CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 25000233600020140049901 (57097) Demandante: COMITÉ DE PROMOTORES PARA ADELANTAR REFERENDO Demandado: NACIÓN-CONSEJO NACIONAL ELECTORAL1 Tema: Daño causado por dejar sin validez la etapa de inscripción de la iniciativa legislativa y normativa de una solicitud de referendo.
“Comité Promotor” no tiene personalidad jurídica y, por ende, carece de capacidad para demandar. Falta de legitimación en la causa por activa. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 17 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de septiembre de 2011, exp. 11001-03-28-000-2010-00041-00, CP: Susana Buitrago Valencia: “[…] A partir del criterio finalístico es posible determinar su naturaleza, debido a que de manera expresa ni la Constitución Política ni la Ley, en específico, la señalan.
Según los artículos 264 y 265 de la Constitución es un órgano colegiado, - autoridad electoral que está conformada por (9) nueve miembros elegidos por el Congreso en pleno para períodos de (4) cuatro años previa postulación de los partidos, y que goza de autonomía presupuestal y administrativa. Derivado de estos rasgos distintivos, por mandato del artículo 265 Superior le compete regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos garantizando el cumplimiento de los principios y deberes.
En este orden de ideas, es posible ubicar al CNE dentro de la categoría jurídica: “Otros órganos” autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, a los cuales se refiere el artículo 113 de la Constitución Política cuando señala cuales son las tres ramas del poder público y específica que esta clase de organismos: los autónomos e independientes, no hacen parte de ninguna de estas tres ramas.
Así, es viable concluir que el CNE no integra el Gobierno Nacional pues es una autoridad electoral de control y vigilancia, independiente y autónoma. En tal carácter emite pronunciamientos de autoridad pública que conciernen a la específica materia electoral a su cargo […] Así, la naturaleza jurídica de autoridad administrativa de este ente conduce a que el control judicial de constitucionalidad y de legalidad de sus actuaciones, incluidas las de regulación, corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en específico al Consejo de Estado […]”.
En el mismo sentido puede consultarse la sentencia del 6 de noviembre de 2014, exp. 11001- 03-28-000-2014-00065-00(S), CP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Igualmente, ver Subsección A, sentencia del 20 de junio de 2023, exp. 59531, CP: María Adriana Marín. Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 2 I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante Resolución 1685 del 8 de abril de 2008, la Registraduría Nacional del Estado Civil inscribió un “Comité de Promotores” para adelantar un referendo que pretendía reformar el inciso primero del artículo 197 de la Constitución Política.
No obstante, por Resolución 001 del 12 de noviembre de 2009 (art. 1), el Consejo Nacional Electoral dejó sin validez “la etapa de inscripción de la iniciativa legislativa y normativa de la solicitud de referendo”, por violación de los topes de financiación del proceso de recolección de firmas. En fecha indeterminada, un ciudadano presentó demanda de nulidad simple contra la Resolución 001 del 12 de noviembre de 2009.
Del proceso conoció por reparto la Sección Quinta del Consejo de Estado, quien mediante sentencia del 7 de febrero de 2013 declaró la nulidad del artículo 1 del referido acto administrativo. El “Comité de Promotores” del referendo aludido considera que la Nación- Consejo Nacional Electoral es patrimonialmente responsable por haber dejado sin validez “la iniciativa legislativa y normativa de la solicitud de referendo”, pues dicho acto, que posteriormente fue declarado nulo, hizo que “los recursos económicos que utilizó en la obtención de los apoyos recolectados se perdieran”.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 11 de abril de 20142, el “Comité de Promotores para adelantar Referendo”, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra de la Nación - Consejo Nacional Electoral, para que se le declarara patrimonialmente responsable por la pérdida de los recursos económicos que “utilizó en la obtención de apoyos” para promover un referendo para reformar el inciso primero del artículo 197 de la Constitución Política. 2 Fl. 7 a 26, C.1.
Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 3 Como pretensiones de su demanda, el demandante solicita condenar a la entidad accionada a pagarle, por daño emergente, la suma de $2.046’328.135,81. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que mediante Resolución 1685 del 8 de abril de 2008, la Registraduría Nacional del Estado Civil inscribió un “Comité de Promotores” para adelantar un referendo que pretendía reformar el inciso primero del artículo 197 de la Carta Política.
Aduce que, el 2 de septiembre de 2008, el vocero del “Comité de Promotores” presentó ante el Consejo Nacional Electoral el informe del balance de ingresos y gastos del proceso de recolección de firmas para la iniciativa popular, en el que un contador público certificó que los gastos del proceso habían alcanzado la suma de $2.046’328.135,81.
Indica que, mediante la Resolución 001 del 12 de noviembre de 2009 (art. 1), el Consejo Nacional Electoral dejó sin validez “la etapa de inscripción de la iniciativa legislativa y normativa de la solicitud de referendo”, por violación de los topes de financiación del proceso de recolección de firmas. Señala que, en fecha indeterminada, un ciudadano presentó demanda de nulidad simple contra la Resolución 001 del 12 de noviembre de 2009.
Aduce que, mediante sentencia del 7 de febrero de 2013, la Sección Quinta del Consejo de Estado, quien conoció del proceso por reparto, declaró la nulidad del artículo 1 de la Resolución 001 del 12 de noviembre de 2009. El “Comité de Promotores” del referendo para reformar el inciso primero del artículo 197 de la Carta Política considera que el Consejo Nacional Electoral es patrimonialmente responsable por haber dejado sin validez “la iniciativa legislativa y normativa de la solicitud de referendo”, pues dicho acto, que posteriormente fue declarado nulo, hizo que “los recursos económicos que… utilizó en la obtención de los apoyos recolectados se perdieran”.
Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 4 Textualmente señala en la demanda que “en el caso en examen se analiza la responsabilidad patrimonial del Consejo Nacional Electoral por declarar ilegalmente que las firmas recaudadas por mi representado eran inválidas para la etapa de inscripción de la iniciativa legislativa y normativa de la solicitud de referendo, como consecuencia de la decisión, también inválida, de que el Comité que represento violó los topes […] lo que necesariamente determinó que los recursos económicos que mi representado utilizó en la obtención de los apoyos recolectados se perdieran”. 2.
Contestación El 1° de septiembre de 20143 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó su notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. 2.1. El Consejo Nacional Electoral4 consideró que el daño era inexistente, porque el dinero con el que se había adelantado el proceso de recolección de firmas no era del patrimonio del “Comité Promotor” ni de alguno de sus miembros, sino de donaciones realizadas por terceros.
Como excepciones formuló la que denominó “inexistencia de daño antijurídico”. 3. Audiencia inicial El 17 de febrero de 20165 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó la audiencia inicial, en la que declaró saneado el proceso, decretó pruebas y fijó el objeto del litigio. Frente a este último punto, es decir, el objeto del litigio señaló que se circunscribiría a determinar “si se causaron perjuicios de orden económico al Comité accionante y en qué cuantía”. 3 Fl. 32 y 33, C.1. 4 Fl. 47 a 60, C.1. 5 Fl. 78 a 83, Cuaderno Consejo de Estado.
Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 5 4. Alegatos de conclusión en primera instancia En la audiencia del 17 de febrero de 20166, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente, dado que el Tribunal estimó que no se requería la práctica de ningún medio probatorio7. 4.1.
