Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) Demandante: Octaviano Botina Macías Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. Se resuelve solicitud de unificación reiterada. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor OCTAVIANO BOTINA MACÍAS instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución PAP 016386 del 6 de octubre de 2010 por medio de las cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del demandante. 1 Folios 1 a 2, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa al actor conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por este durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde el 4 de julio de 2008, reajustadas anualmente.
Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el demandante nació el 4 de julio de 1958. Que durante su vida laboral se desempeñó como docente oficial al servicio del departamento del Cauca dentro los siguientes periodos: nombrado mediante Decreto 907 de 11 de octubre de 1979, desde el 31 de octubre de 1979 hasta el 23 de abril de 1997; y a través del Decreto 0831 del 29 de diciembre de 1997 a partir del 1.º de enero de 1998 hasta el 31 de diciembre de 2008.
Que, el 18 de noviembre de 2008, el señor Botina Macías radicó ante la entonces Cajanal una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la referida entidad negó lo reclamado a través de la Resolución PAP 016386 del 6 de octubre de 2010, aduciendo que el docente tuvo una relación legal y reglamentaria del orden nacional no computable para acceder a la prestación pretendida.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 4, 13, 25, 29, 48, 53 y 83 de la Constitución Política; 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 4 de la Ley 4.ª de 1966; 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989; y 34 del Decreto 2277 de 1979.
Que de conformidad con las pruebas aportadas se establece con claridad que el accionante ha venido laborando en el magisterio como docente nacionalizado desde el año de 1979 hasta 1997 en condición de director de la Escuela Rural Mixta Integrada Descanse del municipio de Santa Rosa. Que, a partir del 1.º de enero de 2 Folios 2 a 4, C1. 3 Folios 4 a 9, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) 1998 fue nombrado como rector de la misma institución, ahora denominada Colegio Fray Isidoro de Montclar y laboró hasta el 31 de diciembre de 2008. Que, en consecuencia, le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, ya que la última designación a la luz del artículo 34 del Decreto 2277 de 1979, artículo 34, se considera un ascenso en la carrera docente y que también implica el respeto por el régimen pensional según las reglas de la aplicación del principio de favorabilidad.
Que, además, esta designación fue efectuada por el gobernador del departamento del Cauca a fin de que el maestro laborara en un establecimiento nacionalizado, sin que haya habido participación del delegado del Ministerio de Educación ante el FER, lo que es un hecho determinante para afirmar que se trata de un docente nacionalizado y no nacional como lo menciona el acto administrativo demandado.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 7 de febrero de 2017,4 y notificada a la UGPP5, quien radicó memorial de contestación6 en el que expuso que, el reclamante no demostró el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio en la docencia oficial departamental, municipal o distrital, pues para el efecto no es posible computar tiempos de labor prestados al Ministerio de Educación, pues estos serían del orden nacional, tal como ocurre en este caso al haber desempeñado su cargo en el Colegio Agrícola Fray Isidoro de Montclar y en el Colegio Uribe en los años 1998 y 2008.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, y (iii) prescripción. En la audiencia inicial7 se indicó en la etapa de saneamiento que en el proceso no hay defecto o vicio que conlleve a nulidad procesal, de las excepciones se consideró que deberían ser resueltas en la sentencia, por lo que seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se declaró que no existía ánimo conciliatorio entre las partes, y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.
En la audiencia de pruebas8 se declaró concluida la etapa probatoria, se prescindió de fecha para audiencia de alegatos y juzgamiento y se corrió traslado a las partes 4 Folios 77 a 79, C1. 5 Folio 85, C1. 6 Folios 90 a 96, C1. 7 Folios 140 a 142, C1. 8 Folios 150 a 152 y 166 a 168, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) para alegar de conclusión por el termino de diez (10) días.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo del Cauca mediante sentencia del 4 de julio de 2019 accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad del acto demandado y ordenar el reconocimiento de la pensión gracia a favor del reclamante desde el cumplimiento del estatus pensional, esto es, a partir del 19 de diciembre de 2013, y liquidada con el 75% de todo lo devengado en el último año previo a la consolidación del derecho.
Para ello argumentó que, en el caso concreto, el actor laboró como docente nacionalizado en la Escuela Rural Mixta Integrada “Descanse” desde el 31 de octubre de 1979 hasta el 23 de abril de 1997, esto es, por un espacio de 17 años, 5 meses y 20 días. Que, además, aquel ejerció como rector del Colegio Agrícola Fray Isidoro Montclar por espacio de 9 años, 2 meses y 10 días, con fundamento en los Decretos 0822023-12-97 de 23 de diciembre de 1997, y 0831 29-12-97, ello con cargo al situado fiscal, lo que hace que su vinculación igualmente sea de carácter nacionalizado.
Que bajos los anteriores razonamientos se encuentra plenamente demostrado que Octaviano Botina Macías cumplió con los requisitos necesarios para acceder a la prerrogativa solicitada, por haber prestado los servicios por 20 años como docente nacionalizado, tener una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, contar con 50 años y observar buena conducta.
Que, en virtud del fenómeno prescriptivo de mesadas, el correspondiente retroactivo debía pagarse desde el 19 de diciembre de 2013. EL RECURSO DE APELACIÓN10 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia que accedió a las súplicas de la demanda. Para ello argumentó que los tiempos de servicios tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia no atienden a lo probado en el proceso, puesto que se contabilizó una vinculación de carácter nacional, situación que no se encuentra contemplada para efectos del reconocimiento del derecho solicitado.
Que, según el certificado del 20 de agosto de 2018 emitido por la Secretaría de educación y cultura de la Gobernación del Cauca, se estableció que el actor tuvo una relación legal y reglamentaria del orden nacional cuando prestó sus servicios como rector del Colegio Agrícola Fray Isidoro entre el 1 de enero de 1998 y el 29 de 9 Folios 197 a 206, C1. 10 Folios 208 a 210, C2.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) septiembre de 2004 y del 30 de septiembre de 2004 al 11 de octubre de 2005, así como también la labor de docente como rector del Colegio Uribe del municipio de El Tambo. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 24 de febrero de 2020,11 y posteriormente, mediante auto del 8 de octubre de 202012 se corrió traslado a las partes para alegar.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante presentó alegaciones finales13 con las que reiteró los argumentos expuestos en su demanda, resaltando especialmente que, el operador jurídico está obligado al análisis para desentrañar la naturaleza legal de los decretos de nombramiento del docente, de los cuales se desprende que siempre ha ostentado una vinculación nacionalizada.
La parte demandada radicó alegatos de conclusión14 en los que reprodujo los argumentos de su recurso de apelación. En particular, señaló que tanto el período antes de 1980 como el generado en vigencia de la Ley 91 de 1989 fueron del orden nacional, y por tanto, no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento del derecho reclamado.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.15 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el actor cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y en particular una con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Cuestión previa En el presente asunto, la UGPP solicita se emita una sentencia de unificación jurisprudencial16 en la que se defina qué es lo que debe entenderse como «plaza 11 Folio 231, C2. 12 Índice 8 de SAMAI. 13 Índice 12 de SAMAI. 14 Índice 13 de SAMAI. 15 Ver constancia secretarial a folio 239, C2. 16 Ver índice 23 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) docente», así como sus requisitos y lineamientos. Esto con el fin que se precise cuáles son las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial.
Una vez revisado lo anterior y en ejercicio de los principios de eficacia y celeridad, esta Sala precisa que de manera reiterada y previa fueron presentadas las mismas solicitudes ante varios procesos adelantados en esta instancia judicial con similares argumentos, las cuales se resolvieron mediante el auto del 20 de octubre de 202217, reiterado en providencias del 26 de octubre de 202218, en los que se indicó que tal y como lo prevé el CPACA en su artículo 27119, puede adelantarse el trámite que permite dar impulso a la función unificadora del Consejo de Estado, con miras a la aplicación vinculante de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Sin embargo, al realizar el estudio de las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial, consideró que no estaban dadas las condiciones para avocar el asunto con el fin de emitir una sentencia de unificación, dado que la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido unánime, consistente y pacífica en torno a los parámetros que se deben observar, con el propósito de definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia. En ese orden de ideas y por las mismas consideraciones expuestas en las providencias suscritas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se le dará trámite a la solicitud de unificación y se insta a estarse a lo dispuesto en el auto del 20 de octubre de 202220, reiterado en providencias del 26 de octubre de 2022.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 76001-23-31-000-2010- 01800-01 (4070-2013), demandante: Luz del Carmen Perea de Martínez;
Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 20220, radicación: 13001-23-33-000-2013-00116-01 (2743-2015), demandante: Nelcy del Carmen Peña Mercado. Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014); demandante: Polidoro Grosso Buitrago. 19 Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, la cual se encontraba vigente para el momento de la solicitud de unificación. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»21. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los 21 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199722 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201823 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 23 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,24 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 24 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el señor Octaviano Botina Macías nació el 4 de julio de 1958,25 de modo que cumplió los 50 años el 4 de julio de 2008.
El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. 25 Según registro civil de nacimiento y fotocopia de cedula de ciudadanía obrantes a folios 18 y 19, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) • Del 31 de octubre de 1979 al 23 de abril de 1997 Conforme a los certificados de tiempo de servicio emitidos el 20 de agosto de 200826 y el 25 de febrero de 200927 por la Secretaría de Educación Departamental del Cauca, efectivamente se tiene demostrado que el demandante laboró como docente durante el período bajo estudio mediante una vinculación que, según dicho documento, se asegura que fue nacionalizada.
Al respecto se colocan de presente las siguientes imágenes de la documentación enunciada: 26 Folios 20 a 21, C1. 27 Folios 32 a 33, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) Pues bien, sobre el punto se destaca que en el expediente reposa el Decreto 907 del 11 de octubre de 1979,28 por medio del cual el gobernador del departamento del Cauca nombró al accionante en el cargo de “maestro departamental” de primaria, del que tomó posesión desde el 31 de octubre del mismo año.29 En el referido acto se aprecia que la decisión fue adoptada sin la intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la mencionada autoridad departamental en representación de la Nación efectuara la designación en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el FER, tal como se aprecia de las siguientes imágenes: A partir de estos medios probatorios, se extrae con claridad que el nombramiento del actor en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa del gobernador del departamento del Cauca, lo que indica que tal vínculo lo fue en calidad de docente territorial, toda vez que en la parte motiva del acto en mención no se señala que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en el decreto referido previamente. 28 Folio 36, C1. 29 Folio 27, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) De hecho, en ningún momento se extrae que el cargo ejercido por el reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional, más aún cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.
Ahora, según los mencionados certificados laborales, la relación legal y reglamentaria del accionante entre el 31 de octubre de 1979 y el 23 de abril de 1997, tenía una naturaleza jurídica nacionalizada. Sin embargo, en ninguna de las pruebas se menciona que la plaza ocupada haya sido creada o transformada con la financiación o aval por parte del representante del FER con recursos del Sistema General de Participaciones, sino que, por el contrario, del acto administrativo de nombramiento y del formato de historia laboral se concluye que el vínculo siempre tuvo un carácter territorial, tanto así que expresamente en el Decreto 907 del 11 de octubre de 1979 se indica que el cargo a ocupar sería el de “maestro departamental”.
Por consiguiente, el tiempo de labor oficial del demandante como maestro estatal territorial del 31 de octubre de 1979 y el 23 de abril de 1997 (17 años, 5 meses y 23 días), puede computarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prerrogativa solicitada. • Del 1.º de enero de 1998 al 30 de diciembre de 2008 De conformidad con los mismos certificados de tiempo de servicio mencionados en el período anterior, efectivamente se tiene demostrado que el demandante laboró como docente durante el lapso bajo estudio mediante una vinculación que, según dichos documentos, se asegura inicialmente que fue nacional, pero luego se menciona que esta fue departamental.
Al respecto, en el expediente reposa el Decreto 0831 del 29 de diciembre de 199730 proferido por el gobernador del departamento del Cauca en el que se decide nombrar al accionante en el cargo de rector del Colegio Fray Isidoro Montclar del resguardo indígena Descanse ubicado en el municipio de Santa Rosa, plaza de la que tomó posesión desde 31 de diciembre de 199731. 30 Folio 43 a 46, C1. 31 Folio 47, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) En los referidos actos se observa que la decisión fue adoptada con la intervención indirecta del delegado del Ministerio de Educación ante el FER de Boyacá, pues no participó con su firma en los decretos, pero sí en la actuación administrativa exclusivamente con fines de autorización o aval de financiamiento de las referidas plazas, tal como se aprecia de las siguientes imágenes en las que se menciona que será remitida una copia del acto a dicho funcionario por ser una plaza financiada con recursos del entonces Situado Fiscal: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) A partir de este material probatorio, es posible arribar a la conclusión de que el demandante fue maestro oficial nacionalizado en el período estudiado, y no nacional ni departamental como fue certificado, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado32 ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de julio de 2023. Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 (3408–2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) Personal nacionalizado.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales).
Con base en lo anterior, se observa que el nombramiento del actor en el interregno bajo análisis tuvo lugar por decisión directa del gobernador del departamento del Cauca, ello con la indicación de que la plaza sería financiada con recursos del entonces Situado Fiscal, por lo que también se verifica que hubo una participación indirecta del delegado del Ministerio de Educación ante el FER solo con fines de autorización, tanto así que se ordenó remitir copia del acto de designación a dicho funcionario.
En tal sentido, resulta adecuado concluir que la plaza ocupada por el reclamante fue creada o transformada en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. Ahora, si bien uno de los mencionados certificados laborales sostiene que la relación legal y reglamentaria fue nacional, lo cierto es que en ningún aparte del acto administrativo de nombramiento se advierte que la plaza ocupada por el demandante haya sido de aquellas previstas para la planta de personal de la referida cartera gubernamental, ni que esta entidad le haya conferido autorización expresa al departamento del Cauca para que nombrara al accionante en el cargo de docente, pues no se verifica intervención directa de la Nación en lo que respecta a la decisión de vinculación, sino solo la de su delegado ante el FER, pero exclusivamente para asegurar la financiación a través del entonces Situado Fiscal.
En consecuencia, lo que se verifica para el lapso examinado es que: i) la posición a ocupar está prevista en la planta de personal del departamento del Cauca, pero creada o autorizada para financiarse por la aprobación del respectivo Fondo Educativo Regional con recursos del SGP; ii) se advierte la presencia del delegado del Ministerio de Educación en la designación del actor, sin que ello signifique necesariamente que el docente sea del orden nacional, más aún cuando se observa que el trámite de vinculación fue realizado ante la máxima autoridad administrativa departamental; y en todo caso, iii) la decisión fue proferida en una fecha posterior al 1.° de enero de 1976 cuando estaba en vigencia el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975.
Lo anterior entonces se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por el demandante como docente nacionalizado durante el lapso transcurrido entre el 1.º de enero de 1998 y el 30 de diciembre de 2008 (10 años, 11 meses y 29 días), observa la Sala que, sumando el primer período analizado previamente, el actor sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestro con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia. Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar algún vínculo en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que el accionante efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento del Cauca, nombrado como docente territorial, en particular para el tiempo comprendido entre el 31 de octubre de 1979 y el 23 de abril de 1997; es decir, en un lapso anterior a la primera data en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia y mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia acertó al acceder al reconocimiento de la pensión gracia solicitada por el señor Botina Macías, de suerte que habrá de confirmarse el fallo apelado, incluido el análisis de la prescripción, pues efectivamente, la fecha de exigibilidad del derecho fue el 4 de julio de 2008 (cuando el docente cumplió con todos los requisitos para el efecto), y se observa que la parte activa radicó la petición de reconocimiento el 18 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019) noviembre de 2008,33 pero solo radicó la demanda hasta el 19 de diciembre de 2016,34 es decir, por fuera del término de 3 años siguientes a la consolidación de la prerrogativa y de su interrupción, lo que implica, como lo estimó el juez de origen, que se encuentran prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 19 de diciembre de 2013.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda. 33 Ver folio 53, C1. 34 Ver sello de radicación a folio 74, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 19001-23-33-000-2017-00036-01 (5392-2019)
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso