REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, seis (6) de diciembre de dos mil veintiuno (2021). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2021-00349-00 Demandante: ANA DELIA CORTÉS DE RUBIANO Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

PENSIÓN GRACIA. PRESCRIPCIÓN MESADA PENSIONAL. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: La demandante consideró que la autoridad judicial demandada en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, petición y seguridad social con ocasión del fallo proferido el 12 de junio de 2020, por cuanto, a su juicio, incurrió en decisión sin motivación. La Sala procede a decidir la acción de tutela presentada, por intermedio de apoderado judicial, por la señora Ana Delia Cortés de Rubiano contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, petición y seguridad social consagrados en los artículos 29, 13 y 48 de la Carta Política.

ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Mediante escrito radicado el 26 de enero de 2021 la demandante presentó acción de tutela en contra de la providencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 12 de junio de 2021 con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, petición y seguridad social, por cuanto, a su juicio, la decisión fue proferida sin motivación. Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: La señora Ana Delia Cortés de Rubiano nació el 21 de diciembre de 1955 y prestó sus servicios en la Secretaría de Educación de Bogotá como docente interina en la Escuela La Valvanera, jornada nocturna, del 13 de mayo de 1980 al 12 de junio de 1980, del 18 de marzo de 1983 al 30 de abril de 1983, del 2 de agosto de 1983 al 4 de octubre de 1983 y del 7 de octubre de 1983 al 30 de noviembre de 1983.

De igual manera, se desempeñó como docente temporal de tiempo completo del 11 de octubre de 1984 al 7 de diciembre de 1984, del 6 de septiembre de 1985 al 17 de enero de 1986, del 3 de febrero de 1986 al 30 de noviembre de 1986, del 19 de febrero de 1987 al 30 de noviembre de 1987, del 18 de enero de 1988 al 30 de noviembre de 1988, del 16 de enero de 1989 al 3 de diciembre de 1989, del 22 de enero de 1990 al 3 de diciembre de 1990, del 21 de enero de 1991 al 2 de diciembre de 1991 y del 20 de febrero de 1992 al 30 de noviembre de 1992 y, finalmente, como docente nombrada en propiedad mediante la Resolución 254 del 15 de febrero de 1993.

El 2 de marzo de 2006 la señora Cortés de Rubiano solicitó ante CAJANAL EICE el reconocimiento y pago de la pensión gracia, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, petición resuelta de manera desfavorable mediante la Resolución 19388 de 13 de mayo de 2008, por cuanto no se habían aportado las certificaciones necesarias para el estudio del caso.

Dicha decisión fue confirmada por la Resolución 22157 de 31 de marzo de 2009, en la que se indicó que el tiempo laborado por la demandante del 1° de julio de 1980 al 30 de noviembre de 1980 y del 1° de febrero de 1981 al 30 de noviembre de 1981 no era computable para efectos del reconocimiento de la prestación pretendida. El 30 de marzo de 2012 la demandante presentó ante la UGPP solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición que fue resuelta de manera desfavorable a través de la Resolución RDP 004461 del 26 de junio de 2012, en la que se indicó que no se había cumplido con el requisito del tiempo de servicios.

Contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, los cuales fueron resueltos a través de las Resoluciones RDP 010030 de 26 de septiembre de 2012 y RDP 010322 de 1° de octubre de 2012, en las que se confirmó el acto administrativo recurrido que negó el reconocimiento de la pensión gracia. El 16 de octubre de 2015 la señora Cortés de Rubiano presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de esos actos administrativos y, a título de restablecimiento del derecho, se condenara a la UGPP a reconocer y pagar una pensión gracia a su favor a partir del 9 de marzo de 2006, en cuantía del 75% del salario con la totalidad de los factores salariales devengados durante el año anterior a la fecha en la que consolidó el estatus pensional, tales como, asignación básica, prima de vacaciones, prima especial y prima de navidad.

El conocimiento del asunto correspondió a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien mediante sentencia del 7 de junio de 2017 declaró la nulidad de las resoluciones y ordenó a la UGPP reconocer a la señora Cortés de Rubiano la pensión en cuantía equivalente al 75% del salario promedio mensual devengado en el año anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional, esto es, entre el 30 de enero de 2005 y el 29 de enero de 2006, con inclusión de los factores salariales de sueldo, prima especial, prima de vacaciones y prima de navidad a partir del 30 de enero de 2006, pero con efectos fiscales desde el 16 de octubre de 2012 por prescripción trienal.

El tribunal indicó que, si bien la petición de reconocimiento se presentó el 30 de marzo de 2012, con lo cual se interrumpió el término de prescripción por el término de 3 años -30 de marzo de 2015-, la demanda solo se radicó el 16 de octubre de 2015, es decir, después de que fenecieron los efectos de la interrupción, por lo que se debía tener como prescritas las mesadas pensionales causadas antes del 16 de octubre de 2012.

La UGPP presentó recurso de apelación en el que indicó que la demandante no acreditó los 20 años al servicio de la docencia oficial del orden municipal, distrital o departamental, conforme lo exige la ley, incumpliendo con el deber probatorio que le correspondía. Por su parte, la demandante en el recurso de apelación indicó que el término prescriptivo de tres años no comenzó a correr a partir de la petición de reconocimiento -30 de marzo de 2012- sino desde el 19 de octubre de 2012, fecha en la que se agotó la vía gubernativa para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, hasta el 19 de octubre de 2015, término dentro del cual presentó su demanda -16 de octubre de 2015-, por lo que no se encontraban prescritas las mesadas pensionales causadas antes del 16 de octubre de 2012.

Los recursos fueron desatados por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 12 de junio de 2020 en la que resolvió confirmar la decisión de primera instancia en consideración a que se encontraban prescritas las mesadas causadas antes del 16 de octubre de 2012. Indicó que a pesar de que la demandante formuló su nueva petición de reconocimiento de la pensión gracia ante la UGPP el 30 de marzo de 2012, con lo que interrumpió el lapso de prescripción hasta el 30 de marzo de 2015, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solo se presentó el 16 de octubre de 2015, fecha en la cual ya habían fenecido los efectos de la interrupción. 2.

El fundamento de la vulneración La parte actora señaló que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, petición y seguridad social con ocasión del fallo proferido el 12 de junio de 2020, por cuanto, a su juicio, incurrió en decisión sin motivación. Sostuvo que la sentencia objeto de reproche carece de una fundamentación fáctica y jurídica suficiente, pues se limitó a citar el Decreto 3135 de 1968, artículo 41 (reglamentado por el Decreto 1848 de 1969), pero omitió realizar una interpretación sistemática de esa norma junto con el artículo 161, numeral 2º de la Ley 1437 de 2011, norma que dispone el agotamiento de la vía administrativa como requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que la interrupción de la prescripción debió contarse desde que se notificó el acto que resolvió el recurso de apelación en sede administrativa.

Señaló que, si bien el 30 de marzo de 2012 solicitó el pago de la pensión, lo cierto es que solo hasta el 19 de octubre de 2012 se notificó el acto administrativo que resolvió definitivamente su petición. Precisó que entre el 30 de marzo de 2012 y el 19 de octubre de 2012, es decir, mientras se agotaba la vía administrativa, la prescripción de las mesadas estuvo suspendida, y que fue desde esta última fecha que se interrumpió, según lo previsto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.

Manifestó que antes del 19 de octubre de 2012 la accionante no habría podido acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por no haber agotado aún la vía administrativa. Indicó que es violatorio del debido proceso que se contabilice dentro del término trienal el tiempo que tarda la administración demandada para resolver los recursos en sede administrativa.

Adujo que cuando se interpuso la demanda ordinaria (16 de octubre de 2015), las mesadas de los últimos tres años anteriores al 30 de marzo de 2012 aún no estaban prescritas, pues la interrupción duró tres años, es decir, hasta el 19 de octubre de 2015, en consecuencia, la prescripción no pudo ser declarada por la autoridad judicial, ya que solo habrían prescrito las mesadas causadas antes del 30 de marzo de 2009, es decir más de tres años antes de la solicitud administrativa del derecho, y no las mesadas anteriores al 16 de octubre de 2012. 3.

Actuación procesal Mediante auto de 15 de febrero de 2021 se inadmitió la demanda con el fin de que el abogado Ricardo Antonio Buitrago Márquez acreditara la calidad de apoderado de la demandante. Una vez allegado el poder correspondiente, en providencia del 5 de marzo de 2021 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación a los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. El 18 de noviembre de 2021 se remitió la acción de tutela a este despacho en consideración a que el proyecto de fallo presentado por el magistrado Martín Bermúdez Muñoz fue derrotado por la posición mayoritaria. 5.

Actuación de las autoridades demandadas El subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP presentó informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela o que se negaran sus pretensiones, por cuanto la providencia judicial objeto de reproche no incurrió en los defectos alegados, sino que se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial aplicable.

Afirmó que la accionante pretende valerse del mecanismo constitucional para revisar las decisiones adoptadas por el juez natural, en perjuicio de la cosa juzgada y la autonomía judicial. Los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado guardaron silencio en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto.

Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante.

El caso concreto En el caso que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, petición y seguridad social presuntamente vulnerados con ocasión del fallo proferido el 12 de junio de 2020, por cuanto, a su juicio, incurrió en decisión sin motivación. La parte demandante señaló que el término prescriptivo de tres años no comenzó a correr a partir de la petición de reconocimiento -30 de marzo de 2012- sino desde el 19 de octubre de 2012, fecha en la que se agotó la vía gubernativa para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, hasta el 19 de octubre de 2015, término dentro del cual presentó su demanda -16 de octubre de 2015-, por lo que no se encontraban prescritas las mesadas pensionales causadas antes del 16 de octubre de 2012.

Ahora bien, la UGPP consideró que había lugar a declarar improcedente el amparo por cuanto el asunto carecía de relevancia constitucional. En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional por las razones que procederán a exponerse: Para la Sala resulta claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declaren prescritas las mesadas causadas antes del 30 de marzo de 2009 y no las anteriores al 16 de octubre de 2012; además que se reconozca que dentro de los tres (3) años para demandar no puede incluirse el tiempo de agotamiento del requisito de procedibilidad, esto es el transcurrido entre el 30 de marzo de 2012 -solicitud pensión- y el 19 de octubre de 2012 -notificación resolución que confirmó la decisión de negar la pensión-.

Esta instancia denota que los argumentos relacionados con la fecha a partir de la cual se debe contar la interrupción de la prescripción y si esa circunstancia quedó condicionada a la respuesta o la resolución de los eventuales recursos por parte de la autoridad empleadora, fueron debidamente analizados y resueltos en el fallo del 12 de junio de 2020 en el que se consideró que la interrupción de la prescripción solo se encontraba condicionada a la presentación de la solicitud y no a la resolución de los recursos durante el proceso administrativo.

En efecto, en dicha decisión la autoridad judicial accionada señaló que, si bien la demandante interrumpió el lapso de la prescripción desde el 30 de marzo de 2012 hasta el 30 de marzo de 2015, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solo fue presentada el 16 de octubre de 2015, es decir, después de que fenecieron los efectos de dicha interrupción, por lo que se debían tener como prescritas las mesadas causadas antes del 16 de octubre de 2012, como lo indicó la providencia en los siguientes términos: “Ahora bien, la Sala observa que el derecho a la pensión gracia se hizo exigible a partir del 29 de enero de 2006, fecha en la que se consolidó el estatus pensional (según lo definió el a quo) y la actora presentó la primera solicitud de reconocimiento ante CAJANAL el 2 de marzo de 2006, habiendo interrumpido con ello el término de prescripción por tres años, es decir, hasta el 2 de marzo de 2009, el cual se reanudó por un periodo igual, que venció el 2 de marzo de 2012, sin que la demandante formulara ninguna otra reclamación para ese momento.

No obstante, la sala advierte que con posterioridad, la accionante formuló una nueva petición de reconocimiento de la pensión gracia ante la UGPP el 30 de marzo del 2012, interrumpiendo con ello el lapso de prescripción hasta el 30 de marzo del 2015, sin embargo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 16 de octubre de 2015.

Por ende, se tienen como prescritas las mesadas causadas antes del 16 de octubre de 2012 y en consecuencia, se desestima el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.” (subrayado de la Sala - archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) Ahora bien, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional la parte demandante expuso similares planteamientos a los expuestos en el recurso de apelación, los cuales fueron resueltos en la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho dirigidos de manera exclusiva a revivir la discusión tendiente a determinar i) si debían declararse prescritas las mesadas causadas antes del 30 de marzo de 2009 y no las anteriores al 16 de octubre de 2012 y ii) si debía incluirse o no, dentro del término de los tres (3) años para demandar, el tiempo de agotamiento del requisito de procedibilidad que transcurrió entre el 30 de marzo de 2012 -solicitud de pensión gracia- y el 19 de octubre de 2012 -notificación acto administrativo que resolvió la apelación-, asuntos que fueron resueltos de manera puntual en el proceso ordinario.

En el escrito de tutela se indicó: “Con la decisión de declarar que el término trienal de prescripción para reclamar las mesadas pensionales corrió desde el 30 de marzo de 2012 hasta el 30 de marzo de 2015, sin importar y considerar que el requisito de procedibilidad de agotamiento de vía gubernativa se cumplió entre el 30 de marzo y el 19 de octubre de 2012, la autoridad judicial accionada despliega una conducta en la que abandona la búsqueda de un sentido material y real de justicia con su sentencia, contradice el precedente constitucional de la Sentencia C 792 de 2006 que estableció claramente el núcleo fundamental del derecho de petición en el marco de la reclamación administrativa para solicitar derechos de índole laboral como son las mesadas pensionales, vulnerando así el derecho fundamental de petición, debido proceso y a la seguridad social de la accionante pues no le otorga la entidad e importancia fundamental que la jurisprudencia le ha otorgado.

Constituye una vulneración del derecho fundamental al debido proceso porque NO existe ninguna razón jurídica válida para que a la demandante NO se le hubieran otorgado los 3 años completos para demandar su derecho de carácter prestacional. El artículo 161 del CPACA le impuso a la demandante la obligación de agotar la vía gubernativa para poder acudir en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por tanto, es inconstitucional y violatorio del derecho fundamental al debido proceso que a la demandante se le contabilice dentro del término trienal, el tiempo que tarda la Administración demandada para resolver los recursos de vía gubernativa.

Para respetar el derecho fundamental al debido proceso, una vez que la accionante agotó en su totalidad la vía gubernativa el 19 de octubre de 2012, debe concederse el término de 3 años para demandar, en aplicación del artículo 161 del CPACA y del artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, de lo contrario, al contabilizar el tiempo que tardó la administración demandada en resolver los recursos de vía gubernativa se le está otorgando un término inferior a los 3 años para demandar.

(…) La Sentencia atacada no motivó fáctica y jurídicamente la declaratoria de la prescripción, puesto que DECLARÓ la nulidad de los actos administrativos atacados, incluyendo la Resolución RDP 010322 de 1 de octubre de 2012, notificada personalmente el 19 de octubre de 2012, con la que se dio fin al requisito de procedibilidad de agotamiento de vía gubernativa, pero aun así, decidió contabilizar el término de la prescripción desde el 30 de marzo de 2012, es decir, 6 meses y medio antes de que se notificara el acto administrativo que daba fin al agotamiento de vía gubernativa y cumplimiento del requisito de procedibilidad para demandar.” (Subraya de la Sala - archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) En esa medida, si bien la parte accionante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación y resueltos en la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y se dirigen de manera exclusiva a que se declare que i) dentro del término de los tres (3) años que tenía la señora Cortés de Rubiano para demandar no debía contabilizarse el tiempo que tardó la administración en resolver los recursos de la vía gubernativa, esto es, entre el 30 de marzo y el 19 de octubre de 2012, por lo que tenía para presentar su demanda hasta el 19 de octubre de 2015 y ii) que como la demanda fue radicada dentro del término trienal -16 de octubre de 2015- y la prescripción de las mesadas pensionales quedó interrumpida a partir del 30 de marzo de 2012, debían declararse prescritas las causadas antes del 30 de marzo de 2009 y no con anterioridad al 16 de octubre de 2012.

Para la Sala resulta claro que, de manera expresa, la autoridad judicial accionada en la providencia objeto de tutela concluyó que la interrupción de la prescripción solo se condiciona a la presentación de la solicitud y no a la resolución de los recursos durante el proceso administrativo, por lo que, si bien la demandante interrumpió el lapso de prescripción desde el 30 de marzo de 2012 hasta el 30 de marzo de 2015, presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cuando habían fenecido los efectos de dicha interrupción, esto es, el 16 de octubre de 2015, por lo que era procedente declarar prescritas las mesadas causadas antes del 16 de octubre de 2012.

En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate jurídico procesal que era propio del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. En ese orden de ideas, esta Sala declarará improcedente la acción de tutela en atención a que no cumple con el requisito de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la parte actora, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 del Decreto Legislativo 806 de 2020.