El extremo activo y el Consejo Nacional Electoral reiteraron lo expuesto en la demanda y en la contestación de la misma, respectivamente. 4.2. El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones de la demanda, alegando que no podía indemnizarse ningún daño, porque mediante sentencia C-141 de 2010 la Corte Constitucional había declarado inexequible la Ley 1354 de 20098, por las irregularidades de la actora al momento de tramitar la iniciativa de reforma constitucional. 5.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 17 de febrero de 20169 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, al advertir que la nulidad del artículo 1 de la Resolución 001 del 12 de noviembre de 2009 no generó un daño antijuridico al “Comité Promotor”, pues “los efectos jurídicos de la decisión de nulidad conllevaban a rehacer la actuación administrativa”. 6 Fl. 78 a 83, Cuaderno Consejo de Estado. 7 “Artículo 179. el proceso para adelantar y decidir todos los litigios respecto de los cuales este Código u otras leyes no señalen un trámite o procedimiento especial, en primera y en única instancia, se desarrollará en las siguientes etapas: 1.
La primera, desde la presentación de la demanda hasta la audiencia inicial. 2. La segunda, desde la finalización de la anterior hasta la culminación de la audiencia de pruebas, y, 3. La tercera, desde la terminación de la anterior, comprende la audiencia de alegaciones y juzgamiento y culmina con la notificación de la sentencia. Cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, el juez prescindirá de la segunda etapa y procederá a dictar la sentencia dentro de la audiencia inicial, dando previamente a las partes la posibilidad de presentar alegatos de conclusión”.
(Texto vigente al momento de la decisión, esto es, antes de la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021). 8 “Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”. 9 Fl. 78 a 83, Cuaderno Consejo de Estado. Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 6 Al efecto, en la sentencia manifestó: “La declaratoria de nulidad del numeral 1 de la Resolución 001 del 12 de noviembre de 2009, per se, no genera un daño antijurídico, por el contrario, los efectos jurídicos de la decisión de nulidad conllevaban a rehacer la actuación administrativa, para que en derecho y por parte de la autoridad competente en sede administrativa, se resolviera lo referente a los topes de financiación […].
No puede de manera alguna el juez administrativo suplir las funciones del Consejo Nacional Electoral y apropiarse de las facultades legales que esta autoridad tiene para proceder a reconocer: en primer lugar, que la financiación se ajustó a los topes establecidos y en segundo lugar, a reconocer las sumas presuntamente invertidas en la campaña de recolección de firmas”. 6.
Recurso de apelación El 1° de marzo de 201610, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 6 de abril de 201611 y admitido el 8 de junio de 201612. 6.1. La parte actora13 afirmó que el daño antijurídico estaba demostrado con la declaratoria de nulidad del artículo 1 de la Resolución 001 del 12 de noviembre de 2009, dado que en el proceso de recolección de firmas se invirtieron $2.046’328.135,81. 7.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El 6 de julio de 201614 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 7.1. Las partes guardaron silencio. 10 Fl. 84 a 95, Cuaderno Consejo de Estado. 11 Fl. 97, Cuaderno Consejo de Estado. 12 Fl. 104, Cuaderno Consejo de Estado. 13 Fl. 84 a 95, Cuaderno Consejo de Estado. 14 Fl. 106, Cuaderno Consejo de Estado.
Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 7 7.2. El Ministerio Público15 reiteró lo dicho en el concepto rendido en primera instancia, esto es, que las pretensiones de la demanda debían ser negadas, porque no podía indemnizarse ningún daño, dado que mediante sentencia C-141 de 2010 la Corte Constitucional había declarado inexequible la Ley 1354 de 200916, por las irregularidades del demandante al momento de tramitar la iniciativa de reforma constitucional.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 17 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que la cuantía17 supera la exigida de 500 SMLMV, para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 152, numeral 6, y 157, inciso 2, de la Ley 1437 de 2011. 2.
Medio de control procedente Según copiosa jurisprudencia de esta Corporación, la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado es la que determina la acción judicial procedente para acudir al órgano judicial, así como la técnica para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por vía jurisdiccional18. 15 Fl. 110 a 117, Cuaderno Consejo de Estado. 16 “Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”. 17 La cuantía excede de los 500 SMLMV (lo cual equivale a $308.000.000, pues el SMLMV para el año 2014 era de $616.000) que se exige para que un proceso tenga vocación de doble instancia, y la pretensión mayor es de $930’506.833,03 por perjuicios materiales. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 2 de febrero de 2001, Rad.: 17769; Sentencia del 12 de mayo de 2011, Rad.: 26758; Sentencia del 7 de junio de 2007, Rad.: 16474. Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 8 De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación19, la procedencia de las acciones o medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido.
La reparación directa es la idónea en los casos en los que la causa de las pretensiones se deriva de un hecho, una omisión, una operación administrativa o de un acto administrativo, pero siempre que no se cuestione su legalidad20, lo que se da en virtud del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. La reparación directa también es la vía adecuada tratándose de los perjuicios derivados: i) de un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa21 o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado22, con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular (…), debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”23.
Respecto del segundo evento antes indicado, esta Corporación ha señalado que “la reparación directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo ilegal cuando tal ilegalidad ha sido declarada judicialmente, pues tal declaración deja a la vista una falla en el ejercicio de la función pública”24. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, Rad.: 51534 y sentencia del 22 de octubre de 2021, Rad.: 57265 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, Rad.: 16079 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, Rad.: 13685 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, Rad.: 23205, y sentencia del 21 de marzo de 2012, Rad.: 21986 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, Rad.: 21051 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del agosto 24 de 1998, Rad.: 13685; auto del 19 de abril de 2000, Rad.: 19517; sentencia del 23 de febrero de 2012, Rad.: 24655, y sentencia del 16 de mayo de 2016, Rad.: 37474, Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 9 En este caso, el medio de control procedente es el de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño originado por la declaratoria de nulidad de la Resolución 001 del 12 de noviembre de 2009 (art. 1), expedida por el Consejo Nacional Electoral. 3.
Vigencia de la acción Aunque en el proceso no se discutió la caducidad del medio de control ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes, ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo; resulta necesario verificar si la demanda se presentó en el tiempo oportuno por cuanto se trata de un presupuesto procesal25. Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general26, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.
Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud 25 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales.
Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad, actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.
Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252. 26 Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 10 judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción27, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.
Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure28 que opera por la falta de actividad oportuna en la 27 Consejo de Estado.
Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos. 28 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”.
Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 11 puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia29, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo30, señala que el medio de control de reparación directa deberá ejercerse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. En el caso sub examine se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo teniendo en cuenta: i) que mediante sentencia del 7 de febrero de 2013, la cual quedó ejecutoriada el 2 de abril siguiente31, el Consejo de Estado declaró la nulidad del artículo 1 de la Resolución 001 del 12 de noviembre de 200932; ii) que el 23 de enero de 2014 la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial la cual se declaró fallida el 20 de marzo de 201433; y iii) que la demanda se presentó el 11 de abril de 2014. 29 Corte Constitucional.
Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 30 Al sub examine, por tratarse de una demanda promovida con posterioridad al 2 de julio de 2012, le resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y las modificaciones introducidas por el legislador en la Ley 2080 de 2021.
Asimismo, son aplicables las disposiciones del Código General del Proceso (CGP), en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 31 Constancia secretarial visible a folio 128 vuelto, C.2. 32 Fl. 107 a 128, C.2. 33 Fl. 163, C.2. Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 12 4.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el accionante está legitimado en la causa por activa. 5. Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la legitimación en la causa. 6. Legitimación en la causa La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material.
La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva. A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. En el evento de que quien concurre como parte demandante no tenga la capacidad para comparecer al proceso, entonces no estará legitimada por activa de hecho, pues ni siquiera podría entablar la relación jurídico procesal. 7.
Caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 17 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, el extremo activo argumentó que el daño antijurídico estaba demostrado con la declaratoria de nulidad del artículo 1 de la Resolución Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 13 001 del 12 de noviembre de 2009, dado que en el proceso de recolección de firmas se invirtieron $2.046’328.135,81.
No obstante, antes de estudiar el fondo del asunto, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados y analizará si la parte demandante se encuentra legitimada en la causa por activa. Ello debe realizarse de esta manera, pues en caso de concluir que no cuenta con legitimidad para demandar, no será posible realizar un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda. 7.1.
Hechos Probados 7.1.1. Se constató que mediante Resolución 1685 del 8 de abril de 2008, la Registraduría Nacional del Estado Civil inscribió un “Comité de Promotores” con vocero, para adelantar un referendo que pretendía reformar el inciso primero del artículo 197 de la Carta Política. De ello da cuenta copia de dicho acto administrativo34, en la que se señaló lo siguiente: “[…] Artículo primero: inscribir el Comité de Promotores de la solicitud de referendo constitucional que busca la ‘reforma al inciso 1 artículo 197 de la Constitución Política’ el cual estará integrado por los siguientes ciudadanos: Nombres y apellidos Luis Guillermo Giraldo Hurtado Cecilia Paz de Mosquera Doris Ángel Villegas Miryam Donato de Montoya Gustavo Antonio Dajer Chadid Juan David Ángel Botero Álvaro de Jesús Velásquez Cock Hediel Saavedra Salcedo David Salazar Ochoa Artículo segundo: inscribir como vocero del comité promotor al señor Luis Guillermo Giraldo Hurtado […]” 7.1.2.
Se demostró que el 2 de septiembre de 2008, el vocero del “Comité de Promotores para adelantar Referendo” presentó al Consejo Nacional Electoral el 34 Fl. 3 a 5, C.1. Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 14 informe de balance de ingresos y gastos del proceso de recolección de firmas de la iniciativa de referendo, suscrito por contador público, según el cual el total de contribuciones recibidas por particulares había sido de $2.046’328.135,81.
De ello da cuenta copia del informe de la misma fecha35. 7.1.3. Se comprobó que mediante el artículo 1 de la Resolución 001 del 12 de noviembre de 2009, el Consejo Nacional Electoral declaró no ajustada a derecho la etapa de inscripción de la iniciativa que promovía un referendo para la reforma del inciso primero del artículo 197 de la Constitución Política, por violación a los topes de financiación en el proceso de recolección de firmas.
Como consecuencia, dejó sin validez “la etapa de ‘inscripción de la iniciativa legislativa y normativa y de la solicitud de referendo’”. Así consta en la copia de dicho acto administrativo36 del cual se destaca lo siguiente: “[…] De conformidad con lo señalado en el acápite 4.3. fueron recibidas contribuciones para financiar el proceso de recolección de firmas de la iniciativa legislativa popular que busca la convocatoria de un referendo constitucional para la reelección presidencial superiores a $3’339.743,88, violándose de esta manera el artículo tercero de la Resolución 067 de 2008 del Consejo Nacional Electoral Consejo Nacional Electoral y el artículo 97 de la Ley 134 de 1994. […] Resuelve.
Artículo primero: declarar la etapa de ‘inscripción de la iniciativa legislativa y normativa y de la solicitud de referendo’, que busca la convocatoria de un referendo constitucional para la reforma del inciso primero del artículo 197 de la Constitución Política, surtida ante la Organización Electoral, de que trata este proceso, no ajustada a las condiciones de plenas garantías a que se refiere el numeral 6 del artículo 265 de la Constitución Política, por la violación de los topes de financiación del proceso de recolección de firmas, según se establece en la Resolución 067 de 2008, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y como consecuencia de ello, dejarla sin validez alguna. […]” 7.1.4.
Se verificó que, mediante sentencia del 7 de febrero de 2013, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad del artículo 1 de la Resolución 001 del 12 de noviembre de 2009, como consta en dicha providencia37. 35 Fl. 101 a 106, C.2. 36 Fl. 4 a 100, C.2. 37 Fl. 107 a 128, C.2. Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 15 7.2.
Interés jurídico para demandar En el presente asunto, el “Comité de Promotores para adelantar Referendo” pretende que se declare patrimonialmente responsable al Consejo Nacional Electoral por la pérdida de los recursos económicos que “utilizó en la obtención de apoyos” para promover un referendo para reformar el inciso primero del artículo 197 de la Constitución Política, los cuales ascienden a la suma de $2.046’328.135,81.
Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1038 de la Ley 134 de 199439, para ser promotor de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo, se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral. También pueden ser promotores, las organizaciones cívicas, sindicales, gremiales, indígenas o comunales del orden nacional, departamental o municipal y los partidos o movimientos políticos, debiendo cumplir con el requisito de la personería jurídica en todos los casos.
La misma normativa señala que cuando se trate de un comité ciudadano, deberá estar integrado por 9 personas, “y elegirá el vocero, quien lo presidirá y representará”. 38 “Artículo 10. Los promotores y voceros. Para ser promotor de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo, se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral, cumpliendo con este requisito, podrán también ser promotores, una organización cívica, sindical, gremial, indígena o comunal del orden nacional, departamental, municipal o local, según el caso, o un partido o movimiento político, debiendo cumplir con el requisito de la personería jurídica en todos los casos.
Además del cumplimiento de los requisitos exigidos en el inciso 1°; en el caso de las organizaciones, partidos o movimientos políticos, la iniciativa legislativa y normativa y la solicitud de referendo deberá ser aprobada en asamblea, congreso o convención, por la mayoría de los asistentes con derecho a voto, y será la misma asamblea la que los elija.
Deberán constituirse en comité e inscribirse como tales ante la Registraduría del Estado Civil de la correspondiente circunscripción electoral. Este comité estará integrado por nueve ciudadanos, y elegirá el vocero, quien lo presidirá y representará. Si el promotor es la misma organización, partido o movimiento, el comité podrá estar integrado por sus directivas o por las personas que éstas designen para tal efecto. […]” 39 “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”.
Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 16 En este caso, el Comité demandante está conformado por 9 ciudadanos y tanto este como su vocero fueron inscritos por la Registraduría Nacional del Estado Civil (hecho probado 7.1.1.). No obstante, se observa que, de acuerdo con lo dispuesto en la norma antes mencionada, el “Comité de Promotores” no es en sí mismo una organización autónoma con personería jurídica y, por tanto, no tiene la capacidad jurídica de contraer obligaciones ni de reclamar derechos40.
Se trata, simplemente, de una agrupación de personas o conjunto de sujetos que por virtud de la ley pueden organizarse para perseguir un fin común, en este caso, el de adelantar una iniciativa para reformar un artículo de la Constitución. Es más, aunque este grupo cuenta con un vocero que lo representa, debe destacarse que este no hace las veces de representante legal porque, se repite, el Comité carece de personería jurídica.
Sus funciones se limitan, entonces, a ser el responsable de las actividades administrativas, financieras, de campaña de la iniciativa popular, así como de comunicación e información oficial durante el trámite del referendo. Por tanto, en el caso de marras, se advierte que el “Comité de Promotores para adelantar Referendo” no tiene capacidad para comparecer a este proceso, pues no existe norma alguna que le confiera persona jurídica y, por tanto, la capacidad de contraer obligaciones y ser titular de derechos41. 40 Valencia Zea, Arturo y Ortiz Monsalve Álvaro.
Derecho Civil Tomo I, Parte General Personas (16ª ed.) Bogotá – Colombia, Temis, (2006): “[…] El sujeto de derechos (persona) debe poseer una condición esencial: ser un sujeto de voluntad, es decir, que debe gozar de la capacidad de querer. La personalidad como categoría del orden Jurídico, solo se atribuye o predica de sujetos de voluntad, o sea de los seres humanos y de ciertas organizaciones.
De los primeros (personas físicas) porque, dada su propia constitución antropológica, son aptos o capaces de desenvolver una voluntad en sentido psicológico, esto es, de tomar decisiones de voluntad: y de las segundas (personas Jurídicas) porque dada una especial ordenación unitaria de fines colectivos y el establecimiento de órganos de actuación, pueden tener una determinada capacidad de querer […] La persona como objeto de la ciencia Jurídica.
La palabra persona señala ante todo un sujeto de derechos, o sea, la capacidad para ser sujeto (activo o pasivo) de las normas Jurídicas, especialmente de los hechos y de las consecuencias Jurídicas […]” (página 266). 41 “Artículo 44. Capacidad para ser parte y para comparecer al proceso. Toda persona natural o jurídica puede ser parte en un proceso.
Tienen capacidad para comparecer por sí al proceso, las personas que pueden disponer de sus derechos. Las demás deberán comparecer por intermedio Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 17 Con todo, se aclara que, si el propósito de los miembros del Comité era recuperar los dineros que recaudaron o aportaron para promover el referendo, lo correcto era que hubiesen presentado una demanda de forma individual por los perjuicios particulares a ellos irrogados con la decisión que dejó sin validez el proceso de recolección de firmas de la iniciativa popular, lo cual no ocurrió. De hecho, se advierte que ninguno de los miembros del “Comité de Promotores” otorgó poder a quien aquí demanda, sino que lo hizo el vocero del grupo que, para todos los efectos, no obra como representante legal ni tiene la potestad de reclamar en nombre de quienes conformaban el aludido grupo.
De conformidad con lo anterior, se impone, entonces, revocar la sentencia del 17 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, lo que de paso impide realizar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto sometido a conocimiento de esta Subsección, por las consideraciones ya expuestas. 8.
Condena en costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. de sus representantes, o debidamente autorizadas por éstos con sujeción a las normas sustanciales.
Las personas jurídicas comparecerán al proceso por medio de sus representantes, con arreglo a lo que disponga la constitución, la ley o los estatutos. Cuando el demandado sea una persona jurídica que tenga varios representantes o mandatarios generales distintos de aquéllos, podrá citarse a cualquiera de ellos, aunque no esté facultado para obrar separadamente.
Cuando los padres que ejerzan la patria potestad estuvieren en desacuerdo sobre la representación judicial del menor, el juez le designará curador ad litem, a solicitud de cualquiera de ellos o de oficio”. Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 18 Al punto, el artículo 365 del Código General del Proceso, vigente para el momento en el que se interpuso la demanda, establece las siguientes reglas para proceder a la condena en costas, a saber: “1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
De conformidad con las normas anteriormente transcritas, en la parte resolutiva se condenará en costas en segunda instancia a la parte actora, toda vez que el recurso de apelación que interpuso no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.
En relación con las agencias en derecho42 en segunda instancia, se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad, la cuantía del proceso y la actuación desplegada por la parte vencedora43. A su turno, el Acuerdo 10554 de 201644 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, determina que, en los procesos declarativos en general en segunda instancia, podrán fijarse entre 1 a 6 SMLMV45. 42 Cfr. Art. 365 y ss.
CGP. 43 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 5 de marzo de 2021. Rad.: 51034 44 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. 45 “Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: Procesos declarativos en general. En única instancia. a. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V. En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido.
(ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. b. Por la Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 19 En este orden, la Sala condenará a la parte actora al pago de agencias en derecho en suma equivalente a 1 SMLMV en favor de la entidad demandada, las cuales serán liquidadas por Secretaría según los parámetros previstos en la normativa transcrita.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 17 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se dispone:
SEGUNDO: DECLARAR probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal a quo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso.
CUARTO: CONDENAR en agencias en derecho a la parte actora en suma equivalente a 1 SMLMV, en favor de la entidad demandada y serán liquidadas por Secretaría, conforme a lo expuesto en la parte motiva. naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V”.
Radicado: 25001233600020140049901 (57097) Demandante: Comité de Promotores para adelantar Referendo 20 QUINTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado VF