CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05786-01 Actor: Ministerio de Relaciones Exteriores Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, contra la sentencia de 30 de noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, por medio de la cual declaró improcedente el amparo de tutela.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El Ministerio de Relaciones Exteriores, en ejercicio de la acción de tutela, actuando a través de su apoderado, solicitó la protección de su derecho fundamental a la defensa, así como del principio de congruencia de los fallos judiciales, que estimó vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, al proferir la sentencia de 18 de mayo de 2023, mediante la cual revocó la decisión de 12 de febrero de 2020, proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2017-00041-00.
En amparo del derecho invocado, solicita: “(…) PRIMERA: Dejar sin valor ni efecto, la sentencia de fecha 18 de mayo de 2023 (notificada el 6 de julio de 2023) proferida por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subseccción A, por medio de la cual se revocaron los numerales segundo, tercero y cuarto de la sentencia de fecha 12 de febrero de 2020, por parte del Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá, al materializarse:1) Un defecto sustantivo por norma aplicable, porque el contenido de la disposición usada por el ad quem 2) una vulneración al derecho a la defensa y al principio de congruencia de los fallos judiciales, puesto que la sentencia de fecha 18 de mayo de 2023 no tiene conexidad material con los supuestos del caso, siendo extra petita frente a la fijación del litigio, establecido en la audiencia de juzgamiento de fecha 12 de febrero de 2020, realizada por parte del Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá, y en donde se estableció el análisis del operador judicial únicamente frente a la liquidación y pago de las cesantías del señor JORGE ENRIQUE GARAVITO GALAN, durante el tiempo de su vinculación en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, durante los años 1991, a 1993 y 2002 a 2006, omitiendo incluso el operador judicial de segunda instancia, los argumentos del escrito de apelación presentados por el apoderado del demandante en contra de la sentencia de primera instancia, los cuales se enfocaron de manera específica frente a la prestación de las cesantías y no respecto a los aportes pensionales SEGUNDO: Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proferir una nueva decisión que guarde relación o tenga conexidad con la fijación del litigio establecida por parte del Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá, y establecida mediante audiencia del 12 de febrero de 2020.
Hechos La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Informó que el señor Jorge Enrique Garavito, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en donde solicitó que se declarara la nulidad del oficio No. GAPTH-16-036976 del 13 de abril de 2016 del Ministerio de Relaciones Exteriores por medio del cual se le denegó la reliquidación de las prestaciones sociales y el auxilio de cesantías.
Expuso que el conocimiento en primera instancia correspondió al Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que mediante sentencia de 12 de febrero de 2020 declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda. Señaló que inconforme con la decisión, el señor Jorge Enrique Garavito interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que a través de la sentencia de 18 de mayo de 2023, revocó el fallo de primera instancia argumentando que en relación con la seguridad social, se trata de un derecho irrenunciable, imprescriptible e inalienable.
Consideraciones de la parte actora Manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, vulneró su derecho fundamental a la defensa, así como el principio de congruencia de los fallos judiciales (sic), al proferir la sentencia de 18 de mayo de 2023, pues a su juicio la autoridad judicial accionada al fallar extra petita rompe con el principio de imparcialidad, porque lo que se alegó en la apelación era la prescripción y no el estudio del reconocimiento del derecho pensional del señor Jorge Enrique Garavito.
Trámite procesal El Consejo de Estado – Sección Quinta, mediante auto de 13 de octubre de 2023, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad judicial accionada, esto es, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A y se puso en conocimiento el escrito de tutela al señor Jorge Enrique Garavito Durán y al Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Informe de las entidades accionadas 4.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, argumentando que lo pretendido por la parte actora es atacar el criterio interpretativo del juez y esto contraviene el principio de autonomía e independencia funcional de los jueces de la República.
Precisó que la acción de tutela no se puede convertir en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 4.2 El Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bogotá, se limitó a enviar el expediente de la referencia, sin pronunciarse sobre los hechos y consideraciones de la demanda. 4.3 El señor Jorge Enrique Garavito Durán, guardó silencio.
La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Quinta, mediante sentencia de 30 de noviembre de 2023, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad. Informó que para acudir a la acción de amparo, el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial independientemente de su naturaleza); lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance.
Consideró que, el requisito de subsidiariedad, no se encuentra superado, por cuanto el asunto puesto en conocimiento en sede de tutela puede ser controvertido a través del recurso extraordinario de revisión; en tanto, la accionante alega que se le vulneró el principio de congruencia, pues el tribunal accionado, en la sentencia controvertida se pronunció sobre aspectos que no fueron plateados en la fijación del litigió, ni objeto de apelación. Al respecto explicó que, la posible vulneración del principio de congruencia, alegado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, debe controvertirse mediante el recurso extraordinario de revisión, porque lo pretendido es que se ordene a la autoridad judicial demandada que se pronuncie únicamente frente a lo establecido en la fijación de la litis y a los reparos formulados por el apelante y no sobre cuestiones adicionales no solicitadas por la parte recurrente.
Bajo este contexto, aseveró que la incongruencia planteada da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. Ahora, en cuanto la existencia de un perjuicio irremediable, que pudiera hacer procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, señaló que por un lado la parte actora no lo alegó, ni tampoco se probó esta circunstancia. Agregó que, en todo caso, no encontró evidencia suficiente para demostrar que existiera una situación que cumpliera con los requisitos establecidos por la doctrina constitucional para considerarla como un perjuicio irremediable; esto es, la inminencia, la urgencia, la gravedad y la impostergabilidad de la acción. La impugnación La parte actora solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia y la prosperidad de sus pretensiones, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela.
Explicó que con esta acción de tutela pretende la protección del erario público, siendo el único mecanismo eficaz y residual con el fin de evitar el pago de la sentencia y el consecuente detrimento público; máxime si se tiene en cuenta que la presentación del recurso extraordinario de revisión no suspenderá su pago, ni mucho menos resulta viable la presentación de la medida cautelar dentro de su trámite.
Insistió que, durante la audiencia de juicio se profirió sentencia de primera instancia que declaró la prescripción del derecho a las cesantías y que la parte actora interpuso recurso de apelación únicamente en lo relacionado con ese punto, dado que el mencionado escrito cumplió con el criterio establecido para la determinación de la litis en el debate judicial sobre dicho derecho, pero la autoridad judicial accionada se pronunció extra petita en contravía del principio de congruencia. CONSIDERACIONES Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de 12 de marzo de 2019.
Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, mediante la cual rechazó por improcedente la solicitud de tutela promovida por el Ministerio de Relaciones Exteriores; en tanto, como lo alega la parte demandante, la solicitud debe superar el requisito de subsidiariedad, ser estudiada de fondo y conceder el amparo del derecho deprecado.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad En atención a que la impugnación presentada, además de reiterar los cargos formulados en el escrito de amparo, se dirige a cuestionar el análisis realizado por el A quo, de cara a la satisfacción del requisito de subsidiariedad; ab initio, es menester estudiar si efectivamente existe otro mecanismo de defensa judicial al que el tutelante puede acudir para satisfacer sus intereses, o si, por el contrario, la acción de tutela resulta ser el medio idóneo para reclamar los derechos deprecados.
Lo alegado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en la solicitud de amparo, se dirige a cuestionar el actuar del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, al proferir la sentencia de 18 de mayo, porque, a su decir, la autoridad judicial accionada se pronunció en el recurso de alzada de manera extra petita, al decidir frente la liquidación y pago de las cesantías del señor Jorge Enrique Garavito Galán. Dicho de otro modo, la parte actora alega que el Tribunal accionado debió pronunciarse únicamente frente a lo establecido en la fijación de la litis y a los reparos formulados por el apelante y no sobre cuestiones adicionales no solicitadas por la parte recurrentes, argumentando una falta de congruencia. De este modo, tal como lo señaló el A quo, se observa que lo alegado por el accionante, como yerro de la providencia acusada, esto es la incongruencia de la sentencia, es susceptible de estudiar mediante el recurso extraordinario de revisión; a saber: “(…) son causales de revisión: 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación (…)”. Al respecto, es pertinente mencionar que la falta de congruencia se erige como una causal de nulidad de la sentencia, que le permite al juez de revisión anular la providencia recurrida; sin embargo, este principio no se encuentra de manera expresa en la Ley 1437 de 2011, sino que encontró fundamento en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo: “(…) La sentencia tiene que ser motivada.
Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los Organismos de lo Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y, modificar o reformar éstas (…)”.
Sin perjuicio de lo anterior, la existencia de este principio se predica de la norma contenida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, según el cual los aspectos no desarrollados en ese código se regirían por el CGP. De esta manera, el principio de congruencia se desprende del artículo 281 del CGP y del artículo 29 constitucional, que consagra el derecho fundamental al debido proceso.
De conformidad con lo anterior, los argumentos esgrimidos por el tutelante, una vez sean puestos de presente en el marco del recurso extraordinario de revisión, le permitirá al juez de conocimiento estudiar los motivos por los cuales el actor consideró que la autoridad judicial accionada vulneró el principio de congruencia con la emisión de la sentencia citada, al pronunciarse sobre un asunto que no se discutía en el recurso de alzada, fallando de manera extra petita.
Se recuerda que, en la sentencia de 25 de julio de 2022, esta Corporación explicó que la tutela, como mecanismo de protección de los derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados por la actuación u omisión de las autoridades o de algunos particulares, es procedente para controvertir providencias judiciales, siempre y cuando se cumplan con los requisitos generales y específicos fijados jurisprudencialmente.
En el caso en cuestión, se observa que el requisito de subsidiariedad, como una de las exigencias generales, no fue superado frente a la interposición de este amparo constitucional, por cuanto en este punto se exige que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial dispuestos en el ordenamiento jurídico, para proteger el derecho que se estima conculcado, antes de formular la solicitud de amparo.
Frente al carácter residual de la acción de tutela, es pertinente mencionar que el artículo 86 Constitucional establece lo siguiente: “(…) Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión (…)”.
En el mismo sentido, tal como lo adujo el A quo, la Corte Constitucional mediante sentencia de unificación SU-116 del 8 de noviembre de 2018 expuso que: “(…) Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas (…)”.
Señalado lo anterior, la Sala destaca que la acción de tutela se interpuso aun cuando el accionante contaba con otro mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz, sin que a ese efecto haya justificado por qué no acudió a este, siendo, en este caso particular, el recurso extraordinario de revisión, cuyo no ejercicio no puede ser suplido o desplazado a través de la acción de tutela.
Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia, por lo que el amparo invocado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, se torna improcedente. DECISIÓN En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 30 de noviembre de 2023, proferida por Consejo de Estado – Sección Quinta, que declaró improcedente el amparo solicitado por el accionante, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 30 de noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, dentro de la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO. - Por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA