CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación:05001-23-31-000-2010-01517-01 Referencia. Acción de Nulidad y Restablecimiento. Actora: INVERSIONES B&U SAS TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA, PUES NO SE VULNERÓ EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO, DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN NI LOS PRINCIPIOS DE LA NON REFORMATIO IN PEJUS, CONFIANZA LEGÍTIMA NI BUENA FE.
REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la actora, contra la sentencia de 24 de abril de 2015, proferida por la Sala Sexta de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se declaró no probada la excepción de “INDEBIDA INTEGRACIÓN DE LOS LITISCONSORCIOS NECESARIOS POR PASIVA” y se denegaron las súplicas de la demanda. 2 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.
La sociedad INVERSIONES B&U SAS, por conducto de apoderada judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia tendiente a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1a. Que es nula la Resolución núm. 020 de 2010, expedida por el director del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín, por la cual revocó las resoluciones C2-0475 de 14 de septiembre de 2009 y C2 - 0590 de 20 noviembre de 2009, emanadas del Curador Urbano Segundo de Medellín, que otorgaron reconocimiento de ampliación y licencia de construcción, en la modalidad de modificación y ampliación, en el predio ubicado en la carrera 64B núm. 36-06 de Medellín. 2a.
Que, como consecuencia de la anterior declaratoria, se confirme la licencia urbanística de que tratan las resoluciones citadas. 3 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3ª. Que se condene al Municipio de Medellín -Departamento Administrativo de Planeación- a resarcir a la actora los perjuicios ocasionados a título de lucro cesante y daño emergente, en la cuantía señalada.
I.2. La actora fundamentó su demanda, en síntesis, en los siguientes hechos: 1º. Que para la obtención de la licencia urbanística solicitó al Departamento Administrativo de Planeación de Medellín concepto sobre el uso del suelo correspondiente al predio ubicado en la carrera 64B núm. 36-06 de Medellín, frente a lo cual el citado Departamento mediante documento de fecha 13 de marzo de 2009, rindió el concepto respectivo. 2º.
Que el 24 de marzo de 2009 la actora presentó ante la Curaduría Urbana Segunda de Medellín los documentos, tales como planos arquitectónicos, certificado de existencia y representación legal, cuenta de servicios públicos, impuesto predial y formularios diligenciados; y, además, allegó el 26 de marzo de 2009 los documentos adicionales que le fueron requeridos en forma verbal. 4 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3º.
Añadió que el 2 de abril de 2009 la actora presentó ante la Curaduría Urbana Segunda de Medellín, el documento sobre estudio de suelo del predio. 4º. Que, posteriormente, el 3 de agosto del mismo año, adjuntó los documentos relacionados en el oficio de esa fecha; y el 4 de agosto aportó los planos arquitectónicos de la Clínica CIRAM. 5º.
Sostuvo que el 11 de agosto entregó los planos arquitectónicos con el cuadro de áreas de la citada Clínica; y el 14 de septiembre de 2009 la Curaduría Urbana Segunda de Medellín expidió la Resolución C2-0475, a través de la cual otorga reconocimiento de ampliación y licencia de construcción en la modalidad de modificación y ampliación. 6º.
Puso de manifiesto que el 29 de septiembre de 2009 el señor John Fabio Ochoa Giraldo, Representante Legal del Edificio Conquistadores Plaza, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en contra de la citada Resolución, aduciendo, entre otros argumentos, que la licencia se otorgó sin la exigencia de varias normas que no podían dejarse pasar por alto. 5 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7º.
Señala que frente al citado recurso la actora se opuso; y mediante la Resolución C2 -0590 de 2009 la Curaduría Urbana Segunda de Medellín confirmó, en todas sus partes, la Resolución C2- 0475 de 2009 y concedió el recurso de apelación ante el Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín. 8º. Refiere que, el 21 de enero de 2010, mediante la Resolución núm. 020 de 2010, el director del Departamento Administrativo de Planeación revocó la Resolución C2-0475 de 14 de septiembre de 2009, violando a todas luces el debido proceso, el derecho de defensa y contradiciendo por completo el documento de 13 de marzo de 2009.
I. 3. En apoyo de sus pretensiones, la actora adujo los siguientes cargos de violación: 1º. Vulneración del derecho fundamental al debido proceso y de defensa y contradicción; violación de los artículos 29 y 31 de la Constitución Política; 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo; y 36 del Decreto 564 de 2006. 6 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En síntesis, sustenta su censura, así: Que de la lectura de la Resolución 020 de 21 de enero de 2010 se extrae que la decisión se basó exclusivamente en el informe técnico realizado por la Unidad de Ordenamiento Territorial del Departamento Administrativo de Planeación. Que como dictamen pericial que es el citado informe, debió ser practicado con un criterio de imparcialidad lo cual evidentemente no ocurrió en este caso, pues el mismo provino de una dependencia que se encuentra subordinada jerárquicamente al director del Departamento Administrativo de Planeación. Es decir, que existe una nulidad absoluta del informe técnico por falta de imparcialidad.
Que en el hipotético y remoto caso de que no se considere que el informe técnico es un dictamen pericial, está probado que del mismo no se corrió traslado a la actora para efectos de que esta pudiera ejercer la contradicción de la prueba. En cuanto a la violación del derecho fundamental al debido proceso administrativo por haber sido adoptada la decisión con desconocimiento del principio de la non reformatio in pejus, trae a 7 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colación el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia T- 587A de 2003.
Estima que tal violación se concreta en el hecho de que la administración se basó en razonamientos y argumentos totalmente diferentes a los del recurso de apelación, sin que se le permitiera a la actora presentar argumentaciones o pruebas respecto de esos nuevos razonamientos. Respecto a la vulneración de los principios de la buena fe y la confianza legítima.
Violación del artículo 83 de la Constitución Política. Trae a colación la sentencia C- 478 de 1998 de la Corte Constitucional, para enfatizar que es un deber de la administración pública garantizar dichos principios. Que de conformidad con el documento de fecha 13 de marzo de 2009, a través del cual se conceptuó sobre el uso del suelo, la actora procedió a solicitar licencia urbanística y a realizar inversiones y trámites, porque confiaba legítimamente en que la licencia sería otorgada, o al menos que no sería negada por no 8 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplir con los usos del suelo; y no obstante esa confianza legítima la entidad decidió revocar la licencia urbanística otorgada, lo cual viola evidentemente este principio y, de contera, el de la buena fe.
I.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA I.4.1. La Alcaldía de Medellín, mediante apoderada, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: Que el informe técnico, como su nombre lo indica, es un documento interno de una Unidad del Departamento Administrativo de Planeación, que de acuerdo con sus funciones misionales se encarga de apoyar la decisión del director, por lo que no constituye un dictamen pericial.
Que no hubo transgresión al debido proceso por inobservancia del deber de imparcialidad, ni se vulneró el derecho de contradicción pues, por el contrario, la revisión técnica de lo aprobado dio cuenta de la inobservancia de disposiciones urbanísticas de obligatorio cumplimiento por parte de los solicitantes y de la Curaduría Urbana, inherentes al uso específico que se pretendía licenciar. 9 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Considera que no le asiste razón a la actora en cuanto al desconocimiento del principio non reformatio in pejus, toda vez que la Resolución acusada dio cuenta de los argumentos del recurrente relacionados con el cambio de destinación del predio de vivienda a clínica sin cumplir con las normas vigentes y las exigencias específicas para este tipo de destinación; y que cosa diferente hubiera sido dejar de pronunciarse al respecto, pues correspondía al Departamento de Planeación acopiar sus conocimientos técnicos en una respuesta que absolviera de manera clara y precisa la normativa urbanística aplicable.
Estima que no se infringen los principios de buena fe y confianza legítima porque nunca se actuó de manera sorpresiva dentro del trámite de la solicitud de licencia, ni se modificó la normativa vigente para perjudicar al interesado, además de que los conceptos emitidos no hacen parte del trámite de la licencia y su contenido no crea una situación particular y concreta, pues no son actos que deciden una actuación administrativa y ni siquiera son actos preparatorios de la misma.
Propuso las excepciones de inexistencia de fundamentos jurídicos para solicitar la nulidad; falta de causa para pedir; inexistencia de 10 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligación; inexistencia de prueba de lucro cesante pretendido; indebida integración de los litis consorcios necesarios por pasiva y buena fe.
En cuanto a la primera excepción señalada, la hizo consistir en el hecho de que autorizar la licencia sería desconocer los condicionantes del Decreto 1521 de 2008, relativos a la localización de este tipo de equipamientos, pues no es suficiente que el equipamiento de salud se encuentre localizado en el centro tradicional y representativo, en corredor metropolitano de servicios, ya que se localiza en el Barrio Conquistadores caracterizado como residencial tipo 1, donde los usos institucionales comerciales y de servicios (clínica), se admiten frente a vías arterias o regionales y con acceso por estas vías, lo cual tiene como propósito evitar que estas actividades se distribuyan indiscriminadamente por el sector y avasallen, presionen o terminen desalojando la vivienda o residencia, que es el uso principal de estos sectores residenciales.
Frente a las demás excepciones, resalta que la administración municipal aplicó las normas que rigen la materia y no ha generado perjuicios a la parte actora; y que la demanda debió dirigirse en 11 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra de la Curaduría Urbana Segunda y no contra el Municipio de Medellín. I.4.2.
El Edificio Conquistadores Plaza P. H., en calidad de tercero interesado, se vinculó al proceso para oponerse a las pretensiones de la demanda y señaló al efecto, en síntesis, lo siguiente: Que, haberse tomado la decisión de revocar la licencia a la actora con base en el informe técnico, no constituye ninguna violación al debido proceso, ni a la imparcialidad, ni el derecho de contradicción, por cuanto si el inmueble no cumple con los requisitos exigidos por las normas urbanísticas o el solicitante no se allanó al cumplimiento de las mismas, el informe técnico simplemente deja constancia de ello en el correspondiente documento, lo cual, como es lógico, no puede tenerse como un dictamen.
Además, al solicitante dentro del trámite administrativo de la solicitud de la licencia se le otorgan plazos y se le dan oportunidades para cumplir con los requisitos que en su momento se le exigen, por lo que no es en el trámite de un recurso que deban concederse términos al solicitante para que cumpla los requisitos que en el tiempo ordinario debió atender. 12 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aduce que el funcionario de segunda instancia no tenía por qué atenerse a lo decidido en primera instancia, para obrar según el actor de buena fe.
No, la buena fe se predica precisamente en el sentido de que los funcionarios que imparten decisiones ya sean judiciales o administrativas no pueden cambiarlas, pues la revocatoria directa de las mismas se encuentra legal y constitucionalmente prohibida, y eso sí sería obrar de mala fe. Propuso como excepciones la falta de causa y la inexistencia de las obligaciones demandadas, pues la administración obró conforme a la Constitución y a la Ley.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 24 de abril de 2015, el Tribunal Administrativo de Antioquía, Sala Sexta de Descongestión, declaró no probadas las excepciones propuestas y denegó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos que pueden resumirse, así: Inició refiriéndose a la excepción de indebida integración de los litis consorcios necesarios por pasiva, en cuanto el apoderado del 13 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipio de Medellín consideró que a quien se debió demandar fue a la Curaduría Urbana Segunda de dicho Municipio.
Al respecto, estimó el Tribunal que como la Resolución núm. 020 de 21 de enero de 2010 fue expedida por el Municipio de Medellín- director del Departamento Administrativo de Planeación-, dicho municipio es al que le corresponde defender la legalidad de tal acto y responder, en caso de declararse la nulidad del mismo por las condenas impetradas.
A su juicio, las partes del proceso están legitimadas en la causa por activa y pasiva. En lo concerniente al problema jurídico planteado en la demanda, luego de señalar el marco normativo y jurisprudencial aplicable frente al concepto y alcance del derecho al debido proceso administrativo, y a los principios de confianza legítima y buena fe, así como al principio de la non reformatio in pejus, consideró que, tal como lo alude la parte demandante, la decisión enjuiciada se basó en el informe técnico realizado por la Unidad de Ordenamiento Territorial. 14 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el informe técnico reposa en el expediente como “comunicación interna”, elaborado por dicha Unidad y remitido a la Unidad de Inteligencia Jurídica, ambas del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín, en cuyo contenido se plasma la visita realizada al terreno donde funcionaba la Clínica CIRAM, la descripción del proyecto, la normatividad aplicable a éste, los antecedentes de la Resolución núm. C2-0475 de 2009, el uso del suelo y la factibilidad para el uso de equipamientos de salud, en el cual, finalmente, se concluyó que a pesar de que el equipamiento de salud nivel 2 es permitido en el centro tradicional y representativo y en el corredor metropolitano de servicios, en este caso específico, por encontrarse ubicado en el centro de ciudad en zona residencial tipo 1, del Barrio Conquistadores, y no estar ubicado frente a la vía regional del Río y a las vías arterias o regionales de comunicación intermunicipal con acceso por una de estas vías, ese uso sí es prohibido en el predio anotado.
Estima el Tribunal que no le asiste razón a la parte actora en cuanto considera que dicho informe técnico es una prueba nula porque se trata de un dictamen pericial, pues el mismo es un informe técnico, un concepto técnico que de manera alguna puede considerarse 15 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como un dictamen pericial, ya que no cumple con las exigencias de los artículos 233 a 243 del Código de Procedimiento Civil.
Que en el concepto de violación no se señala el fundamento jurídico que imponga que de ese concepto -informe técnico- debió darse traslado a la actora y por tratarse de una justicia rogada el Juez no puede realizar el estudio de legalidad. Que, por lo demás, el mencionado informe es un documento interno que apoya la decisión del Director como funcionario competente para resolver el recurso de apelación y no era exigible ponerlo en conocimiento de la destinataria de la decisión; y porque se trata de los hallazgos resultantes de la visita realizada al predio objeto de licenciamiento y de la subsunción de los mismos en las pruebas vigentes sobre la materia, asuntos que no pueden tenerse como nuevos daños para la sociedad actora, por ser precisamente la solicitante de la licencia. Que constituyendo el pluricitado informe el fundamento de la decisión, correspondía a la parte actora en estas diligencias desvirtuar la presunción de legalidad que reviste el acto acusado, cumplir con la carga de la prueba aportando y/o solicitando la 16 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co práctica de medios de convicción pertinentes y conducentes para acreditar que los hallazgos planteados en el informe no eran ciertos; y que, por lo tanto, no se configuraban los incumplimientos allí aducidos.
En cuanto al desconocimiento del principio de la non reformatio in pejus, el a quo sostiene que las respectivas autoridades al resolver el recurso de apelación bien pueden revisar la normativa urbanística vigente a fin de constatar la satisfacción o no de la totalidad de las exigencias necesarias para el otorgamiento de lo pretendido por la actora, además de que el artículo 59 del CCA prevé que la decisión resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo hayan sido antes.
Finalmente, en lo que toca con la confianza legítima y la buena fe, enfatiza en que en este caso no se trata de conceptos emitidos dentro del trámite de licenciamiento en cuestión, sino que obedece a la respuesta y aclaración a las inquietudes presentadas por la administración del Edificio en relación con el predio localizado en la carrera 64B núm. 36-06 del Barrio Conquistadores. 17 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que fue precisamente el no cumplimiento de la totalidad de las exigencias legales lo que fundamentó la revocatoria y no se trata de un cambio súbito, sorpresivo y repentino de una posición de la administración, sino de la aplicación de una disposición legal prohibitiva que se encontraba vigente para el momento de la actuación adelantada en la Curaduría Urbana Segunda de Medellín; y que debió ser aplicada por el respectivo curador al adoptar la decisión revocada.
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La demandante manifestó que no comparte la decisión recurrida e insistió en los cargos de violación expuestos en la demanda que, a su juicio, no fueron analizados por el a quo. (Folios 222 a 227 del cuaderno principal). IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN IV. 1.- Vencido el plazo, la parte actora, guardó silencio.
IV. 2. -La parte demandada, esto es, el municipio de Medellín, descorrió el traslado de alegatos en forma extemporánea. 18 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.3.- El Agente del Ministerio Público, en la oportunidad procesal para presentar sus alegatos, guardó silencio.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de la Resolución núm. 020 de 2010, expedida por el director del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín, a través de la cual al resolver el recurso de apelación interpuesto por el Representante Legal del Edificio Conquistadores Plaza, revocó la Resolución C2 0475 de 14 de septiembre de 2009, proferida por el Curador Urbano Segundo de Medellín, que había otorgado la licencia de construcción para modificación y ampliación en el predio de la Carrera 64B núm. 36-06 de Medellín, en favor de la actora.
El Acto acusado, es del siguiente tenor, en lo pertinente: “( ) RESOLUCIÓN NÚMERO 020 DE 2010. (Enero 21) “Por medio de la cual se resuelve recurso de apelación” EL DIRECTOR DEL DEPARATAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN, en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por el Decreto 2150 de 1995, y, 19 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
CONSIDERANDO
QUE: (…) 4.Este despacho avoca el conocimiento del recurso y fundamentará la decisión en el informe técnico realizado por la Unidad de Ordenamiento Territorial, las normas que regulan la expedición de las licencias urbanísticas y la documentación que se le remitió para el análisis.. INFORME TÉCNICO: Efectuada la visita al terreno se constató que se trata de una construcción de semisótano, 1º. y 2º. piso, donde funcionaba la CLINICA CIRAM, en el momento de la visita se encontraba cerrada y no se pudo establecer si se cerró por orden de la Inspección de Policía o porque se va a efectuar la reforma y ampliaciones aprobadas.
Por una de las puertas se observó que existen algunas tuberías y materiales de construcción y en la puerta posee el aviso de la licencia de construcción exigido por la Curaduría Segunda, donde informan la obra por realizar.. La propiedad por ambas vías linda con edificios multifamiliares en altura, y la clínica no posee retiros de aislamiento a las viviendas existentes.
Además, se observó que todo el sector está conformado por viviendas de 2 y 3 pisos y en su mayoría por edificios multifamiliares en altura, algunos de los cuales poseen 10 o más pisos, por lo cual el sector es netamente residencial.. De conformidad con los planos anexos, se constató que se trata de una construcción de semisótano y 1º. a 7º. piso, distribuidos así:.
Según el Acuerdo 46 de 2006, el Plan de Ordenamiento Territorial, el predio anotado se ubica en el área de influencia inmediata del cono del aeropuerto, en el polígono Z4-CN1-12, Barrio Conquistadores, Centro de ciudad, uso del suelo residencial, tipo 1, dentro del corredor metropolitano de servicios. En el anexo III del Acuerdo 46 de 2006-Tabla de Usos Residenciales, el uso de Equipamientos de Salud Nivel 2, con quirófanos u hospitalización-IPS, se prohíbe salvo cuando está ubicado 20 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co frente a la vía Regional del río o frente a las vías arterias o regionales de comunicación intermunicipal con acceso por una de estas vías ( ); en cuanto a salud, Sólo se permiten entre otros, EPS y ARS ( oficinas y consultorios, pero sin hospitalización, ni quirófanos), Siempre y cuando cumplan con las normas, alturas y áreas máximas permitidas para la zona en la cual se ubiquen..
Adicionalmente, se constató que no se anexó aprobación de la Aeronáutica Civil, requisito que debe cumplir este proyecto, dado que de conformidad con el Decreto 266 de 2006, el predio se encuentra ubicado en la Zona 13, área de influencia inmediata del Cono del Aeropuerto, donde para cualquier altura se requiere de lo anterior.. No cumple con el índice de ocupación del 60% ( ). para los equipamientos de salud que tengan servicio de hospitalización, pues tiene 71.28%..
Sobrepasa el área máxima de 36 m², permitida para actividades diferentes a vivienda en zona residencial ( ). Las escalas y las circulaciones no cumplen con la dimensión mínima de 1.20 m exigidos por norma.. No se acoge a las normas para reconocimiento ( ) teniendo en cuenta que no se construyó antes del Acuerdo 46 de 2006, tampoco a las de uso establecido.
No cumple con normas de accesibilidad, movilidad y batería de baños y bahías de parqueo para personas con movilidad reducida.. Tampoco cumple con celdas de motos y para movilidad reducida dentro del área útil del lote Tampoco presenta bahía de parqueo. El parqueo se realizaba en zona pública, lo cual no se permite.. Las celdas de parqueo no cumplen con la dimensión mínima de ancho de 2.50 m, todas presentan un ancho de 2.00 m, incluidas las de ambulancia y movilidad reducida, que requieren mayor dimensión. 21 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co.
El proyecto no presenta los cuadros de cálculo de parqueaderos, discriminando áreas privadas para el personal administrativo, privados, de visitantes, para movilidad reducida y de motos, …teniendo en cuenta que el proyecto presenta: consultorios, oficinas similares y habitaciones para recuperación. Estas celdas deben quedar consignadas tanto en los planos con las dimensiones requeridas para cada caso específico, como en la obra..
No cumple con retiro de 3 m hacia las viviendas colindantes.. No cumple con zona para camillas y sillas de ruedas, canecas de desechos (Reciclables, material orgánico y bio sanitarios y cortopunzantes), rampa en la parte posterior del primer piso.. Debido a que no anexan cálculos y memorias, no es posible establecer si se hicieron para los 7 pisos y cumplen con sismo-resistencia..
No cumple completamente con las exigencias del Decreto 409 2007, en cuanto a los servicios de apoyo a las actividades de diagnóstico y tratamiento, ambientes complementarios, retiros de protección y normas de seguridad y emergencia.. Faltaría caja, oficina financiera y diseñar algunos espacios y baños para movilidad reducida para este ambiente.
De conformidad con el análisis efectuado, dado que el uso es prohibido en esta zona residencial, tipo 1, esta oficina no considera factible la aprobación del proyecto en el predio anotado … RESUELVE:
ARTICULO PRIMERO: Revocar la Resolución C2-0475 de 14 de septiembre de 2009, que había otorgado reconocimiento de ampliación y licencia de construcción para modificación y ampliación en la carrera 64 B 36-06. 22 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTICULO SEGUNDO: Remitir el trámite a la curaduría de origen para que se adelante la actuación pertinente.
Enviar copia a la Inspección de Control Urbano para que conozca de las contravenciones urbanísticas, especialmente de las no susceptibles de reconocimiento [ ]”. Sea lo primero reiterar por la Sala que según lo establecido en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 267 del CCA, el recurso de apelación se entiende interpuesto en lo desfavorable a la apelante, por lo cual el superior, en principio, no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo.
Como ya se precisó, en la demanda la parte actora solicitó la nulidad del acto acusado con fundamento en los siguientes cargos de violación: vulneración del derecho fundamental al debido proceso y de defensa y contradicción; violación de los artículos 29 y 31 de la Constitución Política; 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo; y 36 del Decreto 564 de 2006; violación del principio de la Non Reformatio In Pejus y vulneración de los principios de confianza legítima y buena fe.
En orden a dirimir la controversia, la Sala precisa lo siguiente: 23 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la actora, se le violó su debido proceso por cuanto el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín se fundamentó en un informe técnico para revocar la licencia que le había sido otorgada, informe este frente al cual no se corrió traslado.
En efecto, del contenido del acto acusado se colige que la demandada se basó en un informe que le fue rendido en virtud de una visita al predio objeto de la licencia, por funcionarios de la misma dependencia, -no propiamente un informe con características de un dictamen pericial, como pretende hacerlo ver la actora-, visita esta que se ordenó para establecer si se había incurrido o no en las irregularidades y violaciones urbanísticas denunciadas por el Representante Legal del Edificio Conquistadores, quien recurrió la Resolución que otorgaba la licencia de construcción a la actora.
Es así como a folios 32 a 34 del cuaderno principal, obra el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, interpuesto contra la citada la Resolución, en el cual se lee: “[…] En el caso que nos ocupa, la licencia inicial para el predio concedida por Planeación en el año 1963 fue para una construcción de 1o. y 2o. piso y un área pequeña en semisótano con destinación a una 24 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vivienda Pero ahora al cambiar la destinación del predio de vivienda a Clínica ya existían normas vigentes, con exigencias mayores y específicas y especiales para el tipo de destinación, normas éstas que no se cumplían ni se están cumpliendo, como es el caso concreto de la existencia obligatoria de parqueaderos privados, parqueaderos para visitantes, parqueaderos para ambulancias, parqueaderos para discapacitados, parqueaderos para cargue y descargue, parqueaderos para cargue de desechos hospitalarios, etc., todo lo cual en las exigencias legales brilla por su ausencia y no obstante la curaduría entra a conceder licencia de reconocimiento… Tampoco puede ser de recibo… Que al comunicarse a los señores vecinos del inmueble al que se concedió la licencia, se les hubiese planteado un tipo de construcción que para su reconocimiento era dable por tratarse de (2) dos pisos y semisótano, Pero que en forma sorpresiva y yo diría que desleal se procedió con posterioridad a cambiar por un proyecto distinto donde se trataba de la construcción de (7) Siete pisos completamente diferente a la solicitud que antes nos habían comunicado […]”.
Advierte la Sala que las irregularidades puestas de manifiesto por el recurrente en la vía gubernativa coinciden en muchos aspectos con el informe de la visita que se llevó a cabo con el fin de establecer su veracidad. Y a folios 35 a 38 del cuaderno principal, obra el escrito de 16 de octubre de 2009, a través del cual la actora descorrió el traslado del recurso interpuesto por el Edificio Conquistadores Plaza; y llama la atención de la Sala, que el apoderado de la actora se limita a oponerse a los argumentos del recurrente aduciendo que carecen de veracidad, sin que haya aportado o solicitado prueba alguna de carácter técnico tendiente a desvirtuarlos. 25 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la misma manera, tampoco en esta instancia jurisdiccional aportó ni solicitó la práctica de prueba alguna demostrativa de la equivocación en que hubiera podido incurrir el Departamento de Planeación de Medellín al valorar el informe de visita que condujo a la revocatoria de la licencia otorgada.
Sobre el particular, cabe precisar que la jurisprudencia de esta Sección ha sido unánime y reiterativa desde el año 2000, en considerar que en situaciones en las cuales se aduce la violación del debido proceso o de defensa y contradicción frente a un tema probatorio, es menester que quien la alega aporte o solicite la práctica de la prueba que demuestre que de haber tenido la oportunidad de valorarse en la instancia administrativa, la decisión hubiera sido diferente.
Al efecto, es preciso consultar la sentencia de 17 de marzo de 2000 (Expediente núm. 5583, Actora Gladys María Sierra Mendoza, Cp. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), que frente a este punto sostuvo: “[…] Finalmente, en lo que concierne a la aducida violación del derecho de defensa en la vía gubernativa, porque no se decretaron ni practicaron las pruebas solicitadas por la actora, estima la Sala que la prosperidad de dicho cargo está condicionada a que en la instancia jurisdiccional, en la que obviamente se tiene franca la oportunidad para ello, se pidan y practiquen esas mismas pruebas, u otras 26 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pertinentes, a objeto de que en el proceso respectivo quede evidenciado que la importancia o trascendencia del supuesto fáctico que se echa de menos era tal que resultaba imprescindible considerarlo para efectos de inclinar, en uno u otro sentido, la decisión administrativa controvertida.
Resulta, empero, que esa eventual incidencia en el caso presente no se puede medir o ponderar, pues la demandante no solicitó ni aportó pruebas con ese propósito, …con lo cual quedó en el limbo el efecto útil, determinante o revelador de los elementos de convicción que no fueron decretados […]”. Ahora, esta Corporación, siguiendo los lineamientos que frente al tema ha señalado la Corte Constitucional, ha sido enfática en sostener que el debido proceso no es abstracto, sino que quien invoca su violación debe señalar cuáles son las normas especiales aplicables en el evento específico que reclama, lo que no ocurrió en este caso, como lo hizo notar el Tribunal de instancia, pues cabe resaltar que en materia de licencias de construcción existen normas especiales de preferente aplicación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1º del CCA, y en parte alguna de la demanda la actora señaló disposición que se refiera al informe de visita y su traslado, aspecto este que, como quedó visto, no impedía que el aquí demandante al descorrer el traslado del recurso de apelación interpuesto por el Edificio Conquistadores hubiera aportado o solicitado prueba tendiente a desvirtuar las irregularidades de tipo urbanístico que este endilgaba. 27 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, en sentencia de 24 de mayo de 2012 (Expediente núm. 2006-00169, Actora: Empresarios Asociados de Apuestas Permanentes), dijo la Sala: “[…] V.2.1.- En cuanto a la violación del debido proceso, esta Sala, en reiterada Jurisprudencia y compartiendo los lineamientos que al respecto ha señalado la Corte Constitucional, ha manifestado que tal violación depende, en cada caso concreto, de la norma específica que consagre las etapas y términos que gobiernan la actuación correspondiente.
Al efecto, dijo la Sala: “La Corte Constitucional, en sentencia C-217 de 1996, con ponencia del Magistrado doctor José Gregorio Hernández, precisó el alcance del artículo 29 de la Carta Política, así: “ Aplicación directa de las normas constitucionales. “ Ahora bien, la propia norma del artículo 29 de la Constitución señala como uno de los elementos integrantes del debido proceso la sujeción a las reglas y procedimientos plasmados por el legislador para el respectivo juicio.
Por eso, manifiesta con claridad que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente, según las reglas de la ley, y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, también previstas en la ley, lo cual implica que la normatividad legal es punto de referencia obligado para establecer en cada caso concreto si se acatan o desconocen las reglas del debido proceso.
De todo ello se deduce que una cosa es la efectividad de la garantía constitucional, que no depende de la ley en cuanto no proviene de ésta, y otra muy distinta, la verificación acerca del contenido del debido proceso en relación con cada caso, que siempre tendrá por factor de comparación lo dispuesto en la ley correspondiente. Eso implica que, si bien el derecho constitucional al debido proceso no precisa de un estatuto legal que lo haga reclamable de manera inmediata y plena, siempre habrá de verse, para deducir si tal derecho ha sido respetado o es objeto de violación, cuáles son las reglas procesales aplicables en el evento específico, es decir, las generales y abstractas, vigentes con anterioridad e integrantes de la ley prevista para 28 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cada proceso ” Conforme lo precisó la Sala en sentencia de 14 de febrero de 2002 (Exp. 6917, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en que compartió plenamente el criterio plasmado en los apartes de la providencia transcrita, y ahora lo reitera, el debido proceso no es abstracto, sino que necesariamente ha de concretarse en una normatividad específica que lo consagre y frente a la cual se puedan establecer las diferentes etapas y términos que gobiernan determinada actuación, a la que se le endilga la omisión constitutiva del vicio alegado.”1 (Las negrillas y subrayas no son del texto original).
Por lo anterior, el cargo de violación en estudio no está llamado a prosperar. Ahora, en lo que toca con la violación del principio de la non reformatio in pejus, es preciso tener en cuenta lo siguiente: El artículo 31 de la Constitución Política establece: “Art. 31. Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.
El Superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único”. En este caso la parte actora no fue quien apeló la Resolución que expidió la Curaduría Segunda Urbana de Medellín, pues dicho acto 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de enero de 2003, proferida en el expediente núm. 0347- 01(8338), Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 29 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co le favorecía. El apelante único fue el Edificio Conquistadores, tercero interesado en este proceso.
Como ya se dijo, dicho recurrente señaló una serie de irregularidades que involucraban violaciones a las normas urbanísticas, lo que motivó que la parte demandada, con miras a establecerlas, como era su deber, ordenara una visita al predio. Y el informe rendido respecto de dicha visita arrojó y demostró no solo las irregularidades que le habían sido puestas de presente, sino, además, entre otras, que el proyecto se desarrollaba en zona residencial tipo 1, lo cual es prohibido.
Desde esta perspectiva no se dan los supuestos fácticos que establece el artículo 31 de la Carta Política, pues no puede hablarse de haberse hecho más gravosa la situación del único apelante. Ahora, en lo concerniente a los argumentos del Departamento de Planeación de Medellín, el artículo 59 del Código Contencioso Administrativo autoriza a las autoridades administrativas para resolver en el trámite del recurso de apelación todas las cuestiones que hayan sido planteadas y aun las que aparezcan con motivo del recurso así no hayan sido planteadas con anterioridad. 30 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De ahí que, por esta razón tampoco pueda considerarse la violación del principio en estudio.
Además, resalta la Sala que no obstante que la actora invocó como violado el artículo 36 del Decreto 564 de 2006, no precisó el concepto de la violación y el contenido de esta norma, que alude al término que tienen las autoridades para resolver los recursos, nada tiene que ver con los hechos y fundamentos de derecho que se alegan en la demanda, razón por la cual la Sala se abstiene de referirse a dicho cargo.
Finalmente, y en lo que tiene que ver con la violación del principio de la confianza legítima y la buena fe, estima la Sala que tampoco le asiste razón a la demandante pues en momento alguno un concepto sobre uso del suelo2 puede implicar un acto definitivo creador de situación jurídica particular, vinculante para las autoridades encargadas del estudio de las licencias de construcción. Pero, además, del texto del documento visible a folio 45 y 46 del cuaderno principal se extrae claramente que el Departamento de Planeación de Medellín le hace énfasis a la Curaduría Urbana en cuanto a que de ser posible o viable la aprobación del 2 La norma que da sustento al carácter informativo y al concepto del uso de suelo es el artículo 45, numeral 3, del Decreto 564 de 2006, vigente para el momento en que se expidieron los actos acusados (antes de 30 de abril de 2010) y, posteriormente a esa fecha, el artículo 51, numeral 3, del Decreto 1469 de 2010.
Las dos normas con idéntico texto. 31 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proyecto, el mismo debe cumplir con todas las disposiciones que regulan la actividad y le da traslado a la Inspección de Control Urbano para que haga el correspondiente seguimiento y verifique dicho cumplimiento so pena de que tenga que proceder de acuerdo con su competencia. En efecto, textualmente se lee en dicho documento, a través del cual se está aclarando el oficio núm. 200800014701 de 13 de marzo de 2009, al que alude la actora en su demanda: “[…] por lo anterior esta oficina desde el punto de vista de la asignación de usos del suelo considera que se acoge a lo establecido en la norma como equipamiento básico de salud nivel dos, consideración que debe ser tenida en cuenta por la curaduría urbana en la aprobación específica del proyecto cumpliendo con todas las disposiciones que regulan la actividad y en caso de ser viable dicha aprobación deberá solicitar el Respectivo recibo de obra acorde con los decretos municipales 1147/05 y 245405 donde esta oficina verificará que lo construido corresponda a lo aprobado y a la norma urbanística.
Adicionalmente se da traslado nuevamente a la inspección de control Urbano para el seguimiento y verificación de las acciones tomadas por el interesado para ajustarse a la normatividad específica y en caso contrario proceder acorde con su competencia […].” Y, precisamente, obra a folio 196 a 198 la Resolución 172M-1 de 19 de mayo de 2011, de la Inspección Primera de Control Urbanístico de Planeación Urbana de Medellín, a través de la cual se ordenó la 32 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demolición total de la obra realizada en el predio de la actora, por cambio de destinación. Lo anterior descarta que la administración hubiera efectuado cambios bruscos e inesperados respecto de una situación jurídica previamente existente, al punto de haber sorprendido al administrado y, por lo mismo, afectado su confianza legítima y su buena fe.
Frente a la figura de la confianza legítima esta Corporación en sentencia de 31 de julio de 2014 (Expediente núm. 11001-03-15- 000-2013-01708), precisó, y ahora se prohíja, lo siguiente: “[…] De acuerdo con la Corte Constitucional, a partir del “(…) principio de buena fe, [se] ha desarrollado el concepto de confianza legítima el cual consiste en que la administración por medio de su conducta uniforme hace entender al administrado que su actuación es tolerada.
Es decir, que las acciones de la administración durante un tiempo prudencial hacen nacer en el administrado la expectativa válida de que su comportamiento es ajustado a derecho. Por esto cuando la conducta del Estado se limita a observar o, peor aún, apoya de alguna manera una ocupación irregular, en el administrado nace la idea de que su acción es soportada o incluso avalada (…)”[8].
La confianza legítima sirve entonces “(…) para proteger al particular frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas respecto de una situación jurídica previamente existente. En tal sentido, el administrado no es titular de un derecho adquirido, sino que simplemente tiene una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente, y en consecuencia su situación jurídica puede ser modificada por la Administración. De allí que el Estado se encuentre, en estos 33 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co casos ante la obligación de proporcionarle al afectado un plazo razonable, así como los medios, para adaptarse a la nueva situación. De igual manera, la doctrina foránea considera que, en virtud del principio de la confianza legítima, la administración pública no le exigirá al ciudadano más de lo estrictamente necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso persiga.
No obstante, la jurisprudencia extranjera también ha considerado que el mencionado principio no es absoluto, que es necesario ponderar su vigencia con otros principios fundamentales del ordenamiento jurídico […]” [9] (negrilla y subraya fuera del texto)”. Las consideraciones precedentes, conducen a la Sala a confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En cuanto a la condena en costas, la Sala considera que de conformidad con el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA, y atendiendo la conducta asumida por las partes, no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, por lo que se abstendrá de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 34 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2010-01517-01 Actora: INVERSIONES B&U SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: CONFIRMA la sentencia de 24 de abril de 2015, proferida por la Sala Sexta de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de agosto de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.