Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecisiete [17] de junio de dos mil veinticuatro [2024]. Referencia: Nulidad [CPACA - Ley 2080 de 2021] Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello Demandada: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural TEMAS: LA IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD EN ESTE JUICIO - El medio de control de nulidad interpuesto por la parte activa no es el procedente en este proceso, toda vez que de la demanda se desprende con toda claridad que el actor persigue el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a su favor / EL DEBER DEL JUEZ DE ADECUAR EL MEDIO DE CONTROL INVOCADO AL REALMENTE PROCEDENTE - En virtud de lo consignado en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se deberá tramitar conforme con las reglas del artículo siguiente, razón suficiente para que, en función de dicha regla procesal de adecuación, el medio de control de nulidad interpuesto por el extremo activo se deba reconducir al realmente procedente en este juicio en particular, es decir, al de nulidad y restablecimiento del derecho.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala estudia el recurso de apelación interpuesto por el señor Jorge William Navia Bello en contra de la sentencia anticipada del 31 de agosto de 2023, a través de la cual la Sala Sexta Oral del Tribunal Administrativo del Meta resolvió lo siguiente [transcripción literal]: “[…]
PRIMERO: DECLARAR probadas de oficio las excepciones de indebida escogencia del medio de control y caducidad, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, al haber sido vencida en el presente proceso, conforme lo expuesto en las consideraciones de la sentencia […]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. I. SÍNTESIS DEL CASO A través de la Resolución No. 0274 del 6 de mayo de 20021, el gerente de la sede regional Meta del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -en adelante Incora- le adjudicó a la señora Nubia Milena Jave Ganen el predio denominado “La 1 El acto administrativo enjuiciado fue expedido por el Incora.
Asimismo, conviene señalar que dicha entidad fue suprimida y, en su reemplazo, se creó el Incoder, entidad pública contra la que se dirigió puntualmente la demanda. Ahora bien, de conformidad con la misma dinámica descrita, las funciones a cargo del extinto Incoder fueron reasignadas a la Agencia Nacional de Tierras -en adelante ANT-, en virtud de lo previsto en el Decreto 2363 del 7 de diciembre de 2015.
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 2 Floresta”, bien inmueble ubicado en el municipio de Puerto Gaitán [departamento del Meta] y cuya extensión física ascendía a 805 hectáreas. Inconforme con dicha determinación, el señor Jorge William Navia Bello, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó demanda en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -en lo sucesivo Incoder-, con la finalidad de que se anulara la resolución en cuestión. No obstante lo anterior, la Sala Sexta Oral del Tribunal Administrativo del Meta consideró que el medio de control realmente procedente en el presente proceso era el de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que, de conformidad con lo consignado en el escrito inicial, era evidente que el demandante perseguía el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a su favor.
Efectuada esa precisión respecto del contencioso al que se debió acudir, el a quo concluyó que la demanda se presentó de forma abiertamente extemporánea. II.
ANTECEDENTES 1. La demanda y las razones de hecho y de derecho en las que se sustenta 1.1. El 29 de mayo de 20152, el señor Jorge William Navia Bello, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó demanda3 en contra del Incoder, con la finalidad de que se accediera a la siguiente pretensión de naturaleza declarativa [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[…] A. DECLARACIONES PRIMERA.
Que se DECLARE la NULIDAD de la resolución n° 0274 del 6 de mayo de 2002 mediante la cual el gerente de la regional - Meta del INCODER [Incora] adjudicó el predio LA FLORESTA [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [precisión añadida]. 1.2. Como fundamentos fácticos, en síntesis, el extremo activo mencionó los siguientes: 1.2.1.
Afirmó que en el año 2002, el gerente de la sede regional Meta del Incoder [Incora] tramitó la solicitud de adjudicación del “[ ] presunto terreno baldío presentada por NUBIA MILENA JAVE GANEN supuestamente por haber 2 Índice No. 3 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal]. 3 Conviene precisar que la demanda, inicialmente, se presentó ante el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio [índice No. 3 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal].
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 3 acreditado todos los requisitos y condiciones para la expedición del título de dominio [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 1.2.2. Sostuvo que, a través de la Resolución No. 0274 del 6 de mayo de 2002, el gerente de la sede regional Meta del Incoder [Incora] adjudicó el predio denominado “La Floresta”, bien inmueble ubicado en el municipio de Puerto Gaitán [departamento del Meta] y cuya extensión física ascendía a las 805 hectáreas. 1.2.3.
Indicó que el Incoder [Incora] le adjudicó el referido predio a la señora Nubia Milena Jave Ganen “[ ] por cumplir lo establecido en la Ley 160 de 1994 [ ]”. 1.2.4. Aseguró que la adjudicación en comento contrarió la verdad y obvió los requisitos establecidos en los artículos 24 y 72 de la Ley 160 de 1994. 1.2.5. De acuerdo con lo señalado en la demanda, precisó que el señor Jorge William Navia Bello usufructuaba el bien inmueble conocido como “La Floresta” y, además, “[ ] es quien a la fecha sigue ejerciendo el ánimo de señor y dueño, es más es reconocido en la zona como el verdadero dueño del predio y generador de empleo en la zona [ ]”. 1.2.6.
Según lo consignado en el escrito inicial, la “pertenencia” ejercida por el demandante sobre el predio en comento era libre, pacífica, pública y tranquila. 1.3. El análisis relativo a las normas supuestamente infringidas y el concepto de su infracción, en síntesis, se concentró en lo siguiente: 1.3.1. La parte demandante señaló que el acto administrativo cuestionado violó: [i] la Constitución Política de 1991; [ii] la Ley 160 de 1994; [iii] la Ley 1437 de 2011 - CPACA-; [iv] el Decreto 1300 de 2003; [v] el Decreto 3759 de 2009 y [vi] el Decreto 1465 de 2013. 1.3.2.
Con la finalidad de sustentar lo anterior, el extremo activo alegó que la Resolución No. 0274 del 6 de mayo de 2002 incurrió en los siguientes vicios de nulidad: [i] falsa motivación; [ii] desviación de poder y [iii] expedición irregular del acto -“causal de anulación por vicios de forma”-. Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 4 2.
La admisión de la demanda y su contestación 2.1. Mediante el auto del 19 de junio de 20154, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio admitió la demanda, decisión que se notificó en debida forma al Incoder, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. El 21 de octubre de 20165, el Incoder -en liquidación6- contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de la totalidad de las pretensiones formuladas por el señor Jorge William Navia Bello.
Para tal efecto, sostuvo que la resolución enjuiciada “[ ] fue expedida cumpliendo cabalmente el principio de legalidad que debe cobijar todos los actos administrativos expedidos por este Instituto [ ]”. 3. El trámite procesal surtido en primera instancia 3.1. Encontrándose el proceso pendiente de que se celebrara la audiencia inicial, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio, a través del auto del 6 de marzo de 20177, declaró su incompetencia para conocer del asunto sometido a su consideración y, como consecuencia de ello, ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado. 3.2.
Por medio del auto del 4 de julio de 20178, esta Corporación determinó que la autoridad judicial competente para conocer en primera instancia de la presente contienda era el Tribunal Administrativo del Meta. 3.3. El 8 de febrero de 20219, la parte demandante solicitó que se profiriera sentencia anticipada en este juicio10, de conformidad con lo prescrito en el artículo 13 del Decreto Legislativo 806 de 2020. 4 Índice No. 3 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal]. 5 Índice No. 3 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal]. 6 La supresión y liquidación del Incoder se materializó a través de la expedición del Decreto 2365 del 7 de diciembre de 2015. 7 Índice No. 3 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal]. 8 Índice No. 3 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal]. 9 Índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal]. 10 No sobra aclarar que, pese a que el extremo activo fundó su petición de sentencia anticipada en el artículo 13 del Decreto Legislativo 806 de 2020, lo cierto es que las disposiciones procesales realmente vinculantes para dicho propósito son las contenidas en el CPACA -junto con las modificaciones que le introdujo la Ley 2080 de 2021 sobre el particular-.
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 5 3.4. Mediante el auto del 29 de abril de 202311, el Tribunal a quo consideró que, en los términos del artículo 182A-3 del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, resultaba procedente “[ ] correr traslado para la presentación de los alegatos de conclusión, con el fin de dictar sentencia anticipada por escrito en la cual proveerá sobre el tema de la pertinencia del medio de control incoado y la caducidad, la cual puede ser estudiada de manera oficiosa [ ]” [énfasis añadido]. 4.
Los alegatos de conclusión en primera instancia 4.1. A través del auto del 29 de abril de 202312, el Tribunal de origen corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. 4.2. La parte demandante alegó de conclusión13. En tal virtud, señaló que “[ ] quedaron debidamente probados los hechos y omisiones que demuestran la responsabilidad [ ]” del Incoder.
Seguidamente, luego de realizar una extensa relación de los fundamentos fácticos que supuestamente se acreditaron en este juicio, el extremo activo planteó una serie de precisiones conceptuales en relación con la funcionalidad de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. Se refirió a las notas distintivas de dichos mecanismos procesales, así como a la naturaleza de los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través de dichos contenciosos.
De igual modo, señaló cuáles debían ser los parámetros de juzgamiento a los que debía someterse el operador judicial cuando examinara la legalidad de los actos administrativos que se cuestionaran a través de las herramientas de control en comento. También hizo alusión a la posibilidad excepcional -apoyada en la teoría de los móviles y las finalidades- de acudir al medio de control de nulidad para cuestionar la legalidad de actos administrativos de contenido particular y concreto. 11 Índice No. 24 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal]. 12 Índice No. 24 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal]. 13 Índice No. 30 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal].
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 6 Por cuenta de todo lo anterior, solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución No. 0274 del 6 de mayo de 2002. 4.3. El Incoder -actualmente la ANT- y el Ministerio Público guardaron silencio14 en esta etapa procesal. 5. La sentencia de primera instancia La Sala Sexta Oral del Tribunal Administrativo del Meta, mediante la sentencia anticipada del 31 de agosto de 202315, declaró -de oficio- la prosperidad de las siguientes excepciones: [i] indebida escogencia del medio de control y [ii] caducidad.
Para sustentar dicha determinación, el juzgador de primer grado delimitó el problema jurídico a resolver en los siguientes términos [transcripción literal]: “[ ] La Sala resalta que el problema jurídico central está referido a determinar si resultaba procedente cuestionar la legalidad del acto administrativo acusado través del [medio de control] de simple nulidad o si, por el contrario, el [medio de control] procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho; definido lo anterior, se debe determinar si la correspondiente demanda fue ejercida dentro de la oportunidad legal establecida para el efecto [ ]” [precisiones terminológicas añadidas].
Con el propósito de resolver los interrogantes propuestos, el Tribunal a quo introdujo unas consideraciones generales tendientes a identificar cuáles son las diferencias esenciales -en términos de procedencia- entre el medio de control de nulidad y el de nulidad y restablecimiento de derecho. También mencionó cuál era la importancia teórica y práctica de la caducidad en los procesos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De cara al caso concreto, el Tribunal de primera instancia concluyó que el medio de control de nulidad no era el procedente para debatir la legalidad de la resolución cuestionada, toda vez que [transcripción literal]: “[ ] [D]el estudio antes realizado esta corporación infiere que si bien en casos excepcionales se permite demandar por el medio de control de simple nulidad actos administrativos de contenido particular y concreto, este caso no aplicaría dentro de la excepción toda vez, que con la declaratoria de nulidad del mismo se restablecería un derecho de interés particular de manera inmediata, razón por la cual debió 14 Conviene advertir que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no manifestó su interés en participar en el presente juicio. 15 Índice No. 32 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal].
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 7 demandarse el acto administrativo de adjudicación del predio objeto de la litis, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho [ ]. En este sentido, como en la demanda el señor Jorge William Navia Bello alegó ser el propietario y quien usufructuaba la finca objeto de la litis, terreno que fue adjudicado mediante acto administrativo del cual se pretende la nulidad en el caso concreto.
En efecto, la Sala advierte que los motivos frente a los cuales está sustentada la pretensión de nulidad, corresponden a las afirmaciones del demandante tales como: i) Ser el legítimo propietario de la finca Bellavista o la Floresta y ii) Ser despojado injustamente del dominio que ejercía sobre ese predio, a través de una resolución expedida a favor de un tercero, motivada en falsas apreciaciones jurídicas por parte del INCORA.
Por consiguiente, tal como se advierte en párrafo precedente de lo expuesto por el demandante se establece que la finalidad en la presentación de la demanda no corresponde al [medio de control] de nulidad, toda vez que resulta evidente que el demandante pretende conservar el derecho de propiedad que alega sobre el terreno, una vez sea declarada la nulidad del acto administrativo mediante el cual se adjudicó el terreno a un tercero, luego de que fuera considerado como un baldío. De acuerdo con lo anterior, esta Corporación colige que se configuró una indebida escogencia del medio de control, pues, como se precisó anteriormente, el medio procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, no el de simple nulidad [ ]” [precisiones terminológicas añadidas].
Aclarado lo anterior, al estudiar si la demanda materia de análisis se presentó oportunamente, el juzgador de origen concluyó que se configuró la caducidad del medio de control realmente procedente -nulidad y restablecimiento del derecho-, conclusión que estructuró en los siguientes términos [transcripción literal]: “[ ] Frente a este aspecto, teniendo en cuenta que el término de caducidad empezó a correr al día siguiente de la inscripción de la resolución de adjudicación en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, es decir a partir del 17 de agosto de 2002 y venció el 17 de agosto de 2004, sin que se haya suspendido o interrumpido el término y teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 29 de mayo de 2015, resulta evidente que el término previsto en el artículo 136 del C.C.A. [numeral 4] estaba ampliamente fenecido para ese momento y, por ende, la demanda se encuentra afectada por el fenómeno jurídico de la caducidad [ ]” [aclaración añadida].
Por último, el a quo condenó en costas al extremo activo. 6. El recurso de apelación interpuesto16 Inconforme con la anterior determinación, el 5 de octubre de 202317 la parte demandante interpuso recurso de apelación en su contra, con apoyo en las consideraciones expuestas en los alegatos de conclusión presentados en primera instancia. 16 Índice No. 35 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal]. 17 Mediante el auto del 20 de octubre de 2023, el a quo concedió, en el efecto suspensivo, la impugnación formulada por el extremo activo [índice No. 37 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal].
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 8 En este sentido, reiteró que en el proceso quedaron demostrados los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda y, en punto a la procedencia del medio de control ejercido en el caso concreto, señaló, tal como lo indicó en el escrito de alegaciones conclusivas, que “[ ] [s]e permite demandar en acción de simple nulidad los actos administrativos de contenido particular cuando representen un interés superior y significativo para la comunidad en general, porque amenacen el orden público, social o económico del país [ ]”. 7.
Las actuaciones surtidas en segunda instancia 7.1. A través del auto del 2 de febrero de 202418, esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte activa, de conformidad con lo previsto en el artículo 247 del CPACA19, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 7.2. Los extremos procesales en contienda no se pronunciaron20 en relación con la impugnación objeto de análisis en esta instancia. 7.3.
El 1° de marzo de 202421, el Ministerio Público rindió su concepto en el sentido de solicitar la confirmación de la sentencia cuestionada, petición que razonó con apoyo en la misma senda argumentativa propuesta por el Tribunal a quo. En relación con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, se recalcó lo siguiente [transcripción literal]: “[ ] [U]n análisis integral y coherente de la realidad fáctica narrada por el accionante en los hechos de la demanda que como soporte le sirvieron a sus pretensiones, así como a las normas jurídicas predicables al caso, permiten inferir de manera razonable que el accionante reclama un mejor derecho subjetivo sobre el predio baldío objeto 18 Índice No. 3 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 19 “Artículo 247.
Trámite del recurso de apelación contra sentencias [modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021]. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes. 5.
Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso. 6.
El Ministerio Público podrá emitir concepto desde que se admite el recurso y hasta antes de que ingrese el proceso al despacho para sentencia [ ]” [aclaración y énfasis añadido]. 20 Pese a que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se le comunicó del auto que admitió el recurso de apelación interpuesto por el extremo activo, dicha entidad pública tampoco intervino en esta instancia. 21 Índice No. 11 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 9 del acto de adjudicación, por lo que se puede deducir en forma válida, como lo hizo el tribunal a través de la interpretación de la demanda, que la intención del accionante es que se le reconociera, mediante el restablecimiento, los derechos que tenía como supuesto poseedor, ocupante y explotador del predio rural baldío denominado “La Floresta / Bellavista” ubicado en Puerto Gaitán, que se le adjudicó mediante Resolución No. 0247 de 6 de mayo de 2002, por el INCODER a la señora Nubia Milena Jave Ganen [ ].
Se reitera, si en aras de discusión se declarara la nulidad de la resolución de adjudicación de baldío impugnada por el actor a través de la acción o medio de control de nulidad simple, ello conllevaría automáticamente a que se restablecieran los derechos subjetivos aparentemente desconocidos con el acto administrativo impugnado, lo cual sería inviable su persecución judicial mediante la acción de simple nulidad, so pretexto de evadir el efecto in limine de la caducidad del medio de control procedente para dirimir la controversia, cual era el de nulidad y restablecimiento del derecho; lo anterior partiendo de la premisa de que el aquí accionante alegó ser propietario y usufructuario del predio objeto de la adjudicación en debate, habida cuenta que adujo previamente ser legítimo propietario de la finca y haber sufrido injusto despojo del dominio invocado, lo cual denota un interés directo y, que se repite, iría encaminado a ser “restituido” en el hipotético derecho alegado […]”.
III. CONSIDERACIONES Con el propósito de estudiar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala analizará los siguientes aspectos: [1] la jurisdicción y la competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto; [2] el problema jurídico ligado al medio de control procedente y a su ejercicio oportuno y [3] la condena en costas en segunda instancia. 1.
La jurisdicción y la competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto Con fundamento en lo previsto en el artículo 10422 del CPACA, se advierte la vocación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer del presente asunto, pues el extremo procesal demandado está integrado por una entidad pública. 22 “Artículo 104.
De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa […]” [énfasis añadido].
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 10 En ese sentido, es oportuno recordar que el señor Jorge William Navia Bello demandó al Incoder23 -actualmente ANT24-, establecimiento público del orden nacional -con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera- cuya naturaleza pública no admite duda alguna.
Por su parte, el Consejo de Estado es competente25 para decidir el recurso de apelación interpuesto por el extremo activo en contra de la sentencia anticipada del 31 de agosto de 2023, proferida por la Sala Sexta Oral del Tribunal Administrativo del Meta, dada la vocación de doble instancia que le asiste a este juicio -al margen de la cuantía-, toda vez que se pretende la declaratoria de nulidad de una resolución que adjudicó un bien baldío, de conformidad con lo establecido en los artículos 15026, 152-1227 y 24328 del CPACA. 2.
El problema jurídico ligado al medio de control procedente y a su ejercicio oportuno La Sala, de entrada, estima necesario precisar que el problema jurídico que subyace a este proceso se concentra en determinar si el medio de control de nulidad ejercido 23 La naturaleza jurídica del extinto Incoder está definida en el artículo 1° del Decreto 1300 del 23 de mayo de 2003, disposición normativa que establece lo siguiente [transcripción literal]: “Artículo 1°. creación, naturaleza jurídica y jurisdicción. Créase el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera [ ]” [énfasis añadido]. 24 La naturaleza jurídica de la Agencia Nacional de Tierras está definida en el artículo 1° del Decreto 2363 del 7 de diciembre de 2015, disposición normativa que establece lo siguiente [transcripción literal]: “Artículo 1°.
Creación y naturaleza jurídica de la Agencia Nacional de Tierras -ANT-. Créase la Agencia Nacional de Tierras, ANT, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como máxima autoridad de las tierras de la Nación en los temas de su competencia” [énfasis añadido]. 25 A ese asunto le resultan aplicables las reglas de competencia del CPACA sin la reforma que sobre este aspecto dispuso la Ley 2080 expedida el 25 de enero de 2021 y promulgada el 26 del mismo mes y año, dado que, de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la ley en cuestión, las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado “[ ] solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley [ ]” [énfasis añadido].
En tal virtud, ha de mencionarse que el escrito inicial se radicó el 29 de mayo de 2015 [índice No. 3 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal]. 26 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación [modificado por el artículo 615 del CGP]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia […]” [énfasis y aclaración añadida]. 27 “Artículo 152.
Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 12. De la nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos [ ]” [énfasis añadido]. 28 “Artículo 243. Apelación [modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021]. Son apelables las sentencias de primera instancia […]” [énfasis y aclaración añadida].
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 11 por el demandante era el procedente para cuestionar la legalidad de la Resolución No. 0274 del 6 de mayo de 2002, acto administrativo a través del cual el Incora le adjudicó a la señora Nubia Milena Jave Ganen el predio denominado “La Floresta”, bien baldío ubicado en el municipio de Puerto Gaitán [departamento del Meta].
Ahora bien, en el evento de considerarse que el medio de control ejercido por el señor Jorge William Navia Bello no era el idóneo para enjuiciar el acto administrativo antes referido, la Subsección examinará y determinará cuál era la vía procesal adecuada a la que debió recurrir extremo activo para solicitar la anulación de la resolución demandada, junto con las consecuencias que ello implica en la definición del término de caducidad exigible en este asunto.
Para abordar la línea de estudio que se acaba de trazar, debe mencionarse que esta Subsección29 ha sido enfática en señalar que la elección del medio de control a interponer en un juicio contencioso administrativo no responde a la discrecionalidad del demandante, toda vez que [transcripción literal]: “[ ] De manera reiterada, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que en las acciones contencioso administrativas la fuente o el origen del daño determina el medio de control procedente para examinar la controversia y esta, a su vez, establece la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional, lo que descarta que la elección del medio de control para el ejercicio de la acción pueda obedecer al arbitrio del demandante [ ]” [énfasis añadido].
De cara al caso concreto, se estima pertinente recordar que la parte demandante, en ejercicio del medio de control nulidad, acudió a esta jurisdicción para que se declarara la nulidad de la Resolución No. 0274 del 6 de mayo de 200230, determinación a través de la cual, a su juicio, el Incora -entidad pública existente en ese momento- le adjudicó ilegalmente a la señora Nubia Milena Jave Ganen el bien baldío conocido como “La Floresta”, predio ubicado en el municipio de Puerto Gaitán [departamento del Meta].
No existe duda alguna de que la resolución enjuiciada es un típico acto administrativo de contenido particular y concreto, razón por la cual, en principio, el medio de control al cual se debe acudir para solicitar la anulación de dicha 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 22 de noviembre de 2021, expediente No. 65.501.
En este mismo sentido, también se puede consultar, entre otras, la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 21 de mayo de 2021, expediente No. 66.150. 30 Única pretensión formulada en la demanda [índice No. 3 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal].
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 12 manifestación funcional del Estado es el de nulidad y el restablecimiento del derecho, tal y como lo prescribe el artículo 138 del CPACA31. Asimismo, es necesario señalar que, contrario a la lógica de enjuiciamiento antes referida, por regla general, los actos administrativos de carácter general son demandables a través del medio de control de nulidad, en los términos previstos en el artículo 137 del CPACA32.
Ahora bien, pese a que las aludidas reglas procesales son las de usual constatación, no resulta viable ignorar que el artículo 137 del CPACA contempla una serie de supuestos -de naturaleza excepcional- en los que resulta procedente acudir al medio de control de nulidad para debatir la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto.
Específicamente, la disposición normativa en comento señala lo siguiente [transcripción literal]: “[…] Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general […]. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.
Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente [se refiere a las del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho]” [énfasis y precisión añadida]. Efectuadas las aclaraciones procesales de rigor, se torna necesario indicar que, aunque en la demanda no se planteó ninguna pretensión encaminada al restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del señor Jorge William Navia Bello, la Sala observa que los fundamentos fácticos consignados en el escrito 31 “Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior […]” [énfasis añadido]. 32 “Artículo 137.
Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general […]” [énfasis añadido]. Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 13 inicial sí demuestran cuál es la verdadera finalidad perseguida por el demandante en este juicio.
Revisado con detalle el escrito inicial materia de análisis -al igual que el a quo-, se advierte que el extremo activo, en efecto, pretende que se le restablezca automáticamente un derecho subjetivo a su favor, conclusión que se extrae del tenor literal de las siguientes afirmaciones33 -consignadas en el acápite denominado “hechos y omisiones” de la demanda- [se transcriben, incluso con posibles errores]: “[…] 15. […] [L]a realidad es que mi cliente el señor JORGE WILLIAM NAVIA es el que usufructúa la finca bellavista o FLORESTA, y es quien a la fecha sigue ejerciendo el ánimo de señor y dueño, es más es reconocido en la zona como el verdadero dueño del predio [se refiere al que se adjudicó a través del acto administrativo demandado] y generador de empleo en la zona […]. 17.
La pertenencia ejercida por mi cliente el señor JORGE WILLIAM NAVIA BELLO, la cual es libre, pacífica, pública y tranquila […]” [énfasis y aclaración añadida]. De conformidad con las aseveraciones en cita, a la Sala no le asiste duda alguna de que el medio de control de nulidad interpuesto por la parte activa en este proceso no es el procedente para atacar la legalidad de la Resolución No. 0274 del 6 de mayo de 2002, toda vez que de la demanda se desprende con toda claridad que el señor Jorge William Navia Bello persigue el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a su favor -el usufructo, la posesión y el dominio sobre el bien baldío adjudicado-.
En ese sentido, ha de recordarse que, en virtud de lo consignado en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, “[s]i de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”, razón suficiente para que, en función de dicha regla procesal de adecuación34, el medio de control de nulidad interpuesto por el extremo activo se deba reconducir al realmente procedente en este juicio en particular, es decir, al de nulidad y restablecimiento del derecho -artículo 138 de la misma codificación en comento-.
Definido cuál es el contencioso procedente en este litigio, la Sala pasará a analizar el ejercicio oportuno del medio de control de nulidad y restablecimiento del 33 Índice No. 3 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal]. 34 “Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada […]” [énfasis añadido] Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 14 derecho, dado que, tal y como ya se precisó, esa era la vía procesal adecuada en el presente juicio para impugnar la legalidad de la Resolución No. 0274 del 6 de mayo de 2002.
Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, y de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general35, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción36, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.
Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. 35 Corte Constitucional, sentencia C-394 del 22 de mayo de 2002: “[ ] La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia [ ]”. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de febrero de 2006, expediente No. 6871-05 “[ ] [E]l derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador […].
El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos [ ]”.
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 15 La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia37, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
En lo que atañe al plazo para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la Sala tendrá en cuenta la regla de caducidad prevista para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En atención a lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 188738, modificado por el artículo 624 del CGP, en este caso la caducidad se computará con las normas del CCA y no con las del CPACA, porque dicho plazo empezó a correr en vigencia del artículo 136 del CCA39.
Al tenor de lo previsto en el numeral 4 del artículo 136 del CCA, subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la demanda de nulidad y restablecimiento del 37 Corte Constitucional, sentencia C-574 del 14 de octubre de 1998: “[ ] [S]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos.
Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado [ ]”. 38 “Artículo 40. [modificado por el artículo 624 del CGP].
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad” [énfasis y aclaración añadida]. 39 Con la finalidad de despejar cualquier duda que pueda surgir respecto de la premisa señalada - aplicación del término de caducidad previsto en el CCA-, es oportuno recordar que el acto administrativo demandado fue expedido el 6 de mayo de 2002 [índice No. 3 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal].
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 16 derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Incora -Incoder y actualmente ANT-, caducaba en 2 años, contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella fuera necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.
Para los terceros -tal y como es el caso del señor Jorge William Navia Bello-, el término de caducidad de 2 años se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos. En el caso bajo estudio, la Subsección advierte que la Resolución No. 0274 del 6 de mayo de 2002 fue inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos el 16 de agosto de 2002, dato consignado en la anotación No. 1 del certificado de tradición40 del predio rural conocido como "La Floresta”41.
Así las cosas, es necesario señalar que el término máximo para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho inició el 17 de agosto de 2002 y finalizó el 17 de agosto de 2004. En tal virtud, como el escrito inicial solo se presentó hasta el 29 de mayo de 201542, evidente viene a ser que su radicación fue abiertamente extemporánea, lo cual ratifica la materialización de la caducidad del medio de control realmente procedente en este asunto.
De acuerdo con el análisis hasta aquí expuesto, se confirmará la sentencia anticipada de primera instancia; sin embargo, a la Sala no le deja de llamar la atención que el Tribunal a quo hubiese declarado -de oficio- la prosperidad de la excepción de indebida escogencia del medio de control y, con todo y ello, finalmente lo hubiese adecuado al realmente procedente, solución procesal que no resulta ser correcta y ortodoxa en los juicios que se rigen por el CPACA, motivo más que suficiente para evitarla en lo sucesivo.
Dicho en otros términos, aunque el juzgador de primer grado declaró probada -de oficio- la excepción de indebida escogencia del medio de control, lo cierto es que, a continuación, readecuó el medio de control interpuesto al realmente procedente en este juicio, determinación que, pese a que materialmente es acertada, no resulta consistente con la técnica procesal atendible en el marco de un litigio que se 40 Índice No. 3 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal]. 41 Predio de naturaleza rural identificado con la matrícula inmobiliaria No. 234-13520 [índice No. 3 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal]. 42 Índice No. 3 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Tribunal].
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 17 gobierna por las prescripciones del CPACA, de ahí que la Subsección considere valioso efectuar la anotación de rigor. En ese orden de ideas, también merece la pena indicar que, procedimentalmente, es preciso y aconsejable que la adecuación del medio de control, siempre que sea posible, se efectúe desde las fases más tempranas del juicio -en el estudio de admisibilidad de la demanda, por ejemplo-, ejercicio analítico que, en efecto, contribuirá a que se depuren de forma oportuna las deficiencias adjetivas que puedan afectar el correcto desarrollo del proceso. 3.
La condena en costas en segunda instancia De conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA43 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- y con la disposición especial del artículo 365-1 del CGP44, procede la condena en costas a cargo de la parte a la que se le resuelve desfavorablemente el recurso de apelación, siempre y cuando “en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación45”.
En este caso, a pesar de que a la parte demandante se le resolvió de manera desfavorable el recurso de apelación que interpuso en contra de la sentencia anticipada de primera instancia, no hay lugar a condenarla en costas porque estas no se causaron, dado que la parte demandada no intervino de ninguna manera en la segunda instancia de este juicio.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 43 “Artículo 188. Condena en costas [adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021]. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [actualmente Código General del Proceso].
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal” [aclaración añadida]. 44 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto […]” [aclaración añadida]. 45 El artículo 365-8 del CGP establece lo siguiente: Artículo 365. Condena en costas. [ ] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación” [énfasis añadido].
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00493-02 [70.614] Demandante: Jorge William Navia Bello 18
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia anticipada del 31 de agosto de 2023, a través de la cual la Sala Sexta Oral del Tribunal Administrativo del Meta declaró probadas, de oficio, las excepciones de indebida escogencia del medio de control y caducidad, pero únicamente por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN condena en costas en esta instancia, en virtud de los motivos analizados en esta decisión.
TERCERO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para lo de su cargo y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado (VF)