen obtener los beneficios de descuentos consagrados en la ley.
PREGUNTADO: usted en respuesta anterior manifestó que hubo una revocatoria del acto por medio del cual el INPEC le quitaba la autorización a la casa cárcel y que con posterioridad el INPEC volvió a autorizar dicho convenio. De acuerdo a esa afirmación indíquele al Despacho si el INPEC, autorizó nuevamente ese convenio con casa cárcel en Pereira al Centro de Atención Integral a partir de abril que pasó entre el día de abril que obtiene esa autorización y el día de mayo en que la Secretaría de Tránsito habilita al Centro Integral de Atención para empezar a dar esa capacitación. CONTESTÓ: como lo dije anteriormente, esta Resolución 1201 fue expedida el 1 de abril de 2011, y como lo indiqué anteriormente la Secretaría no tenía conocimiento de la expedición de esta Resolución. Reitero lo que manifesté anteriormente, a principios de mayo de 2011 fue el representante legal del Centro Integral de Atención al Infractor S.A.S. con sede en Caribe, el que nos facilitó informalmente copia de esta Resolución, fue precisamente a partir de ese momento que se dio la orden de carácter perentorio para que de inmediato se estableciera toda la plataforma tecnológica de la Secretaría para que no se Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 22 siguiese dictando cursos por infracción a las normas de tránsito e informase a los infractores que ya existía un centro integral de atención a una cuadra del tránsito de Medellín, para que procedieran y remitiesen allá, y que una vez dictados los cursos les dieran la certificación, para que procedieran a presentarla al Tránsito de Medellín para efectos del pago del resto de la multa que faltaba por cancelar.
PREGUNTADO: usted tiene conocimiento para el año 2011, empezando desde enero hasta mayo, qué otro tipo de centro integral de atención al infractor funcionaba en la ciudad de Medellín distinto al Centro Integral de Atención al Infractor S.A.S. CONTESTÓ: ninguno. PREGUNTADO: tiene conocimiento si algún otro centro adelantó o le informó al Municipio de Medellín a través de la Secretaría de Transporte y Tránsito su voluntad de adelantar actividades tendientes a la capacitación de los infractores de las normas de tránsito.
CONTESTÓ: que yo recuerde, no. PREGUNTADO: hasta qué fecha el Municipio de Medellín adelantó la capacitación a los infractores de las normas de tránsito en referencia a aquellos infractores que debían capacitar los centros integrales de atención. CONTESTÓ: la fecha exacta no la tengo, pero fue hasta los primeros días del mes de mayo de 2011.
Luego de valorar conjuntamente el material probatorio que obra en el expediente, la Sala llega a las siguientes conclusiones: En primer lugar, quedó plenamente demostrado que la sociedad accionante resultó habilitada por el Ministerio de Transporte para prestar el servicio como Centro Integral de Atención, el 21 de diciembre de 2010.
Asimismo, que en la parte resolutiva de la Resolución de habilitación, se dispuso que la sociedad accionante contaba con el servicio de casa cárcel, autorizada por el INPEC a través de la Resolución 011315 de 2010, la cual estaba ubicada en el Municipio de Pereira. En la misma disposición, se estableció que la habilitación se encontraba supeditada al cumplimiento de los requisitos establecidos en la Resolución 3204 del 4 de agosto de 2010, a través de la cual se reglamentó la creación y funcionamiento de los Centros Integrales de Atención. Como se reseñó con anterioridad, en la resolución reglamentaria, se dispuso en el artículo 3 que los Centros Integrales de Atención debían contar con la autorización del INPEC para ofrecer el servicio de casa cárcel, directamente, o a través de un convenio o contrato con una persona natural o jurídica que estuviera habilitada.
Ahora bien, quedó demostrado que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, mediante la Resolución 015716 del 20 de diciembre de 2010, revocó la autorización para el funcionamiento de la casa cárcel, ubicada en el Municipio de Pereira. Contra la anterior decisión, la sociedad Centro Integral de Atención Triángulo del Café S.A.S. interpuso recurso de reposición y, a través de la Resolución 000794 del 28 de febrero de 2011, fue confirmada por el director general del INPEC.
Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 23 La Sala advierte que, a pesar de que el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 4 de agosto de 2010, decretó como prueba de oficio que se aportara al expediente ambos actos administrativos con la constancia de notificación, el INPEC remitió las Resoluciones sin la respectiva constancia, de manera que del material probatorio que obra en el expediente, no se tiene certeza a partir de qué momento adquirieron firmeza las respectivas resoluciones a través de las cuales se revocó la autorización de la casa cárcel.
De otra parte, la Sala advierte que el 1 de abril de 2011, el INPEC profirió la Resolución 001201, notificada el 13 de abril siguiente, a través de la cual se aprobó la creación, organización, administración y sostenimiento de la casa cárcel ubicada en el Municipio de Pereira. Visto lo anterior, la Sala considera que, en efecto, para los meses de marzo, abril y mayo de 2011, la sociedad demandante no reunía los requisitos establecidos en la Resolución 3204 del 4 de agosto de 2010, para operar como Centro Integral de Atención, a pesar de la habilitación contenida en la Resolución 005868 del 21 de diciembre de 2010, toda vez que en la resolución de habilitación se estableció expresamente que la sociedad demandante debía cumplir con todos los requisitos establecidos en la resolución reglamentaria, y como la autorización de la casa cárcel quedó sin efectos por la revocatoria que realizó el INPEC, es claro que desaparecieron los fundamentos de hecho y de derecho que la cartera ministerial tuvo en cuenta para otorgarle la habilitación, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo que dispuso que los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria cuando «desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho», a pesar de no haber sido anulado por sentencia judicial.
Así pues, se concluye que el Municipio de Medellín no impidió el ejercicio de la actividad económica de la sociedad accionante, pues, por el contrario, luego de verificar que la demandante no cumplía con los requisitos establecidos en la normatividad aplicable para el funcionamiento de los Centros Integrales de Atención, dio cumplimiento a la misma y continuó prestando el servicio de cursos sobre normas de tránsito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Resolución 004230 del 4 de octubre de 2010, según el cual estos debían ser impartidos por las autoridades de tránsito locales «hasta tanto se habiliten los Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 24 Centros Integrales de Atención, de conformidad con los requisitos establecidos para tal efecto».
Ahora bien, la recurrente argumentó que el acto administrativo de habilitación como Centro Integral de Atención gozaba de la presunción de legalidad, por cuanto sus efectos no fueron suspendidos, ni tampoco fue declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Sala reitera que esa Resolución perdió fuerza ejecutoria y no resultaba obligatorio su cumplimiento, dado que la Resolución de autorización de la casa cárcel, que sirvió de fundamento para que el Ministerio de Transporte otorgara la habilitación, fue revocada por la autoridad penitenciaria y carcelaria.
Sobre este aspecto, la Sala Primera Especial de Decisión del Consejo de Estado, en sentencia del 15 de septiembre de 20203, consideró que: «El decaimiento del acto administrativo opera hacia el futuro y es un fenómeno que en nada afecta su validez, ni contraría la presunción de legalidad. Además, el decaimiento opera por ministerio de la ley, en cuanto impide que la administración pública pueda perseguir el cumplimiento de la decisión4».
De igual modo, la Sala pone de presente que la demandante no cumplió con las obligaciones que imponía la Resolución 004230 de 2010, en cuanto debía comunicarle al Ministerio de Transporte las modificaciones que se presentaran respecto a la «información suministrada para la habilitación para el funcionamiento del Centro Integral de Atención», pues en el expediente no obra documento alguno que acredite que la sociedad CIA del Infractor de Tránsito S.A.S. hubiera puesto en conocimiento la revocatoria del acto administrativo que sirvió de fundamento para que se le otorgara la habilitación como Centro Integral de Atención. Adicionalmente, la Sala advierte que, como la Resolución de habilitación perdió su fuerza ejecutoria, no resulta acertado afirmar que a partir de que se profirió la Resolución 001201 del 1 de abril de 2011, proferida por el INPEC, a través de la 3 Expediente 11001-03-15-000-2020-01393-00 (CA).
M.P. María Adriana Marín. 4 «Cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, también lo es que la misma norma demandada establece que ‘salvo norma expresa en contrario’, en forma tal que bien puede prescribirse la pérdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del acto o de inexequibilidad del precepto en que este se funda, decretado por providencia judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en razón precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo».
Corte Constitucional, sentencia C-069 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 25 cual se aprobó la creación de la casa cárcel en el Municipio de Pereira, la sociedad demandante se encontrara nuevamente habilitada para la prestación del servicio como Centro Integral de Atención, dado que debió comunicarle esta situación al Ministerio de Transporte para que verificara nuevamente el cumplimiento de los requisitos y expidiera la Resolución que lo habilitara nuevamente, pues el acto administrativo de autorización de la casa cárcel era diferente al que tuvo en cuenta el Ministerio para otorgar la habilitación, por lo que debía proferir un nuevo acto administrativo o, por lo menos, modificara el artículo 1 de la Resolución 005868 del 21 de diciembre de 2010, para que se cumpliera el supuesto de hecho establecido en el artículo 4 de la misma, esto es, la «sujeción al cumplimiento de las condiciones señaladas en la Resolución 3204 de 2010».
Sin embargo, en el expediente no obra documento alguno que acredite que la parte demandante hubiera cumplido con la carga de comunicarle al Ministerio de Transporte la resolución de revocatoria de la autorización de la casa cárcel, ni la que con posterioridad autorizó su funcionamiento. Por todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del 4 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez que la sociedad demandante no logró demostrar que para los meses de marzo, abril y mayo de 2011 cumpliera con todos los requisitos establecidos en la Resolución Reglamentaria 3204 de 2010, proferida por el Ministerio de Transporte, de manera que no se acreditó un actuar irregular del Municipio de Medellín -Secretaría de Tránsito y Transporte- que le impidiera el ejercicio libre de su actividad económica. 6.
Condena en costas Como se resolvió de manera desfavorable el recurso de apelación debe dársele aplicación a lo prescrito en el artículo 188 del CPACA, que establece que en la sentencia debe disponerse sobre la imposición de costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil, con la salvedad de que, como esa condena obedece a un factor objetivo, no se tiene en cuenta la conducta de las partes, sino los supuestos consagrados por la norma.
Así, el artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso; sin embargo, el artículo 361 ibidem establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 26 durante el curso del proceso y por las agencias en derecho».
Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el numeral 4 del artículo 366 de esa misma norma. Así las cosas, se condenará en costas a la parte demandante, es decir, a quien interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, debido a que no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso5.
En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. En ese sentido se observa que se trata de un proceso de reparación directa, cuyas pretensiones equivalían a la suma de $430’528.835, asunto en el que la parte demandante resultó vencida en segunda instancia porque no se accedió a lo pretendido con el recurso de apelación. De conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en el acuerdo vigente para la fecha en que se presentó la demanda6, en materia de tarifas de agencias en derecho se debe observar lo prescrito en el Acuerdo 1887 de 2003.
A partir de lo expuesto, se fijan las agencias en derecho en la segunda instancia en el 1% de $430’528.835, es decir, la suma de $4’305.288 para la entidad demandada; la suma de dinero acá establecida deberá incluirse en el auto de liquidación de costas a cargo de la parte vencida en el recurso, en este caso la parte demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 5 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”. 6 La demanda se presentó el 20 de marzo de 2013.
El Acuerdo 1887 de 2003 se encontraba vigente para ese momento. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00487-01 (59645) Actor: CIA DEL INFRACTOR DE TRÁNSITO S.A.S Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 27 FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia del 4 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones aquí anotadas.
SEGUNDO: Condenar en costas en segunda instancia a la parte demandante. Como agencias en derecho en esta instancia se fija la suma de $4’305.288 para la entidad demandada; la suma de dinero establecida deberá incluirse en el auto de liquidación de costas a cargo de la parte vencida en el recurso, en este caso la parte demandante.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF