1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-26-000-2026-00001-00 (73.898) Demandante: Eduard Javier Benavides Quiroga Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Remisión por competencia 1.

El despacho declara la falta de competencia para conocer del asunto en primera instancia y, en consecuencia, ordena su remisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES 2. Eduard Javier Benavides Quiroga presentó demanda, que denominó de nulidad1, en contra de la Agencia Nacional de Minería, con el propósito de obtener lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores y sus propios énfasis): “PRIMERA: que DECLARE LA NULIDAD de la Resolución No VCT – 1193 de 21 de septiembre de 2023, expedida por la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, ‘Por medio de la cual se aprueba y ordena la inscripción en el registro minero nacional de una cesión de derechos dentro del contrato de concesión No FFO – 131’.

SEGUNDA: SUSPENDA PROVISIONALMENTE los efectos de la Resolución No VCT – 1193 de 21 de septiembre de 2023, expedida por la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, ‘Por medio de la cual se aprueba y ordena la inscripción en el registro minero nacional de una cesión de derechos dentro del contrato de concesión No FFO – 131’, hasta tanto no se tome una decisión de fondo sobre la presente demanda”. 3.

Como fundamento fáctico, de ese escrito y sus anexos, se extrae lo siguiente: 4. El Instituto Colombiano de Geología y Minería -en adelante, Ingeominas- y el señor Fabio Sánchez Meléndez suscribieron, el 22 de noviembre de 2006, el contrato de concesión minera N.º FFO-131 para la exploración y explotación de un yacimiento de carbón con un área de 645 hectáreas, ubicado en jurisdicción de los municipios de Tausa, Cogua, Pacho y Zipaquirá (Cundinamarca), por el lapso de 28 años, contados a partir del 22 de junio de 2007, fecha en que se realizó la inscripción del referido negocio en el registro minero nacional. 5.

El 29 de octubre de 2007, la Agencia Nacional de Minería -en lo subsiguiente, ANM- expidió la Resolución N.º DSM-852, por medio de la cual accedió a una solicitud sobre la cesión total de los derechos y obligaciones que le correspondían al señor Sánchez Meléndez dentro del mencionado negocio jurídico, a favor de la sociedad Bogotá Coque LLC Sucursal Colombiana.

Acto que fue inscrito en el registro minero nacional el 11 de diciembre de 2007. 6. El 4 de marzo de 2010, la referida sociedad pidió a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR Cundinamarca) el otorgamiento de una licencia 1 Índice 00002 de Samai, documento “1_DemandaWeb_ConstanciaDeEnvio_Demanda(.pdf) NroActua 2”. Radicación: 11001-03-26-000-2026-00001-00 (73.898) Demandante: Eduard Javier Benavides Quiroga Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Remisión por competencia 2 ambiental para la explotación del yacimiento de carbón del que trata el contrato de concesión minera FFO-131.

Como respuesta, la entidad expidió la Resolución N.º 1520 del 23 de julio de 2015, a través de la cual negó la solicitud. Para fundamentar dicha decisión, hizo alusión al contenido del informe técnico N.º 834 de 2012, en el que se expresó que el área en donde se ubica el aludido proyecto de explotación de carbón se yuxtapone a una zona de ecosistema de páramo denominado “Páramo de Guargua y Laguna Verde”, en el que no se permite adelantar actividades mineras, pues su uso principal corresponde a la “conservación y preservación hasta la perpetuidad”.

Asimismo, se refirió al informe técnico N.º 601 del 27 de junio de 2013, en el que se aseguró que los terrenos superpuestos al referido páramo son “áreas de importancia estratégica y carácter ambiental”, por lo que “las explotaciones mineras en [esas] zonas están prohibidas”. Frente a esta decisión, la sociedad Bogotá Coque LLC Sucursal Colombia presentó recurso de reposición, que fue resuelto mediante Resolución 1479 del 11 de julio de 2016, a través de la cual se confirmó lo adoptado. 7.

Por otra parte, la ANM emitió la Resolución N.º VCT-000067 del 16 de enero de 2014, mediante la cual declaró perfeccionada una cesión parcial respecto de los derechos y obligaciones que le correspondían a la sociedad Bogotá Coque LLC Sucursal Colombia en el mencionado contrato de concesión, en favor de los señores Jorge Enrique Torres González y Luis Ómar Torres González.

Dicho acto se inscribió en el registro minero nacional el 31 de marzo de 2015 y, en este, se estableció que los titulares de los citados derechos y obligaciones, a partir de ese momento, serían los siguientes: (i) la referida sociedad, en un 75%; y (ii) los cesionarios, con un 12,5% cada uno. 8. El 25 de octubre de 2022, la sociedad Bogotá Coque LLC Sucursal Colombia presentó ante la ANM una nueva solicitud, para la aprobación de la cesión total de sus derechos derivados del aludido contrato de concesión minera - correspondientes al 75%-, en favor de la sociedad Minercoal S.A.S. En respuesta a tal petición, la entidad expidió la Resolución N.º VCT 1193 del 21 de septiembre de 2023, por medio de la cual se aprobó la cesión de derechos mencionada y se ordenó su inscripción en el registro minero nacional. 9.

Según el demandante, esta última resolución -respecto de la cual pide que se declare la nulidad- contraría la decisión de la CAR Cundinamarca de negar la licencia ambiental que se pidió para la ejecución del contrato FFO-131, y viola la Constitución Política de forma directa, toda vez que no cumple con la obligación de proteger el medio ambiente.

En ese sentido, aseguró que “[u]na resolución que desarrolla un contrato que viola la Constitución no puede existir en el ordenamiento jurídico colombiano”. CONSIDERACIONES Régimen aplicable 10. Comoquiera que la demanda fue presentada el 4 de diciembre de 20252, al proceso le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 20213.

Además, dada la naturaleza de la controversia -en tanto se 2 Ibidem. 3 El artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 establece lo siguiente en relación con su régimen de vigencia: “La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las Radicación: 11001-03-26-000-2026-00001-00 (73.898) Demandante: Eduard Javier Benavides Quiroga Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Remisión por competencia 3 relaciona con un contrato de concesión minera-, deben atenderse las reglas procesales previstas en la Ley 685 de 2001, por medio de la cual se expidió el Código de Minas4.

Problema jurídico y metodología para adoptar la decisión 11. Corresponde determinar cuál es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda que el actor denominó de “nulidad simple”. Para el efecto, se abordarán los siguientes temas: (i) la vía procesal idónea para encausar demandas en las que se pretende la nulidad de actos contractuales; y (ii) las reglas de competencia aplicables a los litigios que versan sobre contratos de concesión minera.

Vía procesal para tramitar demandas con pretensiones de nulidad en contra de actos contractuales 12. En lo que atañe al control jurisdiccional de los actos administrativos, el CPACA dispone la existencia de diversos medios, a través de los cuales es posible: (i) enjuiciar la legalidad de dichas manifestaciones de voluntad; (ii) solicitar el restablecimiento de derechos que han sido afectados con la expedición de estas; o (iii) perseguir la indemnización por los perjuicios sufridos con ocasión de estos. 13.

El artículo 1375 ibidem -relativo a la nulidad-, establece que toda persona puede solicitar por sí, o por medio de representante, que se anulen los actos administrativos de carácter general, cuando infrinjan las normas de carácter superior. Es decir, con ella se persigue la defensa del orden jurídico en abstracto y la protección del interés general6.

Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que “la acción de nulidad busca garantizar el principio de legalidad, asegurando la vigencia de la jerarquía normativa y la integridad del orden jurídico a partir de la supremacía de la Constitución Política”7. 14. A su vez, debe tenerse en cuenta que el medio de control no depende, en todo, de la tipología del acto que se impugna, sino del objeto inmediato que se demandas que se presenten un año después de publicada esta ley.

(…) De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

(…)”. 4 De conformidad con el artículo 2° de la Ley 685 de 2001, esta tiene como ámbito material, “las relaciones jurídicas del Estado con los particulares y las de estos entre sí, por causa de los trabajos y obras de la industria minera en sus fases de prospección, exploración, construcción y montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción de los minerales que se encuentren en el suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada.

Se excluyen la exploración y explotación de hidrocarburos líquidos y gaseosos que se regirán por las disposiciones especiales sobre la materia”. 5 “Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. // Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. // También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. // Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1.

Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. // 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. // 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. // 4.

Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”. 6 Al respecto ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 29 de agosto de 2019, exp. 24.598, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de septiembre de 2010, exp. 17.309, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 8 de marzo de 2019, exp. 22.963, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicación: 11001-03-26-000-2026-00001-00 (73.898) Demandante: Eduard Javier Benavides Quiroga Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Remisión por competencia 4 busca proteger frente a los efectos de la declaración que se acusa de ilegal. Es decir, si el actor pretende restablecer el orden jurídico, la acción es pública, como la de nulidad simple, mientras que, si lo que se intenta es restablecer un derecho particular, los medios procedentes son los de naturaleza subjetiva, como el de nulidad con restablecimiento del derecho8 y el de controversias contractuales. 15.

Es así que el mismo citado artículo 137 establece la posibilidad de que se demanden, en sede de nulidad simple, los actos administrativos de contenido particular, pero solo en los casos en que: (i) con ello no se persiga o de la sentencia no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo; (ii) se busque recuperar bienes de uso público;

(iii) los efectos nocivos del acto enjuiciado afecten de manera grave el orden público, político, económico, social o ecológico; y (iv) la ley, expresamente, así lo prevea. 16. De manera que no siempre que se busque enjuiciar la validez de un acto unilateral la demanda debe ser tramitada bajo las reglas aplicables al medio de control de nulidad.

En ese mismo sentido, el artículo 141 del CPACA9 prevé que, si el acto acusado (administrativo o no) fue expedido con ocasión de un contrato estatal, el proceso deberá regirse por lo dispuesto para las controversias contractuales10. 17. En el presente caso, el actor pretende que se anule la Resolución VCT-1193 del 21 de septiembre de 202311, por medio de la cual la ANM12 aprobó y ordenó la inscripción en el registro minero nacional de una cesión de derechos, en el marco del contrato de concesión de Ingeominas N.º FFO-131, cuyo objeto corresponde a la exploración y explotación de un yacimiento de carbón mineral, ubicado en los municipios de Tausa, Cogua, Pacho y Zipaquirá, en el departamento de Cundinamarca. 18.

Así, el acto controvertido es de contenido particular, en tanto no está dirigido a regular una cuestión jurídica en abstracto, sino que reconoce un derecho individual y concreto a una sociedad comercial para ser cesionaria de los derechos que se derivan de un contrato de concesión. Además, dado que el contenido de dicha manifestación guarda relación directa con un negocio jurídico, se debe concluir que la declaración es de carácter contractual, en tanto la decisión allí adoptada consistió en definir, se insiste, la titularidad de los derechos emanados de un acuerdo de voluntades. 19.

A partir de lo anterior, la demanda debe ser tramitada bajo las reglas aplicables al medio de control de controversias contractuales y no de nulidad simple, puesto que la procedencia de las pretensiones conllevaría a un restablecimiento automático del derecho en favor de la sociedad Bogotá Coque LLC Sucursal Colombia, quien ostentaba los derechos del contrato de concesión minera antes de que la ANM aprobara la cesión de estos.

En efecto, al desaparecer del 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 7 de septiembre de 2015, exp. 54.757, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 9 En efecto, la referida norma prevé lo siguiente: “Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas…”. 10 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 24 de marzo de 2026, exp. 73.991, C.P. Fernando Alexei Pardo. 11 Folios 19 al 25 del documento “1_DemandaWeb_ConstanciaDeEnvio_Demanda(.pdf) NroActua 2”, visible en el índice 00002 de Samai. 12 El contrato de concesión mencionado fue suscrito por el Ingeominas y los actos que aprobaron la cesión de derechos en el marco de dicho negocio jurídico fueron expedidos por la ANM Radicación: 11001-03-26-000-2026-00001-00 (73.898) Demandante: Eduard Javier Benavides Quiroga Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Remisión por competencia 5 ordenamiento jurídico el acto a enjuiciar, la citada sociedad volvería a ser titular de dichos derechos.

Esta situación implica que, a la luz del CPACA, la demanda no pueda encausarse bajo los términos de su artículo 137. 20. Ello también tiene implicaciones frente al cumplimiento de los presupuestos procesales para el ejercicio del derecho de acción, y permite determinar cuál es el juez competente para definir la admisibilidad de la demanda y, de ser el caso, para tramitarla, según se razona enseguida.

Regla de competencia aplicable al caso concreto 21. Como ya se explicó, en el asunto de la referencia la parte actora pretende que se declare la nulidad de un acto contractual, por medio del cual la ANM aprobó y ordenó la inscripción en el registro minero nacional de una cesión de derechos derivados del contrato de concesión N.º FFO-131 celebrado con Ingeominas. 22.

En ese contexto, esto es, cuando el derecho de acción judicial se ejerce en asuntos relacionados con materias petroleras o mineras y en ellos sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada por servicios, la competencia para conocer procesos de controversias sobre contratos de concesión recae, conforme al artículo 293 de la Ley 685 de 200113, en concordancia con el numeral 24 del artículo 152 del CPACA14, en los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración15, en primera instancia16. 23.

En el caso concreto, no se aportó el contrato de concesión. Sin embargo, dado que fue suscrito con una entidad con domicilio en Bogotá17 y, según la demanda, comprende un yacimiento de carbón ubicado en los municipios de Tausa, Cogua, Pacho y Zipaquirá, es razonable concluir -preliminarmente- que se habría celebrado en el departamento de Cundinamarca.

Por tanto, el asunto será remitido al tribunal administrativo del correspondiente distrito judicial. 13 “Competencia de los Tribunales Administrativos. De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración”. 14 Con la modificación del artículo 28 de la Ley 2080 de 2021: “Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 24.

De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada por servicios”. 15 Al respecto, esta Sección Tercera, mediante auto de unificación del 13 de febrero de 2014, decantó: “[E]l CPACA no tuvo el objetivo de recoger los procedimientos administrativos especiales, ni tampoco los procesos contencioso administrativos regulados en normas particulares ya que esa labor hubiera generado una tarea de proporciones titánicas; en otros términos, el CPACA al igual que su antecesor (C.C.A.) sigue siendo un código de aplicación subsidiaria en materia procedimental y de aplicación general en materia contencioso administrativa, salvo que exista norma especial (anterior o posterior) que regule la materia.

(…) Como corolario de lo anterior, la ley 1437 de 2011 es una normativa ordinaria general y posterior que: i) al no suprimir o modificar formalmente (expresa o tácitamente) la anterior (Código de Minas), ii) al no contener disposiciones incompatibles con la ley 685 de 2001, y iii) al guardar silencio sobre el tema correspondiente a la competencia en materia minera, no modificó, subrogó, ni derogó la ley ordinaria especial y previa, es decir, se insiste, la ley 685 de 2001, actual Código de Minas” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 13 de febrero de 2014, exp. 48.521, C.P. Enrique Gil Botero) 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto del 7 de julio de 2025, exp. 72.490, C.P.: Fernando Alexei Pardo Flórez, y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 24 de abril de 2024, exp. 60.039, C.P.: Jaime Enrique Rodríguez Navas. 17 Decreto 587 de 1991, artículo 5: “Domicilio.

El domicilio principal del Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y Química, Ingeominas, será la ciudad de Bogotá, pero podrá establecer en el territorio nacional las unidades y dependencias seccionales que sean necesarias para el logro de sus objetivos y el cumplimiento de sus funciones”. El Decreto 4131 de 2011 dispuso el cambio de naturaleza jurídica del Ingeominas, con lo cual pasó de ser un establecimiento público a un instituto científico y técnico denominado Servicio Geológico Colombiano. En el artículo se dispuso “Domicilio.

El Servicio Geológico Colombiano tendrá como domicilio la ciudad de Bogotá, D. C., y ejercerá sus funciones a nivel nacional, para lo cual podrá contar con dependencias o unidades a nivel territorial”. Radicación: 11001-03-26-000-2026-00001-00 (73.898) Demandante: Eduard Javier Benavides Quiroga Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Remisión por competencia 6 24.

Lo anterior, sin perjuicio de que, al momento de calificar la demanda y verificar la satisfacción de todos los presupuestos procesales, la autoridad judicial llegue a una conclusión diferente a la presentada en el párrafo previo. 25. En definitiva, el despacho declarará la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto en primera instancia y ordenará su remisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su cargo. 26.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer en primera instancia del proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR, por secretaría, el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalid ador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.