1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-03466-00 Demandante JORGE LUIS BORRE RUIZ Demandada PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO Temas Acción de tutela.

Requisito de subsidiariedad. Reforma pensional. Acción pública de inconstitucionalidad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el señor Jorge Luis Borre Ruiz, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 5 de junio de 20251, el señor Jorge Luis Borre Ruiz instauró acción de tutela, en nombre propio, contra el Congreso de la República de Colombia y el presidente de la República, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, así como el principio de confianza legítima.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Que se me declare la protección inmediata de mis derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la confianza legítima, frente a los efectos regresivos de la Ley 2381 de 2024.

SEGUNDO: Que se ordene la inaplicación de los artículos de la Ley 2381 de 2024 que eliminan la pensión sustitutiva y la devolución de saldos, en mi caso particular, por vulnerar mis derechos fundamentales.

TERCERO: Que se ordene al presidente de la República y al Congreso de la República la suspensión de la aplicación de la norma hasta que sea resuelta su exequibilidad por la Corte Constitucional.

CUARTO: Que se ordene garantizarme la continuidad del régimen anterior con derechos adquiridos o en tránsito a la pensión bajo la Ley 100 de 1993.

QUINTO: QUE NO SE ME APLIQUE EL ARTÍCULO 12 DE LA LEY 2381 DE 2024, que reforma el sistema pensional actual en Colombia, donde establece el plazo máximo para acreditar los requisitos necesarios para acceder a la oportunidad de traslado entre regímenes pensionales, en el contexto del nuevo sistema que entrará en vigor el 1 de julio de 2025, y se respete mi Derecho a continuar bajo la Ley 100 del 1993, y recibir la DEVOLUCIÓN DE SALDOS DE MIS AHORROS PENSIONALES.

SEXTO: QUE NO DESEO TRASLADARME A NINGÚN PILAR SEMICONTIBUTIVO QUE PROPONE LA NUEVA REFORMA PENSIONAL Ley 2381 de 2024, Y MI INTERÉS ES SEGUIR PERMANECIENDO EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y NO PIENSO RENUNCIAR A ÉL CON SU NEFASTO (DECRETO 0514 DEL 9 DE MAYO DE 2025) ART. 2.2.1.12.

SÉPTIMO: QUE NO DESEO ACOGERME A UNA RENTA VITALICIA y que mis Ahorros sean devueltos completo con su respectiva rentabilidad y los ajustes de la inflación, ya que considero que ES UNA VIL EXPROPIACIÓN, CONFISCACIÓN Y ARBITRARIEDAD que 1 Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03466-00 Demandante: Jorge Luis Borre Ruiz 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quiere realizar el actual gobierno, al ahorro de los que esperamos una Devolución de Aportes o Pensión Sustitutiva para una vejez digna, la cual no se negocia.

OCTAVO: Que al aprobarse dicha REFORMA PENSIONAL, me siento despojado de los ahorros que por tanto tiempo (30 años) llevo esperando, y que son el ahorro de mi familia de mis proyectos que a futuro puedo tener.

NOVENO: QUE LA CORTE CONSTITUCIONAL DECLARE LA INCONSTITUCIONALIDAD E INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY 2381 DE 2024, ANTES QUE ENTRE EN VIGENCIA EL 1 DE JULIO DE 2025, POR LA GRAN VIOLACIÓN A DERECHOS FUNDAMENTAL YA ADQUIRIDOS DE MILLONES DE COLOMBIANOS QUE NOS ENCONTRAMOS EN ESTA SITUACIÓN». 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El tutelante manifestó que ha cotizado al sistema pensional conforme a la Ley 100 de 1993.

Indicó que actualmente tiene 57 años y cuenta con 550 semanas cotizadas en el Fondo de Pensiones Porvenir. 3. Fundamentos de la acción El actor aseguró que a la fecha no cumple con los requisitos de la Ley 100 de 1993 para obtener una pensión de vejez, esto es 1300 semanas y 62 años. Sin embargo, aseguró que bajo esa normativa sí podría acceder a la figura de la devolución de aportes, la cual aplica cuando no se cumple con los requisitos para acceder a una pensión o no se desea continuar cotizando por voluntad propia.

Teniendo en cuenta lo anterior, el tutelante reprochó que la Ley 2381 de 2024, que contiene la reforma pensional, eliminó la devolución de saldos y la indemnización sustitutiva, lo cual afecta su posibilidad de recuperar los ahorros que hasta el momento tiene cotizados. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 11 de junio de 2025, se admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Jorge Luis Borre Ruiz contra la Presidencia de la República y el Congreso de la República y se dispuso efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.

La Presidencia de la República sostuvo que la acción de tutela es improcedente, porque existen otros mecanismos judiciales para controvertir la constitucionalidad de una norma legal, como la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política. Esta acción garantiza que cualquier persona pueda cuestionar normas que afecten el orden constitucional, reconoce el papel esencial de los ciudadanos en la vigilancia de la constitucionalidad y asegura la protección del Estado de derecho.

Por ende, consideró que la acción de tutela no es procedente para dejar sin efectos una disposición legal de carácter general a falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad. Informó que ya se encuentran en curso varias demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 2381 de 2024 (expedientes D-16137, D-16142 y D-15.989) y que recientemente el magistrado Jorge Enrique Ibáñez presentó un proyecto de fallo ante la Corte Constitucional relacionado con esta reforma.

En su criterio, esto demuestra que el control de constitucionalidad está siendo Radicado: 11001-03-15-000-2025-03466-00 Demandante: Jorge Luis Borre Ruiz 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercido por el órgano competente, conforme a los procedimientos y competencias establecidas en la Constitución Política.

Además, tal circunstancia confirma que la acción pública de inconstitucionalidad es el canal adecuado y legítimo para discutir la validez de las leyes expedidas por el Congreso de la República. También informó que la Corte Constitucional devolvió a la Cámara de Representantes la reforma pensional para subsanar un vicio de procedimiento, lo cual impide que la reforma entre en vigor el 1 de julio, como estaba originalmente previsto.

De otra parte, manifestó que la Ley 2381 de 2024 establece un régimen de transición como mecanismo de protección para los afiliados que al 30 de junio de 2025 cuenten con un mínimo de semanas cotizadas: 900 en el caso de los hombres y 750 en el de las mujeres. Esta figura busca salvaguardar principios como la seguridad jurídica y la confianza y expectativas legítimas, porque permite que quienes cumplen con los requisitos mencionados continúen rigiéndose por las disposiciones de la Ley 100 de 1993.

Así se evita una afectación desproporcionada ante el nuevo esquema pensional. Por lo expuesto, la presidencia consideró que no ha cometido ninguna omisión que permita al accionante reclamar la violación de sus derechos fundamentales. Con fundamento en lo anterior, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela y subsidiariamente que sean negadas las pretensiones. 4.3.

El Senado de la República manifestó que de su parte no ha existido vulneración a los derechos a la seguridad social, mínimo vital y confianza legítima del accionante, puesto que sus actuaciones se han regido por las funciones del trámite legislativo descrito en la Ley 5 de 1992. Asimismo, se refirió a la libertad de configuración legislativa, en virtud de la cual el Congreso de la República tiene la facultad para diseñar, estructurar y desarrollar normas, respetando los límites que impone la Constitución Política de 1991 y el bloque de constitucionalidad.

Explicó que, según el artículo 154 de la Constitución Política, existen cuatro formas diferentes de iniciativa legislativa: (i) iniciativa de los miembros del Congreso de la República; (ii) iniciativa popular; (iii) iniciativa funcional; e (iv) iniciativa gubernamental. Por consiguiente, aunque la Constitución Política contempló diversas alternativas para iniciar el trámite legislativo, lo cierto es que la acción de tutela no es el mecanismo ideado por el constituyente para promover iniciativas legislativas.

Por otra parte, sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva pues, con base en sus funciones, no tiene facultad para determinar la inaplicación de la Ley 2381 de 2024 ni para ordenar al presidente de la República la suspensión de dicha norma. Además, consideró que no existe nexo causal entre su competencia y la presunta vulneración de derechos alegada por el actor.

Finalmente, adujo que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, debido a que la acción de tutela no es idónea ni apta para la finalidad perseguida por el actor; y tampoco se presentan circunstancias para flexibilizar ese requisito, en tanto que no está involucrado un sujeto de especial protección constitucional ni se advierte una situación de debilidad manifiesta.

Por las razones expuestas, el Senado de la República solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de Radicado: 11001-03-15-000-2025-03466-00 Demandante: Jorge Luis Borre Ruiz 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subsidiariedad y negar las pretensiones debido a que no existe vulneración de los derechos fundamentales del actor.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico De los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala establecer si se cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, en tanto que lo pretendido por el accionante es controvertir aspectos de la Ley 2381 de 2024.

En caso de superar tal análisis, la Sala determinará si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, así como el principio de confianza legítima del señor Jorge Luis Borre Ruiz. 3. Requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de subsidiariedad.

Esa norma dispone que la tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». A su turno, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Según esas normas, la subsidiariedad hace referencia a que la acción de tutela solo procede cuando no existen otros medios de defensa idóneos para amparar los derechos fundamentales invocados; o siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. De esta forma, se busca que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no sean desplazados o suplantados por la acción de tutela.

Así las cosas, la tesis de la Sección consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante.

En ese estudio también debe analizarse la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En ese sentido, el juez de tutela tiene la potestad de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción es procedente; o si, por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03466-00 Demandante: Jorge Luis Borre Ruiz 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el requisito de subsidiariedad, la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente: «La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)»2.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 4. Análisis en el caso 4.1. Explicado lo anterior, la Sala considera que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, porque en el caso existe un mecanismo de defensa a través del cual la parte actora puede controvertir la Ley 2381 de 2024: la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, según el cual la Corte Constitucional es competente para «Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación».

El referido tribunal constitucional ha reiterado que la acción pública de inconstitucionalidad permite a los ciudadanos atacar las normas que pretendan hacer parte del ordenamiento jurídico o que ya se encuentren en este, pero que contraríen o desconozcan la Constitución Política. En palabras de la Corte, «se trata entonces de un mecanismo que entre otras cosas limita el ejercicio del poder legislativo al marco de la Carta Política»3 y que materializa el derecho de los ciudadanos colombianos a participar en las decisiones que los afectan4.

Justamente, en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad el actor podrá exponer sus inconformidades frente a la Ley 2381 de 2024 y solicitar ante la Corte Constitucional que se «DECLARE LA INCONSTITUCIONALIDAD E INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY 2381 DE 2024». 4.2. Con todo, es preciso observar que se pueden presentar casos excepcionales en los que a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial es posible que la tutela proceda como mecanismo transitorio.

Y esto obedece a que la existencia de un medio judicial no necesariamente significa la improcedencia de la acción de tutela. Sin embargo, en el caso no se configuran tales eventos excepcionales. Para la Sala, la acción pública de inconstitucionalidad resulta idónea y eficaz para el propósito indicado en el escrito de tutela, en el marco del cual la parte actora no solo cuenta con las garantías y herramientas que le provee el debido proceso que caracteriza el proceso judicial, sino que puede desarrollar los argumentos por los cuales, en su criterio, la Ley 2381 de 2024 es contraria a la Constitución Política, especialmente en lo relacionado con la devolución de saldos, la indemnización sustitutiva y demás aspectos. 2 Corte Constitucional.

Sentencia C-543 de 1992. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-112 de 2018. 4 Corte Constitucional. Sentencia C-441 de 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03466-00 Demandante: Jorge Luis Borre Ruiz 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además de tratarse de un mecanismo eficaz e idóneo, en el caso no existe un perjuicio irremediable en los términos dispuestos por la jurisprudencia constitucional, es decir una afectación grave, inminente y que requiera medidas impostergables.

Esto obedece a que en el caso no se advierte una circunstancia específica ocasionada por una autoridad pública o particular que vaya en detrimento en los derechos subjetivos del accionante. En otras palabras, a la fecha no existe ninguna situación que limite los derechos fundamentales del actor o garantías de estirpe constitucional; más bien lo advertido es un desacuerdo con una norma del ordenamiento jurídico cuya entrada en vigor se encuentra suspendida5.

Sin embargo, el solo hecho de no estar conforme con una disposición normativa, independientemente de las razones y de su actual aplicabilidad, no denota un verdadero perjuicio irremediable en los términos descritos por la Corte Constitucional. De aceptar ese razonamiento, habría que concluir que toda regulación sobre la cual un ciudadano no comparte su sentido implica la existencia de un perjuicio de esa naturaleza.

Conclusión que a todas luces carece de razonabilidad. Por lo tanto, se considera que en el caso no se configuran las condiciones necesarias para que la tutela proceda como mecanismo transitorio. Ni existe un perjuicio que cumpla con las características dispuestas por la jurisprudencia constitucional para ser considerado como irremediable ni se advierte la falta de idoneidad o ineficacia de la acción pública de inconstitucionalidad.

A causa de lo anterior, se debe concluir que no existe razón válida que permita la procedencia excepcional de la tutela en el caso. De otra parte, si bien podría interpretarse que la acción interpuesta por el actor es una tutela anticipada atendiendo a la suspensión de la Ley 2381 de 2024 dispuesta por la Corte Constitucional, lo cierto es que cualquier discusión sobre esta eventualmente deberá cuestionarse a través de la acción pública de inconstitucionalidad.

Por lo tanto, al margen de que la acción se haya presentado previo a la entrada en vigencia de la mencionada ley, no se puede pasar por alto la improcedencia de la acción de tutela, a la luz del requisito de subsidiariedad, para controvertir una ley. 4.3. Finalmente, es importante recordar que es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos de procedencia de la acción de tutela, incluyendo el de subsidiariedad.

Si estos no se cumplen no hay lugar a estudiar el asunto de fondo, escenario último en el que se determinaría si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora. 5. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concluye que no se satisface el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, dada la existencia de otro mecanismo judicial al cual se debe acudir para controvertir la Ley 2381 de 2024; a lo que se suma que no se configuran las condiciones necesarias para que la tutela proceda como mecanismo transitorio.

En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 5 https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/comunicado-27-junio-17-de-2025 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03466-00 Demandante: Jorge Luis Borre Ruiz 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.

Declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Jorge Luis Borre Ruiz, dadas las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente decisión, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador