CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 1 de diciembre de 2023 Número único: 11001-03-06-000-2022-00206-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Procuraduría Provincial de San Gil y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander.
Asunto: Autoridad competente para conocer de proceso disciplinario contra auxiliar de la justicia. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 20 de septiembre de 2016, el señor Jorge Eliecer López Vásquez presentó queja ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander contra la señora Alba Luz Cera Cantillo, ante presuntas irregularidades en el desempeño de sus deberes como auxiliar de la justicia (secuestre) dentro del proceso judicial 2013-002945 adelantado por el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Socorro, Santander. 2.
Mediante Auto del 16 de diciembre de 2016, la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander avocó conocimiento de las diligencias, ordenó abrir indagación preliminar y decretó pruebas. 3. El 31 de julio de 2020, la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, abrió investigación disciplinaria contra la señora Alba Luz Cera Cantillo, en su condición de auxiliar de la justicia. 4.
Una vez en operación, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander2, mediante Auto del 27 de mayo de 2022 declaró su falta de competencia para continuar la actuación disciplinaria, y remitió el asunto a la Procuraduría Provincial de San Gil, Santander. 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 13 de enero de 2021, de conformidad con lo definido en Sentencia C-373-16.
Radicación 11001030600020220020600 5. El 27 de julio de 2022, la Procuraduría Provincial de San Gil, declaró no ser competente para asumir el conocimiento de la actuación disciplinaria en mención, al considerar que ello corresponde a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por lo que propuso conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.3 II.
ACTUACIÓN PROCESAL La Secretaría de la Sala fijo edicto por el término de cinco días para la presentación de alegatos o consideraciones por parte de las autoridades involucradas y las personas interesadas en el trámite del conflicto4. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.
Consta que la Secretaría comunicó el presente conflicto5 a la Procuraduría Provincial de San Gil, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander y al Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Socorro. Según informe secretarial del 24 de agosto de 2022, la Procuraduría Provincial de San Gil remitió escrito y las demás partes involucradas guardaron silencio.
Mediante auto para mejor proveer del 30 de agosto de 20226 el Despacho ponente solicitó a la secretaría de la Sala comunicar la existencia del presente conflicto al quejoso y a la presunta disciplinada, quienes no se presentaron alegatos o consideraciones conforme consta en informe secretarial del 13 de septiembre de 2022. En Decisión del 10 de octubre de 2022, la Sala de Consulta y Servicio Civil declaró su falta de competencia para resolver el conflicto, al considerar que se trataba de un conflicto entre jurisdicciones, razón por la cual, en atención a lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política dispuso remitirlo a la Corte Constitucional.
El 12 de julio de 2023, la Corte Constitucional ordenó devolver el asunto a la Sala disponiendo: «REMITIR el expediente CJU-2965 a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para lo de su competencia». El expediente fue efectivamente remitido a la Sala el 3 de agosto de 2023, mediante el oficio SGCJU-1576-2023 de la Corte Constitucional.
A través de Auto para mejor proveer del 18 de octubre de 2023, el Despacho ponente comunicó a las autoridades y terceros involucrados, sobre la devolución del conflicto por 3 Expediente digital SAMAI, “reparto y radicación”, documento 3. 4 Expediente digital SAMAI, PDF 6. 5 Expediente digital SAMAI, PDF 7. 6 Expediente digital SAMAI, número de actuación 5.
Radicación 11001030600020220020600 parte de la Corte Constitucional, a fin de que presentaran consideraciones o alegatos de estimarlo pertinente. En informe secretarial del 26 de octubre de 2023 consta que las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES a. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander No presentó consideraciones por lo que se toman los argumentos expuestos en el Auto del 27 de mayo de 2022 en el cual manifestó que no es competente para conocer del asunto conforme lo previsto en los artículos 2°, 92 y 265 de la Ley 1952 de 2019.
Agregó que, las disposiciones reformadas por la Ley 2094 de 2021 comenzaron a regir el 29 de marzo del 2022, y de tal modo, siendo los auxiliares de justicia «particulares que administran justicia de manera transitoria», les es aplicable el régimen previsto en el artículo 70 y siguientes de la Ley 1952 de 2019. En consecuencia, remitió por competencia las diligencias a la Procuraduría Provincial de San Gil. b. Procuraduría Provincial de San Gil Si bien durante el término de fijación del edicto la Procuraduría Provincial de San Gil remitió documentos, ninguno de ellos corresponde a un escrito de consideraciones, alegatos o intervención frente al conflicto planteado.
Por lo anterior, se toman los argumentos expuestos por dicha autoridad en providencia del 27 de julio de 2022, en la que declaró su falta de competencia al considerar que el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019 otorga a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, la competencia para ejercer la acción disciplinaria, entre otros, contra los particulares disciplinables que presten apoyo a la administración de justicia, como son los auxiliares de justicia. IV.
CONSIDERACIONES 1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Radicación 11001030600020220020600 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de las instancias se regulan en el artículo 99 de la Ley 1952 de 20197, norma especial sobre la materia, que dispone:
ARTÍCULO
99. CONFLICTO DE COMPETENCIAS. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, no aplica la citada disposición debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Instrucción de Putumayo, Procuraduría Regional de Instrucción de Nariño, y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño (con jurisdicción en Putumayo), no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA (Ley 1437 de 2011), en particular, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 2.
Regla general de resolución de los conflictos de competencia administrativa La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»8 están reguladas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 20219, conforme al cual: 7 «Por medio de la cual se expide el código general disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario». 8 Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL.
Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». 9 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
Radicación 11001030600020220020600 Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. (Resaltado extra texto original). Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación;
En este caso, tanto la Procuraduría Provincial de San Gil como la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Santander han negado tener la competencia para conocer del proceso disciplinario en contra de la señora Alba Luz Cera Cantillo. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente caso, ambas autoridades son del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación a través de la Procuraduría Provincial de San Gil y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial a través de su seccional de Santander. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. Radicación 11001030600020220020600 Sobre la naturaleza del asunto, es de advertir que el conflicto negativo de competencias involucra una autoridad que, de ser declarada competente, ejercería una función jurisdiccional (Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander), y otra que, en el mismo evento, ejercería una función administrativa (Procuraduría Provincial de San Gil) Ahora bien, en relación con la naturaleza administrativa del conflicto, es importante destacar que este involucra a la Procuraduría General de la Nación, que de acuerdo con lo previsto en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, ejercía funciones disciplinarias de naturaleza jurisdiccional10.
Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-030 de 2023 declaró inexequible la naturaleza jurisdiccional de dichas funciones. Por lo tanto, en la actualidad, las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa. Sobre los conflictos de competencia entre una autoridad que cumple función administrativa y otra que cumple función jurisdiccional, la Sala ha manifestado consideraciones importantes11: • De una parte, ha precisado que un conflicto de tal naturaleza no es un conflicto entre jurisdicciones, ni un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (todas) función judicial, caso en el cual sería la Corte Constitucional la autoridad competente, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241 numeral 11, de la Constitución Política12, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015. • En atención a lo anterior, y pese a las funciones jurisdiccionales de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial conferidas por el artículo 257A de la Constitución Política, también ha señalado la Sala,13 que una de las garantías del debido proceso es que la autoridad que adelanta la actuación sea competente.
En el presente caso las autoridades en conflicto han negado simultáneamente su competencia para adelantar la actuación disciplinaria, por lo que resulta 10 La Ley 2094 de 2021, en su artículo 1°, que modificó al artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, otorgó funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación, lo cual fue replicado en sus artículos 54, 73 y 74, que modificaron los artículos 2°, 238A y 265 de la Ley 1952 de 2019. 11 Decisión del 25 de enero de 2023 radicación 2022-211;
Decisión del 20 de septiembre de 2022 radicación 2022-00130; entre otras. 12 Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. […] [Se destaca] 13Decisión del 25 de enero de 2023 radicación 2022-211;
Decisión del 20 de septiembre de 2022 radicación 2022-00130; entre otras. Radicación 11001030600020220020600 imprescindible que la Sala decida dicho conflicto negativo, pues la indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los derechos fundamentales constitucionales del quejoso, y en general, de cualquier sujeto sometido al jus puniendi estatal, máximo cuando la acción disciplinaria constituye una forma de reparación frente a los posibles daños o lesiones causados a quienes hayan sido afectados por la conducta sancionable.
En consecuencia, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias planteado, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019. 3.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»14. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.
Aclaración Previa El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. 14 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación 11001030600020220020600 Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 5. Problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala debe establecer cuál es la autoridad competente para continuar el proceso disciplinario iniciado contra la señora Alba Luz Cera Cantillo, por su actuar como auxiliar de la justicia dentro del proceso judicial 2013-002945 surtido ante el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Socorro, Santander.
El 16 de diciembre de 2016 el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander avocó el conocimiento de las diligencias, ordenó abrir indagación preliminar y decretó pruebas; y posteriormente, el 13 de julio de 2020 abrió investigación disciplinaria contra la señora Cera Cantillo. El 27 de mayo de 2022 la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander declaró su falta de competencia para seguir la actuación y remitió el expediente a la Procuraduría Provincial de Santander, por considerar que, la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial conllevó la pérdida de la competencia que estaba asignada a las salas disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de sus consejos seccionales para investigar disciplinariamente a los auxiliares de la justicia. Por su parte, la Procuraduría Provincial de San Gil manifestó no ser competente, teniendo en cuenta que la Ley 2094 de 2021 otorgó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales, la función de investigar a los particulares disciplinables, dentro de los que se encuentran los auxiliares de la justicia. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Naturaleza de las funciones de los auxiliares de la justicia. Reiteración; ii) Competencia de la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para conocer de los procesos disciplinarios contra auxiliares de la justicia. Reiteración; iii) Funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, frente a los auxiliares de la justicia. Reiteración;
Radicación 11001030600020220020600 iv) El régimen disciplinario de los auxiliares de la justicia, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019. Reiteración; v) Conclusiones sobre el régimen jurídico aplicable. 6. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 6.1. Naturaleza de las funciones de los auxiliares de la justicia. Reiteración15 El ejercicio y la naturaleza de la función de auxiliar de la justicia están regulados en el artículo 47 de la Ley 1564 de 201216, que señala: Artículo 47.
Naturaleza de los cargos. Los cargos de auxiliares de la justicia son oficios públicos ocasionales que deben ser desempeñados por personas idóneas, imparciales, de conducta intachable y excelente reputación. Para cada oficio se requerirá idoneidad y experiencia en la respectiva materia y, cuando fuere el caso, garantía de su responsabilidad y cumplimiento.
Se exigirá al auxiliar de la justicia tener vigente la licencia, matrícula o tarjeta profesional expedida por el órgano competente que la ley disponga, según la profesión, arte o actividad necesarios en el asunto en que deba actuar, cuando fuere el caso. […] [Resalta la Sala]. Ahora bien, la Corte Constitucional17 ha señalado que los auxiliares de la justicia típicamente son particulares que ejercen funciones públicas, de manera ocasional o transitoria: […] los cargos de auxiliares de la justicia son oficios públicos que deben ser desempeñados por personas idóneas, de conducta intachable, excelente reputación e incuestionable imparcialidad.
Además, los auxiliares de la justicia no tienen un vínculo laboral con el Estado, sino que son particulares que cumplen transitoriamente funciones públicas, sujetos a un régimen de impedimentos y recusaciones como el señalado en el artículo 22 del Decreto 2265 de 1969 o el artículo 235 del Código de Procedimiento Civil. [Resalta la Sala].
En el mismo sentido, la Sala ha precisado18 que los auxiliares de la justicia prestan servicios técnicos, administrativos o científicos que resulten útiles o necesarios para la debida administración de justicia. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 22 de junio de 2021, expediente 11001-03-06-000-2021-00025-00. 16 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 17 Corte Constitucional, Sentencia C- 798 del 16 de septiembre de 2003. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 18 de junio de 2019 (rad. núm. 11001-03-06-000-2019-00063-00), y Decisión del 16 de mayo de 2018 (rad. núm. 11001-03-06-000-2017- 00200-00).
Radicación 11001030600020220020600 6.2. Competencia de la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para conocer de procesos disciplinarios contra auxiliares de la justicia. (Reiteración)19 El artículo 256 de la Constitución Política consagró, entre las atribuciones del Consejo Superior de la Judicatura, las siguientes: […] 3.
Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley. […] 7. Las demás que señale la ley. [Resalta la Sala]. El artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 adicionó una función a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para examinar y sancionar las faltas de los auxiliares de la justicia20, así: Artículo 41.
Funciones disciplinarias de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Además de lo previsto en la Constitución Política la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales según el caso, examinará la conducta y sancionará las faltas de los auxiliares de la Justicia. En vigencia de las normas citadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil sostuvo que los procesos disciplinarios en contra de los auxiliares de justicia correspondían al Consejo Superior de la Judicatura y a los consejos seccionales21. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 22 de junio de 2021. Exp. 11001-03- 06-000-2021-00025-00(C). 20 La Sala de Consulta y Servicio Civil, en Decisión del 18 de septiembre de 2014 (rad. núm. 11001-03- 06-000-2014-00168-00), al evaluar si la asignación de competencias a la Jurisdicción Disciplinaria debía realizarse únicamente por la Constitución Política y la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, o si era posible hacerlo mediante una ley ordinaria, como la Ley 1474 de 2011, precisó que «[…] la asignación hecha por el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales para examinar la conducta de los auxiliares de la justicia no está supeditada a la cláusula de reserva de ley estatutaria, porque la mencionada norma no afecta de ninguna manera la estructura general y esencial de la administración de justica.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional también es clara en afirmar que cuando no se afecta el núcleo de la organización y funcionamiento de la administración de justicia la regulación está atada al trámite de una ley ordinaria y fue precisamente por medio de una ley ordinaria (Ley 1474 de 2011 artículo 41) que se asignó la competencia disciplinaria objeto de análisis 21 Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 18 de junio de 2019 (rad. núm. 11001-03-06-000-2019- 00063-00), y Decisión del 16 de mayo de 2018 (rad. núm. 11001-03-06-000-2017-00200-00). «En todo caso, es necesario mencionar que la Ley 1474 de 2011 (art. 41) adicionó una función a la Sala Radicación 11001030600020220020600 Mediante la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 2 de 2015, se suprimió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las salas homólogas de los consejos seccionales de la judicatura, y, en su lugar, se creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales, con lo cual, además, se adoptó un nuevo modelo de disciplina en la Rama Judicial.
Al respecto la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-373 de 2016, declaró exequible el artículo 19 del acto legislativo en mención, el cual quedó incorporado a la Constitución Política como artículo 257a. Frente a lo anterior, la Sala, en el Concepto 2415 del 20 de agosto de 2019, señaló: […] la Sentencia C-373-16 declaró exequible el artículo 19 del AL 02/15, el cual quedó incorporado como artículo 257a de la Constitución Política.
De tal manera que, si bien operó la derogatoria tácita de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria como efecto del artículo 15 del AL 02/15, dicha sala debió continuar en ejercicio de la función disciplinaria hasta cuando, de acuerdo con el artículo 19 del mismo AL 02/15 -artículo 257a de la Constitución Política- sea integrada la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. [Resalta la Sala].
En tal virtud, la entrada en funcionamiento del nuevo modelo institucional quedó sujeta a la designación y posesión de los magistrados que integrarían la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, lo que ocurrió en diciembre de 2020, con la elección de los siete magistrados que la integran, quienes se posesionaron de sus cargos el 13 de enero del 2021. 6.3.
Funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, frente a los auxiliares de la justicia. Reiteración22 Sobre las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las seccionales, el artículo 257a de la Carta Política dispone, en lo pertinente: Artículo 257 A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale a ley.
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para conocer de los procesos disciplinarios contra los auxiliares de la justicia. Debe recordarse, que los denominados “auxiliares de la justicia” no ejercen la función jurisdiccional, sino que, como su nombre lo indica, prestan servicios técnicos, administrativos o científicos que resulten útiles o necesarios para la debida administración de justicia». 22 Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de abril de 2023, rad. núm. 11001-03-06-000-2023- 0006200.
Radicación 11001030600020220020600 La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. […] Parágrafo transitorio 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo.
Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. [Resalta la Sala]23 Así las cosas, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto al ejercicio de la función disciplinaria sobre los funcionarios judiciales y los abogados en ejercicio de su profesión. Adicionalmente, la citada norma le asignó al nuevo órgano la función jurisdiccional disciplinaria respecto de los empleados de la Rama Judicial, quienes antes eran disciplinables por sus respectivos superiores jerárquicos, conforme al artículo 115 de la Ley 270 de 1996.
Ahora bien, el parágrafo transitorio 1° del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 estableció un régimen de transición, para facilitar el cambio al nuevo modelo, pues dicha reforma ordenó la creación de un nuevo órgano y le asignó competencias en materia disciplinaria, para sustituir a otro que ya existía y se encontraba en ejercicio, lo que imponía la necesidad de establecer algunas reglas temporales que facilitaran la implementación de los cambios24.
Es así que la disposición transitoria definió, entre otros aspectos, que las antiguas salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura se transformarían en comisiones seccionales de disciplina judicial, cuyos magistrados y empleados continuarían conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. 23 Vale la pena precisar que la Corte Constitucional, en las Sentencias C-373 de 2016 y C-112 de 2017, declaró exequibles las normas que regulan la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y el régimen de transición para su entrada en funcionamiento. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 13 de agosto de 2019 (rad. núm. 11001-03-06-000-2019-00109-00).
Radicación 11001030600020220020600 En esa medida, una vez conformada la Comisión, los procesos disciplinarios que estaban a cargo del Consejo Superior de la Judicatura (Sala Jurisdiccional Disciplinaria) y de los consejos seccionales pasaron a ser asumidos por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las respectivas comisiones seccionales.
Así las cosas, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales asumieron los procesos disciplinarios que el Consejo Superior de la Judicatura (Sala Jurisdiccional Disciplinaria) y los consejos seccionales, adelantaban contra auxiliares de la justicia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011.
Adicionalmente, el citado parágrafo transitorio hace énfasis en que la Comisión Nacional y las comisiones seccionales de disciplina continuarán conociendo sin solución de continuidad los procesos que estuvieron a cargo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales.
Por lo anterior, se concluye que sobre los procesos disciplinarios adelantados en contra de auxiliares de la justicia por parte del Consejo Superior de la Judicatura (Sala Jurisdiccional Disciplinaria) y los consejos seccionales, existe una regla especial de competencia de orden constitucional que le asigna el conocimiento de dichos asuntos a la Comisión Nacional y a las comisiones seccionales, según sea el caso.
Sin perjuicio de lo anterior, es importante anotar que el nuevo Código General Disciplinario, Ley 1952 de 2019, introdujo algunas modificaciones al régimen disciplinario de los auxiliares de la justicia como pasa a explicarse. 6.4. El régimen disciplinario de los auxiliares de la justicia con la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019.
Reiteración25 Como ya se dijo, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales, a partir de su puesta en funcionamiento, tienen competencia exclusiva para investigar y sancionar disciplinariamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, y a los abogados en ejercicio de su profesión. En tal sentido, a partir del 13 de enero de 2021, conforme la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 2 de 2015, se suprimió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, lo que condujo a que, la competencia para disciplinar a los auxiliares de la justicia se trasladó a la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la competencia general que le otorgaban los artículos 53 y 75 de la Ley 734 de 200226 (Código Disciplinario Único). 25 Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de abril de 2023, rad. núm. 11001-03-06-000-2023- 0006200. 26 El artículo 53 de la Ley 734 de 2002 establecía quienes eran los particulares disciplinables, al tiempo que el artículo 75 de la misma ley señalaba que dichos articulares lo eran por la Procuraduría General de Radicación 11001030600020220020600 Posteriormente, con la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 201927, el 29 de marzo de 2022, la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra los auxiliares de justicia quedó sujeta a las reglas del nuevo Código General Disciplinario, Ley 1952 de 2019, como pasa a explicarse.
La Ley 1952 de 201928 establece el régimen disciplinario de los particulares en su artículo 69, así: El régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo especial de faltas imputables a los mismos. [Resalta la Sala].
En el artículo 70 de la misma ley, prevé: Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria; que administren recursos públicos; que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia. Los auxiliares de la justicia serán disciplinables conforme a este Código, sin perjuicio del poder correctivo del juez ante cuyo despacho intervengan.
Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, desarrolle o realice prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado. No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias.
Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible tanto al representante legal como a los miembros de la Junta Directiva, según el caso. [Resalta la Sala]. la Nación. Dichas normas fueron posteriormente derogadas por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019 que entró en vigencia el 29 de marzo de 2022. 27 La Ley 1952 de 2019 entró a regir el 29 de marzo de 2022, salvo el artículo 2° relativo a las funciones jurisdiccionales de la Procuraduría (declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en Sentencia C- 30 de 2023 según comunicado 04 del 16 de febrero de 2023) cuya vigencia había iniciado el 29 de junio de 2021; y el artículo 33 modificado por el artículo 7° de la Ley 2094 de 2021, que regirá a partir del 29 de diciembre de 2023. 28 Por medio de la cual se expide el código general disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
Radicación 11001030600020220020600 Por su parte, el artículo 92 ibidem establece la competencia para conocer del asunto, según la calidad del sujeto disciplinable, así: Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables la competencia radicará exclusivamente en la Procuraduría General de la· Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia que gobiernan a los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con el principio de la doble instancia, correspondiendo la segunda en todo caso al respectivo personero, para lo cual las personerías deberán tener la infraestructura necesaria para preservar las garantías procesales. Donde ello no fuere posible la segunda instancia le corresponderá al respectivo Procurador Regional. [Resalta la Sala].
Sin perjuicio de lo anterior, se reitera que en el parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, se precisó por el constituyente que «la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura», entre los que se encuentran tanto aquellos asignados conforme a la competencia descrita en el mandato constitucional, como otros cuya competencia se asignó directamente por el legislador, como es el caso de los auxiliares de la justicia. 6.5.
Conclusiones sobre el régimen jurídico aplicable De acuerdo con el análisis efectuado sobre el régimen jurídico relativo a la competencia disciplinaria frente a los auxiliares de la justicia, la Sala concluye que, actualmente, existen dos reglas aplicables, según el caso: 1. Procesos iniciados antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021) En estos casos, la competencia es de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales.
Radicación 11001030600020220020600 Lo anterior, de conformidad con el parágrafo transitorio 1 del artículo 257a de la Constitución Política, introducido por el Acto Legislativo 2 de 2015, que establece que los procesos tramitados por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o sus seccionales continuarían siendo conocidos por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales.
En efecto, el citado artículo señala: Artículo 257a: […] Parágrafo transitorio 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. […] Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. [Resalta la Sala]. Cabe precisar tres aspectos: a) Por procesos disciplinarios adelantados por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales debe entenderse toda actuación disciplinaria que se encuentre en la etapa de indagación preliminar (hoy denominada indagación previa) o en la de investigación, pues, de acuerdo con el antiguo y el nuevo Código General Disciplinario, ambas etapas hacen parte del procedimiento disciplinario.
(artículos 150 y 208, respectivamente). En ese orden de ideas, si desde el Consejo Superior de la Judicatura o sus seccionales, no se adelantó válidamente, actuación procesal alguna frente a posibles hechos o noticias sobre presuntas faltas disciplinarias, no hay lugar a entender que hubo proceso disciplinario, en tanto el mismo debería haber observado el trámite entonces previsto por el Código Disciplinario Único en materia de procedimiento y etapas del mismo. b) De conformidad con el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura, eran las competentes para disciplinar a los auxiliares de la Justicia. c) En estos casos es competente la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones Seccionales por mandato constitucional.
Radicación 11001030600020220020600 2. Procesos iniciados después de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021) o que están por iniciarse En estos casos, la competencia es de la Procuraduría General de la Nación, con fundamento en la siguiente normativa: a) A partir del 13 de enero de 2021 y hasta el 29 de marzo de 2022, la competencia general disciplinaria, prevista en el artículo 75 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), era atribuida a la Procuraduría General de la Nación para investigar a los particulares disciplinables, según ese código. b) A partir del 29 de marzo de 2022, en virtud de la competencia atribuida a la Procuraduría General de la Nación, en los artículos 70 y 92 del nuevo Código General Disciplinario, corresponde a esta entidad investigar a los particulares disciplinables según ese código, entre los cuales se encuentran los auxiliares de la justicia. Como se analizó en forma precedente, una interpretación conforme a la Constitución de las disposiciones del nuevo Código General Disciplinario lleva a concluir que la referida competencia prevalece sobre la atribuida a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en los artículos 2 y 239 del mismo código.
Consideración adicional De manera independiente a las reglas aplicables para determinar la competencia disciplinaria frente a los auxiliares de la justicia, la Sala considera importante precisar la normativa aplicable a los procesos adelantados en contra de estos sujetos, de acuerdo con el régimen de transición previsto en el artículo 263 del nuevo Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019), modificado por el artículo 71 de la 2094 de 2021: i) A los procesos en los que, a la entrada en vigencia del nuevo código (29 de marzo de 2022), se hubiese surtido la notificación del pliego de cargos, o instalado la audiencia del proceso verbal, se les continúa aplicando el procedimiento regulado por la Ley 734 de 2002. ii) A los procesos en los que, a la entrada en vigencia del nuevo código (29 de marzo de 2022), no se hubiese surtido la notificación del pliego de cargos, ni instalado la audiencia del proceso verbal, se les aplica el procedimiento regulado por el nuevo Código General Disciplinario. 7.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander es la Radicación 11001030600020220020600 competente para continuar el proceso disciplinario iniciado contra la señora Alba Luz Cera Cantillo, quien se desempeñó como auxiliar de la justicia dentro del proceso judicial 2013-002945 adelantado por el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Socorro, Santander.
Ello conforme los siguientes fundamentos: • En el presente caso, el proceso disciplinario inició mediante el Auto del 16 de diciembre de 2016, a través del cual el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander avocó el conocimiento de las diligencias, ordenó abrir indagación preliminar y decretó pruebas. • De conformidad con lo estudiado por la Sala, los procesos disciplinarios contra auxiliares de justicia iniciados antes del 13 de enero de 2021 son competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus respectivas comisiones seccionales teniendo en cuenta lo previsto inicialmente en el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, y posteriormente lo dispuesto por el artículo 257A de la Carta Política (incorporado por el Acto Legislativo 2 de 2015), cuyo parágrafo transitorio 1° ordenó a tales comisiones continuar, sin interrupción alguna, los procesos que estaban a cargo de las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura o de sus consejos seccionales.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, para continuar el proceso disciplinario que cursa contra la señora Alba Luz Cera Cantillo, por su actuar como auxiliar de la justicia dentro del proceso judicial 2013-002945 surtido ante el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Socorro, Santander.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría Provincial de San Gil, a la Comisión Seccional de Disciplina de Santander, al Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Socorro, a la señora Alba Luz Cera Cantillo y al señor Jorge Eliecer López Vásquez.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Radicación 11001030600020220020600 QUINTO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejero de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.