CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá D.C., 2 de julio de 2025. Radicación número: 11001-03-06-000-2025-00290-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo - Valle del Cauca, departamento del Valle del Cauca y Ministerio de Hacienda y Crédito Público Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública.
Abstención de resolución de fondo por falta de requisitos. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111 modificados, respectivamente, por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al conflicto: 1. El 10 de mayo de 20133, la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) expidió el certificado de información laboral correspondiente a la señora María Eugenia Pérez Carvajal, en el que indicó: i) que estuvo vinculada a dicha institución hospitalaria como promotora urbana del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 1994; ii) que a la empleada no se le hicieron los descuentos por concepto de aportes a pensión, salud y riesgos; y iii) que la entidad responsable 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 Samai, índice 2, documento 5, demanda por ventanilla virtual.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00290-00 por dicho período es el departamento del Valle del Cauca. 2. El 11 de julio de 20194, Porvenir S.A. solicitó al departamento del Valle del Cauca el reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora María Eugenia Pérez Carvajal. 3. El 20 de agosto de 20195, a través del aplicativo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento del Valle del Cauca objetó el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora María Eugenia Pérez Carvajal. 4.
El 30 de octubre de 20246, Porvenir S.A. le solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público información sobre la condición en el pasivo prestacional del sector salud de la señora Pérez Carvajal. Mediante oficio del mismo día, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público informó que la señora María Eugenia Pérez Carvajal figuraba reportada como personal activo en el pasivo prestacional del sector salud a 31 de diciembre de 1993. 5.
El 26 de mayo de 20257, Porvenir S.A., mediante apoderado, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de determinar la autoridad competente para el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora María Eugenia Pérez Carvajal.
Posteriormente, mediante oficio del 19 de junio de 20258, Porvenir S.A. aclaró que el periodo laborado objeto del conflicto de competencias planteado comprende desde el 1 de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 1994. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 272 del 28 de mayo de 20259, por el término de 5 días hábiles (del 29 de mayo de 2025 al 5 de junio de 2025), en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades 4 Samai, índice 2, documento 9, demanda por ventanilla virtual. 5 Samai, índice 2, documento 11, demanda por ventanilla virtual. 6 Samai, índice 2, documento 5 demanda por ventanilla virtual. 7 Samai, índice 2, documento 21 demanda por ventanilla virtual. 8 Samai, índice 13 9 Samai, índice 4 Conflicto 11001-03-06-000-2025-00290-00 involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Según informe secretarial del 28 de mayo de 202510, en el expediente consta que se comunicó la presentación del conflicto a la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca); al departamento del Valle del Cauca; a la Unidad de Pasivo Pensional del mismo departamento; al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Regulación Económica; a la administradora Porvenir S.A.; a la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social; a la doctora Laura Giselle Banoy Becerra y a la señora María Eugenia Pérez Carvajal.
De acuerdo con el informe secretarial del 6 de junio de 202511, dentro del término de fijación del edicto se presentaron alegatos o consideraciones por parte del departamento del Valle del Cauca. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Así mismo, según informe secretarial del 13 de junio de 2025 y del 16 de junio de 2025, se presentaron alegatos o consideraciones por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la ESE Hospital Local Santa Cruz Trujillo (Valle del Cauca), respectivamente.
Según informes secretariales del 19 y del 25 de junio de 2025, la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. aportó aclaraciones y allegó documentación relevante para el trámite12. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Departamento del Valle del Cauca13 Mediante oficio del 5 de junio de 2025, el departamento del Valle del Cauca informó que, a través de la Resolución núm. 370 del 20 de agosto de 2019, objetó la participación del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud del departamento en el bono pensional tipo A correspondiente a la señora María Eugenia Pérez Carvajal.
Indicó que la objeción se fundamentó en que dentro del cálculo del referido bono se incluyó el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1994. Manifestó que no le corresponde asumir la responsabilidad por los periodos laborados entre el 1 de enero de 1994 y el 30 de junio de 1995, pues dicho pasivo pensional debe 10 Samai, índice 3, Documento 16ED, Expediente digital. 11 Samai, índice 6,8 y 11 12 Samai, índice 14 13 Samai, índice 9 Conflicto 11001-03-06-000-2025-00290-00 ser asumido por el hospital empleador, salvo que el respectivo municipio, de manera expresa, se haya comprometido a cubrir tales obligaciones.
Indicó que la señora María Eugenia Pérez Carvajal se encuentra reportada como activa, por ello dicha entidad territorial concurrirá en el pago de una cuota parte del bono pensional tipo A, por el periodo del 1 de enero al 31 de diciembre de 1993. Sin embargo, el periodo comprendido entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 1994 debe ser asumido por la ESE Hospital Local Santa Cruz Trujillo (Valle del Cauca).
Finalmente, manifestó que la ESE Hospital Local Santa Cruz Trujillo (Valle del Cauca) debe adelantar la corrección del CETIL, de tal forma que el periodo de 1994 sea asumido por la ESE. 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público14 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio núm. 2-2025-036823 del 12 de junio de 2025, señaló que la señora María Eugenia Pérez Carvajal no figura como beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud, toda vez que no fue reportada por la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca).
En consecuencia, sostuvo que no ostenta responsabilidad alguna respecto del pago del pasivo pensional correspondiente a la mencionada trabajadora. Adicionalmente, el Ministerio indicó que la entidad competente para certificar, reconocer y asumir el pago del bono pensional por el tiempo laborado por la señora Pérez Carvajal es la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo -Valle del Cauca, en su calidad de empleador directo. 3.
ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca)15 Mediante oficio del 12 de junio de 2025, la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) manifestó que no ostenta responsabilidad alguna en relación con los periodos del bono pensional reclamado, toda vez que dicha obligación se encuentra cubierta por el Contrato Interadministrativo de Concurrencia núm. 1274 de 1997 y sus respectivas modificaciones, aclaraciones y tres adiciones.
Así mismo, indicó que la responsabilidad financiera respecto del reconocimiento y pago del bono pensional solicitado corresponde a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al departamento del Valle del Cauca, en virtud de la celebración del Contrato Interadministrativo de Concurrencia núm.1274 del 31 de diciembre de 1997 junto con sus tres adiciones posteriores, suscrito con el entonces Ministerio de Salud – Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud y que es el departamento del Valle del Cauca quien debe concurrir con el reconocimiento y pago del pasivo pensional solicitado. 14 Samai, índice 7 15 Samai, índice 10 Conflicto 11001-03-06-000-2025-00290-00 Finalmente, aunque en los alegatos presentados el 12 de junio de 2025 la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) negó competencia para asumir la obligación de reconocimiento y pago del bono pensional, el 13 de junio de 2025 emitió Certificación Electrónica de Tiempos Laborados – CETIL núm. 20250689190112300070000216 correspondiente a la señora María Eugenia Pérez Carvajal.
En dicho documento se evidencia que las entidades responsables por los periodos laborados en esa institución de salud son el departamento del Valle del Cauca (período del 1º de enero al 31 de diciembre de 1993) y la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) (período del 1º de enero de 1994 al 4 de diciembre de 1994), conforme al siguiente detalle: 4.
Porvenir S.A. Si bien es cierto que el 26 de mayo de 202517, la sociedad Porvenir S.A., por intermedio de apoderado judicial, solicitó a esta Sala dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas entre la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, también lo es que, mediante escrito presentado el 19 de junio de 2025, allegó a esta Corporación un nuevo certificado CETIL correspondiente a la señora María Eugenia Pérez Carvajal.
En dicho documento se establece con claridad que la entidad responsable del pago de aportes al Sistema General de Pensiones durante el período comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1993 es el departamento del Valle del Cauca, y que la responsabilidad por el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 4 de diciembre de 1994 recae en la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca). 16 Samai, índice 13. documento 38 17 Samai, índice 2, documento 21 demanda por ventanilla virtual.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00290-00 En ese orden, la apoderada de Porvenir S.A. indicó que el conflicto negativo de competencias administrativas planteado fue superado, toda vez que ambas entidades han reconocido su responsabilidad respecto de los periodos en discusión, al punto de emitir un CETIL diferente al que configuró las respectivas solicitudes y objeciones de reconocimiento y pago del bono pensional.
Por lo anterior, concluyó que actualmente no existe la controversia que generó el conflicto de competencias administrativas. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
Adicionalmente, la Sala ha señalado que, sin perjuicio de que se cumplan los parámetros anteriores, en términos generales: a) los conflictos de competencias administrativas que le corresponde dirimir son aquellos que se presentan entre diferentes entidades, lo cual excluye aquellos que ocurran entre funcionarios o dependencias de una misma entidad18; b) no puede haber conflicto de competencia administrativa cuando la respectiva actuación ha terminado mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme19; y c) no es posible «dirimir conflicto de competencia en casos en los cuales los asuntos puestos a su consideración están sometidos a una decisión judicial»20, así como cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo21. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 10 de marzo de 2011. Radicado núm. 11001-03-06-000-2011-00013-00. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de julio de 2021. Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00070-00. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de enero de 2021. Radicado. 11001-03-06-000-2020-00241-00. 21 Ver, entre otras, las Decisiones del 30 de enero de 2019 y del 21 de abril de 2020.
Radicados 11001- 03-06-000-2018-00227-00 y 11001-03-06-000-2019-00176-00, respectivamente. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00290-00 Por último, también ha señalado la Sala, respecto de la atribución que le asigna el numeral 10 del artículo 112 del CPACA, que cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo, por carencia de objeto. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva22. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Análisis del caso concreto Revisados los antecedentes del presente asunto, los documentos que obran en el expediente y los planteamientos formulados por las partes intervinientes, se advierte que, en el caso sub examine, no se configura un conflicto de competencia administrativa cuya resolución corresponda a la Sala de Consulta y Servicio Civil.
Lo anterior, por las razones que se expondrán a continuación: • La señora María Eugenia Pérez Carvajal fue reportada e inscrita como beneficiaria activa en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud.
Por lo anterior, su pasivo pensional causado a 31 de diciembre de 1993 debe ser cubierto por la Nación y la entidad territorial mediante la suscripción del correspondiente contrato de concurrencia, tal como, en efecto, lo reconoció el departamento del Valle del Cauca en el oficio del 5 de junio de 2025, en el que, expresamente, asumió la competencia 22 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00290-00 para concurrir en el pago del bono pensional de la señora María Eugenia Pérez Carvajal, por el periodo del 1º enero al 31 de diciembre de 1993. • Para dar continuidad al trámite de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora María Eugenia Pérez Carvajal ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, resultaba necesario que la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) procediera a modificar la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados – CETIL.
Dicha modificación debía consistir en ajustar la información relativa a la entidad responsable de los aportes al Sistema General de Pensiones por el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1994, excluyendo al departamento del Valle del Cauca e incluyendo, en su lugar, a la propia ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca).
El periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1993 no debía ser objeto de modificación alguna, pues este fue reconocido por el departamento, conforme lo manifestó expresamente dicha entidad territorial en sus alegatos de conclusión. • Es así como, posteriormente, la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) expidió, el 13 de junio de 2025, la nueva Certificación Electrónica de Tiempos Laborados – CETIL núm. 202506891901123000700002, mediante la cual la institución hospitalaria realizó las correcciones requeridas por el departamento del Valle del Cauca. • Por lo tanto, si bien el conflicto inicialmente planteado versaba sobre el período comprendido entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1994, lo cierto es que a partir de los ajustes efectuados en la certificación CETIL se entiende superado el conflicto suscitado, tal como lo señaló la apoderada de Porvenir S.A. en su escrito presentado el 25 de junio de 2025. • La modificación del CETIL permite iniciar nuevamente el trámite de cobro del bono pensional a favor de la señora María Eugenia Pérez Carvajal, respecto del periodo comprendido entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1994, tal como lo señaló Porvenir S.A. Se concluye entonces que en el presente asunto no se dan los supuestos para que la Sala se pronuncie de fondo sobre la competencia de las autoridades involucradas, como quiera que el presunto objeto que generó el conflicto inicialmente planteado ha sido superado.
En todo caso, la Sala advierte que, a pesar de la existencia de la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados – CETIL, el reconocimiento y pago de la referida prestación no se ha materializado. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00290-00 Finalmente, teniendo en cuenta que la señora María Eugenia Pérez Carvajal es una persona adulta mayor, a quien le asiste una especial protección constitucional, la Sala exhortará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento del Valle del Cauca y a la ESE Hospital Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), para que, de acuerdo con lo probado en el trámite del conflicto, adelanten las acciones pertinentes tendientes a reconocer y pagar la prestación a la que tiene derecho la señora Pérez Carvajal.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de resolver de fondo el presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. DEVOLVER el escrito a la doctora Laura Giselle Banoy Becerra, apoderada de Porvenir S.A.
TERCERO. EXHORTAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento del Valle del Cauca y al Hospital Santa Cruz de Trujillo - Valle del Cauca para que, de acuerdo con lo probado en el trámite del conflicto, adelanten las acciones pertinentes tendientes a reconocer y pagar la prestación a la que tiene derecho la señora Pérez Carvajal.
Lo anterior, teniendo en cuenta que es una persona adulta mayor a quien le asiste una especial protección constitucional.
CUARTO. COMUNICAR esta decisión a la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca); al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social; a la administradora Porvenir S.A.; al departamento del Valle del Cauca; a la Unidad de Pasivo Pensional del mismo departamento; al doctor Óscar Armando Trujillo Trujillo, del Departamento Administrativo de Desarrollo Institucional – Programa de Pasivo Pensional del Valle del Cauca; a la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social; a la doctora Laura Giselle Banoy Becerra y la señora María Eugenia Pérez Carvajal.
QUINTO. RECONOCER personería a: Mateo Floriano Carrera, identificado con cédula de ciudadanía núm. 83.057.039 y tarjeta profesional núm. 99.707 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del departamento del Valle del Cauca; y a Laura Giselle Banoy Becerra, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.075.679.205 y tarjeta profesional núm. 410.715 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de Porvenir S.A. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00290-00 SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SÉPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala (E) Consejera de Estado (Ausente con permiso) JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.